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APOSTILAS OPÇÃO A Sua Melhor Opção em Concursos Públicos 
Direito Administrativo A Opção Certa Para a Sua Realização 1
DIREITO ADMINISTRATIVO: 
1. Estado, governo e administração pública: conceitos, elementos, poderes 
e organização; natureza, fins e princípios. 
2. Direito Administrativo: conceito, fontes e princípios. 
3. Organização administrativa: centralização, descentralização, concentra-
ção e desconcentração; administração direta e indireta. 
4. Agentes públicos: espécies e classificação; poderes, deveres e prerroga-
tivas; cargo, emprego e função públicos; 
5. Poderes administrativos: poder vinculado; poder discricionário; poder 
hierárquico; poder disciplinar; poder regulamentar; poder de polícia; uso e 
abuso do poder. 
6. Ato administrativo: conceito; requisitos, perfeição, validade, eficácia; 
atributos; extinção, desfazimento e sanatória; classificação, espécies e 
exteriorização; vinculação e discricionariedade. 
7. Serviços públicos; conceito, classificação, regulamentação e controle; 
forma, meios e requisitos; delegação: concessão, permissão, autorização. 
8. Controle e responsabilização da administração: controle administrativo; 
controle judicial; controle legislativo; responsabilidade civil do Estado. 
9. Contratos Administrativos: Conceito; Características; Princípios; Inexecu-
ção; Extinção; Contratos em espécie. 
10. Licitação: Conceito; Aplicabilidade; Modalidade; Tipos e fases. Lei 
Federal nº 8.666, de 21/06/1993. (Regulamenta o artigo 37, inciso XXI, da 
Constituição Federal, institui normas para Licitações e Contratos da Admi-
nistração Pública e dá outras providências). 
11. Decreto nº 5.504/05, de 05/08/05. (Estabelece a exigência de utilização 
do pregão, preferencialmente na forma eletrônica, para entes públicos ou 
privados, nas contratações de bens e serviços comuns, realizadas em 
decorrência de transferências voluntárias de recursos públicos da União, 
decorrentes de convênios ou instrumentos congêneres, ou consórcios 
públicos.) 
12. Intervenção do Estado na Propriedade e Atuação no Domínio Econômi-
co: desapropriação; Requisição: Servidão administrativa: Ocupação tempo-
rária: Tombamento. 
13. Responsabilidade Civil da Administração Pública: Conceito de respon-
sabilidade civil; Teoria do risco administrativo; Dano: conceito e tipos; 
Exclusão da responsabilidade; Reparação do dano: Ação regressiva. 
 
1. Estado, governo e administração pública: conceitos, elementos, 
poderes e organização; natureza, fins e princípios. 
 
ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA 
Antes de falar sobre a estrutura da Administração Pública brasileira, é 
importante que sejam dados conceitos de alguns importantes institutos, 
quais sejam: Estado, Governo e Administração Pública. O Estado, sinteti-
camente, é o ente que necessariamente é composto por três elementos 
essenciais: povo, território e governo soberano. Para que o Estado exerça 
suas funções, este manifesta-se por meio dos Poderes do Estado (ou 
Funções do Estado), que são o Legislativo, o Executivo e o Judiciário, 
independentes e harmônicos entre si, conforme assevera a nossa Constitu-
ição Federal (art. 2º). A função principal do Poder Legislativo é a elabora-
ção de leis (função legislativa), a função principal do Poder Executivo é a 
execução das leis (função administrativa), enquanto que a função principal 
do Poder Judiciário é a aplicação das leis aos casos concretos (função 
judicial). Aqui, cabe um primeiro alerta aos leitores, pois em várias questões 
de prova, tenho visto que os examinadores tentam confundir os concursan-
dos ao tentar vincular a função administrativa exclusivamente ao Poder 
Executivo, o que é um erro, pois conforme expliquei, cada um dos três 
Poderes desempenham cada uma dessas funções de maneira precípua, 
mas todos eles desempenham todas as funções. Ou seja o Poder Executi-
vo, também legisla e julga; o Poder Legislativo, também executa e julga e o 
Poder Judiciário, também executa e legisla, mas em todos esses casos de 
forma secundária. Governo, conforme nos ensina o eminente autor Hely 
Lopes, "é a expressão política de comando, de iniciativa, de fixação de 
objetivos, do Estado e da manutenção da ordem jurídica vigente." No que 
se refere à Administração Pública, os autores têm várias formas de concei-
tuá-la. Novamente, aqui, utilizaremos a definição de Hely Lopes, "a Admi-
nistração é o instrumental de que dispõe o Estado para pôr em prática as 
opções políticas de governo." (Direito Administrativo Brasileiro, 1993, 
Malheiros, págs. 56-61) 
 
A Administração Pública pode classificar-se em: Administração Pública 
em sentido objetivo, que "refere-se às atividades exercidas pelas pessoas 
jurídicas, órgãos e agentes incumbidos de atender concretamente às ne-
cessidades coletivas", e Administração Pública em sentido subjetivo, que 
"refere-se aos órgãos integrantes das pessoas jurídicas políticas (União, 
Estados, Municípios e Distrito Federal), aos quais a lei confere o exercício 
de funções administrativas." (Direito Administrativo, Maria Sylvia Zanella Di 
Pietro, 1997, Atlas, págs. 55-56) 
 
Cada um desses entes políticos possui sua organização administrativa. 
Será objeto do nosso estudo, a estrutura administrativa federal, ou seja da 
União. O Decreto-Lei n.º 200, de 25 de fevereiro de 1967, dispõe sobre a 
organização da Administração Federal, e em seu art. 4º estabelece a 
divisão entre administração direta e indireta. A Administração Direta consti-
tui-se dos serviços integrados na estrutura administrativa da Presidência da 
República e dos ministérios, enquanto que a Administração Indireta consti-
tui-se nas autarquias, empresas públicas, sociedades de economia mista e 
fundações públicas. As autarquias e as fundações públicas têm natureza 
jurídica de direito público, enquanto que as empresas públicas e socieda-
des de economia mista têm natureza jurídica de direito privado. Cabe frisar 
ao leitor a grande importância deste texto legal, objeto de várias questões 
de prova. O leitor deve ter em mente que esses entes citados pertencem à 
Administração Pública federal e estão no ordenamento jurídico legal, ou 
seja, estão positivados (na lei). Existem vários outros entes, que pertencem 
à Administração Pública Indireta segundo a doutrina (ou seja, o sistema 
teórico de princípios aplicáveis ao direito positivo, consubstanciado pelo 
consenso dos escritores) e não estão positivados, tais como os entes 
cooperativos (ou entes de cooperação). 
 
A atividade administrativa - Em sentido lato, administrar é gerir inte-
resses, segundo a lei, a moral e a finalidade dos bens entregues à guarda e 
conservação alheias; a Administração Pública, portanto, é a gestão de bens 
e interesses qualificados da comunidade no âmbito federal, estadual ou 
municipal, segundo preceitos de Direito e da Moral, visando o bem comum. 
No trato jurídico, a palavra administração traz em si conceito oposto ao de 
propriedade, isto é, indica a atividade daquele que gere interesses alheios, 
muito embora o proprietário seja, na maioria dos casos, o próprio gestor de 
seus bens e interesses; por aí se vê que os poderes normais do adminis-
trador são simplesmente de conservação e utilização dos bens confiados à 
sua gestão, necessitando sempre de consentimento especial do titular de 
tais bens e interesses para os atos de alienação, oneração, destruição e 
renúncia (na Administração Pública, deve vir expresso em lei). 
 
Para Hely Lopes MEIRELLES o conceito de administração pública 
não oferece contornos bem definidos, quer pela diversidade de sentidos da 
própria expressão, quer pelos diferentes campos em que se desenvolve a 
atividade administrativa. 
Administrar é gerir interesses, segundo a lei, a moral e a finalidade dos 
bens entregues à guarda e conservaçãoalheias. Se os bens e interesses 
geridos são individuais, realiza-se administração particular; se são da 
coletividade, realiza-se administração pública. Administração pública, 
portanto, é a gestão de bens e interesses qualificados da comunidade, no 
âmbito federal, estadual ou municipal, segundo os preceitos do direito e da 
moral, visando ao bem comum. Há de distinguir ainda, na Administração 
Pública: 
I) - os atos de império (é todo aquele que contém uma ordem ou de-
cisão coativa da Administração para o administrado); 
II) - os atos de gestão (é todo aquele que ordena a conduta interna da 
Administração e de seus servidores, ou cria direitos e obrigações 
entre ela e os administrados, tais como os despachos que deter-
minam a execução de serviços públicos, os atos de provimento de 
cargo e movimentação de funcionários, as autorizações e permis-
sões, os contratos em geral); 
III) - os atos de expediente (é todo aquele de preparo e movimentação 
de processos, recebimento e expedição de papéis e de despachos 
rotineiros, sem decisão de mérito administrativo). 
 
Natureza e fins da administração – A Natureza da Administração Pú-
blica é a de um munus público para quem a exerce, isto é, a de um encargo 
de defesa, conservação e aprimoramento dos bens, serviços e interesses 
da coletividade, impondo ao administrador público a obrigação de cumprir 
fielmente os preceitos do Direito e da Moral administrativa que regem sua 
atuação, pois tais preceitos é que expressam a vontade do titular dos 
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interesses administrativos - o povo - e condicionam os atos a serem prati-
cados no desempenho do munus público que lhe é confiado. Os Fins da 
Administração Pública resumem-se num único objetivo: o bem comum da 
coletividade administrativa; toda atividade deve ser orientada para esse 
objetivo; sendo que todo ato administrativo que não for praticado no inte-
resse da coletividade será ilícito e imoral.No desempenho dos encargos 
administrativos o agente do Poder Público não tem a liberdade de procurar 
outro objetivo, ou de dar fim diverso do prescrito em lei para a atividade; 
descumpri-los ou renunciá-los equivalerá a desconsiderar a incumbência 
que aceitou ao empossar-se no cargo ou função pública.Em última análise, 
os fins da Administração consubstanciam-se em defesa do interesse públi-
co, assim entendidas aquelas aspirações ou vantagens licitamente almeja-
das por toda a comunidade administrativa, ou por parte expressiva de seus 
membros; o ato ou contrato administrativo realizado sem interesse público 
configura desvio de finalidade. 
 
Formas e características – a) As pessoas que exercem as atividades 
de administração pública são agentes de Direito Público, especialmente 
designados, podendo também serem designados por delegação. b) Os 
objetivos perseguidos pela Administração Pública são sempre estabeleci-
dos por lei, ou seja, são sempre vinculados e não discricionários. c) Os 
interesses são sempre públicos, isto é, visando a coletividade como um 
todo, segundo o princípio da isonomia. d) As atividades administrativas e 
seus atos em geral gozam de executoriedade prática, ou possibilidade 
imediata de serem realizados. e) A natureza da Administração é munus 
público (encargo que alguém de exercer), ou seja, o que procede de natu-
reza pública ou da lei, obrigando o agente ao exercício de certos encargos 
visando o benefício da coletividade ou da ordem social. 
 
Modo de atuação - A Administração, visando o interesse social, de-
sempenha suas atividades diretamente através de seus agentes técnicos e 
administrativos, devidamente selecionados, ou então o faz indiretamente, 
delegando para outra personalidade jurídica de direito público, ou mesmo 
para uma instituição de direito privado que possas agir em nome da referida 
Administração Pública, o que significa, neste caso. outorga de competên-
cia, como ocorre nas concessões, permissões, etc. Da mesma forma, a 
Administração diversifica no regime jurídico de sua atuação, ora manifes-
tando-se com maior poder de império ou de comando, segundo as normas 
de direito público, como, v. g.. quando exerce o poder de tributar, ou o 
poder-dever de coibir a prática de um delito, ou mesmo de punir; ora prati-
cando sua atividade em concorrência com a iniciativa privada, no mesmo 
pé de igualdade e condições, produzindo e vendendo, bens e serviços. 
Para atuar devidamente, a Administração Pública divide-se em entidades 
de administração, ou seja, em Administração Direta e Administração Indire-
ta, como definido em lei (Decreto-lei 200/67), especificando os órgãos que 
compõe o Poder Executivo, não obstante as manifestações do poder esta-
tal serem exercidas igualmente também por órgãos do Poder Legislativo e 
do Poder Judiciário, sendo o primeiro na função de fazer leis e o segundo 
de aplicá-las. 
 
REGIME JURÍDICO DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA 
 
Princípios que regem o regime jurídico da Administração Pública: 
Princípio da supremacia do interesse público. 
Princípio da indisponibilidade do interesse público. 
 
Princípio da supremacia do interesse público + Princípio da indis-
ponibilidade do interesse público = binômio prerrogativas + limites na 
lei 
 
Princípio da supremacia do interesse público: 
Este princípio confere ao administrador um conjunto de privilégios jurí-
dicos que o particular não tem, em razão dos interesses que ele representa, 
ou seja, interesses da coletividade. 
 
A Administração está numa posição de superioridade (supremacia jurí-
dica), numa relação vertical (desigual) para com o particular, pois enquanto 
busca a satisfação dos interesses públicos, o particular busca a satisfação 
dos próprios interesses. Já no mundo privado, parte-se da ideia que, 
formalmente, as pessoas estão no mesmo plano, isto é, que as relações 
são horizontais. 
 
Há um dogma em direito administrativo que diz que o interesse público 
prevalece sobre o particular. Ex: No mundo privado, uma pessoa não pode 
criar obrigações ao outro sem a concordância dele. Já o administrador, por 
uma manifestação de vontade, pode criar uma obrigação unilateral, inde-
pendentemente da concordância; Administração pode rescindir o contrato 
administrativo e o particular não pode fazer nada contra isso; Poderá existir 
intervenção na propriedade para preservar o interesse público. 
 
Princípio da indisponibilidade do interesse público: 
Este princípio afirma que o administrador não pode dispor livremente 
do interesse público, pois não representa seus próprios interesses quando 
atua, devendo assim agir segundo os estritos limites impostos pela lei. O 
princípio da indisponibilidade do interesse público aparece como um freio 
ao princípio da supremacia do interesse público. 
 
O princípio da legalidade surge como um desdobramento do princípio 
da indisponibilidade do interesse público. Segundo tal princípio, o adminis-
trador não pode fazer o que bem entender na busca do interesse público, 
isto é, deve agir segundo a lei, só podendo fazer aquilo que a lei expressa-
mente autoriza e no silêncio da lei, está proibido de agir. Há uma relação 
de subordinação à lei. Já o particular pode fazer tudo aquilo que a lei não 
proíbe e o que silencia a respeito. Portanto, tem uma maior liberdade do 
que o administrador. Há uma relação de não contrariedade à lei. 
 
Regime jurídico da Administração Pública: 
É o conjunto de direitos (prerrogativas) e deveres (limitação) que o or-
denamento jurídico confere ao Poder Público e que não se estende aos 
particulares, por força dos interesses que ela representa quando atua. 
 
O particular só será submetido a esteregime quando lhe for delegado o 
exercício da função administrativa, isto é, quando executar um serviço 
público. Ex: Concessionário ou Permissionário; Cartórios extrajudiciais. 
 
Direitos ou Prerrogativas: Os direitos surgem em decorrência dos in-
teresses que a Administração representa quando atua. Exemplo de direitos 
que a Administração Pública tem e o particular não tem: 
 
Os atos administrativos são dotados de auto-executoriedade, isto é, a 
Administração pode executar sozinha seus próprio atos, sem autorização 
prévia do Poder Judiciário. Ex: O oficial da prefeitura, quando constata um 
barulho numa danceteria além dos limites legais, pode lavrar um auto de 
infração unilateralmente, por força dos interesses que ele representa. 
Diferentemente, um particular, na mesma situação, teria que procurar o 
Poder Judiciário. 
 
A Administração elabora sozinha os contratos administrativos, tendo o 
particular que aderir ao mesmo. Se o particular não cumpre as suas obriga-
ções, a Administração pode sozinha invocar a exceção do contrato não 
cumprido. Nos contratos particulares, as partes participam da sua elabora-
ção e podem invocar a exceção do contrato não cumprido através do Poder 
Judiciário. 
 
O Poder Público tem uma série de vantagens que o coloca num grau 
de superioridade em relação aos particulares. O nome que se dá a esse 
conjunto de vantagens é "cláusulas exorbitantes", pois exorbitam o padrão 
dos contratos particulares, conferindo vantagens à Administração. 
 
Deveres: Os deveres também surgem em razão dos interesses que a 
Administração representa quando atua. Exemplo de deveres que a Admi-
nistração tem e o particular não tem: 
 
O particular tem autonomia de vontade, pode contratar quem quiser pa-
ra a sua empresa. Já a Administração deve contratar através de concurso 
público. 
 
O empresário pode contratar os serviços que quiser e pelo valor que 
quiser. A Administração não tem essa liberdade, precisa fazer licitação. 
http://www.webjur.com.br/doutrina 
 
A ESTRUTURA ADMINISTRATIVA 
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O estudo da Administração Pública em geral, compreendendo a sua 
estrutura e as suas atividades, deve partir do conceito de Estado, sobre o 
qual repousa toda a concepção moderna de organização e funcionamento 
dos serviços públicos a serem prestados aos administrados. 
 
CONCEITO, ELEMENTOS E PODERES DE ESTADO 
Conceito de Estado — O conceito de Estado varia segundo o ângulo 
em que é considerado. Do ponto de vista sociológico, é corporação territo-
rial dotada de um poder de mando originário (Jellinek); sob o aspecto 
político, é comunidade de homens, fixada sobre um território, com potesta-
de superior de ação, de mando e de coerção (Malberg): sob o prisma 
constitucional, é pessoa jurídica territorial soberana (Biscaretti di Ruffia); na 
conceituação do nosso Código Civil, é pessoa jurídica de Direito Público 
Interno (art. 14. I). Como ente personalizado, o Estado tanto pode atuar no 
campo do Direito Público como no do Direito Privado, mantendo sempre 
sua única personalidade de Direito Público, pois a teoria da dupla persona-
lidade do Estado acha-se definitivamente superada. 
 
Esse é o Estado de Direito, ou seja, o Estado juridicamente organiza-
do e obediente às suas próprias leis. 
 
Elementos do Estado — O Estado é constituído de três elementos o-
riginários e indissociáveis: Povo, Território e Governo soberano. Povo é o 
componente humano do Estado; Território, a sua base física; Governo 
soberano, o elemento condutor do Estado, que detém e exerce o poder 
absoluto de autodeterminação e auto - organização emanado do Povo. Não 
há nem pode haver Estado independente sem Soberania, isto é, sem esse 
poder absoluto, indivisível e incontrastável de organizar-se e de conduzir-se 
segundo a vontade livre de seu Povo e de fazer cumprir as suas decisões 
inclusive pela força, se necessário. A vontade estatal apresenta-se e se 
manifesta através dos denominados Poderes de Estado. 
 
Poderes de Estado — Os Poderes de Estado, na clássica tripartição 
de Montesquieu, até hoje adotada nos Estados de Direito, são o Legislativo, 
o Executivo e o Judiciário, independentes e harmônicos entre si e com suas 
funções reciprocamente indelegáveis (CF, art. 2º). Esses Poderes são 
imanentes e estruturais do Estado (diversamente dos poderes administrati-
vos, que são incidentais e instrumentais da Administração), a cada um 
deles correspondendo uma função que lhe é atribuído com precipuidade. 
Assim, a função precípua do Poder Legislativo é a elaboração da lei (fun-
ção normativa); a função precípua do Poder Executivo é a conversão da lei 
em ato individual e concreto (função administrativa); a função precípua do 
Poder Judiciário é a aplicação coativa da lei aos litigantes (função judicial). 
Referimo-nos à função precípua de cada Poder de Estado porque, embora 
o ideal fosse a privatividade de cada função para cada Poder, na realidade 
isso não ocorre, uma vez que todos os Poderes têm necessidade de prati-
car atos administrativos, ainda que restritos à sua organização e ao seu 
funcionamento, e. em caráter excepcional admitido pela Constituição, 
desempenham funções e praticam atos que, a rigor, seriam de outro Poder. 
O que há, portanto, não é separação de Poderes com divisão absoluta de 
funções, mas, sim, distribuição das três funções estatais precípuas entre 
órgãos independentes, mas harmônicos e coordenados no seu funciona-
mento, mesmo porque o poder estatal é uno e indivisível. 
 
Aliás, já se observou que Montesquieu nunca empregou em sua obra 
política as expressões “separação de Poderes” ou “divisão de Poderes”, 
referindo-se unicamente à necessidade do “equilíbrio entre os Poderes”, do 
que resultou entre os ingleses e norte-americanos o sistema de checks and 
balances, que é o nosso método de freios e contrapesos, em que um Poder 
limita o outro, como sugerira o próprio autor no original: “le pouvoir arrête le 
pouvoir”. Seus apressados seguidores é que lhe deturparam o pensamento 
e passaram a falar em “divisão” e “separação de Poderes”, como se estes 
fossem estanques e incomunicáveis em todas as suas manifestações, 
quando, na verdade, isto não ocorre, porque o Governo é a resultante da 
interação dos três Poderes de Estado — Legislativo, Executivo e Judiciário 
—, como a Administração o é de todos os órgãos desses Poderes. 
 
ORGANIZAÇÃO DO ESTADO E DA ADMINISTRAÇÃO 
Organização do Estado — A organização do Estado é matéria consti-
tucional no que concerne à divisão política do território nacional, à estrutu-
ração dos Poderes, à forma de Governo, ao modo de investidura dos 
governantes, aos direitos e garantias dos governados. Após as disposições 
constitucionais que moldam a organização política do Estado soberano, 
surge, através da legislação complementar e ordinária, a organização 
administrativa das entidades estatais, de suas autarquias e entidades 
paraestatais instituídas para a execução desconcentrada e descentralizada 
de serviços públicos e outras atividades de interesse coletivo, objeto do 
Direito Administrativo e das modernas técnicas de administração. 
 
No Estado Federal, que é o que nos interessa, a organização política 
era dual, abrangendo unicamente a União (detentora da Soberania) e os 
Estados-membros ou Províncias (com autonomia política, além da adminis-
trativa e financeira). Agora, a nossa Federação compreende a União, os 
Estados-membros, o Distrito Federal e os Municípios, que também são 
entidades estatais, com autonomia política reconhecida pela Constituição 
da República (art. 18), embora em menor grau que a dos Estados-membros(art. 25). Essa outorga constitucional de autonomia política aos Municípios 
é uma peculiaridade da Federação brasileira.. Assim, integra a organização 
política da nossa Federação um Estado-membro anômalo, que é o Distrito 
Federal, onde se localiza a Capital da União: Brasília (art. 18 e § 1º). 
 
Na nossa Federação, portanto, as entidades estatais, ou seja, entida-
des com autonomia política (além da administrativa e financeira), são 
unicamente a União, os Estados-membros, os Municípios e o Distrito Fede-
ral. . As demais pessoas jurídicas instituídas ou autorizadas a se constituí-
rem por lei ou são autarquias, ou são fundações, ou são entidades paraes-
tatais, como veremos ao cuidar dos serviços públicos. Esse conjunto de 
entidades estatais, autárquicas, fundacionais e paraestatais constitui a 
Administração Pública em sentido instrumental amplo, ou seja, a Adminis-
tração centralizada e a descentralizada, atualmente denominada direta e 
indireta. 
 
A nossa atual Constituição da República, do ponto de vista formal, é 
mal redigida, assistemática e detalhista; a redação é confusa, a matéria é 
distribuída sem sistema, e desce a detalhes impróprios de texto constitu-
cional. 
 
Organização da Administração — Após a organização soberana do 
Estado, com a instituição constitucional dos três Poderes que compõem o 
Governo, e a divisão política do território nacional, segue-se a organização 
da Administração, ou seja, a estruturação legal das entidades e órgãos que 
irão desempenhar as funções, através de agentes públicos (pessoas físi-
cas). Essa organização faz-se normalmente por lei, e excepcionalmente por 
decreto e normas inferiores, quando não exige a criação de cargos nem 
aumenta a despesa pública. 
 
Nesse campo estrutural e funcional do Estado atua o moderno Direito 
Administrativo organizatório, auxiliado pelas contemporâneas técnicas de 
administração, aquele estabelecendo o ordenamento jurídico dos órgãos 
das funções e dos agentes que irão desempenhá-las, e estas informando 
sobre o modo mais eficiente e econômico de realizá-las em benefício da 
coletividade. O Direito Administrativo impõe as regras jurídicas de organiza-
ção e funcionamento do complexo estatal; as técnicas de administração 
indicam os instrumentos e a conduta mais adequada ao pleno desempenho 
das atribuições da Administração. Assim, embora sendo disciplinas diferen-
tes, ambas devem coexistir em toda organização estatal, autárquica, funda-
cional e paraestatal, a fim de bem ordenar os órgãos, distribuir as funções, 
fixar as competências e capacitar os agentes para a satisfatória prestação 
dos serviços públicos ou de interesse coletivo, objetivo final e supremo do 
Estado em todos os setores do Governo e da Administração. 
 
Impõe-se, pois, estabelecermos o confronto entre Governo e Adminis-
tração e, a seguir, examinarmos seus órgãos e agentes para, após, estu-
darmos a atividade administrativa em toda a sua extensão e efeitos. 
 
GOVERNO E ADMINISTRAÇÃO 
Governo e Administração são termos que andam juntos e muitas ve-
zes confundidos, embora expressem conceitos diversos nos vários aspec-
tos em que se apresentam. 
 
Governo — Em sentido formal, é o conjunto de Poderes e órgãos 
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constitucionais; em sentido material, é o complexo de funções estatais 
básicas; em sentido operacional, é a condução política dos negócios públi-
cos. Na verdade, o Governo ora se identifica com os Poderes e órgãos 
supremos do Estado, ora se apresenta nas funções originárias desses 
Poderes e órgãos como manifestação da Soberania. A constante, porém, 
do Governo é a sua expressão política de comando, de iniciativa, de fixa-
ção de objetivos do Estado e de manutenção da ordem jurídica vigente. O 
Governo atua mediante atos de Soberania ou, pelos menos, de autonomia 
política na condução dos negócios públicos. 
 
Administração Pública — Em sentido formal, é o conjunto de órgãos 
instituídos para consecução dos objetivos do Governo; em sentido material, 
do conjunto das funções necessárias aos serviços públicos em geral; em 
acepção operacional, é o desempenho perene e sistemático, legal e técni-
co, dos serviços próprios do Estado ou por ele assumidos em benefício da 
coletividade. Numa visão global, a Administração é, pois, todo o aparelha-
mento do Estado preordenado à realização de serviços, visando à satisfa-
ção das necessidades coletivas. A Administração não pratica atos de 
governo; pratica, tão somente, atos de execução, com maior ou menor 
autonomia funcional, segundo a competência do órgão e de seus agentes. 
 
Comparativamente, podemos dizer que governo é atividade política e 
discricionária; administração é atividade neutra, normalmente vinculada à 
lei ou à norma técnica. Governo é conduta independente; administração é 
conduta hierarquizada. O Governo comanda com responsabilidade consti-
tucional e política, mas sem responsabilidade profissional pela execução; a 
Administração executa sem responsabilidade constitucional ou política, mas 
com responsabilidade técnica e legal pela execução. A Administração é o 
instrumental de que dispõe o Estado para pôr em prática as opções políti-
cas do Governo. Isto não quer dizer que a Administração não tenha poder 
de decisão. Tem. Mas o tem somente na área de suas atribuições e nos 
limites legais de sua competência executiva, só podendo opinar e decidir 
sobre assuntos jurídicos, técnicos, financeiros ou de conveniência e opor-
tunidade administrativas, sem qualquer faculdade de opção política sobre a 
matéria. 
 
O Governo e a Administração, como criações abstratas da Constitui-
ção e das leis, atuam por intermédio de suas entidades (pessoas jurídicas), 
de seus órgãos (centros de decisão) e de seus agentes (pessoas físicas 
investidas em cargos e funções). É o que veremos a seguir. 
 
ENTIDADES POLÍTICAS E ADMINISTRATIVAS 
Entidade é pessoa jurídica, pública ou privada; órgão é elemento des-
personalizado incumbido da realização das atividades da entidade a que 
pertence, através de seus agentes. Na organização política e administrativa 
brasileira as entidades classificam-se em estatais, autárquicas, fundacio-
nais e paraestatais. 
 
Entidades estatais — São pessoas jurídicas de Direito Público que in-
tegram a estrutura constitucional do Estado e têm poderes políticos e 
administrativos, tais como a União, os Estados-membros, os Municípios e o 
Distrito Federal. A União é soberana; as demais entidades estatais têm 
apenas autonomia política, administrativa e financeira, mas não dispõem de 
Soberania, que é privativa da Nação e própria da Federação. 
 
Entidades autárquicas — São pessoas jurídicas de Direito Público, de 
natureza meramente administrativa, criadas por lei específica, para a reali-
zação de atividades, obras ou serviços descentralizados da entidade estatal 
que as criou. Funcionam e operam na forma estabelecida na lei instituidora 
e nos termos de seu regulamento. As autarquias podem desempenhar 
atividades econômicas, educacionais, previdenciárias e quaisquer outras 
outorgadas pela entidade estatal-matriz, mas sem subordinação hierárqui-
ca, sujeitas apenas ao controle finalístico de sua administração e da condu-
ta de seus dirigentes. 
 
Entidades fundacionais — São, pela nova orientação da Constituição 
da República de 1988, pessoas jurídicas de Direito Público, assemelhadas 
às autarquias, como já decidiu o Supremo Tribunal Federal. São criadas por 
lei específica com as atribuições que lhes forem conferidas no ato de sua 
instituição. 
 
Entidades paraestatais — São pessoas jurídicas de Direito Privado 
cuja criação é autorizada por leiespecífica para a realização de obras, 
serviços ou atividades de interesse coletivo. São espécies de entidades 
paraestatais as empresas públicas, as sociedades de economia mista e os 
serviços sociais autônomos (SESI, SESC, SENAI e outros). As entidades 
paraestatais são autônomas, administrativa e financeiramente, têm patri-
mônio próprio e operam em regime da iniciativa particular, na forma de seus 
estatutos, ficando vinculadas (não subordinadas) a determinado órgão da 
entidade estatal a que pertencem, o qual supervisiona e controla seu de-
sempenho estatutário, sem interferir diretamente na sua administração. 
 
ÓRGÃOS E AGENTES PÚBLICOS 
Órgãos públicos — São centros de competência instituídos para o 
desempenho de funções estatais, através de seus agentes, cuja atuação é 
imputada à pessoa jurídica a que pertencem. São unidades de ação com 
atribuições específicas na organização estatal. Cada órgão, como centro de 
competência governamental ou administrativa, tem necessariamente fun-
ções, cargos e agentes, mas é distinto desses elementos, que podem ser 
modificados, substituídos ou retirados sem supressão da unidade orgânica. 
Isto explica por que a alteração de funções, ou a vacância dos cargos, ou a 
mudança de seus titulares, não acarreta a extinção do órgão. 
 
Os órgãos integram a estrutura do Estado e das demais pessoas jurídi-
cas como partes desses corpos vivos, dotados de vontade e capazes de 
exercer direitos e contrair obrigações para a consecução de seus fins 
institucionais. Por isso mesmo, os órgãos não têm personalidade jurídica 
nem vontade própria, que são atributos do corpo e não das partes, mas na 
área de suas atribuições e nos limites de sua competência funcional ex-
pressam a vontade da entidade a que pertencem e a vinculam por seus 
atos, manifestados através de seus agentes (pessoas físicas). Como partes 
das entidades que integram, os órgãos são meros instrumentos de ação 
dessas pessoas jurídicas, preordenados ao desempenho das funções que 
lhes forem atribuídas pelas normas de sua constituição e funcionamento. 
Para a eficiente realização de suas funções cada órgão é investido de 
determinada competência, redistribuída entre seus cargos, com a corres-
pondente parcela de poder necessária ao exercício funcional de seus 
agentes. 
 
Embora despersonalizados, os órgãos mantêm relações funcionais en-
tre si e com terceiros, das quais resultam efeitos jurídicos internos e exter-
nos, na forma legal ou regulamentar. E, a despeito de não terem personali-
dade Jurídica, os órgãos podem ter prerrogativas funcionais próprias que, 
quando infringidas por outro órgão, admitem defesa até mesmo por man-
dado de segurança. 
 
A atuação dos órgãos é imputada à pessoa jurídica que eles integram, 
mas nenhum órgão a representa juridicamente. A representação legal da 
entidade é atribuição de determinados agentes (pessoas físicas), tais como 
os Procuradores judiciais e administrativos e, em alguns casos, o próprio 
Chefe do Executivo (CPC, art. 12, I, II e VI). Não se confunda, portanto, a 
imputação da atividade funcional do órgão à pessoa jurídica com a repre-
sentação desta perante a Justiça ou terceiros: a imputação é da atuação do 
órgão à entidade a que ele pertence; a representação é perante terceiros 
ou em juízo, por certos agentes. 
 
Não há entre a entidade e seus órgãos relação de representação ou de 
mandato, mas sim de imputação, porque a atividade dos órgãos identifica-
se e confunde-se com a da pessoa jurídica. Daí por que os atos dos Ór-
gãos são havidos como da própria entidade que eles compõem. Assim, os 
órgãos do Estado são o próprio Estado compartimentado em centros de 
competência, destinados ao melhor desempenho das funções estatais. Por 
sua vez, a vontade psíquica do agente (pessoa física) expressa a vontade 
do órgão, que é a vontade do Estado, do Governo e da Administração. 
 
Quando o agente ultrapassa a competência do órgão surge a sua res-
ponsabilidade pessoal perante a entidade; como também, quando esta 
desconsidera direitos do titular do órgão, pode ser compelida judicialmente 
a respeitá-los. Há, pois, que distinguir a atuação funcional do agente, 
sempre imputável à Administração, da atuação pessoal do agente além da 
sua competência funcional ou contra a Administração, na defesa de direitos 
individuais de servidor público: aquela deflui de relações orgânicas; esta 
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Direito Administrativo A Opção Certa Para a Sua Realização 5
resulta de relações de serviço. 
 
Classificação dos órgãos públicos — Como as atividades governa-
mentais e administrativas são múltiplas e variadas, os órgãos que irão 
realizá-las se apresentam diferençados na escala estatal, multiformes na 
sua estrutura e diversificados nas suas atribuições e funcionamento, procu-
rando adaptar-se às especializadas funções que lhes são atribuídas. Daí a 
presença de Órgãos legislativos, executivos e judiciários; de órgãos de 
direção, deliberação, planejamento, assessoramento e execução; de ór-
gãos superiores e inferiores; de órgãos centrais, regionais e locais; de 
órgãos administrativos, jurídicos e técnicos; de órgãos normativos e fiscali-
zadores; de órgãos simples e compostos; de órgãos singulares e colegia-
dos, e tantos outros. 
 
Muitas classificações têm sido elaboradas para os órgãos públicos, na 
sua maioria sem interesse prático, pelo que nos permitimos omiti-las, para 
grupá-los apenas quanto à sua posição estatal, estrutura e atuação funcio-
nal, porque essas divisões revelam as características próprias de cada 
categoria e facilitam a compreensão de seu funcionamento, suas prerroga-
tivas e seu relacionamento interno e externo. 
 
Órgãos independentes, autônomos, superiores e subalternos: 
quanto à posição estatal, ou seja, relativamente à posição ocupada pelos 
órgãos na escala governamental ou administrativa, eles se classificam em: 
independentes, autônomos, superiores e subalternos, como veremos a 
seguir. 
 
Órgãos independentes são os originários da Constituição e represen-
tativos dos Poderes de Estado — Legislativo, Executivo e Judiciário—, 
colocados no ápice da pirâmide governamental, sem qualquer subordina-
ção hierárquica ou funcional, e só sujeitos aos controles constitucionais de 
um Poder pelo outro. Por isso, são também chamados órgãos primários do 
Estado. Esses órgãos detêm e exercem precipuamente as funções políticas 
judiciais e quase-judiciais outorgadas diretamente pela Constituição, para 
serem desempenhadas pessoalmente por seus membros (agentes políti-
cos, distintos de seus servidores, que são agentes administrativos), segun-
do normas especiais e regimentais. 
 
Nessa categoria encontram-se as Corporações Legislativas (Congres-
so Nacional, Câmara dos Deputados, Senado Federal, Assembleias Legis-
lativas, Câmaras de Vereadores), as Chefias de Executivo (Presidência da 
República, Governadorias dos Estados e do Distrito Federal, Prefeituras 
Municipais), os Tribunais Judiciários e os Juízos singulares (Supremo 
Tribunal Federal, Tribunais Superiores Federais, Tribunais Regionais Fede-
rais, Tribunais de Justiça e de Alçada dos Estados-membros, Tribunais do 
Júri e Varas das Justiças Comum e Especial). De se incluir, ainda, nesta 
classe o Ministério Público federal e estadual e os Tribunais de Contas da 
União, dos Estados-membros e Municípios, os quais são órgãos funcional-
mente independentes e seus membros integram a categoria dos agentes 
políticos, inconfundíveis com os servidores das respectivas instituições. 
 
Órgãos autônomos são os localizados na cúpula da Administração, 
imediatamente abaixo dos órgãos independentes e diretamente subordina-
dos a seus chefes. Têm ampla autonomia administrativa,financeira e 
técnica, caracterizando-se como órgãos diretivos, com funções precípuas 
de planejamento, supervisão, coordenação e controle das atividades que 
constituem sua área de competência. Participam das decisões governa-
mentais e executam com autonomia as suas funções específicas, mas 
segundo diretrizes dos órgãos independentes, que expressam as opções 
políticas do Governo. 
 
São órgãos autônomos os Ministérios, as Secretarias de Estado e de 
Município, a Advocacia-Geral da União e todos os demais órgãos subordi-
nados diretamente aos Chefes de Poderes, aos quais prestam assistência 
e auxílio imediatos. Seus dirigentes, em regra, não são funcionários, mas 
sim agentes políticos nomeados em comissão. 
 
Órgãos superiores são os que detêm poder de direção, controle, de-
cisão e comando dos assuntos de sua competência específica, mas sem-
pre sujeitos à subordinação e ao controle hierárquico de uma chefia mais 
alta. Não gozam de autonomia administrativa nem financeira, que são 
atributos dos órgãos independentes e dos autônomos a que pertencem. 
Sua liberdade funcional restringe-se ao planejamento e soluções técnicas, 
dentro da sua área de competência, com responsabilidade pela execução, 
geralmente a cargo de seus órgãos subalternos. 
 
Nessa categoria estão as primeiras repartições dos órgãos indepen-
dentes e dos autônomos, com variadas denominações, tais como Gabine-
tes, Secretarias - Gerais, Inspetorias - Gerais, Procuradorias Administrati-
vas e Judiciais, Coordenadorias, Departamentos e Divisões. O nome dado 
ao órgão é irrelevante; o que importa para caracterizá-lo superior é a pree-
minência hierárquica na área de suas atribuições. Assim, num Ministério ou 
numa Secretaria de Estado poderão existir tantos órgãos superiores quan-
tas forem as áreas em que o órgão autônomo se repartir para o melhor 
desempenho de suas atribuições. 
 
Órgãos subalternos são todos aqueles que se acham hierarquizados 
a órgãos mais elevados, com reduzido poder decisório e predominância de 
atribuições de execução. Destinam-se à realização de serviços de rotina, 
tarefas de formalização de atos administrativos, cumprimento de decisões 
superiores e primeiras soluções em casos individuais, tais como os que, 
nas repartições públicas, executam as atividades-meios e atendem ao 
público, prestando-lhe informações e encaminhando seus requerimentos, 
como são as portarias e seções de expediente. 
 
Órgãos simples ou compostos: quanto à estrutura, os órgãos podem 
ser simples ou compostos. 
 
Órgãos simples ou unitários são os constituídos por um só centro de 
competência. Essa unitariedade tem levado alguns autores a identificar o 
órgão simples com o cargo de seu agente e com o próprio agente, o que é 
um erro; o órgão é a unidade de ação; o cargo é o lugar reservado ao 
agente; e o agente é a pessoa física que exercita as funções do órgão. 
 
O que tipifica o órgão como simples ou unitário é a inexistência de ou-
tro órgão incrustado na sua estrutura, para realizar desconcentradamente 
sua função principal ou para auxiliar seu desempenho. O número de seus 
cargos e agentes não influi na unidade orgânica se esta é mantida num 
único centro de competência, como ocorre numa portaria, que é órgão 
simples ou unitário, com diversos cargos e agentes. 
 
Órgãos compostos são os que reúnem na sua estrutura outros órgãos 
menores, com função principal idêntica (atividade-fim realizada de maneira 
desconcentrada) ou com funções auxiliares diversificadas (atividades-meios 
atribuídas a vários órgãos menores). Assim, uma Secretaria de Educação 
órgão composto tem na sua estrutura muitas unidades escolares, órgãos 
menores com atividade-fim idêntica e órgãos de pessoal, de material, de 
transporte etc. —órgãos menores com atividades-meios diversificadas que 
auxiliam a realização do ensino, mas todos eles integrados e hierarquiza-
dos ao órgão maior. 
 
No órgão composto, o maior e de mais alta hierarquia envolve os me-
nores e inferiores, formando com eles um sistema orgânico, onde as fun-
ções são desconcentradas (e não descentralizadas), isto é, distribuídas a 
vários centros de competência, que passam a realizá-las com mais preste-
za e especialização, mas sempre sob a supervisão do órgão mais alto e 
fiscalização das chefias imediatas, que têm o poder de avocação e de 
revisão dos atos das unidades menores, salvo nos órgãos independentes. 
 
Órgãos singulares ou colegiados: quanto à atuação funcional, os ór-
gãos podem ser singulares ou colegiados. 
 
Órgãos singulares ou unipessoais são os que atuam e decidem a-
través de um único agente, que é seu chefe e representante. Esses órgãos 
podem ter muitos outros agentes auxiliares, como normalmente os têm, 
mas o que caracteriza sua singularidade ou unipessoalidade é o desempe-
nho de sua função precípua por um só agente investido como seu titular. 
São exemplos desses órgãos a Presidência da República, as Governadori-
as dos Estados, as Prefeituras Municipais, que concentram as funções 
executivas das respectivas entidades estatais, enfeixam-nas num só cargo 
de chefia suprema e atribuem seu exercício a um único titular. 
 
A formação e manifestação de vontade desses órgãos, ou seja, sua a-
tuação funcional, não exigem formalidades nem procedimentos especiais, 
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bastando a autenticação do Chefe para que se tornem eficazes nos limites 
de sua competência legal. 
 
Órgãos colegiados ou pluripessoais são todos aqueles que atuam e 
decidem pela manifestação conjunta e majoritária da vontade de seus 
membros. Nos órgãos colegiados não prevalece a vontade individual de 
seu Chefe ou Presidente, nem a de seus integrantes isoladamente: o que 
se impõe e vale juridicamente é a decisão da maioria, expressa na forma 
legal, regimental ou estatutária. 
 
A atuação desses órgãos tem procedimento próprio, que se desenvolve 
nesta ordem: convocação, sessão, verificação de quorum e de impedimen-
tos, discussão, votação e proclamação do resultado. Com a proclamação 
do resultado torna-se inalterável a deliberação colegial, só admitindo modi-
ficação ou correção através de novo pronunciamento do órgão, se cabível, 
(por via recursal ou de ofício) 
 
Após a votação, os votos vencedores da maioria fundem-se unitaria-
mente num ato simples (e não complexo, como erroneamente pensam 
alguns) e os votos vencidos da minoria ficam sem efeito jurídico na constitu-
ição do resultado, só servindo para ensejar recurso (embargos), quando 
legalmente admitido. 
 
Como as deliberações e decisões dos Órgãos colegiados estão sempre 
formalmente vinculadas a um procedimento legal para sua emissão e 
validade, o desrespeito a esse procedimento, tal seja a sua relevância, 
pode conduzir à nulidade do ato final. Essa ilegalidade é possível apresen-
tar-se desde a convocação da sessão até a proclamação do resultado da 
votação. Observe-se, neste ponto, que a nulidade de um ou de alguns 
votos não invalida a manifestação do Órgão se, excluídos aqueles, ainda 
remanescer a maioria necessária a favor da decisão impugnada. 
 
Nas relações com a própria Administração e com terceiros os órgãos 
colegiados são representados por seus dirigentes, e não por seus mem-
bros, conjunta ou isoladamente. O ato colegial só é necessário para a 
manifestação da vontade do órgão no desempenho específico de suas 
funções. Assim, as Corporações Legislativas, os Tribunais e as Comissões 
deliberam e decidem por seus plenários e câmaras, mas se fazem repre-
sentar juridicamente e se administram por seus Presidentes, Chefes ou 
Procuradores. 
 
Apreciados os órgãos públicos como centros de competência,aptos à 
realização das funções do Estado, vejamos, agora, as pessoas físicas que 
atuam como seus agentes, com parcelas de seu poder. 
 
Agentes públicos — São todas as pessoas físicas incumbidas, defini-
tiva ou transitoriamente, do exercício de alguma função estatal. Os agentes 
normalmente desempenham funções do órgão, distribuídas entre os cargos 
de que são titulares, mas excepcionalmente podem exercer funções sem 
cargo. A regra é a atribuição de funções múltiplas e genéricas ao órgão, as 
quais são repartidas especificamente entre os cargos, ou individualmente 
entre os agentes de função sem cargo. Em qualquer hipótese, porém, o 
cargo ou a função pertence ao Estado, e não ao agente que o exerce, 
razão pela qual o Estado pode suprimir ou alterar cargos e funções sem 
nenhuma ofensa aos direitos de seus titulares, como podem desaparecer 
os titulares sem extinção dos cargos e funções. 
 
Os cargos, como já vimos, são apenas os lugares criados no órgão pa-
ra serem providos por agentes que exercerão as suas funções na forma 
legal. O cargo é lotado no órgão e o agente é investido no cargo. Por aí se 
vê que o cargo integra o órgão, ao passo que o agente, como ser humano, 
unicamente titulariza o cargo para servir ao órgão. Órgão,função e cargo 
são criações abstratas da lei; agente é a pessoa humana, real, que infunde 
vida, vontade e ação a essas abstrações legais. 
 
As funções são os encargos atribuídos aos órgãos, cargos e agentes. 
O órgão normalmente recebe a função in genere e a repassa aos seus 
cargos in specie, ou a transfere diretamente a agentes sem cargo, com a 
necessária parcela de poder público para o seu exercício. Toda função é 
atribuída e delimitada por norma legal. Essas atribuição e delimitação 
funcional configuram a competência do órgão, do cargo e do agente, ou 
seja, a natureza da função e o limite de poder para o seu desempenho. Daí 
por que, quando o agente ultrapassa esse limite, atua com abuso ou ex-
cesso de poder. 
 
Portanto, na estrutura e organização do Estado e da Administração dis-
tingue-se nitidamente poder, órgão, função, competência, cargo e agente. 
Neste tópico interessam-nos os agentes públicos, para conceituá-los, 
classificá-los e situá-los no quadro geral do Governo e da Administração. 
 
Os agentes públicos, gênero que acima conceituamos, repartem-se ini-
cialmente em quatro espécies ou categorias bem diferençadas, a saber: 
agentes políticos, agentes administrativos, agentes honoríficos e agentes 
delegados, que, por sua vez, se subdividem em subespécies ou subcatego-
rias, como veremos a seu tempo. Essa classificação não corresponde 
exatamente à dos demais autores pátrios, mas se nos afigura a mais lógica 
e condizente com a realidade nacional, como procuraremos demonstrar a 
seguir. 
 
Agentes políticos: são os componentes do Governo nos seus primei-
ros escalões, investidos em cargos, funções, mandatos ou comissões, por 
nomeação, eleição, designação ou delegação para o exercício de atribui-
ções constitucionais. Esses agentes atuam com plena liberdade funcional, 
desempenhando suas atribuições com prerrogativas e responsabilidades 
próprias, estabelecidas na Constituição e em leis especiais. Não são servi-
dores públicos, nem se sujeitam ao regime jurídico único estabelecido pela 
Constituição de 1988. Têm normas específicas para sua escolha, investidu-
ra, conduta e processo por crimes funcionais e de responsabilidade, que 
lhes são privativos. 
 
Os agentes políticos exercem funções governamentais, judiciais e qua-
se-judiciais, elaborando normas legais, conduzindo os negócios públicos, 
decidindo e atuando com independência nos assuntos de sua competência. 
São as autoridades públicas supremas do Governo e da Administração na 
área de sua atuação, pois não estão hierarquizadas, sujeitando-se apenas 
aos graus e limites constitucionais e legais de jurisdição. Em doutrina, os 
agentes políticos têm plena liberdade funcional, equiparável à independên-
cia dos juízes nos seus julgamentos, e, para tanto, ficam a salvo de res-
ponsabilização civil por seus eventuais erros de atuação, a menos que 
tenham agido com culpa grosseira, má-fé ou abuso de poder. 
 
Realmente, a situação dos que governam e decidem é bem diversa da 
dos que simplesmente administram e executam encargos técnicos e profis-
sionais, sem responsabilidade de decisão e de opções políticas. Daí por 
que os agentes políticos precisam de ampla liberdade funcional e maior 
resguardo para o desempenho de suas funções. As prerrogativas que se 
concedem aos agentes políticos não são privilégios pessoais; são garantias 
necessárias ao pleno exercício de suas altas e complexas funções gover-
namentais e decisórias. Sem essas prerrogativas funcionais os agentes 
políticos ficariam tolhidos na sua liberdade de opção e de decisão, ante o 
temor de responsabilização pelos padrões comuns da culpa civil e do erro 
técnico a que ficam sujeitos os funcionários profissionalizados. 
 
Nesta categoria encontram-se os Chefes de Executivo (Presidente da 
República, Governadores e Prefeitos) e seus auxiliares imediatos (Ministros 
e Secretários de Estado e de Município); os membros das Corporações 
Legislativas (Senadores, Deputados e Vereadores); os membros do Poder 
Judiciário (Magistrados em geral); os membros do Ministério Público (Pro-
curadores da República e da Justiça, Promotores e Curadores Públicos); os 
membros dos Tribunais de Contas (Ministros e Conselheiros); os represen-
tantes diplomáticos e demais autoridades que atuem com independência 
funcional no desempenho de atribuições governamentais, judiciais ou 
quase judiciais, estranhas ao quadro do serviço público. 
 
Agentes administrativos: são todos aqueles que se vinculam ao Es-
tado ou às suas entidades autárquicas e fundacionais por relações profis-
sionais, sujeitos à hierarquia funcional e ao regime jurídico único da entida-
de estatal a que servem. São investidos a título de emprego e com retribui-
ção pecuniária, em regra por nomeação, e excepcionalmente por contrato 
de trabalho ou credenciamento. Nessa categoria incluem-se, também, os 
dirigentes de entidades paraestatais (não os seus empregados), como 
representantes da Administração indireta do Estado, os quais, nomeados 
ou eleitos, passam a ter vinculação funcional com órgãos públicos da 
Administração direta, controladores da entidade. 
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Direito Administrativo A Opção Certa Para a Sua Realização 7
 
Os agentes administrativos não são membros de Poder de Estado, 
nem o representam, nem exercem atribuições políticas ou governamentais; 
são unicamente servidores públicos, com maior ou menor hierarquia, en-
cargos e responsabilidades profissionais dentro do órgão ou da entidade a 
que servem, conforme o cargo ou a função em que estejam investidos. De 
acordo com a posição hierárquica que ocupam e as funções que lhes são 
cometidas, recebem a correspondente parcela de autoridade pública para o 
seu desempenho no plano administrativo, sem qualquer poder político. 
Suas atribuições, de chefia, planejamento, assessoramento ou execução 
permanece no âmbito das habilitações profissionais postas remunerada-
mente a serviço da Administração. Daí por que tais agentes respondem 
sempre por simples culpa pelas lesões que causem à Administração ou a 
terceiros no exercício de suas funções ou a pretexto de exercê-las, visto 
que os atos profissionais exigem perícia técnica e perfeição de ofício. 
 
Esses agentes administrativos ficam em tudo e por tudo sujeitos ao re-
gime da entidade a que servem e às normas específicas do órgão em que 
trabalham, e, para efeitos criminais, são considerados funcionários públi-
cos, nos expressos termos doart. 327 do CP. 
 
A categoria dos agentes administrativos — espécie do gênero agente 
público — constitui a imensa massa dos prestadores de serviços à Adminis-
tração direta e indireta do Estado nas seguintes modalidades admitidas 
pela Constituição da República de 1988: a) servidores públicos concursa-
dos (art. 37,II); b) servidores públicos exercentes de cargos em comissão 
ou função de confiança, sem concurso, escolhidos, preferencialmente, 
entre “servidores ocupantes de cargo de carreira técnica ou profissional” 
(art. 37, V); c) servidores temporários, contratados “por tempo determinado 
para atender a necessidade temporária de excepcional interesse público” 
(art. 37, IX). 
 
Esses servidores públicos sujeitam-se ao disposto no art. 37 e incisos; 
todavia, somente os servidores da Administração direta, das autarquias e 
das fundações públicas é que estão adstritos ao regime jurídico único 
imposto pela atual Carta, nos termos do art. 39. 
 
Agentes honoríficos: são cidadãos convocados, designados ou no-
meados para prestar, transitoriamente, determinados serviços ao Estado, 
em razão de sua condição cívica, de sua honorabilidade ou de sua notória 
capacidade profissional, mas sem qualquer vínculo empregatício ou estatu-
tário e, normalmente, sem remuneração. Tais serviços constituem o cha-
mado múnus público, ou serviços públicos relevantes, de que são exemplos 
a função de jurado, de mesário eleitoral, de presidente ou membro de 
comissão de estudo ou de julgamento e outros dessa natureza. 
 
Os agentes honoríficos não são funcionários públicos, mas momenta-
neamente exercem uma função pública e, enquanto a desempenham, 
sujeitam-se à hierarquia e disciplina do órgão a que estão servindo, poden-
do perceber um pro labore e contar o período de trabalho como de serviço 
público. Sobre estes agentes eventuais do Poder Público não incidem as 
proibições constitucionais de acumulação de cargos, funções ou empregos 
(art. 37, XVI e XVII), porque sua vinculação com o Estado é sempre transi-
tória e a título de colaboração cívica, sem caráter empregatício. Somente 
para fins penais é que esses agentes são equiparados a funcionários 
públicos quanto aos crimes relacionados com o exercício da função, nos 
expressos termos do art. 327 do CP. 
 
Agentes delegados: são particulares que recebem a incumbência da 
execução de determinada atividade, obra ou serviço público e o realizam 
em nome próprio, por sua conta e risco, mas segundo as normas do Estado 
e sob a permanente fiscalização do delegante. Esses agentes não são 
servidores públicos, nem honoríficos, nem representantes do Estado; 
todavia, constituem uma categoria à parte de colaboradores do Poder 
Público. Nessa categoria encontram-se os concessionários e permissioná-
rios de obras e serviços públicos, os serventuários de ofícios ou cartórios 
não estatizados, os leiloeiros, os tradutores e intérpretes públicos, as de-
mais pessoas que recebem delegação para a prática de alguma atividade 
estatal ou serviço de interesse coletivo. 
 
Embora nossa legislação seja omissa a respeito, esses agentes, quan-
do atuam no exercício da delegação ou a pretexto de exercê-la e lesam 
direitos alheios, devem responder civil e criminalmente sob as mesmas 
normas da Administração Pública de que são delegados, ou seja, com 
responsabilidade objetiva pelo dano (CF, art. 37, § 6º), e por crime funcio-
nal, se for o caso (CP, art. 327); pois não é justo e jurídico que a só transfe-
rência da execução de uma obra ou de um serviço originariamente público 
a particular descaracterize sua intrínseca natureza estatal e libere o execu-
tor privado das responsabilidades que teria o Poder Público se o executas-
se diretamente. Por essa mesma razão é que a lei de mandado de segu-
rança considera “autoridade”, para fins de impetração, “as pessoas naturais 
ou jurídicas com funções delegadas do Poder Público, somente no que 
entende com essas funções” (Lei 1.533/51, art. 1º, § 1º). Não se confunda, 
entretanto,funções delegadas com atividades meramente fiscalizadas pelo 
Estado: aquelas têm origem e natureza públicas; estas são e continuam 
sendo particulares, sem equiparação aos atos estatais. 
 
Ainda sobre a conduta desses agentes, entendemos que o Estado tem 
responsabilidade subsidiária pelos seus atos funcionais lesivos aos usuá-
rios ou terceiros, desde que a vítima comprove a insolvência do delegado, 
devedor principal. Note-se bem que a responsabilidade do delegante não é 
conjunta nem solidária com a do delegado; é subsidiária, ou seja, supletiva 
da do causador do dano na execução da delegação, se este se revelar 
incapaz de satisfazer a indenização devida. Nenhuma responsabilidade, 
porém, suporta o delegante pelos atos negociais do delegado para a exe-
cução da obra ou do serviço, pois quem com ele contrata o faz em termos 
particulares, sem qualquer vinculação com o Poder Público delegante. 
 
Agentes credenciados: são os que recebem a incumbência da Admi-
nistração para representá-la em determinado ato ou praticar certa atividade 
específica, mediante remuneração do Poder Público credenciante. 
 
Investidura dos agentes públicos Todo agente público vincula-se ao 
Estado por meio de ato ou procedimento legal a que se denomina investi-
dura, variável na forma e nos efeitos, segundo a natureza do cargo, do 
emprego, da função ou do mandato que se atribui ao investido. 
 
A investidura pode ser administrativa ou política; originária ou derivada; 
vitalícia, efetiva ou em comissão, e outras formas temporárias. 
 
Investidura administrativa: é toda aquela que vincula o agente a car-
go, função ou mandato administrativo, atendidos os requisitos de capacida-
de e idoneidade que a lei estabelecer. Destina-se, em geral, à composição 
dos quadros do serviço público, em sentido amplo, abrangendo o pessoal 
dos três Poderes e dos serviços autárquicos e fundacionais. A forma usual 
dessa investidura é a nomeação, por decreto ou portaria, mas admite, 
também, a admissão, a designação, a contratação e a eleição administrati-
va, nos termos regulamentares, regimentais ou estatutários. 
 
Investidura política: realiza-se, em regra, por eleição direta ou indire-
ta, mediante sufrágio universal, ou restrito a determinados eleitores, na 
forma da Constituição da República (arts. 2º e 14), para mandatos nas 
Corporações Legislativas (Senado Federal, Câmara dos Deputados, As-
sembleias Legislativas e Câmaras Municipais) ou nas Chefias dos Executi-
vos (Presidente da República, Governadores de Estados-membros, Gover-
nadores do Distrito Federal e Prefeitos Municipais). O fundamento dessa 
investidura é a condição cívica do cidadão, razão pela qual não se exigem 
do candidato requisitos profissionais, mas apenas a plenitude de seus 
direitos políticos, nos termos da legislação eleitoral. Considera-se, também, 
investidura política a dos altos cargos do Governo, como os de Ministros e 
Secretários de Estado, Ministros dos Tribunais Superiores, Procurador-
Geral da República e Governadores de Territórios, com a diferença de que 
os eleitos exercem mandato por tempo certo, só cassável, em princípio, 
pelo Plenário da respectiva corporação, e os nomeados, cargo em comis-
são (de confiança), sendo, por isso mesmo, exoneráveis ad nutum, a qual-
quer tempo. 
 
É de se distinguir, todavia, a eleição política da eleição administrativa, 
visto que aquela é feita diretamente pelo povo, ou indiretamente, por seus 
representantes, para uma investidura cívica, e esta é realizada internamen-
te pelos próprios pares do eleito, no seio do colegiado, ou por votantes (não 
eleitores) da categoria profissional a que pertence o candidato ao mandato. 
Merece, ainda, distinção entre o eleito para integrar um colegiado ou para 
dirigi-lo e o que é nomeado para o mesmo órgão pelo Executivo: aquele 
APOSTILAS OPÇÃOA Sua Melhor Opção em Concursos Públicos 
Direito Administrativo A Opção Certa Para a Sua Realização 8
exerce um mandato administrativo; este, uma delegação administrativa da 
própria Administração, e por isso mesmo pode ser destituído da função 
sumariamente e a qualquer tempo pelo delegante, embora a renovação do 
colegiado tenha prazo certo. O mesmo ocorre com algumas investiduras 
políticas por nomeação, dependentes de aprovação pelo Legislativo, mas 
que podem ser desconstituídas a qualquer tempo e sem mais formalidades 
pelo Executivo, como podem prosseguir além do mandato do nomeante, 
independentemente de nova aprovação e nomeação. 
 
Investidura originária e derivada: investidura originária é a que vincu-
la inicialmente o agente ao Estado, tal como a primeira nomeação para 
cargo público a que se refere a Constituição (art. 37, II); investidura deriva-
da é aquela que se baseia em anterior vinculação do agente com a Admi-
nistração, como a promoção, a transferência, a remoção, a reintegração 
etc. Para o funcionalismo em geral, a investidura originária depende de 
concurso público de provas, ou de provas e títulos, salvo as dispensas 
indicadas em lei; a investidura derivada normalmente se faz por seleção 
interna pelo sistema de mérito e tempo de serviço, na forma estatutária. 
 
Investidura vitalícia, efetiva e em comissão: investidura vitalícia é a 
que tem caráter perpétuo, como a dos Magistrados, e cuja destituição exige 
processo judicial; investidura efetiva é a que tem presunção de definitivida-
de, para tornar o agente estável no serviço após o estágio probatório, pelo 
que a sua destituição depende de processo administrativo; investidura em 
comissão é a de natureza transitória, para cargos ou funções de confiança, 
sendo o agente exonerável ad nutum, a qualquer tempo, e independente-
mente de justificativa. Nesta modalidade de investidura o agente não adqui-
re estabilidade no serviço público, nem as vantagens da função integram 
seu patrimônio, dada a precariedade de seu exercício. 
 
A investidura efetiva é própria dos cargos do quadro permanente da 
Administração, ocupados pela grande massa do funcionalismo, com provi-
mento inicial por concurso, para o desempenho de atividades técnicas e 
administrativas do Estado, com caráter de exercício profissional. Diversa-
mente, a investidura em comissão é adequada para os agentes públicos de 
alta categoria, chamados a prestar serviços ao Estado, sem caráter profis-
sional, e até mesmo de natureza honorífica e transitória. Tais agentes, em 
sua maioria, são delegados ou representantes do Governo, pessoas de sua 
confiança, providos nos altos postos do Estado, para o desempenho de 
funções diretivas ou missões transitórias características de múnus público. 
 
PRINCÍPIOS FUNDAMENTAIS DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA 
Os princípios referidos no programa são aqueles constantes da reforma 
administrativa de 1967 (Decreto-Lei n. 200, de 25.02.67), mantidos tacita-
mente pela reforma de 1990 (Lei n. 8028, de 12.04.90 e Decreto 99.180, de 
15.03.90). São eles o do “planejamento”, o da .coordenação”, o da “descen-
tralização”, o da “delegação de competência” e o do “controle”, que serão 
sucintamente analisados a seguir: 
 
Planejamento – É o estudo e estabelecimento das diretrizes e metas 
que deverão orientar a ação governamental, através de um piano geral de 
governo, de programas globais, setoriais e regionais de duração plurianual, 
do orçamento-programa anual e da programação financeira de desembol-
so. Desta forma, as atividades da Administração Pública deverão adaptar-
se aos programas aprovados pela Presidência da República, isto é, não 
são permitidos desvios que comprometam os limites financeiros de desem-
bolso ou afrontem a respectiva programação. 
 
Coordenação – É o que visa entrosar as atividades da Administração, 
de modo a evitar a duplicidade de atuação, a disperso de recursos, a diver-
gência de soluções e outros males característicos da burocracia. 
Através da coordenação pretende-se a harmonização de todas as ati-
vidades da Administração Pública, evitando-se desperdícios. Economiza-
se, portanto, recursos materiais e humanos. 
 
Descentralização - É o que tem por objeto o descongestionamento 
administrativo, afastando do centro (o Estado) e atribuindo a uma pessoa 
distinta, poderes de administração, constituídos do exercício de atividades 
públicas ou de utilidade pública. Desta forma, em seu próprio nome, o ente 
descentralizado age por outorga do serviço ou atividade pública, bem como 
por delegação de sua execução. A descentralização distingue-se da “des-
concentração”, que vem a se constituir na distribuição ou repartição de 
funções entre vários órgãos da mesma entidade estatal (União, Estados, 
DF, Municípios). 
 
Delegação de competência - Pode ser encarada como uma forma de 
aplicação do “princípio da descentralização”, mas o Decreto-Lei n. 200/67 
coloca-o como princípio autônomo e diferenciado daquele. Constitui-se na 
transferência, pelas autoridades administrativas, de atribuições decisórias a 
seus subordinados, mediante ato específico e que indique, com clareza e 
precisão, a autoridade delegante (a que transfere), a delegada (que recebe) 
e o objeto da delegação (a própria atribuição). Através desse princípio visa, 
a Administração Pública, maior objetividade e precisão às suas decisões. 
com vistas a situá-las o mais próximo possível dos fatos, das pessoas e 
dos problemas que pretende atender. 
 
Controle - Em sentido amplo, caracteriza-se numa das formas de e-
xercício do poder hierárquico, com o objetivo de fiscalização, pelo órgão 
superior, do cumprimento da lei, das instruções e da execução das atribui-
ções específicas, dos órgãos inferiores, bem como dos atos e rendimento 
de cada servidor. Pelo enfoque da reforma administrativa e que mais dire-
tamente interessa ao nosso estudo, constitui-se em instrumento da supervi-
são ministerial, a que sujeitam-se todos os órgãos da Administração fede-
ral, inclusive os entes descentralizados (autarquias, paraestatais), normal-
mente não sujeitos ao poder hierárquico das autoridades da Administração 
direta. Visa, especificamente, à consecução de seus objetivos e à eficiência 
de sua gestão, sendo exercido de diversos modos e que poderão chegar, 
se for o caso, à intervenção, mediante controle total. 
 
3. Organização administrativa: centralização, descentralização, con-
centração e desconcentração; administração direta e indireta. 
 
CENTRALIZAÇÃO E DESCENTRALIZAÇÃO DA ADMINISTRAÇÃO 
PÚBLICA 
O Estado tem como função primordial o oferecimento de utilidades aos 
administrados, não se justificando sua atuação senão no interesse público. 
Assim, entende-se que todas as vezes que o Estado atua, o faz porque à 
coletividade deve atender. 
 
No início dos estudos sobre o Direito Administrativo havia o entendi-
mento de que os serviços público eram poderes estatais (e não deveres), 
que independiam da vontade ou da necessidade do cidadão ou do residen-
te de um determinado local. 
 
Esta ideia inicial foi superada com o surgimento da Escola Francesa do 
Serviço Público, capitaneada por Léon Duguit, quando se passou a enten-
der serviço público como serviços prestados aos administrados. 
 
HELY LOPES MEIRELLES nos deixou o seguinte conceito de serviço 
público: 
"Serviço Público é todo aquela prestado pela Administração ou por 
seus delegados, sob normas e controles estatais, para satisfazer necessi-
dades essenciais ou secundárias da coletividade ou simples conveniência 
do Estado." 
(HELY LOPES MEIRELLES, Direito Administrativo Brasileiro, São Pau-
lo, Ed. Malheiros, 1997, 22ª Ed., pg. 297) 
 
Nesse sentido, prendendo-se aos critérios relativos à atividade pública, 
ensina o Professor JOSÉ DOSSANTOS CARVALHO FILHO: 
"..., conceituamos serviço público como toda atividade prestada pelo 
Estado ou por seus delegados, basicamente sob o regime de direito públi-
co, com vistas a satisfação de necessidades essenciais e secundárias da 
coletividade." 
(JOSÉ DOS SANTOS CARVALHO FILHO, Manual de Direito Adminis-
trativo, Rio de Janeiro, Ed. Lumen Juris, 3ª ed., 1999, pg. 217) 
 
Apresentado dois dos diversos conceitos oferecidos pela doutrina, de-
ve-se buscar qual a entidade federativa (União, Estados-Membros, Distrito 
Federal ou Municípios) competente para instituir, regulamentar e controlar 
os diversos serviços públicos. 
 
Para tanto, há que se buscar o fundamento de validade da atuação es-
tatal na Constituição Federal que apresenta, quanto ao ente federativo 
titular do serviço, a classificação de serviços privativos e serviços comuns. 
APOSTILAS OPÇÃO A Sua Melhor Opção em Concursos Públicos 
Direito Administrativo A Opção Certa Para a Sua Realização 9
Os primeiros são aqueles atribuídos a somente uma das esferas da federa-
ção, como por exemplo, a emissão de moeda, de competência privativa da 
União (CF, art. 21, VII). Já os serviços comuns, podem ser prestados por 
mais de uma esfera federativa, como por exemplo, os serviços de saúde 
pública (CF, art. 23, II). 
 
Analisados o conceito e a atribuição para a prestação dos serviços pú-
blicos, deve-se ter em mente que estes são regidos por princípios que 
levam em consideração o prestador (ente público ou delegado), os destina-
tários e o regime a que se sujeitam. Como exemplo dos princípios que 
regem os serviços públicos temos o princípio da generalidade - o serviço 
deve beneficiar o maior número possível de indivíduos; princípio da continu-
idade – os serviços não devem sofrer interrupção; princípio da eficiência; 
princípio da modicidade – o lucro, meta da atividade econômica capitalista, 
não é objetivo da função administrativa. 
 
Feitas breves considerações preliminares, quanto à origem, ao concei-
to, à titularidade, e aos princípios informativos, passamos à análise da 
questão central que é a forma de execução dos serviços públicos. 
Sendo o titular dos serviços públicos, o Estado deve prestá-los da me-
lhor forma possível. Assim, pode, em casos específicos, dividir a tarefa da 
execução, não podendo, em nenhuma hipótese, transferir a titularidade do 
serviço. 
 
O certo é que, possível a parceria, podem os serviços públicos serem 
executados direta ou indiretamente. 
 
O Estado, por seus diversos órgãos e nos diversos níveis da federa-
ção, estará prestando serviço por EXECUÇÃO DIRETA quando, dentro de 
sua estrutura administrativa -ministérios, secretarias, departamentos, dele-
gacias -, for o titular do serviço e o seu executor. Assim, o ente federativo, 
será tanto o titular do serviço, quando o prestador do mesmo. Esses órgãos 
formam o que a doutrina chama de ADMINISTRAÇÃO CENTRALIZADA, 
porque é o próprio Estado que, nesses casos, centraliza a atividade. 
 
O professor CARVALHO DOS SANTOS, em sua obra já citada (pg. 
229), conclui: 
"O Decr.-lei n° 200/67, que implantou a reforma administrativa federal, 
denominou esse grupamento de órgãos de administração direta (art. 4°, I), 
isso porque o Estado, na função de administrar, assumirá diretamente seus 
encargos." (GN) 
 
Por outro lado, identifica-se a EXECUÇÃO INDIRETA quando os servi-
ços são prestados por pessoas diversas das entidades formadoras da 
federação. 
 
Ainda que prestados por terceiros, insisto, o Estado não poderá nunca 
abdicar do controle sobre os serviços públicos, afinal, quem teve o poder 
jurídico de transferir atividades deve suportar, de algum modo, as conse-
quências do fato. 
 
Essa execução indireta, quando os serviços públicos são prestados por 
terceiros sob o controle e a fiscalização do ente titular, é conhecido na 
doutrina como DESCENTRALIZAÇÃO. 
 
Leciona o Professor CELSO ANTÔNIO BANDEIRA DE MELLO que: 
"Diz-se que a atividade é descentralizada quando é exercida, ..., por 
pessoas distintas do Estado. 
 
Na descentralização o Estado atua indiretamente, pois o faz através de 
outras pessoas, seres juridicamente distintos dele, ainda quando sejam 
criaturas suas e por isso mesmo se constituam, ..., em parcelas personali-
zadas da totalidade do aparelho administrativo estatal." 
(CELSO ANTÔNIO BANDEIRA DE MELLO, Curso de Direto Adminis-
trativo, São Paulo, Ed. Malheiros, 10 ed., 1998, pg. 96) 
 
Visualizado o conceito de descentralização da prestação dos serviços 
públicos, há que destacar os modelos de descentralização adotados pela 
doutrina pátria. 
 
Não há, pelos doutrinadores, uniformidade na classificação das subes-
pécies de descentralização. 
 
Entretanto, tenho por mais didática a apresentação feita pela Professo-
ra MARIA SYLVIA ZANELA DI PIETRO, em seu Direito Administrativo, São 
Paulo, Ed. Atlas, 1997, 8° ed. Pg. 296 e ss. 
 
Em seu curso, a professora MARIA SYLVIA divide a descentralização 
inicialmente em política e administrativa. 
 
A descentralização política ocorre quando o ente descentralizado exer-
ce atribuições próprias que não decorrem do ente central. Tema que já foi 
abordado supra, a descentralização política decorre diretamente da consti-
tuição (o fundamento de validade é o texto constitucional) e independe da 
manifestação do ente central (União). 
 
Já a descentralização administrativa ocorre quando o ente descentrali-
zado exerce atribuições que decorrem do ente central, que empresta sua 
competência administrativa constitucional a um dos entes da federação tais 
como os Estados-Membros, os municípios e o Distrito Federal, para a 
consecução dos serviços públicos. 
 
Assim, entende-se que na descentralização administrativa, os entes 
descentralizados têm capacidade para gerir os seus próprios "negócios", 
mas com subordinação a leis postas pelo ente central 
 
A descentralização administrativa se apresenta de três formas. Pode 
ser territorial ou geográfica, por serviços, funcional ou técnica e por colabo-
ração. 
 
A descentralização territorial ou geográfica é a que se verifica quando 
uma entidade local, geograficamente delimitada, é dotada de personalidade 
jurídica própria, de direito público, com capacidade jurídica própria e com a 
capacidade legislativa (quando existente) subordinada a normas emanadas 
do poder central. 
 
No Brasil, podem ser incluídos nessa modalidade de descentralização 
os territórios federais, embora na atualidade não existam. 
 
A descentralização por serviços, funcional ou técnica é a que se verifi-
ca quando o poder público (União, Estados, Distrito Federal ou Município) 
por meio de uma lei cria uma pessoa jurídica de direito público – autarquia 
e a ela atribui a titularidade (não a plena, mas a decorrente de lei) e a 
execução de serviço público descentralizado. 
 
Doutrina minoritária permite, ignorando o DL 200/67, a transferência da 
titularidade legal e da execução de serviço público a pessoa jurídica de 
direito privado. Essa classificação permitiria no Brasil a transferência da 
titularidade legal e da execução dos serviços às sociedades de economia 
mista e às empresas públicas. 
 
Na descentralização por serviços, o ente descentralizado passa a deter 
a "titularidade" e a execução do serviço nos termos da lei não devendo e 
não podendo sofrer interferências indevidas por parte do ente que lhe deu 
vida. Deve pois, desempenhar o seu mister da melhor forma e de acordo 
com a estrita demarcação legal. 
 
A descentralização por colaboração é a que se verifica quando por 
meio de contrato (concessão de serviço público) ou de ato administrativo 
unilateral (permissão de serviço público), se