responsabilidade civil do Estado: teoria do risco administrativo

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FACULDADE INDEPENDENTE DO NORDESTE – FAINOR
ALEXSANDRA CAMARA 
DANIELLY SOUZA
JESSYKA A. NUNES SANTOS
ROBERIO PELIS
SUELLEM FREITAS
RESPONSABILIDADE CIVIL DO ESTADO: TEORIA DO RISCO 
VITORIA DA CONQUISTA
2014.2
ALEXSANDRA CAMARA 
DANIELLY SOUZA
JESSYKA A. NUNES SANTOS
ROBERIO PELIS
SUELLEM FREITAS
RESPONSABILIDADE CIVIL DO ESTADO: TEORIA DO RISCO 
Trabalho apresentado à disciplina de Direito Administrativo II do curso de Direito do 5º Semestre Noturno Turma “B” da Faculdade Independente Do Nordeste em forma de avaliação parcial orientado pela professora Joana Rocha.
Vitoria da conquista
2014.2
	O presente trabalho analisa o instituto da responsabilidade civil do Estado na área administrativa, o conceito e o risco que advêm dessa incumbência. A responsabilidade é a concessão do dever jurídico de reparar o dano que decorreu de um ato lesivo cometido pelo agente publico, tendo este, um elo contratual. A responsabilidade do Estado surge da atribuição à Administração de um evento danoso, ficando na obrigação de sua reparação total, mesmo não sendo seu causador direto, tem o encargo de solvência do prejuízo por disposição legal. Por mais que a sociedade seja regida por um Estado democrático de Direito e movida pelo interesse público direcionando a política estatal bem com as ações administrativas, a atividade estatal poderá sempre gerar danos.
	 Isso implica porque a Administração publica encontra-se numa situação de desigualdade quando uma intervenção for necessária em prol do interesse público, e conseguintemente, podendo atingir o patrimônio ou direito do particular, mesmo numa ação lícita. Por isso, é de suma importância a análise da Teoria do Risco parcial e integral no âmbito administrativo, dentro da responsabilidade civil do Estado.
CONCEITO E CLASSIFICAÇÃO	
	Como supra mencionado acima, a responsabilidade civil do Estado é o dever jurídico do Estado de rapara o dano causado a terceiros no exercício da função administrativa e independente de vínculo contratual. A responsabilidade pública pode ser: contratual ou extracontratual, a responsabilidade pública contratual rege-se pelos princípios gerais dos contratos públicos; e o extracontratual decorre dos atos jurídicos, de atos ilícitos de comportamento matérias ou de omissão do Poder Público. O objeto deste trabalho irá observar os critérios da responsabilidade extracontratual, ficando excluída a responsabilidade contratual, que se rege por princípios próprios.
	Pelo motivo já exposto, as bases da teoria objetiva da responsabilidade do Estado encontram-se no risco da Administração cumulado com a solidariedade social, direcionando a responsabilidade para o mesmo em obediência a uma justiça distributiva. No Brasil, adotou-se a responsabilidade objetiva do Estado, na modalidade de “risco administrativo". Assim, é correto dizer que: a vítima deve comprovar a culpa ou o dolo do agente público no evento lesivo; a vítima terá direito de regresso em relação ao agente público causador do dano; em nenhuma hipótese será perquirida a culpa ou dolo da vítima; a indenização será devida independentemente da comprovação do dano; deve ser comprovado o nexo causal entre o dano e a conduta do agente público. 	Conforme Dirley da Cunha Júnior “É a teoria do risco que serve de fundamento para a idéia de responsabilidade objetiva ou sem culpa do Estado. Ela toma por base os seguintes aspectos: o risco que a atividade administrativa potencialmente gera para os administrados e a necessidade de repartirem-se, igualmente, tanto os benefícios gerados pela atuação estatal à comunidade como os encargos suportados por alguns, por danos decorrentes dessa atuação. Assim, em suma, e como próprio nome sugere, essa teoria leva em conta o risco que a atividade estatal gera para os administrados e na possibilidade de causar danos a determinados membros da comunidade, impingindo-lhes um ônus não suportado pelos demais. 
Para compensar essa desigualdade, todos os demais membros da comunidade devem concorrer, através dos recursos públicos, para a reparação dos danos. A teoria do risco administrativo é uma adaptação da teoria do risco do direito civil e faz surgir à obrigação de indenizar pela simples provocação da lesão injusta ao particular, em decorrência do comportamento estatal. Pela teoria do risco administrativo a obrigação de indenizar surge do só ato lesivo causado à vítima pela Administração, não se exigindo qualquer falta do serviço público, nem culpa dos seus agentes. Basta a lesão, sem o concurso do lesado. Na teoria da culpa administrativa exige-se a falta do serviço , ou seja a culpa presumida pertence à falta administrativa; e na teoria do risco administrativo, apenas o desempenho de serviço, isto é a do fato lesivo da Administração.
Celso Antônio BANDEIRA DE MELLO ainda destaca que o fundamento da responsabilidade civil objetiva do Estado se biparte: para o caso dos comportamentos ilícitos o dever de reparação é a contrapartida do princípio da legalidade, ao passo que no caso dos comportamentos lícitos, é a distribuição equânime dos encargos, o que se traduz em princípio da igualdade. Para esse autor apenas o ato comissivo, ação, do Estado enseja a responsabilidade objetiva, ainda que o ato seja legítimo. E, se mesmo sendo legítimo o ato há a incidência da responsabilidade objetiva, outra conseqüência não teria lugar quando os atos fossem ilegítimos, pois tanto numa quanto noutra situação o administrado não pode se evadir da atuação estatal.
Nas palavras de Maria Sylvia Zanella Di Pietro, “a responsabilidade do Estado prevista no art. 37, § 6º da Constituição Federal de 1988 exige a concorrência de seis condições, quais sejam: que se trate de pessoa jurídica de direito público ou de direito privado prestadora de serviços públicos; que essas entidades prestem serviços públicos, o que exclui as entidades da administração indireta que executem atividade econômica de natureza privada; que haja um dano causado a terceiro em decorrência da prestação se serviço público; que o dano causado por agente das aludidas pessoas jurídicas, o que abrange todas as categorias, de agentes políticos, administrativos ou particulares em colaboração com a Administração, sem interessar o título sob o qual prestam o serviço; que o agente, ao causar o dano, aja nessa qualidade.”. 
Justamente por haverem tantas distinções, que a responsabilidade civil estatal, de igual forma, difere do modelo de responsabilidade civil cabível a qualquer outro ente jurídico. Por ser objeto de divergências doutrinárias é que torna a matéria tão instigante. Assim, tem-se claro que a Constituição Federal não se limita a imputar ao Estado a responsabilidade civil de forma objetiva, mas também imputa aos agentes estatais a responsabilidade civil na forma subjetiva, nos casos em que forem pertinentes.
TEORIA DO RISCO
	A teoria do risco foi uma mutação normativa em decorrência das falhas ocorridas no sistema por consequencia da teoria da culpabilidade. O fracasso da teoria da culpabilidade deu-se frente às produções de provas por parte da vitima, tendo em vista as situações de danos provenientes das atividades regularmente realizadas pelos órgãos, tornando-se então, ineficaz. Já a base da teoria do risco é o dever genérico de não prejudicar, do qual estão imbuídos todos os cidadãos. Não obstante, a referida teoria tem fulcro na responsabilidade social que advêm da atividade exercida. Assim toda pessoa que, além de obter proveito, normalmente financeiro, de sua atividade, cria risco de dano a terceiros tem o dever de reparação. Conforme o grande mestre Venosa, “A insuficiência da fundamentação da teoria da culpabilidade levou à criação da teoria do risco, com vários matizes, que sustenta ser o sujeito responsável por riscos ou perigos que sua atuação promove, ainda que coloque toda diligência para evitar o dano. Trata-se da denominada teoria do risco criado e do risco benefício. O sujeito obtém vantagens oubenefícios e, em razão dessa atividade, deve indenizar os danos que ocasiona.” 
Embora muito semelhante, não se pode confundir com a responsabilidade objetiva. A teoria do risco baseia-se na idéia de que um indivíduo ou um grupo de indivíduos não devem suportar os danos advindos de uma atividade em que outrem tira proveito, enquanto a responsabilidade objetiva tem fulcro na hipossuficiência da parte lesada. 
Quanto à teoria do risco administrativo, segue a lógica da teoria do risco. Como mencionado, a teoria do risco preceitua que um particular não deve suportar o dano inerente de uma atividade desenvolvida por outro particular, na qual este segundo normalmente obtém lucro ou algum tipo de vantagem. Na mesma forma, a teoria do risco administrativo preceitua que não deve um particular suportar o dano advindo de uma atividade que, em tese, se reverte em benefícios a toda coletividade. Ou seja, a teoria do risco administrativo ou risco social fornece o amparo ao principio da responsabilidade estatal, limitando os atos reguladores e os atos que rompem o equilíbrio dos encargos e vantagens sociais. Pondo em prejuízo alguns particulares que acabam se sujeitando a um encargo que deveria ser suportado pela coletividade, representada pelo Estado, tendo em vista que os benefícios que geraram estes riscos também são coletivos. 
Com isso, a teoria do risco administrativo se assemelha à responsabilidade objetiva do Estado. Afastando a necessidade de comprovação de culpa por parte do agente, no presente caso do agente estatal, tendo em conta a hipossuficiência do administrado no que tange sua capacidade probatória bem como a regularidade dos serviços prestados pelo Estado e o proveito social inerente à esses serviços. Desta forma, a questão se desprende da necessidade de comprovação da culpa para começar a investigar o nexo causal ou causalidade referente ao evento danoso, sem desviar o foco da regularidade da administração pública, da anormalidade da conduta do ofendido, e da eventual acontecimento imprevisível.
AÇÃO DE REGRESSO
A ação de regresso dá de maneira secundária, assim que o Estado se abster da responsabilidade objetiva em decorrência do dano causado pelo seu agente, o Estado tem amparo constitucional para ajuizar contra seu agente uma ação de regresso. Conforme se extrai da segunda parte do §6º do artigo 37 da CF: “assegurado o direito de regresso contra o responsável nos casos de dolo ou culpa”. O dispositivo não visa garantir tão somente o Estado, mas também o agente estatal. Para o Estado, o direito à ação de regresso possui o cunho de proteção patrimonial, uma vez que nos casos cabíveis pode-se buscar no patrimônio do agente a reposição das perdas ocasionadas pela indenização paga ao administrado em virtude da responsabilidade do Estado. Ainda em relação ao Estado, o direito à ação de regresso possui um cunho educativo. Uma vez que, só tem direito a tal ação nas situações em que seu agente atua com dolo ou culpa, ou seja, com negligência, imprudência, imperícia ou a própria vontade de cometer o ato. A ação de regresso é uma forma que o Estado possui, em tese, para prevenir seu agente de forma a não mais cometer erros.
Para o agente, o direito estatal à ação de regresso lhe garante a possibilidade de ser processado somente pelo próprio Estado. Muito embora não exista nenhuma norma constitucional vedando ao administrado a possibilidade de processar diretamente o agente estatal, as garantias patrimoniais do Estado no caso de sentença favorável superam largamente as garantias da esmagadora maioria dos agentes estatais. Não obstante todos estes aspectos, raramente o Estado efetivamente exercita seu direito de regresso contra seus próprios agentes. Os principais motivos dessa inércia são analisados com clareza por Bandeira de Mello: “o Poder Público dificilmente moverá a ação regressiva, como, aliás, os fatos o comprovam de exagero. Tirante casos de regresso contra motoristas de veículos oficiais – praticamente os únicos fustigados por esta via de retorno – não se vê o Estado regredir contra funcionários. Diversas razões concorrem para isto. De fora parte o sentimento de classe ou de solidariedade com o subalterno (já de si conducente a uma contenção estatal da matéria), assaz de vezes o funcionário causador do dano age incorretamente com respaldo do superior, quando não em conluio com ele ou, pelo menos, sob sua complacência.” 
Com relação às questões processuais o mestre aborda: “ao ser acionado, o Estado sistematicamente se defende - e é esta mesma sua natural defesa – alegando não ter existido a causalidade invocada e haver sido absolutamente regular a conduta increpada, por isenta de qualquer falha, imperfeição ou culpa. Diante disto, é evidente que, ao depois, em eventual ação de regresso, enfrentará situação profundamente constrangedora e carente de qualquer credibilidade, pois terá de desdizer-se às completas, de renegar tudo o que dantes disse e proclamar exatamente o oposto do que afincadamente alegaram”. Desta forma, o importante e relevante instituto da ação de regresso, seja por desvios de conduta, seja por questões de lógica processual, acaba por cair em desuso, prejudicando não apenas o Estado como pessoa jurídica, mas a qualidade da prestação do serviço público de forma geral.
CONSIREDAÇÕES FINAIS
	Contudo, vimos que o Estado é responsabilizado toda vez que um agente estatal atua de maneira irresponsável no que concerne a administração pública, ficando encarregado de ressarcir ao terceiro prejudicado os danos provenientes dos atos abusivos. Tal responsabilidade é regida pela teoria do risco administrativo que preceitua que não deve um particular suportar o dano advindo de uma atividade que, em tese, se reverte em benefícios a toda coletividade, representada pelo Estado, tendo em vista que os benefícios que geraram estes riscos também são coletivos. A responsabilidade civil do Estado é fruto da evolução histórica da responsabilidade estatal, que começou pela total ausência de responsabilidade por parte do Estado. Assim, a responsabilidade objetiva apresenta-se como o que há de mais moderno em termos de responsabilidade civil. 
	Desta maneira, a importância desse instituto é que a teoria do risco administrativo dentro da responsabilidade do Estado vem para equilibrar a relação entre Estado e administrado, em face do princípio da isonomia, que trata de forma igual os iguais e os desiguais na medida de sua desigualdade. Tendo em vista que é afastada a necessidade de prova da culpa, já que é a maior dificuldade encontrada pelo cidadão comum em uma relação jurídica. Assim, ficam consagradas duas espécies distintas de responsabilidade, a responsabilidade objetiva, sem necessidade de averiguação de culpa do Estado perante o administrado; e também a responsabilidade subjetiva, que analisa a necessidade de averiguação de culpa do agente estatal perante o Estado, que em detrimento de uma ação de regresso pleiteia contra o agente os danos provenientes de seus atos.
BILBLIOGRAFIA
BRASIL. Constituição (1988). Constituição da República Federativa do Brasil. Brasília, DF, Senado, 1998.
DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito Administrativo. 12ª ed. São Paulo: Atlas, 2001, p.517-518.
MELLO, Celso Antônio Bandeira de. Curso de Direito Administrativo. 13ª ed. São Paulo, Malheiros, 2001, p. 800.
VENOSA, Sílvio de Salvo. Direito Civil: responsabilidade civil: v. 4. 10ª ed. São Paulo: Atlas, 2010.