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Controle Abstrato e Concentrado de Constitucionalidade Comparado (Brasil, Portugal e Angola) e seus Efeitos nas Instituições Sociais e Jurídicas Comparative Abstract and Concentrated Judicial Review (Brazil, Portugal and Angola) and its Effects in Social and Law Institutions Controlo Abstracto y Concentrado de Constitucionalidad Comparado (Brasil, Portugal y Angola) y sus efectos en las Instituciones Sociales y Jurídicas Fabricio Ricardo de Limas Tomio1 Ilton Norberto Robl Filho2 RESUMO: O artigo analisa, empírica e comparativamente, as decisões dos Tribunais Constitucionais de Portugal e de Angola e do Supremo Tribunal Federal brasileiro no controle concentrado/abstrato. O estudo verifica a validade empírica de duas hipóteses sobre o abstract judicial review: 1) a proposição sobre a regra da absorção (Tsebelis), com tribunais não atuando contramajoritariamente ao decidir sobre legislação aprovada pela coalizão majoritária, e 2) nas decisões que envolvem atores de diversos níveis governamentais (Bzdera), se o controle abstrato restringe a descentralização a partir de prerrogativas consolidadas constitucionalmente pelo poder central. Conclusões preliminares indicam validade empírica da primeira hipótese no Brasil e da segunda hipótese no Brasil e em Portugal. Em Angola, a segunda hipótese é completamente negada. PALAVRAS-CHAVE: Judicialização da Política Comparada. Jurisdição Constitucional. Controle Concentrado/Abstrato de Constitucionalidade. ABSTRACT: The paper analyses empirically and comparatively the decisions of the Constitutional Courts of Portugal, Angola and of the Supreme Federal court in concentrated and abstract judicial review. The study verifies the empirical validity of two hypotheses over abstract judicial review: 1) the proposition over the rule of absorption (Tsebelis), that courts do not act contramajoritarilly in deciding over legislation approved by a majority coalition; and 2) in decisions that involve agents in various governmental levels (Bzdera), if abstract review restricts decentralization through constitutionally prerogatives consolidated by the central power. Preliminary conclusions indicate empirical validity in the first hypothesis for Brazil and in the second hypothesis for Brazil and Portugal. In Angola, the second hypothesis has no validity. KEY-WORDS: Comparative Judicialization of Politics. Constitutional Jurisdiction. Concentrated/Abstract Judicial Review. RESUMEN: Esto trabajo analiza empírica y comparativamente las decisiones de los Tribunales Constitucionales de Portugal y Angola y de lo Supremo Tribunal Federal en lo controle concentrado/abstracto. El estudio verifica la validad empírica de dos hipótesis sobre lo abstract judicial review: 1) la proposición sobre la regla de absorción (Tsebelis), con tribunales no actuando contra-mayoritariamente cuando deciden sobre legislación aprobada por la coalición mayoritaria; y 2) en las decisiones que recaen sobre actores de diversos niveles gubernamentales (Bzdera), se lo control abstracto restringe la des-centralización por prerrogativas consolidadas constitucionalmente por lo poder central. Conclusiones preliminares indican validad empírica en la primera hipótesis para Brazil y en la segunda hipótesis para Brazil e Portugal. En Angola, la segunda hipótesis es completamente negada. PALABRAS-CLAVE: Judicialización de la Política Comparada. Jurisdicción Constitucional. Control Concentrado/Abstracto de Constitucionalidad. 1. Introdução Este artigo tem por objeto o judicial review (controle judicial de constitucionalidade) como parte do processo decisório/legislativo e seus determinantes pelo arranjo das instituições políticas e das relações entre os poderes. Em especial, abordamos comparativamente as decisões dos Tribunais Constitucionais de Portugal e de Angola e do Supremo Tribunal Federal brasileiro no controle concentrado/abstrato de constitucionalidade de leis nos períodos constitucionais recentes: 1) Ações Diretas de Inconstitucionalidade, no Brasil (1988-2013); 2) Fiscalização Abstrata Sucessiva, em Portugal (1983-2013) e 3) Fiscalização Sucessiva, em Angola (2011-2014). As questões centrais tratadas são as seguintes: Como abordar o controle concentrado/abstrato de constitucionalidade como parte do processo decisório tendo as regras institucionais como variáveis explicativas do processo? Qual a extensão efetiva do controle concentrado/abstrato sobre o processo decisório? Os Tribunais Constitucionais vetam decisões dos atores políticos indistintamente ou suportam as decisões tomadas pelas coalizões de governo? Os efeitos do controle concentrado/abstrato de constitucionalidade sobre o processo decisório/legislativo variam nestes países? 2. Tribunais Constitucionais no processo decisório/legislativo: o controle abstrato/concentrado de constitucionalidade comparado 2.1 Questões preliminares: o papel dos Tribunais Constitucionais nas democracias constitucionais contemporâneas Há óbvios laços históricos e culturais entre Portugal, Brasil e Angola em virtude da colonização portuguesa, a qual marcou de forma indelével a construção das instituições, da sociedade civil e do direito brasileiros e angolanos3. De outro lado, neste artigo, a questão do estabelecimento de instituições democráticas constitucionais recentes nesses três países recebe maior relevância. Observam-se as transições de governos autoritários em Portugal de 1926 a 1974 e no Brasil de 1964 a 1985 para democracias constitucionais, assim como a construção do Estado Democrático de Direito em Angola após intensa guerra de independência de 1961 a 1975 e depois de guerra civil de 1975 a 2002. Em um primeiro momento, a questão do estabelecimento de eleições livres, plurais e democráticas e da promoção de liberdades cívicas básicas recebe destaque na estruturação de jovens democracias. De outro lado, com o advento das Constituições democráticas, o tema do controle judicial de constitucionalidade passa a ser relevante. Fundam-se estruturas jurídicas e políticas, as quais são garantidas pelo judicial review.4 Por sua vez, Brasil, Portugal e Angola fixaram o controle judicial de constitucionalidade abstrato e concentrado, o qual é objeto de análise comparada neste artigo. 2.2. Abordagem A literatura brasileira acumulou na última década um conhecimento descritivo e, eventualmente, analítico sobre a participação do Supremo Tribunal Federal (STF) no processo decisório, através do estudo dos julgamentos de milhares de Ações Diretas de Inconstitucionalidade (ADIs) em variados aspectos (VIANNA, BURGOS e SALLES, 2007; CARVALHO, 2009; TAYLOR e DA ROS, 2008; TOMIO e ROBL, 2013). Também são encontrados estudos comparados sobre o padrão decisório dos Tribunais Constitucionais em judicial review (BZDERA, 1993; VANBERG, 1998; FIGUEROA e TAYLOR, 2006; CORKIN). Entretanto, são escassos os estudos que comparam o STF5 e Tribunais Constitucionais com controle abstrato/concentrado de constitucionalidade no processo decisório, buscando dimensionar e explicar a judicialização da política brasileira em uma perspectiva empírica e comparada. Esse é o objetivo fundamental deste paper: determinar o papel do controle judicial abstrato de constitucionalidade e a extensão desse controle comparativamente, utilizando como base empírica as decisões dos Tribunais Constitucionais. Na construção da abordagem teórica-metodológica, analisamos o abstract judicial review como um efeito contingente das estratégias dos atores políticos/institucionais em um processo decisório modelado por instituições (como regras do jogo decisório), isto é, o papel institucional e a atuação do judiciário no processo decisório democrático. Além disto, a questão central do estudo envolve: a judicialização e os poderes e prerrogativas institucionaisatribuídos aos Tribunais Constitucionais no controle judicial de constitucionalidade para a construção das hipóteses sobre a judicialização do processo decisório. Ao abordar o processo decisório judicializado, tratamos o processo de construção de decisões como um conjunto de interações entre atores institucionais (individuais e coletivos) que produzem determinado conjunto de resultados políticos (policy outcomes), dependentes da variação institucional e de variáveis políticas que envolvem os desejos/crenças dos atores envolvidos em uma interação estratégica. Não há, portanto, uma definição substantiva de instituição política na abordagem deste estudo. As evidências empíricas e as conclusões que permitem especificar o papel do controle judicial de constitucionalidade e a extensão do controle concentrado/abstrato de constitucionalidade utilizam como base as decisões dos três tribunais constitucionais em cerca de seis mil ações de constitucionalidade. Em verdade, o estudo proposto busca verificar a validade empírica de duas hipóteses presentes na literatura sobre o abstract judicial review: 1) a proposição sobre a regra da absorção (TSEBELIS, 2009), onde os tribunais não são atores com poder de veto, porque são absorvidos pelos outros veto players (governo, parlamentos, partidos), logo não agem contramajoritariamente ao decidir em controle abstrato sobre legislação aprovada pela coalizão majoritária.6 As variáveis explicativas (independentes) dessa proposição: (i) variáveis institucionais (extensão dos legitimados requerentes, tipos de ações, mandato/forma de nomeação, etc.), (ii) variáveis políticas (composição parlamento/governo, coalizões, estabilidade decisória, nomeações para cortes, posição do governo/maioria parlamentar sobre a constitucionalidade/inconstitucionalidade da lei). E, as variáveis dependentes são as decisões em controle concentrado/abstrato. De forma geral, as hipóteses a ser testadas seriam as seguintes: H1A - A probabilidade de o Tribunal Constitucional vetar legislação aprovada pela coalizão (governo/maioria parlamentar) via controle abstrato iniciado pela minoria (oposição partidária e/ou grupos de interesse) declina quanto maior a absorção da mediana dos membros do Tribunal Constitucional devido aos critérios institucionais de nomeação. H1B - A probabilidade de o Tribunal Constitucional vetar legislação aprovada por maiorias geradas por deserções da coalizão via controle abstrato iniciado por atores políticos (partidos e/ou grupos de interesse) ou por atores institucionais (Procuradorias, Governos, Parlamentos, etc.) aumenta quanto maior a absorção da mediana dos membros da suprema corte devido aos critérios institucionais de nomeação.7 2) para tratar das decisões que envolvem atores de diversos níveis governamentais, verificar-se-á a validade da proposição de Bzedera (1993) que, basicamente, sustenta que o controle abstrato de constitucionalidade tem como objetivo restringir a federação/descentralização a partir de dispositivos/prerrogativas consolidadas constitucionalmente pelo poder central. Aqui são incluídas as variáveis institucionais de distribuição de competências entre os níveis de governo e uma variável dummie sobre as decisões que envolvem o controle federativo/descentralização. A hipótese: H2 - Os aspectos institucionais do arranjo federativo/relações intergovernamentais e de suas instituições judiciais (notadamente, seleção e composição) aumentam a probabilidade dos Tribunais Constitucionais promover a centralização política, na medida em que não impedem as iniciativas legislativas centralizadoras do governo central e limitam as iniciativas dos governos locais/unidades federadas. QUADRO 1 – CONFLITO de Constitucionalidade Judicializado em controle abstrato e concentrado (FEDERATIVO/INTRA-UNIDADE) – por origem da Norma questionada como inconstitucional e do Requerente da ação de inconstitucionalidade Norma Federal/Nacional Estadual/Regional Requerente Federal/ Nacional INTRA-UNIDADE CONFLITO FEDERATIVO Estadual/ Regional CONFLITO FEDERATIVO INTRA-UNIDADE As hipóteses H1A e H1B são mais abrangentes. Abordam todas as decisões judiciais, independentemente do requerente da ação. Ou seja, o pressuposto é que a forma de nomeação dos juízes de cortes constitucionais, responsáveis pela solução dos conflitos abstratos sobre a validade de norma legislativa, aproximará as preferências da maioria parlamentar (coalizão de governo) das posições da maioria da corte constitucional (regra da absorção). Em virtude disso, seria baixa a expectativa da corte vetar (tornar nula) uma norma (lei, lei orgânica, decreto-lei, etc.) aprovada pela maioria, por requerimento de atores minoritários (partidos e/ou organizações sociais). Complementarmente, o próprio controle abstrato/concentrado de constitucionalidade poderia ser utilizado pela coalizão majoritária, através por atores políticos (partidos e/ou grupos de interesse) ou por atores institucionais (Procuradorias, Governo, etc.), como um instrumento para vetar legislação aprovada por deserções na maioria parlamentar. No Quadro 1, esse tipo de processo decisório judicializado é identificado como INTRA-UNIDADE, quando tanto o requerente quanto a norma pertencem ao mesmo nível do Estado. Neste texto, particularmente, interessa-nos prioritária e comparativamente o conflito que se estabelece no nível Federal/Nacional. A hipótese H2 é mais específica e trata dos CONFLITOS FEDERATIVOS, quando o requerente da judicialização e a norma judicializada não pertencem ao mesmo nível do Estado. De certa forma, esse tipo de conflito poderia ser analisado como parte do processo decisório anterior. Ou seja, pela regra da absorção, aumentaria a probabilidade da corte constitucional responder favoravelmente às demandas e/ou não nulificar a norma do nível do Estado responsável pela nomeação dos juízes, em geral, o nível mais central do Estado. Nas federações e estados unitários com algum grau de descentralização (federacies), a existência de pelo menos dois níveis de governo com atribuições definidas constitucionalmente suscita a questão sobre quem será o árbitro quando as unidades componentes entrarem em conflito. A instituição do controle abstrato de constitucionalidade tornou a corte constitucional como principal (e definitivo) árbitro das disputas federativas. O efeito do controle abstrato de constitucionalidade, assim, pode ser interpretado como “centralização” ou “descentralização”, conforme governos central e regional obtenham sucesso nas suas iniciativas. Os resultados esperados desse processo decisório seria o favorecimento do processo legislativo da unidade mais central do Estado. Apesar de Portugal e de Angola serem Estados unitários, há expressas previsões constitucionais de respeito a determinadas autonomias dos governos subnacionais, nos termos do arts. 6º, 225, 228, 241 e 288 da Constituição da República Portuguesa8 e do art. 8º, 201 e 213 a 225 da Constituição da República de Angola.9 Desse modo, este texto analisará se o controle judicial abstrato de constitucionalidade tem um impacto maior na garantia das autonomias locais/regionais nesses países ou na manutenção da centralização do poder. 2.3. Regras Institucionais: Nomeação dos Juízes e Requerentes Para a determinação da absorção dos juízes dos tribunais pelas maiorias/coalizões de governo e para determinar a possibilidade e volume de conflitos jurisdicionalizados, alguns parâmetros institucionais (variáveis independentes) são comparados: extensão dos legitimados requerentes e o mandato/forma de nomeação dos juízes. Quanto aos legitimados requerentes, definimos a possibilidade de jurisdicionalizar o processo decisório como amplo, restrito ou inexistente, tendo como parâmetro a quantidade de legitimados(institucionais, partidários/parlamentares e sociais), o tamanho da minoria parlamentar (partidos) necessária ao requerimento e as limitações quanto ao escopo da norma judicializada. QUADRO 2 – Legitimados Requerentes (no controle abstrato e concentrado) País Requerimento Legitimados (definição constitucional) Brasil Amplo para Instituições, Partidos e Organizações Sociais Sem restrições no tempo (possibilidade de atacar todos os atos normativos posteriores à Constituição) e única restrição ao escopo da demanda de organizações sociais Presidente da República; Mesa do Senado Federal; Mesa da Câmara dos Deputados; Mesa de Assembleia Legislativa; Governador de Estado; Procurador-Geral da República; Conselho Federal OAB; Partido Político com representação no Congresso Nacional; Confederação sindical ou entidade de classe de âmbito nacional. Portugal Amplo para Instituições e pequenas Minorias (10%) Restrito para os legitimados das Comunidades Autônomas, quanto ao escopo da ação Presidente da República; Presidente da Assembleia da República; Primeiro-Ministro; Provedor de Justiça; Procurador-Geral da República; Um décimo dos Deputados da Assembleia da República; Representantes da República, Assembleias Legislativas das regiões autônomas, Presidentes das Assembleias Legislativas das regiões autônomas, Presidentes dos Governos Regionais ou um décimo dos deputados da respectiva Assembleia Legislativa (quando o pedido de declaração de inconstitucionalidade se fundar em violação dos direitos das regiões autônomas ou o pedido de declaração de ilegalidade se fundar em violação do respectivo estatuto). Angola Amplo para Instituições e pequenas Minorias (10%) Inexistente para governos ou representantes regionais Presidente da República; Um décimo dos Deputados da Assembleia Nacional em efetividade de funções; Os Grupos Parlamentares; O Procurador-Geral da República; O Provedor de Justiça; A Ordem dos Advogados de Angola. Fonte: Constituições e Tribunais Constitucionais. Como descrito no Quadro 2, o número de requerentes é mais amplo no Brasil, o que favorece uma maior litigância em controle abstrato de constitucionalidades. Em Portugal e em Angola, o acesso ao requerimento é amplo, inclusive para pequenas minorias parlamentares (10%), mas o acesso aos legitimados das comunidades autônomas é restrito em Portugal e inexistente aos governos locais em Angola. QUADRO 3 – Membros, Nomeação e Mandato dos Tribunais País Membros Nomeação Mandato Brasil 11 Nomeação do Presidente, com aprovação pela maioria do Senado Federal Vitalício, até os 70 anos Portugal 13 Dez pela Assembleia da República (por dois terços presentes ou maioria absoluta); Três escolhidos pelos juízes eleitos para o Tribunal 9 anos Angola 11 Quatro juízes indicados pelo Presidente da República, incluindo o Presidente do Tribunal; Quatro juízes eleitos pela Assembleia Nacional, incluindo o Vice-Presidente do Tribunal, por maioria de dois terços dos Deputados; Dois juízes eleitos pelo Conselho Superior da Magistratura Judicial; Um juiz selecionado por concurso público curricular 7 anos Fonte: Constituições e Tribunais Constitucionais. Quanto aos requisitos constitucionais para mandato/forma de nomeação dos juízes dos Tribunais Constitucionais (ver Quadro 3), definimos três indicadores: tamanho, nomeação e mandato. O tamanho dos tribunais possui pequena variação (11 no Brasil, 13 em Portugal e 11 em Angola) e, por si, parecem ter pouca determinação sobre o resultado da decisão. O mandato poderia ter maior determinação sobre a possibilidade de que a maioria dos juízes tivesse uma preferência muito discrepante em relação à maioria parlamentar, sobretudo se os ciclos das coalizões de governo e os resultados eleitorais fossem alterados de forma mais rápida do que a composição dos tribunais. Os mandatos variam de sete anos em Angola a vitaliciedade no Brasil. Entretanto, com a restrição de idade no Brasil (70 anos), essa limitação restringe bastante o tempo médio dos juízes na corte. Estes indicadores somente podem ser dimensionados tendo em vista a variação política, que necessitaria ser mensurada no período analisado. Infelizmente, os dados disponíveis no momento não tornam possível essa verificação para todos os tribunais, governos e parlamentos. As regras de nomeação dos tribunais, por outro lado, permitem algumas deduções sobre o grau de absorção do tribunal constitucional pela maioria parlamentar (e coalizão de governo). Acredita-se que: a) as regras de nomeação combinadas (a maior autonomia do governo - coalizão) na indicação/nomeação, b) a menor maioria parlamentar necessária para confirmação da nomeação (sobretudo em parlamentos mais fragmentados partidariamente) e c) a menor quantidade de autoridades/parlamentos responsáveis pela nomeação/confirmação favoreceriam a absorção da maioria dos juízes dos tribunais. Quanto ao conflito federativo, a probabilidade é que todas as cortes fossem mais favoráveis ao nível central do Estado. Ignorando, neste momento, as variáveis políticas/eleitorais, poderia ser descrito dessa forma o grau de absorção previsto para as cortes constitucionais: elevado, no Brasil e em Angola, e moderado em Portugal.10 Por fim, cabe aqui ainda definir qual é o escopo de ações requerendo a inconstitucionalidade de norma que serão analisadas neste comparativo (ver Tabela 1). Nos diferentes Tribunais Constitucionais, há várias formas de ações abstratas que podem ser analisadas. Para citar algumas: no Brasil, além da ação direta de inconstitucionalidade (ADI), há ADC (ação declaratória de constitucionalidade), ADPF (ação por descumprimento de preceito fundamental) e ADO (ação direta de inconstitucionalidade por omissão); em Portugal e em Angola existe o controle Preventivo (além do Sucessivo). A escolha da ação de fiscalização sucessiva de constitucionalidade em Portugal e em Angola ocorreu por ser a forma processual mais semelhante à ação direta de inconstitucionalidade (ADI) julgada pelo STF no Brasil. Ou seja, aquela tem o efeito direto de tornar nula abstratamente uma norma aprovada pelos parlamentos. TABELA 1 – Tribunais e Tipos de Ações (Controle Abstrato e Concentrado) País Tribunal Tipo de Ação Quantidade Período Brasil STF – Supremo Tribunal Federal ADI – Ação Direta de Inconstitucionalidade 4.962 1988/2013 Portugal Tribunal Constitucional Fiscalização Sucessiva 512 1983/2013 Angola Tribunal Constitucional da República de Angola Fiscalização Sucessiva 6 2011/2014 Fonte: Tribunais Constitucionais. ( * ) No Brasil, excluídas as ADIs iniciadas por “pessoas físicas” e/ou que questionam normas municipais (49 ADIs). Em Portugal, excluídas as ações de fiscalização preventiva (121 ações). Em Angola, excluída ação de fiscalização preventiva (1 ação). 2.4. Análise Empírica do Tribunal Constitucional de Angola11 O Tribunal Constitucional de Angola julga as seguintes ações e recursos: a) fiscalização preventiva de constitucionalidade, b) fiscalização sucessiva de constitucionalidade, c) processo de consulta sobre a concretização da constituição, d) recurso extraordinário de inconstitucionalidade, e) recurso ordinário de inconstitucionalidade, f) partido/candidatura e g) outras ações e recursos. No período de 2008 a 2014, observa-se o julgamento dos seguintes processos no referido Tribunal angolano: TABELA 2 – Acórdãos do Tribunal Constitucional em Angola Espécie de Processo 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 Total Fiscalização Preventiva 1 1 Fiscalização Sucessiva 2 3 1 6 Processo de consulta sobre a concretização da Constituição 1 1 Recurso Extraordinário de Inconstitucionalidade2 6 10 5 11 7 41 Recurso Ordinário de Inconstitucionalidade 1 1 2 4 Partido/Candidatura 78 29 2 6 72 72 3 262 Outro (recursos, etc.) 1 1 1 8 4 1 2 18 Total 79 33 11 27 81 87 15 333 Fonte: Tribunal Constitucional da República de Angola. Por sua vez, no período de 2008 a 2014, o Tribunal Constitucional julgou 6 Ações de Fiscalização Sucessiva, conforme a tabela abaixo. TABELA 4 – Acórdãos de Controle Sucessivo em Angola Acórdão Processo Requerente Resultado Ementa 130/2011 166/2010-D OAA Improcedente Processo de fiscalização sucessiva, promovido pela Ordem dos Advogados de Angola, sobre a norma do Artigo 26º da Lei 7/78, de 26 de Maio-Lei dos Crimes Contra a Segurança do Estado. 136/2011 173/2010 Deputados Improcedente Processo de fiscalização sucessiva, requerido pelo Grupo Parlamentar da UNITA para apreciação da constitucionalidade da alínea g) do artigo 36º da Lei nº 5/10 de 6 de Abril, Lei Orgânica do Funcionamento e do Processo Legislativo da Assembleia Nacional. 233/2013 307-B/2012 Deputados Improcedente Processo de fiscalização sucessiva da constitucionalidade dos Decretos Presidenciais n.ºs 48/11, de 9 de Março, 57/11, de 30 de Março e 24/12, de 30 de Janeiro, sobre o Fundo Petrolífero, proposto pelo Grupo Parlamentar da Coligação de Partidos Políticos CASA-CE (Convergência Ampla de Salvação de Angola - Coligação Eleitoral), ao Tribunal Constitucional. 314/2013 385-D/2013 OAA Parcialmente Procedente Processo de fiscalização sucessiva (artigo 28.º, nº3 e alínea b) do nº 4 do artigo 30º, artigos 31º, 36º a 71º, 76º a 89º, todos da Lei nº3/12 de 13 de Janeiro - Lei de Bases das Associações Públicas), requerido pela Ordem dos Advogados de Angola (OAA). 319/2013 394-C/2013 Deputados Parcialmente Procedente Processo de fiscalização sucessiva, requerido por vinte e dois Deputados da Assembleia Nacional, sobre a apreciação da constitucionalidade dos artigos 261.º, 268.º, 269.º, 270.º e 271.º todos do Regimento da Assembleia Nacional aprovado pela Lei n.º 13/12, de 2 de Maio - Lei Orgânica que Aprova o Regimento da Assembleia Nacional (RAN). 330/2014 409-B/2014 OAA Improcedente Processo de fiscalização sucessiva de constitucionalidade, requerida pela Ordem dos Advogados de Angola - OAA, das seguintes normas da Lei do Combate ao Branqueamento de Capitais e do Financiamento ao Terrorismo, aprovada pela Lei n.º 34/11, de 12 de Dezembro de 2011: Fonte: Tribunal Constitucional da República de Angola. Apesar de o Presidente da República, o Procurador Geral da República, o Ouvidor Geral de Justiça poderem apresentar ação de fiscalização sucessiva, nenhuma ação proposta por esses legitimados ativos foi julgada pelo Tribunal Constitucional. De outro lado, as minorias parlamentares por 3 oportunidades e a Ordem dos Advogados de Angola também em 3 ações provocaram a atuação da corte constitucional. A ação de fiscalização sucessiva de constitucionalidade nº. 166/2010-D, julgada pelo acórdão nº. 130/2011, proposta pela Ordem dos Advogados, atacava o artigo 26º da Lei 7/78, Lei dos Crimes Contra a Segurança do Estado. Trata-se de um tipo penal com extensão bastante ampla, o qual afirma que “todo e qualquer acto, não previsto em lei, que ponha ou possa pôr em perigo a segurança do Estado”. Com o estabelecimento de nova lei dos crimes contra o Estado, o Tribunal Constitucional julgou improcedente a fiscalização sucessiva. A fiscalização sucessiva nº. 173/2010, julgada pelo acórdão nº. 136/2011, proposta pelo Grupo Parlamentar da UNITA, alegava a inconstitucionalidade da alínea ‘g’ do artigo 36º da Lei nº 5/10 de 6 de Abril, Lei Orgânica do Funcionamento e do Processo Legislativo da Assembleia Nacional. A discussão versava sobre o funcionamento da Assembleia Nacional e as atribuições do Presidente do Parlamento. Nessa ação, o tribunal votou pela constitucionalidade da norma atacada, julgando improcedente o pedido. A ação nº. 307-B/2012, decidida no acórdão nº. 233/2013, foi proposta pelo Grupo Parlamentar da Coligação de Partidos Políticos CASA-CE (Convergência Ampla de Salvação de Angola - Coligação Eleitoral) contra os decretos presidenciais n.º 48/11, de 9 de Março (criação do fundo petrolífero), nº. 57/11, de 30 de Março (alteração da regulação do citado fundo) e nº. 24/12, de 30 de Janeiro (nova modificação da regulação do citado fundo), sobre o fundo petrolífero. Os parlamentares afirmavam a inconstitucionalidade dos citados decretos por afrontarem a) poder disciplinar da Assembleia Nacional, b) princípio da separação dos poderes, c) princípios da unidade e da diversidade orçamental, d) proibição da criação ou da modificação do fundo de petróleo pelo executivo sem prévia autorização da Assembleia Nacional. A corte julgou improcedentes os pedidos de declaração de inconstitucionalidade, afirmando que o poder regulamentar do Presidente da República para criar fundos encontra respaldo na constituição. Por sua vez, a fiscalização sucessiva de constitucionalidade nº. 385-D/2013, analisada no acórdão nº. 314/2013, sendo requerente a Ordem dos Advogados de Angola e o objeto da referida ação foi o ataque aos artigos 28º, nº3 e alínea b (inspeções públicas sobre as associações), 30º, nº 4 (exercício do poder disciplinar), 31º (infração disciplinar), 36º a 71º (processo disciplinar e penas), 76º a 89º (tutela e controle das associações públicas), referentes à lei nº3/12 de 13 de Janeiro - Lei de Bases das Associações Públicas. O cerne de discussão nesta ação consiste na autonomia das associações públicas e, de outro lado, nas intervenções inconstitucionais sobre as associações e a própria Ordem dos Advogados, abordando três principais questões: a) caráter regulamentar da lei, b) liberdade e independência do poder disciplinar e c) as ordens profissionais e tutela administrativa. Nessa referida fiscalização sucessiva, o Tribunal Constitucional julgou parcialmente os pedidos, declarando-se inconstitucionais os arts. 28º, 30º, nº. 4, ‘b’, 31º, 36º, 37º, 38 º, 39º, 40º, 41º, 42º, 43º, 45º, nº. 1, 64º, 76º, 77º, 78º, 79º e 80º. A ação de fiscalização sucessiva nº. 394-C/2013, acórdão nº. 319/2013, requerida por vinte e dois Deputados da Assembleia Nacional, aprecia a constitucionalidade dos artigos 261.º, 268.º, 269.º, 270.º e 271.º todos do Regimento da Assembleia Nacional aprovado pela lei n.º 13/12, de 2 de Maio - Lei Orgânica que Aprova o Regimento da Assembleia Nacional (RAN). O tema por excelência nesta fiscalização sucessiva enfrenta o poder de controle e de fiscalização da Assembleia Nacional, assim como as relações entre executivo e legislativo a partir da separação dos poderes. O Tribunal Constitucional julgou parcialmente procedente a ação, sendo declarados inconstitucionais os arts. 260º, 261º, nº. 1 e nº. 2, 268º, 269º, 270º e 271º em autuação que privilegiou a autonomia do executivo. Por outro lado, na fiscalização sucessiva nº. 409-B/2014, julgada pelo acórdão nº. 330/2014, requerida pela Ordem dos Advogados de Angola, os artigos 3º, nº. 2º, ‘g’ (sujeição dos advogados a esta lei), 4º a 13º (estabelecimento de obrigações de comunicação e de identificação, verificação da identidade, obrigações de diligência, de recusa e de conservação), 15º a 20º (obrigações de abstenção e de cooperação, dever de sigilo, proteção na prestação da informação, obrigação de controlo e de formação) 29º e 30º (obrigações de entidades não financeiras e advogados e outras profissões independentes), da Lei do Combate ao Branqueamento de Capitais e do Financiamento ao Terrorismo, aprovada pela lei n.º 34/11, de 12 de Dezembro de 2011. Essa ação julgou improcedentes todos os pedidos feitos pela Ordem dos Advogados de Angola. 2.5. Análise empírica e comparada das decisões em controle abstrato dos Tribunais A primeira observaçãodos dados da tabela 1 indica a enorme variação na quantidade de ações presentes em cada país. Os dados variam de 4.962 ADIs no Brasil a seis fiscalizações sucessivas em Angola. Isto resulta de normas sobre a admissibilidade da proposição de ações de inconstitucionalidade, da quantidade de requerentes legitimados e das restrições que esses atores possuem quanto ao escopo de temas jurisdicionáveis ao controle abstrato dos Tribunais Constitucionais. E, obviamente, do grau de institucionalização da democracia. Além disso, para análise comparada dos dados, como nos Tribunais Constitucionais de Portugal e de Angola somente as ações admitidas e julgadas foram acessíveis à coleta de dados, excluímos as ações que ingressaram no Supremo Tribunal Federal brasileiro e que não foram julgadas (3.616 ADI julgadas). Por fim, é relevante mencionar a inclusão, na análise dos dados, de todos os tipos de normas (legais e outros atos normativos). Ou seja, decisões parlamentares/congressuais e normas promovidas pelo executivo e por instâncias administrativas do judiciário. TABELA 5 –Resultados dos Julgamentos – Conflitos INTRA-UNIDADES País Federal/Nacional Regional/Estadual Procedente Improcedente N Procedente Improcedente n Portugal 53% 47% 405 19% 81% 16 Brasil 15% 85% 1.248 58% 42% 873 Angola 33% 67% 6 -- -- -- Fonte: Tribunais Constitucionais. A primeira análise comparada abordou os conflitos INTRA-UNIDADES julgados nos tribunais. Ou seja, aqueles em que tanto a norma questionada quanto o requerente pertenciam ao mesmo nível do Estado (Federal/Nacional ou Regional/Estadual). Os dados da Tabela 5 revelam que a judicialização de normas na esfera mais elevada (Federal/Nacional) possui resultados diversos nos países comparados. Por um lado, no Brasil, cerca de 1/3 das ADIs julgadas (1.248 ADIs) envolveram conflitos sobre normas da União requeridas por legitimados nacionais. Entretanto, somente 15% dessas ações foram consideradas procedentes e tornaram nula (parcial ou totalmente) uma norma nacional. Caso o exame fosse restrito às normas aprovadas pelo congresso, esse percentual se aproximaria dos 10% de normas nulificadas por ADIs no Brasil. Isso indica que o processo decisório tende a absorver o STF quando o pedido de inconstitucionalidade na ADI é feito contra norma Federal em conflito INTRA-UNIDADE. Esse aspecto é totalmente diferente no caso de Portugal, onde 4/5 da Fiscalização Sucessiva aborda conflitos INTRA-UNIDADE nacionais e 53% são julgados procedentes (parcial ou totalmente). No caso de Portugal, o Tribunal Constitucional não é absorvido pela maioria parlamentar da coalizão de governo. Por sua vez, no caso de Angola, um terço das normas em fiscalização sucessiva teve sua nulidade declarada pelo Tribunal. Isto poderia indicar uma maior semelhança com o caso português. Entretanto, a quantidade exígua de processos julgados parece demonstrar que a institucionalização do controle abstrato ainda é uma via incomum para confrontar decisões da coalizão de governo. Desta forma, as hipóteses H1A e H1B (absorção do Tribunal Constitucional diminui a declaração de constitucionalidade) parecem ser corroboradas no Brasil, são inconclusivas em Angola e não encontram fácil demonstração nos casos de Portugal. Mensurar politicamente e não somente institucionalmente a absorção dos tribunais constitucionais é uma tarefa em aberto nesse comparativo sobre a judicialização abstrata e concentrada. De outro lado, há a hipótese na literatura (H2) de que estados federados e unitários com atribuição de autonomia a unidades subnacionais utilizam judicialização abstrata em Tribunais Constitucionais como instrumento de controle legislativo sobre as unidades locais. Os Gráficos 1 e 2 permitem analisar essa questão. GRÁFICO1 – Quantidade de Julgamentos – Conflitos FEDERATIVOS Angola Portugal Brasil Regional X Nacional 0 34 98 Nacional X Regional 0 57 1397 0 200 400 600 800 1000 1200 1400 1600 A çõ e s d e I n co n st it u ci o n a li d a d e ( n ) Ressalvada as diferenças na quantidade total de julgados em conflitos FEDERATIVOS em cada Tribunal Constitucional, conforme mencionado anteriormente, em Portugal há certo equilíbrio na quantidade de julgados em controle abstrato. No Brasil, as ADIs julgadas são predominantemente de legitimados nacionais contra normas estaduais. Em Angola sequer existe a possibilidade de julgamento de ações de legitimados locais contra normas nacionais e nenhum legitimado nacional requereu a nulidade de alguma norma local. Possivelmente, no atual estágio de institucionalização, a capacidade política de o governo nacional controlar os governos locais prescinda de mecanismos judiciais de controle abstrato de constitucionalidade, mesmo que a constituição angolana preveja algum grau de autonomia aos governos subnacionais. A taxa de sucesso dos julgamentos em conflitos FEDERATIVOS permite dimensionar melhor o papel dos tribunais constitucionais (ver Gráfico 2). Portugal parece o estado unitário por definição. Cerca de 80% das normas locais julgadas foram declaradas parcial ou totalmente inconstitucionais pelo tribunal. Por outro lado, somente cerca de 10% das demandas de legitimados das comunidades autônomas contra normas nacionais foram consideradas inconstitucionais. Índice semelhante ao encontrado para ADIs similares no Brasil (contra normas federais por iniciativa de legitimados estaduais). Porém o STF somente acolheu favoravelmente somente 40% das demandas de legitimados federais contra normas estaduais. Há algumas razões que explicam o índice brasileiro de sucesso de controle de constitucionalidade ser a metade da taxa portuguesa. Isto ocorre porque a maioria das demandas de ADIs foi proposta por organizações sociais (confederações e associações nacionais), algo que não existe similar em outros países, e partidos políticos, que conquistam baixas taxas de sucesso. GRÁFICO 2 –Taxa de Sucesso nos Julgamentos – Conflitos FEDERATIVOS Angola Portugal Brasil 0,0 0,5 1,0 0,0 0,5 1,0 N o rm a R e g io n a l X R e q u e re n te N a c io n a l Norma Nacional X Requerente Regional Por fim, registramos que nas Tabelas 6, 7 e 8 no anexo deste artigo encontram-se as taxas de sucessos no controle de constitucionalidade por requerentes, permitindo analisar o papel dos atores políticos específicos nos Tribunais Consitucionais. 3. Considerações Finais O estudo abordou a validade empírica de duas principais hipóteses sobre o abstract judicial review, sendo a primeira hipótese desmembrada em duas sub-hipóteses, como parte do processo decisório/legislativo e seus determinantes pelo arranjo das instituições políticas e das relações entre os poderes. Os dados empíricos descritos e analisados comparam as decisões dos Tribunais Constitucionais de três países no controle concentrado/abstrato de constitucionalidade de leis nos períodos constitucionais recentes (Brasil, Portugal e Angola). As duas hipóteses verificadas foram: 1) a proposição sobre a regra da absorção (Tsebelis), com tribunais não atuando contra majoritariamente ao decidir sobre legislação aprovada pela coalizão majoritária; 2) nas decisões que envolvem atores de diversos níveis governamentais (Bzdera), se o controle abstrato restringe a descentralização a partir de prerrogativas consolidadas constitucionalmente pelo poder central. A primeira observação dos dados indica a enorme variação na quantidade de ações presentes em cada país. Os dados variam de 6 fiscalizações sucessivas em Angola a 4.962 ADI no Brasil. Na comparação entre Brasil e Portugal, isto resulta de normas sobre a admissibilidade da proposição de açõesde inconstitucionalidade, da quantidade de requerentes legitimados e das restrições que esses atores possuem quanto ao escopo de temas jurisdicionáveis ao controle abstrato dos Tribunais Constitucionais. De outro lado, Angola viveu intensa Guerra Civil de 1975 a 2002, sendo sua Constituição vigente de 2010. O estabelecimento recente das estruturas do Estado Democrático de Direito em Angola explicam parcialmente a pequena quantidade de fiscalizações sucessivas. As hipóteses somente poderiam ser claramente dimensionadas tendo em vista a variação política e eleitoral do processo de nomeação dos juízes em Tribunais Constitucionais. Infelizmente, os dados disponíveis no momento não tornam possível essa verificação plena para todos os tribunais, governos e parlamentos. Isso indica que, sem variáveis políticas e eleitorais que tornem mais elucidativas a análise, não é possível dimensionar completamente a eficácia da regra da absorção nesses países. Desta forma, as hipóteses H1A e H1B (regra da absorção) parecem ser corroboradas no Brasil e, dadas as circunstancias institucionais, em Angola, mas não encontram fácil demonstração nos casos de Portugal. Mensurar politicamente e não somente institucionalmente a absorção dos Tribunais Constitucionais é uma tarefa em aberto nesse comparativo sobre a judicialização abstrata e concentrada. Por outro lado, os Estados, independentemente se federados ou unitários, como Brasil e Portugal, ao atribuir autonomia às unidades subnacionais, utilizam a judicialização abstrata em tribunais constitucionais como instrumento de controle legislativo sobre as unidades locais, sendo válida a H2 nesses dois países. 4. Referências Bibliográficas BOTELHO, André; SCHWARCZ, Lilia Moritz (org.). Um enigma chamado Brasil: 29 intérpretes e um país. São Paulo: Saraiva, 2009. BZDERA, A. Comparative analysis of federal high courts: a political theory of judicial review. Canadian Journal of Political Science, XXVI:1, march 1993. CARVALHO, E. R. Judicialização da política no Brasil: controlo de constitucionalidade e racionalidade política. Análise social, Lisboa, n. 191, abr. 2009. CORKIN, N. C. Developments in abstract judicial review in Austria, Italy and Germany. Tese de Doutorado (Department of Political Science) University of Birmingham. Birmingham, 2010. ELSTER, J. Ulisses liberto: estudos sobre racionalidade, pré-compromisso e restrições. São Paulo:Unesp, 2009. FIGUEROA, J. R. & TAYLOR, M. M. Institutional determinants of the judicialization of policy in Brazil and Mexico. Journal latin american studies, 38, 2006, p. 739-66. . Cambridge: Cambridge University Press, 2008, p. 180-206. O’DONNELL, Guilhermo. Accountability horizontal e novas poliarquias. 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Legislative-judicial relations: a game-theoretic approach to constitutional review. American journal of political science, Vol. 45, No. 2, April 2001, p. 346–361. VIANNA, L. W.; BURGOS, M. B.; SALLES, P. M. Dezessete anos de judicialização da política. Tempo social, v. 19, n. 2, Nov. 2007. ANEXO TABELA 6 –Resultados dos Julgamentos – Portugal (512 ações) (11 data missing, impossível definir requerente/resultado) REQUERENTE NORMA/RESULTADO (%) NACIONAL REGIONAL Procedente Improcedente n Procedente Improcedente n NACIONAL 53% 47% 405 79% 21% 57 Deputados 31% 69% 52 75% 25% 8 Ministério Público 89% 11% 28 Presidente da Assembleia da República 56% 44% 16 100% 0% 1 Presidente da República 67% 33% 9 Primeiro Ministro 25% 75% 8 100% 0% 1 Procurador-Geral 69% 31% 159 79% 21% 24 Provedor de Justiça 34% 66% 133 73% 27% 11 Representante da República (Açores) 100% 0% 2 Representante da República (Madeira) 80% 20% 10 REGIONAL 12% 88% 34 19% 81% 16 Assembleia Legislativa (Açores) 33% 67% 3 100% 0% 1 Deputados Regionais (Açores) 0% 100% 4 25% 75% 4 Assembleia Legislativa (Madeira) 6% 94% 17 0% 100% 4 Deputados Regionais (Madeira) 0% 100% 5 20% 80% 5 Presidente Regional (Madeira) 40% 60% 5 0% 100% 2 TOTAL 49% 51% 439 66% 34% 73 Fonte: Tribunal Constitucional (Fiscalização Sucessiva, 1983-2013). TABELA 7 –Resultados dos Julgamentos – Brasil (3.616 ações julgadas) REQUERENTE NORMA/RESULTADO (%) UNIÃO ESTADO Procedente Improcedente n Procedente Improcedente n NACIONAL 15% 85% 1248 41% 59% 1397 Associação/Confederação 10% 90% 493 30% 70% 494 OAB 24% 76% 50 48% 52% 88 Partido 8% 92% 461 32% 68% 264 Pessoa física 0% 100% 42 Presidente 0% 100% 1 0% 100% 1 Procurador-Geral da República 44% 56% 201 55% 45% 549 Senado 100% 0% 1 ESTADUAL 16% 84% 98 58% 42% 873 Assembleia 9% 91% 22 10% 90% 21 Governador 19% 81% 74 59% 41% 846 Município 0% 100% 2 0% 100% 2 Pessoa física 0% 100% 4 TOTAL 15% 85% 1346 47% 53% 2270 Fonte: STF – Supremo Tribunal Federal (ADI – Ação Direta de Inconstitucionalidade, 1988-2013). TABELA 8 –Resultados dos Julgamentos – Angola (6 ações julgadas) REQUERENTE NORMA/RESULTADO (%) UNIÃO REGIONAL Procedente Improcedente n Procedente Improcedente n NACIONAL 33% 67% 6 OAA (Ordem dos Advogados) 33% 67% 3 Deputados 33% 67% 3 Fonte: Tribunal Constitucional da República de Angola (Controle Sucessivo, 2011-2014). 1 Professor Associado nos cursos de Doutorado, Mestrado e Graduação da Faculdade de Direito da Universidade Federal do Paraná (UFPR). Doutor em Ciência Política pela Universidade de Campinas (UNICAMP). 2 Professor Adjunto na Graduação da Faculdade de Direito da UFPR e no Programa de Mestrado em Direito da Universidade de Passo Fundo (UPF). Doutor em Direito pela UFPR. Diretor da Academia Brasileira de Direito Constitucional (ABDConst). 3 Para um panorama sobre as diversas interpretações sobre as instituições sociais e jurídicas brasileiras, as quais apontam inúmeras influências das instituições portuguesas no Brasil, cf. Botelho e Schwarcz (2009). 4 Sobre o processo da construção de instituições democráticas a partir do último quarto do século XX e do papel dos poderes legislativo, executivo e judiciário, cf. O’Donnell (1998; 2009). 5 Apesar de o Supremo Tribunal Federal brasileiro não se constituir em um Tribunal Constitucional pleno nos termos do modelo europeu de controle judicial de constitucionalidade, em virtude de a) exercer controle abstrato e concentrado de constitucionalidade e b) de ser o principal guardião da constituição dentre os poderes instituídos, para fins deste estudo considerar-se-á o STF um Tribunal Constitucional. 6 Utiliza-se neste artigo utiliza conceito de veto advindo do campo da ciência política e, especialmente, da obra de Tsebelis (2009). Entende-se por poder de veto a competência de um ator político e jurídico de rever uma decisão tomada por outros atores, impossibilitando a sua implantação. 7 Umargumento complementar ao proposto trata da “transparência do ambiente político” (atenção do público às decisões dos tribunais) na relação legislativo (coalizão)/judiciário é verificada como um determinante favorável à “supremacia judicial” (VANBERG, 2001). Neste caso, o autor acrescenta três indicadores proxy de “transparência” (institucionais e políticas) para testar a hipótese sobre a possibilidade de supremacia judicial: (i) ocorrência de argumentação ORAL (ou televisionamento) no processo, (ii) CONFLITO (medido por manifestações de grupos de interesse e atores institucionais na arguição de inconstitucionalidade), (iii) COMPLEXIDADE da área política afetada pela decisão da corte (regulação econômica, seguridade, remuneração de funcionários públicos, impostos, questões de orçamento federal, finanças). A hipótese de Vanberg, portanto, seria a seguinte: a probabilidade de um Tribunal Constitucional anular uma lei aumenta quando o ambiente político em que está atuando é transparente. Em virtude da ausência de dados comparativos sobre a “transparência” na relação das cortes constitucionais com os parlamentos, não utilizaremos essa hipótese. 8 Dispositivos da Constituição da República Portuguesa: “Artigo 6.º Estado unitário. 1. O Estado é unitário e respeita na sua organização e funcionamento o regime autonómico insular e os princípios da subsidiariedade, da autonomia das autarquias locais e da descentralização democrática da administração pública. 2. Os arquipélagos dos Açores e da Madeira constituem regiões autónomas dotadas de estatutos político-administrativos e de órgãos de governo próprio. [...]. .Artigo 225.º Regime político-administrativo dos Açores e da Madeira. 1. O regime político-administrativo próprio dos arquipélagos dos Açores e da Madeira fundamenta-se nas suas características geográficas, económicas, sociais e culturais e nas históricas aspirações autonomistas das populações insulares. 2. A autonomia das regiões visa a participação democrática dos cidadãos, o desenvolvimento económico- social e a promoção e defesa dos interesses regionais, bem como o reforço da unidade nacional e dos laços de solidariedade entre todos os portugueses. 3. A autonomia político-administrativa regional não afecta a integridade da soberania do Estado e exerce-se no quadro da Constituição. Artigo 227.º Poderes das regiões autónomas. 1. As regiões autónomas são pessoas colectivas territoriais e têm os seguintes poderes, a definir nos respectivos estatutos: a) Legislar no âmbito regional em matérias enunciadas no respectivo estatuto político-administrativo e que não estejam reservadas aos órgãos de soberania; b) Legislar em matérias de reserva relativa da Assembleia da República, mediante autorização desta, com excepção das previstas nas alíneas a) a c), na primeira parte da alínea d), nas alíneas f) e i), na segunda parte da alínea m) e nas alíneas o), p), q), s), t), v), x) e aa) do n.º 1 do artigo 165.º; c) Desenvolver para o âmbito regional os princípios ou as bases gerais dos regimes jurídicos contidos em lei que a eles se circunscrevam; d) Regulamentar a legislação regional e as leis emanadas dos órgãos de soberania que não reservem para estes o respectivo poder regulamentar; e) Exercer a iniciativa estatutária, bem como a iniciativa legislativa em matéria relativa à eleição dos deputados às respectivas Assembleias Legislativas, nos termos do artigo 226.º; f) Exercer a iniciativa legislativa, nos termos do n.º 1 do artigo 167.º, mediante a apresentação à Assembleia da República de propostas de lei e respectivas propostas de alteração; g) Exercer poder executivo próprio; h) Administrar e dispor do seu património e celebrar os actos e contratos em que tenham interesse; i) Exercer poder tributário próprio, nos termos da lei, bem como adaptar o sistema fiscal nacional às especificidades regionais, nos termos de lei-quadro da Assembleia da República; j) Dispor, nos termos dos estatutos e da lei de finanças das regiões autónomas, das receitas fiscais nelas cobradas ou geradas, bem como de uma participação nas receitas tributárias do Estado, estabelecida de acordo com um princípio que assegure a efectiva solidariedade nacional, e de outras receitas que lhes sejam atribuídas e afectá- las às suas despesas; l) Criar e extinguir autarquias locais, bem como modificar a respectiva área, nos termos da lei; m) Exercer poder de tutela sobre as autarquias locais; n) Elevar povoações à categoria de vilas ou cidades; o) Superintender nos serviços, institutos públicos e empresas públicas e nacionalizadas que exerçam a sua actividade exclusiva ou predominantemente na região, e noutros casos em que o interesse regional o justifique; p) Aprovar o plano de desenvolvimento económico e social, o orçamento regional e as contas da região e participar na elaboração dos planos nacionais; q) Definir actos ilícitos de mera ordenação social e respectivas sanções, sem prejuízo do disposto na alínea d) do n.º 1 do artigo 165.º; r) Participar na definição e execução das políticas fiscal, monetária, financeira e cambial, de modo a assegurar o controlo regional dos meios de pagamento em circulação e o financiamento dos investimentos necessários ao seu desenvolvimento económico-social; s) Participar na definição das políticas respeitantes às águas territoriais, à zona económica exclusiva e aos fundos marinhos contíguos; t) Participar nas negociações de tratados e acordos internacionais que directamente lhes digam respeito, bem como nos benefícios deles decorrentes; u) Estabelecer cooperação com outras entidades regionais estrangeiras e participar em organizações que tenham por objecto fomentar o diálogo e a cooperação inter-regional, de acordo com as orientações definidas pelos órgãos de soberania com competência em matéria de política externa; v) Pronunciar-se por sua iniciativa ou sob consulta dos órgãos de soberania, sobre as questões da competência destes que lhes digam respeito, bem como, em matérias do seu interesse específico, na definição das posições do Estado Português no âmbito do processo de construção europeia; x) Participar no processo de construção europeia, mediante representação nas respectivas instituições regionais e nas delegações envolvidas em processos de decisão da União Europeia, quando estejam em causa matérias que lhes digam respeito, bem como transpor actos jurídicos da União, nos termos do artigo 112.º3. As autorizações referidas no número anterior caducam com o termo da legislatura ou a dissolução, quer da Assembleia da República, quer da Assembleia Legislativa a que tiverem sido concedidas.4. Os decretos legislativos regionais previstos nas alíneas b) e c) do n.º 1 devem invocar expressamente as respectivas leis de autorização ou leis de bases, sendo aplicável aos primeiros o disposto no artigo 169.º, com as necessárias adaptações. [...] Artigo 228.ºAutonomia legislativa. 1. A autonomia legislativa das regiões autónomas incide sobre as matérias enunciadas no respectivo estatuto político-administrativo que não estejam reservadas aos órgãos de soberania. 2. Na falta de legislação regional própria sobre matéria não reservada à competência dos órgãos de soberania, aplicam-se nas regiões autónomas as normas legais em vigor. Artigo 241.º Poder regulamentar. As autarquias locais dispõem de poder regulamentar próprio nos limites da Constituição, das leis e dos regulamentos emanados das autarquias de grau superior ou das autoridades com poder tutelar. Artigo 288.º Limites materiais da revisão As leis de revisão constitucional terão de respeitar: a) A independência nacional e a unidade do Estado; b) A forma republicanade governo; c) A separação das Igrejas do Estado; d) Os direitos, liberdades e garantias dos cidadãos; e) Os direitos dos trabalhadores, das comissões de trabalhadores e das associações sindicais; f) A coexistência do sector público, do sector privado e do sector cooperativo e social de propriedade dos meios de produção; g) A existência de planos económicos no âmbito de uma economia mista; h) O sufrágio universal, directo, secreto e periódico na designação dos titulares electivos dos órgãos de soberania, das regiões autónomas e do poder local, bem como o sistema de representação proporcional; i) O pluralismo de expressão e organização política, incluindo partidos políticos, e o direito de oposição democrática; j) A separação e a interdependência dos órgãos de soberania; l) A fiscalização da constitucionalidade por acção ou por omissão de normas jurídicas; m) A independência dos tribunais; n) A autonomia das autarquias locais; o) A autonomia político-administrativa dos arquipélagos dos Açores e da Madeira”. 9 Disposições da Constituição da República de Angola: “Artigo 8.º (Estado unitário). A República de Angola é um Estado unitário que respeita, na sua organização, os princípios da autonomia dos órgãos do poder local e da desconcentração e descentralização administrativas, nos termos da Constituição e da lei. [...] Artigo 201.º (Administração local do Estado) 1. A Administração local do Estado é exercida por órgãos desconcentrados da Administração central e visa assegurar, a nível local, a realização das atribuições e dos interesses específicos da administração do Estado na respectiva circunscrição administrativa, sem prejuízo da autonomia do poder local. 2. O Governador Provincial é o representante da administração central na respectiva Província, a quem incumbe, em geral, conduzir a governação da província e assegurar o normal funcionamento da Administração local do Estado. 3. O Governador Provincial é nomeado pelo Presidente da República, perante quem responde politica e institucionalmente.4. A organização e o funcionamento dos órgãos da Administração local do Estado são regulados por lei. [...] PODER LOCAL. CAPÍTULO I. PRINCÍPIOS GERAIS Artigo 213.º (Órgãos autónomos do Poder Local) 1. A organização democrática do Estado ao nível local estrutura-se com base no princípio da descentralização político-administrativa, que compreende a existência de formas organizativas do poder local, nos termos da presente Constituição. 2. As formas organizativas do poder local compreendem as Autarquias Locais, as instituições do poder tradicional e outras modalidades específicas de participação dos cidadãos, nos termos da lei. Artigo 214.º (Princípio da autonomia local) 1. A autonomia local compreende o direito e a capacidade efectiva de as autarquias locais gerirem e regulamentarem, nos termos da Constituição e da lei, sob sua responsabilidade e no interesse das respectivas populações, os assuntos públicos locais. 2. O direito referido no número anterior é exercido pelas autarquias locais, nos termos da lei. Artigo 215.º (Âmbito da autonomia local) 1. Os recursos financeiros das autarquias locais devem ser proporcionais às atribuições previstas pela Constituição ou por lei, bem como aos programas de desenvolvimento aprovados. 2. A lei estabelece que uma parte dos recursos financeiros das autarquias locais deve ser proveniente de rendimentos e de impostos locais. Artigo 216.º (Garantias das Autarquias Locais) As autarquias locais têm o direito de recorrer judicialmente, a fim de assegurar o livre exercício das suas atribuições e o respeito pelos princípios de autonomia local que estão consagrados na Constituição ou na lei. CAPÍTULO II AUTARQUIAS LOCAIS Artigo 217.º(Autarquias Locais) 1. As Autarquias Locais são pessoas colectivas territoriais correspondentes ao conjunto de residentes em certas circunscrições do território nacional e que asseguram a prossecução de interesses específicos resultantes da vizinhança, mediante órgãos próprios representativos das respectivas populações. 2. A organização e o funcionamento das Autarquias Locais, bem como a competência dos seus órgãos, são regulados por lei, de harmonia com o princípio da descentralização administrativa. 3. A lei define o património das Autarquias Locais e estabelece o regime de finanças locais tendo em vista a justa repartição dos recursos públicos pelo Estado e pelas autarquias, a necessária correcção de desigualdades entre autarquias e a consagração da arrecadação de receitas e dos limites de realização de despesas. 4. As Autarquias Locais dispõem de poder regulamentar próprio, nos termos da lei. Artigo 218.º(Categorias de Autarquias Locais) 1. As Autarquias Locais organizam-se nos municípios. 2. Tendo em conta as especificidades culturais, históricas e o grau de desenvolvimento, podem ser constituídas autarquias de nível supramunicipal. 3. A lei pode ainda estabelecer, de acordo com as condições específicas, outros escalões infra-municipais da organização territorial da Administração local autónoma. Artigo 219.º (Atribuições) As autarquias locais têm, de entre outras e nos termos da lei, atribuições nos domínios da educação, saúde, energias, águas, equipamento rural e urbano, património, cultura e ciência, transportes e comunicações, tempos livres e desportos, habitação, acção social, protecção civil, ambiente e saneamento básico, defesa do consumidor, promoção do desenvolvimento económico e social, ordenamento do território, polícia municipal, cooperação descentralizada e geminação. Artigo 220.º(Órgãos das Autarquias) 1. A organização das autarquias locais compreende uma Assembleia dotada de poderes deliberativos, um órgão executivo colegial e um Presidente da Autarquia. 2. A Assembleia é composta por representantes locais, eleitos por sufrágio universal, igual, livre, directo, secreto e periódico dos cidadãos eleitores na área da respectiva autarquia, segundo o sistema de representação proporcional. 3. O órgão executivo colegial é constituído pelo seu Presidente e por Secretários por si nomeados, todos responsáveis perante a Assembleia da Autarquia. 4. O Presidente do órgão executivo da autarquia é o cabeça da lista mais votada para a Assembleia. 5. As candidaturas para as eleições dos órgãos das autarquias podem ser apresentadas por partidos políticos, isoladamente ou em coligação, ou por grupos de cidadãos eleitores, nos termos da lei. Artigo 221.º (Tutela administrativa) 1. As autarquias locais estão sujeitas à tutela administrativa do Executivo. 2. A tutela administrativa sobre as autarquias locais consiste na verificação do cumprimento da lei por parte dos órgãos autárquicos e é exercida nos termos da lei. 3. A dissolução de órgãos autárquicos, ainda que resultantes de eleições, só pode ter por causa acções ou omissões ilegais graves. 4. As autarquias locais podem impugnar contenciosamente as ilegalidades cometidas pela entidade tutelar no exercício dos poderes de tutela. Artigo 222.º (Solidariedade e cooperação) 1. Com o incentivo do Estado, as autarquias locais devem promover a solidariedade entre si, em função das particularidades de cada uma, visando a redução das assimetrias locais e regionais e o desenvolvimento nacional. 2. A lei garante as formas de cooperação e de organização que as autarquias locais podem adoptarpara a prossecução de interesses comuns, às quais são conferidas atribuições e competências próprias. CAPÍTULO III INSTITUIÇÕES DO PODER TRADICIONAL Artigo 223.º (Reconhecimento) 1. O Estado reconhece o estatuto, o papel e as funções das instituições do poder tradicional constituídas de acordo com o direito consuetudinário e que não contrariam a Constituição. 2. O reconhecimento das instituições do poder tradicional obriga as entidades públicas e privadas a respeitarem, nas suas relações com aquelas instituições, os valores e normas consuetudinários observados no seio das organizações político-comunitárias tradicionais e que não sejam conflituantes com a Constituição nem com a dignidade da pessoa humana. Artigo 224.º(Autoridades tradicionais) As autoridades tradicionais são entidades que personificam e exercem o poder no seio da respectiva organização político-comunitária tradicional, de acordo com os valores e normas consuetudinários e no respeito pela Constituição e pela lei. Artigo 225.º(Atribuições, competência e organização) As atribuições, competência, organização, regime de controlo, da responsabilidade e do património das instituições do poder tradicional, as relações institucionais destas com os órgãos da administração local do Estado e da administração autárquica, bem como a tipologia das autoridades tradicionais, são regulados por lei”. 10 A elevada absorção do Supremo Tribunal Federal brasileiro dá-se por somente o Presidente da República poder indicar seus membros e o Senado Federal confirmá-lo a por maioria simples. Assim é difícil a minoria parlamentar impossibilitar a investidura de jurista próximo do executivo federal e da coalização majoritária do Senado. De outro lado, em Angola, o elevado grau de absorção ocorre principalmente pelo Presidente da República indicar quatro membros sem qualquer controle de outro ator político ou social. 11 Como há maior literatura sobre o controle judicial de constitucionalidade no Brasil e em Portugal, assim como em virtude da pequena quantidade de casos analisados pelo Tribunal Constitucional de Angola, optou-se por uma análise mais descritiva do abstract judicial review em Angola.
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