U - Estatuto da Cidade
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U - Estatuto da Cidade


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significava realizar investimentos
públicos em áreas públicas, que, na maior parte das vezes, haviam sido desapropriadas com
esta finalidade. Assim, a prática corrente seria desapropriar, implantar as mudanças
pretendidas e redefinir o zoneamento do entorno.
A demanda pelo estabelecimento de um novo instrumento na experiência brasileira partiu de
quatro matrizes simultâneas nos anos 80: a falta de recursos públicos para realizar
investimentos de transformação urbanística das áreas, a convicção de que investimentos
públicos geram valorização imobiliária que pode ser captada pelo poder público, a convicção
de que o controle do potencial construtivo era a grande \u201cmoeda\u201dque o poder público poderia
contar para entrar na operação e a crítica às estratégias correntes de controle de uso e ocupação
do solo no sentido de sua incapacidade de captar singularidades e promover re-desenho ou,
em outras palavras, urbanismo.
As experiências concretas de aplicação das operações urbanas no Brasil, que será apresentada
adiante, foram marcadas pela predominância das três primeiras vertentes.
 \u201cA comparação com os modelos de operação consorciada europeus também deve ser
feita com extrema cautela. Urbanistas com longa experiência na administração pública
paulistana concordam que o exemplo francês, que se concretizou nas ZACs \u2013 Zônes
d\u2019Aménagement Concerté, teve alguma influência quando se iniciaram as discussões
sobre as operações consorciadas no Brasil. Entretanto, as diferenças são enormes, e
hoje dificilmente alguma comparação pode ser feita. Em primeiro lugar, porque assim
como nos EUA, tais instrumentos envolvem a dinamização de um mercado que é muito
mais includente do que o nosso. Em segundo lugar, porque a Europa e a França, em
especial, tem longa tradição política e tecidos sociais altamente integrados, o que
23 Ermínia Maricato e João Sette Whitaker Ferreira, Operação urbana consorciada: diversificação urbanística participativa
ou aprofundamento da desigualdade?
24 Destaca-se a noção de Z8 do zoneamento da cidade de 72, que \u201ccongelava\u201d pedaços da cidade para um uso futuro
e as ZML e Zonas de reurbanização de Santana que pensava em promover uma mudança planejada especial de uso e
ocupação do solo em torno das estações e da linha de metrô. Destaca-se também as estratégias de redesenho contidas
no projeto CURA, nos anos 70.
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possibilita um efetivo engajamento da sociedade civil organizada nesses processos,
contrabalançando o peso relativo da iniciativa privada. E, em terceiro lugar, porque a
longa tradição social-democrata do Estado-Providência fez com que o controle do Poder
Público nessas operações se dê em níveis incomparáveis com o que ocorre nas
Operações Urbanas brasileiras\u201d.25
Assim, de forma geral, a experiência de grandes operações urbanas que \u201cvingaram\u201d no Brasil
se deu em áreas onde já existia um grande interesse do mercado imobiliário confrontado com
limitações significativas impostas pelo zoneamento. As parcerias viáveis, sob o ponto de vista
econômico, seriam então restritas a setores em que havia efetivamente interesse da iniciativa
privada em investir. Desta forma, o instrumento não serviu \u2013 até o presente momento \u2013 para
reestruturar ou reurbanizar áreas desprovidas de infra-estrutura ou redirecionar crescimento
e expansão urbana, e sim, para investir mais em áreas que já concentravam os maiores
investimentos da cidade26 .
Como veremos adiante, este não deveria ser um limitador da possibilidade de aplicação do
instrumento, mas um alerta para os cuidados que se deve tomar no momento de se aplicar o
instrumento. Se o objetivo do instrumento for realmente a reestruturação e reurbanização de
áreas indicadas pelo Plano Diretor como necessárias e estratégicas, outros instrumentos (como
o IPTU progressivo), ou uma intervenção mais global nos coeficientes de aproveitamento,
deve ser feita para poder garantir atratividade onde esta não existe ainda. Estas considerações
remetem à necessidade do estabelecimento de uma política global imobiliária e fundiária como
estratégia importante para a própria viabilização de operações. Este raciocínio se contrapõe à
idéia de atuação por operações urbanas (ou grandes projetos urbanos) em oposição, ou
substituição, a uma estratégia global de cidade. Esta idéia, disseminada no Brasil a partir de
exemplos internacionais de grandes intervenções urbanísticas, ignora que estas operações,
no contexto internacional, deram-se sobre uma base global de política imobiliária e fundiária
implementada ao longo de décadas e não em substituição a esta. A necessidade de intervenções
no campo do urbanismo, do projeto urbano, tratando setores do território de forma singular e
trabalhando o desenho de espaços públicos (em oposição a um zoneamento centrado puramente
no uso do solo privado e em concepções genéricas de paisagem) é necessária e pode constituir
um dos objetivos da aplicação deste instrumento. Entretanto, uma visão global da cidade em
relação à segmentação dos mercados, às formas de produção da cidade e sua relação com o
tecido econômico social resultante é pré- requisito para a definição da área que deva ser objeto
de uma operação e de seu programa.
Por outro lado, ao longo dos anos, operações urbanísticas, restritas a apenas uma gleba, um
empreendimento e seu entorno foram sendo praticadas pelas prefeituras sob a denominação
de \u201coperações urbanas\u201d. Estas pequenas operações, que correspondem ao conceito
norteamericano de social exactions, envolvem tanto a doação de contrapartidas obrigatórias
dependendo da natureza do empreendimento (em clara analogia às contrapartidas exigidas
aos loteadores) como concessões específicas de potencial adicional em troca de contrapartidas
públicas, definidas na lei específica que gerou o empreendimento. Neste caso as operações
25 Ermínia Maricato e João Sette Whitaker Ferreira, Operação urbana consorciada: diversificação urbanística participativa
ou aprofundamento da desigualdade?
26 Ver a experiência das Operações Urbanas de São Paulo, em especial a comparação de resultados entre a operação
Faria Lima e Centro. Em outras cidades, como Natal, operações urbanas destinadas a reativar áreas centrais, como a
Ribeira, também tiveram imensas dificuldades de implementação.
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têm servido, de forma geral, a promover pequenas intervenções, em escala local, geralmente
vinculadas à obtenção de espaços públicos, áreas verdes e equipamentos coletivos.
No item trajetória da aplicação do instrumento, apresentaremos alguns casos concretos de
aplicação destas pequenas operações em cidades brasileiras, e seus resultados.
OBJETIVOS DO INSTRUMENTO
O objetivo do instrumento das operações urbanas é viabilizar intervenções de maior escala,
em atuação concertada entre o poder público e os diversos atores da iniciativa privada.
COMO IMPLEMENTAR O INSTRUMENTO
A aplicação do instrumento deve ser, antes de mais nada, decorrente da estratégia estabelecida
no Plano Diretor. Quando da elaboração do Plano, deve ser identificada a área onde se quer
alcançar transformações urbanísticas estruturais, melhorias sociais e a valorização ambiental,
em consonância com os objetivos gerais do Plano. Na lei do Plano, além da área ser indicada,
deve constar também aquilo que se quer alcançar com a operação.
Para tanto, deve ser produzida uma leitura da área a partir de uma base de dados que considere
no mínimo:
\u2022 infra-estrutura existente
\u2022 usos do solo atuais e tendências nos últimos anos (pelo menos 5 e 10 anos);
\u2022 evolução da população residente (últimos 10, 5 anos e atual);
\u2022 propostas de projetos apresentados para área nos últimos 5 anos (aprovados ou não,
implementados ou não);
\u2022 licenças