Direito Administrativo para MPU: Serviços Públicos

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AULA 08 
Olá pessoal! 
A aula de hoje é sobre ³serviços públicos´. Estudaremos os 
aspectos doutrinários relacionados ao tema e as formas de delegação aos 
particulares. 
Seguiremos o seguinte sumário: 
SUMÁRIO 
Serviços públicos ............................................................................................................................................................. 4 
Competência ................................................................................................................................................................... 12 
Classificações .................................................................................................................................................................. 16 
Originário e derivado ............................................................................................................................................... 16 
Exclusivo e não exclusivo ....................................................................................................................................... 17 
Próprio e impróprio .................................................................................................................................................. 17 
Administrativo, comercial e social ...................................................................................................................... 18 
Geral e individual ....................................................................................................................................................... 19 
Obrigatório e facultativo ......................................................................................................................................... 20 
Formas de prestação .................................................................................................................................................. 23 
Regulamentação e controle .................................................................................................................................... 24 
Concessão e permissão de serviço público .................................................................................................... 26 
Requisitos do serviço público adequado .......................................................................................................... 33 
Licitação prévia ........................................................................................................................................................... 39 
Prazo................................................................................................................................................................................ 44 
Transferência de encargos ..................................................................................................................................... 44 
Política tarifária .......................................................................................................................................................... 48 
Direitos e obrigações ................................................................................................................................................ 50 
Intervenção ................................................................................................................................................................... 58 
Formas de extinção ................................................................................................................................................... 60 
Autorização de serviço público ............................................................................................................................ 68 
Mais questões de prova ............................................................................................................................................ 72 
Jurisprudência ............................................................................................................................................................... 86 
RESUMÃO DA AULA ..................................................................................................................................................... 88 
Questões comentadas na aula ............................................................................................................................... 91 
Gabarito ............................................................................................................................................................................. 98 
 
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As leis necessárias para o acompanhamento da aula, além da 
Constituição Federal, são as seguintes: 
 Lei 8.987/1995: dispõe sobre o regime de concessão e permissão 
da prestação de serviços públicos previsto no art. 175 da Constituição 
Federal, e dá outras providências. 
 Lei 9.074/1995: estabelece normas para outorga e prorrogações 
das concessões e permissões de serviços públicos e dá outras 
providências. 
 
Preparados? Aos estudos! 
 
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SERVIÇOS PÚBLICOS 
A Constituição Federal ou as leis do nosso país não apresentam, de 
forma expressa, um conceito de serviço público. No plano das normas, 
podemos encontrar um conceito de serviço público apenas no nível 
infralegal, especificamente no Decreto 6.017/2007, que regulamenta os 
consórcios públicos: 
XIV - serviço público: atividade ou comodidade material fruível 
diretamente pelo usuário, que possa ser remunerado por meio de taxa ou preço 
público, inclusive tarifa; 
Não obstante a definição apresentada pelo Decreto, a doutrina 
enfatiza ser muito difícil apresentar um conceito único de serviço público 
que o diferencie categoricamente da atividade privada. Isso porque a 
atividade em si não permite concluirmos se um serviço é ou não público. 
Além disso, o conceito não é nada estático. Afinal, é o Estado quem 
escolhe, por meio da Constituição ou de lei, quais as atividades que, em 
determinado momento, são consideradas de interesse geral e as rotula 
como serviços públicos, dando-lhes um tratamento diferenciado. Em um 
dado momento, o Estado pode entender que determinada atividade, por 
sua importância para a coletividade, não deve ficar na dependência da 
iniciativa privada e, mediante lei, a transforma em um serviço público; em 
outro momento, determinada atividade hoje considerada pela lei como 
serviço público pode passar a ser exercida como atividade econômica, 
aberta à livre iniciativa. Enfim, é uma questão de escolhapolítica. 
Para ter uma noção da dificuldade de estabelecer um conceito 
taxativo para serviço público, basta ver que existem atividades 
absolutamente essenciais à sociedade, como a educação e a saúde, que 
podem ser exploradas por particulares a partir de livre iniciativa, 
independentemente de delegação do Estado e sob regime de direito 
privado�� RX� VHMD�� VHP�D� ³URXSDJHP´� GH� VHUYLoR� Súblico; por outro lado, 
outras atividades, um tanto quanto dispensáveis, a exemplo das loterias1, 
são prestadas pelo Estado como serviço público. 
A despeito da dificuldade relatada, a doutrina costuma propor seu 
conceito para serviço público. Vejamos o que dizem os principais autores: 
 
 
1 Nos termos da Lei 12.869/2013, os serviços de loterias federais são explorados pelos particulares 
mediante permissão do Poder Público (permissão lotérica), outorgada pela Caixa Econômica Federal, 
através de licitação. 
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Elemento subjetivo (sujeito estatal) 
O titular dos serviços públicos é o Estado, que os presta 
diretamente ou indiretamente, neste último caso, mediante delegação 
a particulares, sob regime de concessão ou permissão, nos termos do 
art. 175 da CF2 e, em alguns casos, sob autorização. 
No que tange à prestação de serviços públicos de forma direta, há de 
se considerar os serviços prestados tanto pela Administração direta 
como pela indireta. 
Os serviços prestados pela Administração direta constituem, sem 
dúvida alguma, uma forma de prestação direta de serviços pelo Poder 
Público (afinal, os serviços são prestados pelos próprios órgãos 
despersonalizados do Estado). Um pouco mais complicado é fazer a 
mesma inferência em relação aos serviços prestados pelas entidades da 
Administração indireta, que também constituem uma forma de prestação 
direta. Com efeito, as entidades da administração indireta não prestam 
serviços públicos indiretamente, mediante delegação do ente que as 
criou3 , e sim mediante outorga (descentralização por serviços ou 
funcional), feita por meio de lei. Como a outorga se dá por lei (e não 
através de um contrato de permissão ou concessão), o ente federado 
transfere a própria titularidade do serviço para a entidade da sua 
Administração indireta. Assim, a prestação do serviço continua sendo 
direta, porém, com a participação da Administração indireta. 
Quanto à prestação de serviços de forma indireta, a delegação aos 
particulares (em regra, feita mediante concessão ou permissão, podendo, 
em alguns casos, ocorrer por autorização) não descaracteriza o serviço 
como público, vez que o Estado continua com a titularidade do serviço 
(delega apenas a execução), contando ainda com o poder jurídico de 
regulamentar, alterar e controlar o serviço. Trata-se de descentralização 
administrativa por colaboração ou delegação, feita, em regra, 
mediante contrato (podendo ser por ato administrativo no caso de 
autorização). 
Os serviços públicos passíveis de exploração mediante delegação 
são aqueles enquadrados como atividade econômica, isto é, serviços 
que podem ser explorados com intuito de lucro, sem perder a natureza 
 
2 CF, art. 175: Dzincumbe ao Poder Público, na forma da lei, diretamente ou sob regime de concessão ou 
permissãoǡ�•‡’”‡�ƒ–”ƒ˜±•�†‡�Ž‹…‹–ƒ­ ‘ǡ�ƒ�’”‡•–ƒ­ ‘�†‡�•‡”˜‹­‘•�’ï„Ž‹…‘•dz. 
3 Nos termos do art. 175 da CF, a delegação a particulares é que caracteriza a prestação indireta de 
serviços públicos. 
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de serviço público (por isso é que podem ser delegados a particulares). 
São exemplos os serviços de telecomunicações (CF, art. 21, XI), de rádio 
e televisão, de energia elétrica, de navegação aérea, de transporte 
ferroviário e aquaviário, de transporte rodoviário interestadual e 
internacional de passageiros, de portos (CF, art. 21, XII), de gás 
canalizado (CF, art. 25, §2º) e de transporte local (CF, art. 30, V). 
Ressalte-se que tais serviços, embora possuam características de 
atividade econômica, são serviços públicos da titularidade do Estado e só 
podem ser prestados por particulares mediante delegação, conforme 
dispõe a própria Constituição. 
Por outro lado, existem atividades que devem ser prestadas pelo 
Estado como serviços públicos, mas que, ao mesmo tempo, são abertas 
à livre iniciativa, ou seja, os particulares podem exercê-las livremente 
sem que tenham recebido delegação do Poder Público, fugindo, portanto, 
do regramento imposto pelo art. 175 da CF. Trata-se, especialmente, das 
atividades relacionadas no Título VIII da Constituição Federal, relativas à 
³RUGHP�VRFLDO´, sendo as mais importantes as atividades de educação4 e 
saúde5. 
Embora seja obrigação do Estado assegurar educação e saúde à 
população, a titularidade desses serviços não é exclusiva do Estado. 
Quando essas atividades são desempenhadas por particulares (ex: 
universidades e clínicas de saúde particulares), o são sob o regime de 
direito privado, isto é, não se trata de serviços públicos, e sim de 
serviços privados, geridos por conta e risco dos particulares (com intuito 
de lucro ou não), sem estarem submetidos ao regime de delegação, mas, 
tão somente, aos controles inerentes ao poder de polícia administrativa. 
Por outro lado, essas mesmas atividades, quando desempenhadas pelo 
Estado, o são como serviço público, sujeitas, portanto, a regime jurídico 
de direito público. 
O esquema a seguir busca resumir esse cenário: 
 
4 CF, art. 209: Dz��‡•‹‘�±�Ž‹˜”‡��‹‹…‹ƒ–‹˜ƒ�’”‹˜ƒ†ƒǡ�ƒ–‡†‹†ƒ•�ƒ•�•‡‰—‹–‡•�…‘†‹­Ù‡•�ȋǤǤǤȌdz 
5 CF, art. 199: Dz��ƒ••‹•–²…‹ƒ��•ƒï†‡�±�Ž‹˜”‡��‹‹…‹ƒ–‹˜ƒ�’”‹˜ƒ†ƒǤdz 
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d) as obras públicas�� SRUTXH�� QHVWDV�� QmR� p� R� ³ID]HU� DOJR´�� HP� VL� PHVPR�
considerado, que representa uma utilidade ou comodidade material 
RIHUHFLGD� j� SRSXODomR�� p� R� UHVXOWDGR� GHVVH� ³ID]HU´�� TXDO� VHMD�� D� REUD�
realizada, que constitui uma utilidade ou comodidade que pode ser fruída 
pelo grupo social. 
COMPETÊNCIA 
A Constituição Federal prevê uma repartição de competências para a 
prestação de serviços públicos entre União, Estados e Municípios. 
Essa repartição segue o princípio da predominância do interesse, 
pelo qual a União tem competência para prestar e regulamentar assuntos 
de interesse predominantemente nacional; aos Estados são reservadas 
as matérias de interesse predominantemente regional; e aos Municípios 
cabe a competência sobre assuntos de interesse predominantemente 
local; o Distrito Federal, em razão de seu hibridismo, acumula funções de 
interesse regional e local. 
Além disso, a CF prevê algumas competências que são comuns a 
todas as esferas, ou seja, serviços que podem ser prestados por todos 
os entes, de forma paralela, e sem subordinação entre eles. Sobre o 
tema, a CF prevê a edição de leis complementares para fixar normas de 
cooperação entre a União e os Estados, o Distrito Federal e os 
Municípios, tendo em vista o equilíbrio do desenvolvimento e do bem-
estar em âmbito nacional (art. 23, parágrafo único). 
As competências exclusivas da União são enumeradas no art. 21 
(rol taxativo). Da mesma forma, são enumeradas as competências 
comuns atodos os entes federados no art. 23 (rol taxativo). 
Quanto às competências dos Municípios, o art. 30 da CF indica que 
abrange os serviços de interesse local, e enumera apenas alguns 
(rol exemplificativo). 
Já a competência dos Estados é residual (competência 
remanescente), ou seja, abrange tudo o que não estiver no âmbito da 
competência da União ou dos Municípios (CF, art. 25, §1º). 
Em relação ao Distrito Federal, como regra, cabem-lhe todas as 
competências dos Estados e Municípios. 
No quadro a seguir, estão destacados os principais serviços inseridos 
na competência de cada ente federado, conforme previsto na 
Constituição. 
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 Comentário: A exploração dos serviços de energia elétrica é de 
competência da União, que pode explorá-los diretamente ou mediante 
autorização, concessão ou permissão, em articulação com os Estados. Em 
muitas regiões, a exploração desses serviços é delegada para concessionárias 
de energia controladas pelos Estados-membros (ex: Cemig e CEB), mas o 
serviço, como em toda delegação, continua na titularidade da União, sendo 
regulados pela Aneel (agência reguladora federal). Eis o artigo da 
Constituição: 
Art. 21. Compete à União: 
XII - explorar, diretamente ou mediante autorização, concessão ou permissão: 
b) os serviços e instalações de energia elétrica e o aproveitamento energético dos 
cursos de água, em articulação com os Estados onde se situam os potenciais 
hidroenergéticos; 
 Gabarito: Errado 
5. (Cespe ± MPU 2013) Por expressa determinação constitucional, devem, 
obrigatoriamente, ser diretamente prestados pelo Estado os serviços postal, de 
aproveitamento energético dos cursos de água e de transporte ferroviário e 
aquaviário entre portos brasileiros e fronteiras nacionais. 
 Comentário: Por expressa determinação constitucional, os serviços 
enumerados na questão devem ser prestados pela União; mas não 
obrigatoriamente de forma direta, daí o erro. 
Com efeito, os serviços de transporte ferroviário e aquaviário entre portos 
brasileiros e fronteiras nacionais, e os de aproveitamento energético dos 
cursos de água (este último em articulação com os Estados onde se situam os 
potenciais hidroenergéticos) podem ser explorados diretamente ou mediante 
autorização, concessão ou permissão��QRV�WHUPRV�GR�DUW������;,,��³E´�H�³G´� 
Já o serviço postal, embora o art. 21, X da CF não preveja expressamente 
a possibilidade de prestação indireta, o art. 1º, VII da Lei 9.074/1995 dispõe que 
ele se sujeita ao regime de concessão, ou quando couber, de permissão. 
 Vejamos os dispositivos constitucionais citados: 
Art. 21. Compete à União: 
X - manter o serviço postal e o correio aéreo nacional; 
XII - explorar, diretamente ou mediante autorização, concessão ou permissão: 
b) os serviços e instalações de energia elétrica e o aproveitamento energético dos 
cursos de água, em articulação com os Estados onde se situam os potenciais 
hidroenergéticos; 
d) os serviços de transporte ferroviário e aquaviário entre portos brasileiros e fronteiras 
nacionais, ou que transponham os limites de Estado ou Território; 
 Gabarito: Errado 
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(é delegável, portanto). O Estado pode prestá-lo diretamente ou 
delega-lo a terceiros, tais como telefonia, energia elétrica e transportes. 
São também chamados de serviços de utilidade pública. 
EXCLUSIVO E NÃO EXCLUSIVO 
Serviços públicos exclusivos são aqueles de titularidade do Estado, 
prestados diretamente pela Administração ou indiretamente mediante 
concessão, permissão ou autorização. 
Conforme a Constituição, são exemplos de serviços públicos 
exclusivos o serviço postal, o correio aéreo nacional (art. 21, X), os 
serviços de telecomunicações (art. 21, XI), os de radiodifusão, energia 
elétrica, navegação aérea, transportes e demais indicados no artigo 21, 
XII, e o serviço de gás canalizado (art. 25, §2º), este de competência dos 
Estados-membros. 
Atente que os serviços exclusivos não se confundem com serviços 
indelegáveis (originários). Por exemplo: o serviço de telecomunicações é 
competência da União, ou seja, é serviço de titularidade exclusiva da 
União, porém pode ser prestado por particulares, no caso, as 
concessionárias. 
Serviços não exclusivos são aqueles que não são de titularidade 
do Estado e, por isso, podem ser prestados pelos particulares 
independentemente de delegação. Tal é o caso dos serviços previstos 
no título VIII da Constituição, concernentes à ordem social, abrangendo 
saúde (arts. 196 e 199), previdência social (art. 201, § 8), assistência 
social (art. 204) e educação (arts. 208 e 209). 
Ressalte-se que os serviços não exclusivos podem ser prestados 
tanto pelo Estado, sob regime de direito público, como pelos 
particulares, neste último caso, sob o regime de direito privado, de livre 
iniciativa, independentemente de delegação estatal. Ou seja, são serviços 
que não são de titularidade exclusiva do Estado. 
PRÓPRIO E IMPRÓPRIO 
Conforme ensina Maria Sylvia Di Pietro, quando serviços 
não exclusivos são prestados pelo Estado, também são chamados de 
serviços públicos próprios (ex: escola ou hospital públicos); quando 
prestados por particulares, denominam-se serviços públicos impróprios 
(ex: escola ou hospital particulares). 
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7. (Cespe ± Câmara dos Deputados 2012) De acordo com critério de 
classificação que considera a exclusividade ou não do poder público na prestação 
do serviço, o serviço postal constitui um exemplo de serviço público não exclusivo do 
Estado. 
 Comentário: O serviço postal é um serviço exclusivo do Estado, prestado 
diretamente pela União, nos termos do art. 21, X da CF: 
Art. 21. Compete à União: 
X - manter o serviço postal e o correio aéreo nacional; 
 Gabarito: Errado 
8. (Cespe ± MDIC 2014) O serviço de uso de linha telefônica é um típico exemplo 
de serviço singular, visto que sua utilização é mensurável por cada usuário, embora 
sua prestação se destine à coletividade. 
Comentário: O serviço de uso de linha telefônica é passível de 
mensuração individual (veja a sua conta telefônica); portanto, trata-se de 
serviço uti singuli ou individual. 
 Gabarito: Certo 
9. (Cespe ± PRF 2012) O serviço de iluminação pública pode ser considerado uti 
universi, assim como o serviço de policiamento público. 
 Comentário: Tanto o serviço de iluminação pública como o de 
policiamento não são mensuráveis individualmente, ou seja, não é possível 
dizer com certeza quanto que determinado indivíduo consome de iluminação 
pública ou de policiamento. Sendo assim, tais serviços são considerados uti 
universi ou gerais. 
 Gabarito: Certo 
10. (Cespe ± PC/BA 2013) Caracterizam-se como serviços públicos sociais 
apenas os serviços de necessidade pública, de iniciativa e implemento exclusivo do 
Estado. 
 Comentário: Serviço público social é o que atende às necessidades 
coletivas de ordem social, como saúde, educação e cultura, abrangendo ainda 
os serviços assistenciais e protetivos. O erro é que os serviços sociais não 
são privativos do Estado, podendo também ser desempenhados por 
particulares, independentemente de delegação. 
 Gabarito: Errado 
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11. (Cespe ± MIN 2013) Os serviços de utilidade pública, a exemplo dos serviços 
de transporte coletivo, visam proporcionar aos seus usuários mais conforto e bem-
estar. 
 Comentário: Os serviços de utilidade pública são aqueles considerados 
não essenciais, mas sim convenientes à coletividade, podendo ser prestados 
por particulares. Portanto, são serviços delegáveis. São exemplos de serviço 
de utilidade pública: transporte coletivo, energia elétrica, telefonia, etc. 
 Gabarito: Certo 
FORMAS DE PRESTAÇÃO 
Os serviços públicos podem ser prestados pela Administração de 
forma: (i) centralizada ou descentralizada; (ii) desconcentrada 
centralizada ou desconcentrada descentralizada; e (iii) direta ou indireta. 
Vejamos: 
¾ Prestação centralizada: o serviço é prestado pela administração 
direta. 
¾ Prestação descentralizada: o serviço é prestado por pessoa 
diferente do ente federado a que a Constituição atribui a titularidade 
do serviço: 
ƒ descentralização por serviços: o serviço é prestado por entidade 
da administração indireta, à qual a lei transfere a sua 
titularidade; 
ƒ descentralização por colaboração: o serviço é prestado por 
particulares, aos quais, mediante delegação do Poder Público, é 
atribuída a sua mera execução. 
¾ Prestação desconcentrada: o serviço é executado por um órgão, 
com competência específica para prestá-lo, integrante da estrutura 
da pessoa jurídica que detém a titularidade do serviço (ou seja, 
existe uma só pessoa e vários órgãos dessa pessoa): 
ƒ prestação desconcentrada centralizada: o órgão com competência 
específica para prestar o serviço integra a estrutura de uma 
entidade integrante da administração direta do ente federado que 
detém a titularidade do serviço; 
ƒ prestação desconcentrada descentralizada: o órgão com 
competência específica para prestar o serviço integra a estrutura 
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HVSHFLDO´��HQWLGDGHV�GRWDGDV�GH�DPSOR�SRGHU�QRUPDWLYR�PHGLDQWH�R�TXDO�
são estabelecidas inúmeras regras relativas ao serviço regulado. 
Além do poder de regulamentação, a competência constitucional para 
a instituição do serviço confere ainda o poder de controlar sua execução. 
O controle da prestação dos serviços públicos se submete aos 
controles tradicionais da atividade administrativa, derivados do poder de 
autotutela e da tutela administrativa (esta no caso de prestação por 
entidades da administração indireta). 
Ademais, a Administração pode/deve exercer controle sobre os 
particulares colaboradores (concessionários e permissionários). Para 
tanto, o ordenamento jurídico confere prerrogativas especiais ao poder 
concedente8, tais como a possibilidade de acesso aos dados relativos à 
administração, contabilidade recursos técnicos, econômicos, e financeiros 
da concessionária, de alteração unilateral das cláusulas contratuais, de 
intervenção na concessão ou permissão, de encampação, de decretação 
de caducidade e outras. 
A fiscalização do poder concedente deve ocorrer com a cooperação 
dos usuários. Nesse sentido, a Lei 9.074/19959 determina que, em cada 
modalidade de serviço público, o poder concedente estabeleça ³IRUPD�GH�
participação dos usuários na fiscalização e torne disponível ao público, 
SHULRGLFDPHQWH��UHODWyULR�VREUH�RV�VHUYLoRV�SUHVWDGRV´. 
Quanto ao controle popular, cumpre destacar, ainda, o art. 37, §3º, I 
da CF, segundo o qual a ³OHL� GLVFLSOLQDUi� DV� IRUPDV� GH� SDUWLFLSDomR� GR�
usuário na administração pública direta e indireta, regulando 
especialmente as reclamações relativas à prestação dos serviços públicos 
em geral, asseguradas a manutenção de serviços de atendimento ao 
usuário e a avaliação periódica, externa e interna, da qualidade dos 
VHUYLoRV´. 
Por fim, nunca é demais lembrar que qualquer lesão ou ameaça a 
direito decorrente da má prestação de serviços públicos poderá ser levada 
à apreciação do Poder Judiciário. 
 
 
8 Poder concedente é o ente federado (União, Estado, DF ou Município) que delega o serviço público 
mediante concessão ou permissão. 
9 Estabelece normas para outorga e prorrogações das concessões e permissões de serviços públicos e dá 
outras providências. 
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12. (Cespe ± MIN 2013) A regulamentação e o controle dos serviços públicos e de 
utilidade pública competem sempre ao poder público. 
 Comentário: Embora a execução de determinados serviços públicos 
possa ser delegada a particulares, a regulamentação e o controle desses 
serviços são atividades exclusivas de Estado, portanto, indelegáveis. 
 Gabarito: Certo 
CONCESSÃO E PERMISSÃO DE SERVIÇO PÚBLICO 
Como visto, nos termos do art. 175 da CF, o serviço público é 
incumbência do Estado, que pode prestá-lo diretamente ou indiretamente, 
neste último caso, mediante delegação a particulares: 
Art. 175. Incumbe ao Poder Público, na forma da lei, diretamente ou 
sob regime de concessão ou permissão, sempre através de licitação, a 
prestação de serviços públicos. 
Parágrafo único. A lei disporá sobre: 
I - o regime das empresas concessionárias e permissionárias de serviços 
públicos, o caráter especial de seu contrato e de sua prorrogação, bem como as 
condições de caducidade, fiscalização e rescisão da concessão ou permissão; 
II - os direitos dos usuários; 
III - política tarifária; 
IV - a obrigação de manter serviço adequado. 
A prestação de forma indireta se dá pela delegação do serviço 
público a um particular (pessoa jurídica ou física), que o prestará em seu 
próprio nome e por sua conta e risco, remunerando-se diretamente por 
meio das tarifas cobradas dos usuários, e sempre sob a fiscalização do 
Poder Público10. 
Perceba que, conforme o art. 175 acima transcrito, a execução 
indireta GH�VHUYLoRV�S~EOLFRV�GHYH�VHU�IHLWD�³VHPSUH�DWUDYpV�GH�OLFLWDomR´��
ou seja, na delegação de serviços públicos a licitação é obrigatória, não 
sendo possível a sua dispensa; excepcionalmente, a doutrina admite 
 
10 Knoplck (2013, p. 384). 
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apenas a declaração de inexigibilidade, desde que se demonstre a 
inviabilidade de competição. 
As formas de delegação de serviços públicos são a concessão e a 
permissão, formalizadas mediante contratos administrativos; em 
determinados casos, o serviço público também pode ser delegado 
mediante autorização, formalizada por ato administrativo. 
Em qualquer hipótese, a delegação incide apenas sobre a execução 
do serviço, vez que a titularidade permanece com o Poder Público, que 
poderá, em determinadas situações, retomá-lo. 
Neste tópico, cuidaremos das concessões e permissões; quanto às 
autorizações, deixaremos para tópico específico, mais adiante. 
Os regimes de concessão e permissão de serviços públicos são 
disciplinados pela Lei 8.987/1995. Essa é a lei cuja edição está prevista 
no art. 175 da CF. Ela estabelece ³normas gerais´ sobre os regimes de 
concessão e permissão11, sendo uma lei de caráter nacional, aplicável, 
portanto, à União, aos Estados, ao DF e aos Municípios. 
A Lei 8.987/1995 apresenta as seguintes definições paraconcessão e 
permissão: 
 Concessão de serviço público: a delegação de sua prestação, feita 
pelo poder concedente, mediante licitação, na modalidade de concorrência, à 
pessoa jurídica ou consórcio de empresas que demonstre capacidade para 
seu desempenho, por sua conta e risco e por prazo determinado; 
 
 Permissão de serviço público: a delegação, a título precário, 
mediante licitação, da prestação de serviços públicos, feita pelo poder 
concedente à pessoa física ou jurídica que demonstre capacidade para seu 
desempenho, por sua conta e risco. 
A lei define ainda a concessão de serviço público precedida da 
execução de obra pública12, que é quando o contrato de concessão 
impõe ao particular a obrigação de realizar determinada obra pública 
 
11 A Lei 8.987/1995 também possui como fundamento o art. 22, XXVII da CF, o qual atribui à União 
competência para editar normas gerais sobre licitações e contratos, em todas as modalidades. Afinal, 
concessões e permissões são precedidas de licitação e formalizadas mediante contrato. 
12 Concessão de serviço público precedida da execução de obra pública: a construção, total ou parcial, 
conservação, reforma, ampliação ou melhoramento de quaisquer obras de interesse público, delegada 
pelo poder concedente, mediante licitação, na modalidade de concorrência, à pessoa jurídica ou consórcio 
de empresas que demonstre capacidade para a sua realização, por sua conta e risco, de forma que o 
investimento da concessionária seja remunerado e amortizado mediante a exploração do serviço ou da 
obra por prazo determinado; 
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13. (Cespe ± TCU 2008) Um parlamentar apresentou projeto de lei ordinária cujos 
objetivos são regular integralmente e privatizar a titularidade e a execução dos 
serviços públicos de sepultamento de cadáveres humanos, diante da falta de 
condições materiais de prestação desse serviço público de forma direta. Aprovado 
pelo Poder Legislativo, o referido projeto de lei foi sancionado pelo chefe do Poder 
Executivo. 
Com base na situação hipotética descrita acima, julgue os itens subsequentes. 
A delegação do serviço de sepultamento de cadáveres humanos, por meio de 
contrato de concessão, dependeria da prévia edição de lei ordinária que autorizasse 
essa delegação. 
Comentário: O art. 2º da Lei 9.074/1995 dispõe sobre a obrigatoriedade de 
lei autorizativa para que os entes federativos possam conceder seus serviços 
públicos a particulares, dispensando dessa exigência os serviços de 
saneamento básico e limpeza urbana, além dos serviços expressamente 
indicados na Constituição como passíveis de delegação. Os serviços de 
sepultamento não foram excetuados pela lei. Portanto, a concessão depende 
de prévia edição de lei autorizativa. 
Gabarito: Certo 
14. (Cespe ± TCU 2013) A permissão de serviço público possui contornos 
bilaterais, mas, diferentemente da concessão de serviço público, não pode ser 
caracterizada como de natureza contratual. 
Comentário: Antes de qualquer coisa, cumpre enfatizar um ponto 
importante: a permissão de ³uso de bem público´ não se confunde com a 
permissão de ³serviços públicos´. 
 Com efeito, a permissão de uso de bem público é efetuada mediante 
ato administrativo, discricionário e revogável, utilizada, por exemplo, para 
autorizar o uso de espaço em praça pública para montagem de banca de 
revistas (em caso de dúvida, revise a aula sobre atos administrativos). Como 
se trata de um ato administrativo (e não de um contrato) a permissão de uso 
de bem público não está sujeita a prévia licitação. 
 Já a permissão de serviços públicos é uma modalidade de delegação de 
serviços públicos a particulares, prevista no art. 175 da CF (ao lado da 
concessão), formalizada mediante contrato administrativo e sujeita a licitação 
prévia. 
Em suma: 
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ƒ Permissão de serviço público contrato administrativo 
ƒ Permissão de uso de bem público Ö ato administrativo 
 Vencidas essas considerações preliminares, percebe-se claramente que 
o quesito erra ao afirmar que a permissão de serviço público não pode ser 
caracterizada como de natureza contratual. Sobre a natureza contratual da 
permissão de serviços público, está prevista no art. 40 da Lei 8.987/95: 
Art. 40. A permissão de serviço público será formalizada mediante contrato de 
adesão, que observará os termos desta Lei, das demais normas pertinentes e do 
edital de licitação, inclusive quanto à precariedade e à revogabilidade unilateral do 
contrato pelo poder concedente. 
 Gabarito: Errado 
15. (Cespe ± MIN 2013) Um item que caracteriza a diferenciação entre permissão 
e concessão de serviço público é a delegação de sua prestação a título precário. 
Comentário: Nos termos do art. 2º, IV da Lei 8.987, 
IV - permissão de serviço público: a delegação, a título precário, mediante 
licitação, da prestação de serviços públicos, feita pelo poder concedente à pessoa 
física ou jurídica que demonstre capacidade para seu desempenho, por sua conta e 
risco. 
A doutrina critica bastante esse dispositivo da lei (assim como o art. 40, 
transcrito no comentário da questão anterior), por ele afirmar que a permissão 
de serviço público é formalizada por contrato e, ao mesmo tempo, possui 
natureza precária e pode ser revogada unilateralmente. Isso porque, segundo 
a doutrina, precariedade e revogabilidade são características de atos, e não de 
contratos. Tanto é verdade que o contrato de permissão, nos termos da lei, 
deverá ter prazo determinado e, se rescindido antes do termo, ensejará 
indenização do permissionário; portanto, não poderia ser chamado de 
precário. Tampouco poderia ser revogado, pois contrato não é revogado, e 
sim rescindido ou extinto; revogação é utilizada para suprimir atos 
administrativos, por razões de conveniência e oportunidade. A doutrina 
WDPEpP�FULWLFD�D�SDUWH�TXH�GL]�VHUHP�DV�SHUPLVV}HV�³FRQWUDWRV�GH�DGHVmR´��
porque, afinal, qualquer contrato administrativo é um contrato de adesão, 
sendo desnecessária a referência na lei. 
Não obstante a crítica da doutrina, na prova devemos considerar a letra 
da lei (a menos, é óbvio, se o enunciado mencionar a doutrina). Dessa forma, 
p�FRUUHWR�DILUPDU�TXH�DV�SHUPLVV}HV�VmR�³FRQWUDWRV�GH�DGHVmR´��³SUHFiULRV´�H�
³UHYRJiYHLV´� como na presente questão. 
 Gabarito: Certo 
 
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16. (Cespe ± TCU 2011) Tanto a concessão quanto a permissão de serviço 
público serão feitas pelo poder concedente a pessoa física ou jurídica que 
demonstre capacidade para desempenho, por sua conta e risco. 
 Comentário: O contrato de concessão pode ser celebrado com pessoas 
jurídicas ou consórcio de empresas, mas não com pessoa física; já o contrato 
de permissão pode ser celebrado com pessoas físicas ou jurídicas, mas não 
com consórcios. 
Gabarito: Errado 
17. (Cespe ± TCU 2011) A respeito da delegação de serviço público e do instituto 
da licitação para a correspondente outorga, julgue o item subsequente. 
Embora o instituto da permissão exija a realização de prévio procedimento 
licitatório, a legislação de regência não estabelece, nesse caso, a concorrência 
como a modalidade obrigatória, ao contrário do que prescreve para a concessão de 
serviço público. 
 Comentário: Tantoas concessões como as permissões de serviços 
públicos exigem a realização de prévio procedimento licitatório. A diferença é 
que, nos termos da Lei 8.987/1995, as concessões são sempre realizadas na 
modalidade concorrência, enquanto as permissões não requerem modalidade 
específica, ou seja, outras modalidades podem ser adotadas, dependendo do 
valor e das características do contrato a ser celebrado. 
Gabarito: Certo 
18. (Cespe ± TCE/ES 2012) A natureza jurídica é a principal diferença entre a 
concessão de serviço público e a permissão de serviço público, consideradas, 
respectivamente, contrato administrativo e ato administrativo. 
 Comentário: A permissão de serviço público, assim como a concessão, é 
firmada por meio de contrato administrativo, e não por ato, daí o erro. Por 
outro lado, lembre-se que a permissão de uso de bem público é feita por ato 
administrativo e não por contrato. 
 Gabarito: Errado 
19. (Cespe ± TRE/ES 2011) É vedada a outorga de concessão ou permissão de 
serviços públicos em caráter de exclusividade, uma vez que qualquer tipo de 
monopólio é expressamente proibido pelo ordenamento jurídico brasileiro. 
 Comentário: De fato, como regra, é vedada a outorga de concessão ou 
permissão de serviços públicos em caráter de exclusividade, salvo se a 
concessão ou permissão exclusiva for técnica e economicamente justificada 
pelo poder concedente no ato que demonstrar a conveniência da outorga 
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previamente ao edital de licitação. É o que diz o art. 16 c/c art. 5º da Lei 
8.987/95: 
Art. 16. A outorga de concessão ou permissão não terá caráter de exclusividade, 
salvo no caso de inviabilidade técnica ou econômica justificada no ato a que se 
refere o art. 5o desta Lei. 
Art. 5o O poder concedente publicará, previamente ao edital de licitação, ato 
justificando a conveniência da outorga de concessão ou permissão, caracterizando 
seu objeto, área e prazo. 
 Ademais, a parte final do item também está errada, pois, de modo geral, é 
vedado o monopólio privado de atividades, mas não o monopólio público, que 
é permitido pela CF em relação a determinadas atividades. Vejamos um 
exemplo: 
 Art. 21. Compete à União: 
(...) 
XXIII - explorar os serviços e instalações nucleares de qualquer natureza e exercer 
monopólio estatal sobre a pesquisa, a lavra, o enriquecimento e 
reprocessamento, a industrialização e o comércio de minérios nucleares e seus 
derivados, atendidos os seguintes princípios e condições: 
(...) 
b) sob regime de permissão, são autorizadas a comercialização e a utilização de 
radioisótopos para a pesquisa e usos médicos, agrícolas e industriais; 
c) sob regime de permissão, são autorizadas a produção, comercialização e 
utilização de radioisótopos de meia-vida igual ou inferior a duas horas; 
 Gabarito: Errado 
A seguir, vamos estudar as diretrizes básicas previstas na 
Lei 8.987/1995, aplicáveis às concessões e permissões de serviços 
públicos. 
REQUISITOS DO SERVIÇO PÚBLICO ADEQUADO 
Os serviços públicos, por serem voltados aos membros da 
coletividade, devem obedecer a certos padrões compatíveis com o regime 
de direito público a que se sujeitam. Nesse sentido, o art. 6º da 
Lei �����������SUHFHLWXD�TXH�³Woda concessão ou permissão pressupõe a 
prestação de serviço adequado ao pleno atendimento dos usuários, 
conforme estabelecido nesta Lei, nas normas pertinentes e no respectivo 
contrato´. 
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No §1º do mesmo art. 6º, a lei define serviço adequado como 
aquele que satisfaz as condições de regularidade, continuidade, 
eficiência, segurança, atualidade, generalidade, cortesia na sua 
prestação e modicidade das tarifas. 
Tais requisitos do serviço público adequado são verdadeiros 
princípios a serem observados tanto pelo Poder Público concedente como 
pelos particulares delegatários. Vejamos a descrição dos principais 
atributos. 
Continuidade 
Também denominado de princípio da permanência, indica que os 
serviços públicos não devem sofrer interrupção, a fim de evitar que 
sua paralisação provoque, como às vezes ocorre, o colapso nas múltiplas 
atividades particulares (veja, por exemplo, o transtorno causado pela falta 
de energia, água ou sinal de celular). 
Entretanto, há exceções. Nos termos do art. 6º, §3º da 
Lei 8.987/1995, não caracteriza descontinuidade do serviço a sua 
interrupção: 
¾ Em situação de emergência (ex: queda de raio na central elétrica); ou 
¾ Após prévio aviso, quando: 
ƒ motivada por razões de ordem técnica ou de segurança das 
instalações (ex: manutenção periódica e reparos preventivos); e, 
ƒ por inadimplemento do usuário, considerado o interesse da 
coletividade. 
A emergência, evidentemente, não pressupõe aviso prévio; caso 
contrário, não seria emergência. As outras duas situações, 
obrigatoriamente, exigem aviso antes da paralisação do serviço. 
Perceba que a lei possibilita a paralisação do serviço em razão do 
inadimplemento do usuário, após aviso prévio. É o caso, por exemplo, 
do corte de energia elétrica do usuário que não pagou a conta. 
Contudo, na hipótese de inadimplemento do usuário, a lei exige que 
VHMD� ³FRQVLGHUDGR� R� LQWHUHVVH� GD� FROHWLYLGDGH´�� ,VVR� VLJQLILFD� TXH� a 
concessionária ou permissionária não pode interromper a prestação do 
serviço quando isso implicar prejuízos à coletividade, ainda que o usuário 
esteja inadimplente, a exemplo da interrupção do fornecimento de energia 
para um hospital, escola ou delegacia. Nesses casos, ao invés de 
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interromper o serviço, a concessionária de energia deverá cobrar a dívida 
no Poder Judiciário. 
Em relação ao princípio da continuidade, a doutrina costuma tratar de 
forma diferente os serviços obrigatórios e os serviços facultativos. 
Os serviços facultativos são os regidos pela Lei 8.987/1995, em 
que a remuneração é formalizada por tarifa (o cidadão usa se e quando 
quiser). Nesse caso, pela inadimplência do usuário, a concessionária pode 
suspender a prestação do serviço. 
Já em relação aos serviços obrigatórios, o usuário não tem a 
faculdade de escolher se paga ou não, pois são cobrados de forma 
compulsória mediante tributos (impostos ou taxas). Tais serviços não 
podem sofrer solução de continuidade, pois não é possível relacionar o 
tributo devido ao serviço prestado. Ademais, a Fazenda Pública conta com 
instrumentos hábeis de cobrança, como a inscrição em dívida ativa para 
futura execução do devedor. 
Finalizando, é importante destacar que o princípio da continuidade 
impossibilita a ³H[FHSWLR� QRQ� DGLPSOHWL� FRQWUDFWXV´ (exceção do 
contrato não cumprido) contra o Poder Público. Em outras palavras, nos 
contratos de serviços públicos, o descumprimento pelo poder concedente 
não autoriza que a concessionária interrompa a execução dos serviços. 
Nos termos da Lei 8.987/1995, quando a inadimplência decorre do poder 
concedente, a interrupção dependerá de sentença judicial transitada 
em julgado. 
Atente para não confundir a regra dos serviços públicos com a 
prevista na Lei 8.666/1993. Nos contratos administrativos regidos pela 
Lei de Licitações, depois de 90 dias de inadimplência do Poder Público, 
faculta-se a interrupção dos serviços contratados. Nas concessões e 
permissões de serviços públicos, os particulares não possuemfaculdade 
semelhante, devendo aguardar o trânsito em julgado da sentença judicial. 
 
20. (Cespe ± TCU 2011) Se a prestação do serviço público vier a ser interrompida 
pela empresa concessionária por motivo de ordem técnica, o usuário terá o direito 
de exigir, judicialmente, o cumprimento da obrigação, visto que a interrupção 
motivada por motivo de ordem técnica caracteriza efetiva descontinuidade do 
serviço. 
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 Comentário: Não há dúvida de que o princípio da continuidade deve ser 
observado na prestação dos serviços públicos. Contudo, existem situações 
excepcionais em que Lei 8.987 admite a interrupção do serviço. Vamos ver o 
que diz a lei: 
Art. 6o Toda concessão ou permissão pressupõe a prestação de serviço adequado ao 
pleno atendimento dos usuários, conforme estabelecido nesta Lei, nas normas 
pertinentes e no respectivo contrato. 
§ 1o Serviço adequado é o que satisfaz as condições de regularidade, continuidade, 
eficiência, segurança, atualidade, generalidade, cortesia na sua prestação e 
modicidade das tarifas. 
§ 2o A atualidade compreende a modernidade das técnicas, do equipamento e das 
instalações e a sua conservação, bem como a melhoria e expansão do serviço. 
§ 3o Não se caracteriza como descontinuidade do serviço a sua interrupção em 
situação de emergência ou após prévio aviso, quando: 
I - motivada por razões de ordem técnica ou de segurança das instalações; e, 
II - por inadimplemento do usuário, considerado o interesse da coletividade. 
 Portanto, a interrupção por motivo de ordem técnica, desde que 
comunicada previamente, não caracteriza descontinuidade do serviço, de 
modo que o usuário não terá o direito de exigir judicialmente o cumprimento 
da obrigação. 
 Gabarito: Errado 
Atualidade 
O princípio da atualidade é o único que possui definição na 
Lei 8.987/1995. 
Segundo o art. 6º, §2º da lei, a atualidade compreende a 
³modernidade das técnicas, do equipamento e das instalações e a sua 
conservação, bem como a melhoria e expansão do serviço´� 
Em outras palavras, os serviços públicos devem ser continuamente 
atualizados, assimilando novas tecnologias e tendências, evitando-se a 
obsolescência. A doutrina costuma denominá-lo de princípio do 
aperfeiçoamento, da adaptabilidade ou da mutabilidade, também 
sendo reconhecido como cláusula do progresso. 
Generalidade 
Por força dos princípios da generalidade e da universalidade, os 
serviços públicos devem ser prestados, sem discriminação, a todos que 
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satisfaçam as condições para sua obtenção, sendo imprescindível a 
observância de um padrão uniforme em relação aos administrados 
(princípio da igualdade ou neutralidade). 
Nota-se, assim, um duplo sentido quanto ao princípio. De um lado, os 
serviços públicos devem ser prestados ao maior número possível de 
usuários, é dizer, deve ter o máximo de amplitude. Por outro lado, a 
prestação de serviço público não deve conter discriminações, quando, 
é claro, as condições entre os usuários sejam técnica e juridicamente 
idênticas. Em última análise, nada mais representa do que um específico 
desdobramento do princípio da isonomia. 
Embora a regra geral seja a concessionária ou permissionária cobrar 
tarifas uniformes para um mesmo serviço por ela prestado, é 
importante ressaltar que o art. 13 da Lei 8.987/1995 prevê a possibilidade 
de cobrança de tarifas diferenciadas em função das características 
técnicas e dos custos específicos provenientes do atendimento aos 
distintos segmentos de usuários. A concessão de qualquer benefício 
tarifário somente poderá ser atribuída a uma classe ou coletividade de 
usuários dos serviços (ex: gratuidade aos maiores de 65 anos nos 
transportes coletivos ± CF. art. 230), sendo vedado, sob qualquer 
pretexto, o benefício singular, a um único indivíduo. 
Frise-se que a estabelecimento de tarifas diferenciadas com base nos 
critérios previstos na lei não importa ofensa ao princípio da generalidade 
ou da igualdade. Aqui vale a máxima de que os desiguais devem ser 
tratados desigualmente na medida em se desigualam. 
Por fim, em observância ao princípio da generalidade, a 
Lei 9.074/1995 estabelece que a concessionária ou permissionária deverá 
atender o mercado de forma abrangente, sem exclusão das populações de 
baixa renda e das áreas de baixa densidade populacional inclusive as 
rurais. 
 
21. (Cespe ± TCU 2011) Nos contratos de concessão de serviço público, vigora a 
regra da unicidade da tarifa, vedado o estabelecimento de tarifas diferenciadas em 
função das características técnicas e dos custos específicos, ressalvados os casos 
provenientes do atendimento a segmentos idênticos de usuários que, pelo vulto dos 
investimentos, exijam tal distinção. 
 Comentário: Nos termos do art. 13 da Lei 8.987/1995, podem sim ser 
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cobradas tarifas diferenciadas em função das características técnicas e dos 
custos específicos provenientes do atendimento aos distintos segmentos de 
usuários. Veja bem: as tarifas diferenciadas visam a atender os segmentos 
distintos de usuários, e não os idênticos, como afirma o quesito. Em relação 
aos usuários que estejam em idêntica situação, a regra é a cobrança de tarifas 
uniformes, como consequência do princípio da generalidade. Vejamos o que 
diz a lei: 
Art. 13. As tarifas poderão ser diferenciadas em função das características técnicas 
e dos custos específicos provenientes do atendimento aos distintos segmentos de 
usuários. 
 Gabarito: Errado 
Modicidade de tarifas 
O prestador do serviço público deve ser remunerado de maneira 
razoável, a fim de assegurar o equilíbrio econômico-financeiro do 
contrato. Contudo, os usuários não devem ser onerados de maneira 
excessiva, ou seja, as tarifas devem ser módicas, acessíveis. 
Com efeito, o Poder Público, ao fixar a remuneração das prestadoras, 
deve aferir o poder aquisitivo dos usuários, para que eles não fiquem 
privados do serviço em razão de dificuldades financeiras. Inclusive, com o 
propósito de manter a tarifa cada vez mais atrativa e acessível, a 
Lei 8.987/1995 permite que, nos termos do edital da licitação, as 
concessionárias explorem receitas alternativas, complementares, 
acessórias ou de projetos associados, que poderão ser geradas com a 
concessão, a exemplo da exploração de lanchonetes e estacionamentos 
nos aeroportos ou de outdoors nas rodovias. 
 
22. (Cespe ± PRF 2012) A prestação de serviços públicos deve dar-se mediante 
taxas ou tarifas justas, que proporcionem a remuneração pelos serviços e garantam 
o seu aperfeiçoamento, em atenção ao princípio da modicidade. 
 Comentário: A questão apresenta a definição correta do princípio da 
modicidade, pelo qual os serviços públicos devem ser prestados a preços 
razoáveis, ao alcance de seus destinatários. 
 Gabarito: Certa 
 
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23. (Cespe ± TCU 2011) Acerca de contrato de concessão de serviço público, 
julgue o item que se segue. 
Na referida espécie de contrato, a tarifa deve ser fixada de modo a assegurar ao 
concessionário a justa remuneração do capital e o equilíbrioeconômico e financeiro, 
uma vez que a lei não admite a fixação de outras fontes financeiras no contrato. 
 Comentário: Com vistas a favorecer a modicidade das tarifas cobradas 
dos usuários, o edital de licitação e o contrato poderão permitir que o 
concessionário explore fontes alternativas de receita, como propagandas em 
outdoors e aluguel de espaços. Em outras palavras, a justa remuneração do 
investimento feito pela concessionária e o equilíbrio econômico-financeiro do 
contrato não precisam advir apenas da cobrança de tarifas, fato que 
certamente contribui para a redução destas. Sobre o assunto, vamos ver o 
que diz a Lei 8.987/1995: 
Art. 11. No atendimento às peculiaridades de cada serviço público, poderá o poder 
concedente prever, em favor da concessionária, no edital de licitação, a possibilidade 
de outras fontes provenientes de receitas alternativas, complementares, 
acessórias ou de projetos associados, com ou sem exclusividade, com vistas a 
favorecer a modicidade das tarifas, observado o disposto no art. 17 desta Lei. 
(...) 
Art. 23. São cláusulas essenciais do contrato de concessão as relativas: 
(...) 
VI - as possíveis fontes de receitas alternativas, complementares ou acessórias, 
bem como as provenientes de projetos associados; 
 Gabarito: Errado 
LICITAÇÃO PRÉVIA 
O art. 175 da Constituição Federal é expresso ao estabelecer que as 
concessões e permissões de serviço público devem ser sempre 
precedidas de licitação. 
Desse modo, o Estado não pode escolher livremente o concessionário 
ou permissionário de seus serviços; este deverá ser selecionado mediante 
a realização de processo licitatório. 
Sobre o tema, Maria Sylvia Di Pietro ensina que não se aplicam às 
licitações para concessão de serviço público os casos de dispensa 
previstos na Lei 8.666; contudo, esclarece a autora, admite-se a 
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(normalmente complexo e de grandes somas). De acordo com art. 15 da 
Lei 8.987/1995, são critérios para julgamento das propostas: 
Art. 15. No julgamento da licitação será considerado um dos seguintes 
critérios: 
I - o menor valor da tarifa do serviço público a ser prestado; 
II - a maior oferta, nos casos de pagamento ao poder concedente pela 
outorga da concessão; 
III - a combinação, dois a dois, dos critérios referidos nos incisos I, II e 
VII; 
IV - melhor proposta técnica, com preço fixado no edital; 
V - melhor proposta em razão da combinação dos critérios de menor 
valor da tarifa do serviço público a ser prestado com o de melhor 
técnica; 
VI - melhor proposta em razão da combinação dos critérios de maior 
oferta pela outorga da concessão com o de melhor técnica; ou 
VII - melhor oferta de pagamento pela outorga após qualificação de 
propostas técnicas. 
§ 1o A aplicação do critério previsto no inciso III só será admitida quando 
previamente estabelecida no edital de licitação, inclusive com regras e fórmulas 
precisas para avaliação econômico-financeira. 
§ 2o Para fins de aplicação do disposto nos incisos IV, V, VI e VII, o edital 
de licitação conterá parâmetros e exigências para formulação de propostas 
técnicas. 
Detalhe é que não existe um critério de julgamento preferencial aos 
GHPDLV�� FRPR� p� R� FULWpULR� ³PHQRU� SUHoR´� QDV� OLFLWDo}HV� UHJLGDV� SHOD�
Lei 8.666. Todos são considerados no mesmo nível. 
Em caso de empate entre os licitantes, será dada preferência à 
empresa brasileira (art. 15, §4º). 
O poder concedente recusará propostas manifestamente 
inexequíveis ou financeiramente incompatíveis com os objetivos da 
licitação (art. 15, §3º). 
Será desclassificada a proposta que, para sua viabilização, 
necessite de vantagens ou subsídios que não estejam previamente 
autorizados em lei e à disposição de todos os concorrentes (art. 17). As 
vantagens ou subsídios incluem qualquer tipo de tratamento tributário 
diferenciado, ainda que em consequência da natureza jurídica do 
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licitante, que comprometa a isonomia fiscal que deve prevalecer entre 
todos os concorrentes (art. 17, §2º). De fato, tem de ser assim, pois, do 
contrário, teríamos potencial afronta ao princípio da isonomia, com 
vantagens extensíveis a alguns e não a outros. 
A Administração pode permitir a participação de empresas em 
consórcio. No consórcio, várias empresas se juntam para apresentar uma 
só proposta, a fim de somar forças. Caso admitida a participação de 
consórcios, não será permitida a uma mesma empresa concorrer por mais 
de um consórcio, ou por um consórcio e também individualmente (do 
contrário, a empresa competiria duas vezes). O licitante vencedor fica 
obrigado a promover, antes da celebração do contrato, a constituição e 
registro do consórcio; ademais, o edital poderá determinar que o 
consórcio se constitua em empresa antes da celebração do contrato 
(art. 19 e 20). 
Importante destacar, ainda, que a empresa líder do consórcio é a 
responsável perante o poder concedente pelo cumprimento do contrato de 
concessão, sem prejuízo da responsabilidade solidária das demais 
consorciadas (art. 19, §2º). 
Questão interessante diz respeito à possibilidade de uma empresa 
estatal participar de licitação para concessão de serviço público na 
qualidade de licitante. Isso pode Arnaldo?! Pode sim. A Lei 8.987 não 
afasta a possibilidade de a concessão ser dada a empresa estatal, desde 
que ela participe do procedimento licitatório em igualdades de condições 
com as empresas privadas. Aliás, o próprio art. 17, parágrafo único da lei, 
estabelece que também será desclassificada a ³SURSRVWD� GH� entidade 
estatal alheia à esfera político-administrativa do poder concedente que, 
para sua viabilização, necessite de vantagens ou subsídios do poder 
S~EOLFR�FRQWURODGRU�GD�UHIHULGD�HQWLGDGH´. 
É o que ocorre no caso dos serviços de energia elétrica, concedidos 
pela União a empresas sob controle acionário dos Estados da federação 
(ex: Cemig em Minas Gerais, e CEB em Brasília). 
Regulamentando essa questão, a Lei 9.074/1995 autorizou que a 
empresa estatal, participante de concorrência para a escolha de 
concessionário, contrate por dispensa de licitação quando, para compor 
sua proposta, precise colher preços de bens ou serviços fornecidos por 
terceiros e assinar pré-contratos. Vejamos o que diz a referida lei: 
 
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Art. 32. A empresa estatal que participe, na qualidade de licitante, de 
concorrência para concessão e permissão de serviço público, poderá, para 
compor sua proposta, colher preços de bens ou serviços fornecidos por terceiros 
e assinar pré-contratos com dispensa de licitação. 
§ 1o Os pré-contratos conterão, obrigatoriamente, cláusula resolutiva de 
pleno direito, sem penalidades ou indenizações, no caso de outro licitante ser 
declarado vencedor. 
§ 2o Declarada vencedora a proposta referida neste artigo, os contratos 
definitivos, firmados entre a empresa estatal e os fornecedores de bens e 
serviços, serão, obrigatoriamente, submetidos à apreciação dos competentes 
órgãos de controle externo e de fiscalização específica. 
Perceba que a Lei 9.074/95 criou mais um caso de dispensa de 
licitação, além dos previstos no art. 24 da Lei 8.666/93. 
Registre-se que, se a empresa estatal for derrotada na licitação, os 
pré-contratos firmadospor dispensa ± que terão necessariamente cláusula 
resolutiva de pleno direito ± serão considerados como desfeitos, sem 
penalidades ou indenizações. 
Para encerrar o tópico, cumpre informar que, nas licitações para 
concessão e permissão de serviços públicos, os autores ou responsáveis 
economicamente pelos projetos básico ou executivo podem participar, 
direta ou indiretamente, da licitação ou da execução de obras ou serviços 
a ela relacionados (Lei 9.074/1995, art. 31). Lembrando que, 
diferentemente, a referida participação é vedada nas licitações reguladas 
somente pela Lei 8.666/1993. 
 
24. (Cespe ± PRF 2012) As concessões e permissões de serviços públicos 
deverão ser precedidas de licitação, existindo exceções a essa regra. 
 Comentário: Nos termos do art. 175 da CF, a prestação de serviços 
S~EOLFRV� ³LQFXPEH� DR� 3RGHU� 3~EOLFR�� QD� IRUPD� GD� OHL�� GLUHWDPHQWH� RX� VRE�
regime de concessão ou permissão, sempre através de licitação´�� 3RUWDQWR��
não existem exceções à regra de que as concessões e permissões devem ser 
contratadas mediante prévio procedimento licitatório (concessões = 
concorrência; permissões = qualquer modalidade). Em outras palavras, não 
existem hipóteses de dispensa para a contratação de concessões e 
permissões (a doutrina, contudo, admite a inexigibilidade, quando a 
competição for inviável). 
 Gabarito: Errado 
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PRAZO 
A Lei 8.987/1995 não estabeleceu prazos, nem máximos nem 
mínimos, para a duração dos contratos de concessão ou de permissão de 
serviços públicos15. Ademais, não se aplica aos contratos de concessão a 
regra do art. 57 da Lei 8.666/1993, que prevê a duração dos contratos 
adstrita à vigência dos créditos orçamentários, pois a remuneração das 
concessionárias não provém do orçamento público, mas das tarifas pagas 
pelos usuários. 
Não obstante, é fato que tais contratos não podem ser celebrados 
sem prazo, vale dizer, devem ter prazo determinado. Caberá ao poder 
concedente fixar o prazo em cada caso. A Lei 9.074/1995, contudo, já 
prevê os prazos máximos de concessão para alguns serviços: 
ƒ Estações aduaneiras e outros terminais alfandegados: o prazo será de 
25 anos, podendo ser prorrogado por dez anos. 
ƒ Geração de energia elétrica: o prazo será de até 30 anos (ou até 35 anos 
se firmado antes de 11/12/2003), podendo ser prorrogado no máximo por 
igual período (ou por até 20 anos, se firmado antes de 11/12/2003), a 
critério do poder concedente. 
Por fim, vale destacar que a prorrogação do contrato de concessão 
é possível, devendo as respectivas condições figurar como cláusula 
essencial do ajuste (art. 23, XII da Lei 8.987). 
TRANSFERÊNCIA DE ENCARGOS 
Os contratos de concessão e permissão de serviços públicos são 
celebrados intuitu personae, ou seja, incumbe à própria concessionária 
a execução do serviço público a ela concedido. 
Porém, a Lei 8.987/1995 prevê algumas hipóteses em que poderá 
haver a transferência de encargos da concessionária ou de seus sócios 
para terceiros. A transferência de encargos pode ocorrer por: 
 Contratação com terceiros 
 Subconcessão 
 Transferência de concessão 
 Transferência de controle societário 
 Assunção do controle ou da administração temporária pelos financiadores 
 
15 Por outro lado, como veremos adiante, a parcerias público-privadas (que são uma espécie de concessão) 
devem ter prazo mínimo de cinco e máximo de 35 anos, incluindo eventual prorrogação. 
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integrantes do contrato de concessão (a empresa concessionária continua 
a mesma, apenas seus sócios é que mudam). 
Ressalte-se que tanto a transferência da concessão como a 
transferência do controle societário da concessionária deve ser 
antecedida, necessariamente, da anuência do poder concedente, sob 
pena de decretação de caducidade16 , observadas ainda as seguintes 
condições: 
ƒ atendimento às exigências de capacidade técnica; 
ƒ idoneidade financeira; 
ƒ regularidade jurídica e fiscal; e 
ƒ cumprir todas as cláusulas do contrato em vigor. 
Já o art. 27-A da Lei 8.987/1995 possibilita ao poder concedente 
autorizar a assunção do controle ou da administração temporária da 
concessionária por seus financiadores e garantidores, com o 
propósito de reestruturação financeira, na hipótese de a concessionária 
passar por dificuldades. A ideia é assegurar a continuidade da prestação 
dos serviços. 
Detalhe é que apenas os financiadores e garantidores com quem a 
concessionária não mantenha vínculo societário direto é que podem 
assumir o seu controle ou administração temporária. 
Na assunção do controle, os financiadores e garantidores passam a 
ser proprietários de ações ou quotas do capital da concessionária que lhe 
assegurem o poder de controladores. Por sua vez, na administração 
temporária, cujo prazo será disciplinado pelo poder concedente, os 
financiadores ou garantidores passam a ter poderes especiais sobre a da 
administração concessionária (ex: indicar membros do Conselho de 
Administração e Fiscal; poder de veto) sem, contudo, ocorrer sem a 
transferência da propriedade de ações ou quotas. 
Para que os financiadores ou garantidores possam assumir, é 
necessário que se comprometam a cumprir todas as cláusulas do contrato 
em vigor, além de ser indispensável que atendam às exigências de 
regularidade fiscal e jurídica (mas não obrigatoriamente as de 
capacidade técnica e de idoneidade financeira). Apesar da transferência do 
controle da sociedade, não haverá alteração das obrigações da 
 
16 Caducidade, como veremos, é a extinção unilateral da concessão pelo poder concedente, em razão de 
falta imputável à concessionária. 
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reajustes, o poder concedente apenas homologa os cálculos feitos pela 
concessionária, haja vista que os índices e demais critérios já foram 
previamente estabelecidos no contrato. Diferentemente, a revisão é um 
procedimento realizado pelo próprio poder concedente, vez que envolve 
circunstâncias extraordinárias, não previstas inicialmente no contrato. 
O papel do poder concedente na administração da política tarifária é 
feito pelas agências reguladoras, que possuem a prerrogativa de definir 
o valor da tarifa, proceder às revisões e homologar reajustes. 
Questão interessante é saber se as tarifas podem ser cobradas ainda 
que não exista serviço público alternativo e gratuito para o usuário. É 
legítima, por exemplo, a cobrança de pedágio em rodovia que represente 
a única via de acesso a determinada localidade? Alguns autores sustentam 
que não, pois, nesse caso, a exigência seria compulsória, ou seja, o direito 
de ir e vir do usuário estaria condicionado ao pagamento do pedágio. A 
tarifa estaria, então, cumprindo o papel de um verdadeiro tributo, que não 
pode ser exigido por particulares. 
Ocorre que o art. 9º, §1º da Lei 8.987/1995 expressamente afasta 
essa interpretação da doutrina. Veja: 
§ 1o A tarifa não será subordinada à legislação específica anterior e 
somente nos casos expressamente previstos em lei, sua cobrança poderá 
ser condicionada à existência de serviço público alternativo e gratuito para o 
usuário. 
Como se percebe, a cobrançade tarifas somente poderá ser 
condicionada à existência de serviço público alternativo e gratuito nos 
casos expressamente previstos em lei. Ou seja, no nosso exemplo, se 
não houver lei expressamente prevendo a necessidade de oferecimento de 
via alternativa gratuita como condição para a cobrança de tarifa, a 
exigência do pedágio será perfeitamente legal. 
DIREITOS E OBRIGAÇÕES 
Os contratos administrativos, em regra, geram direitos e obrigações 
recíprocos entre as partes (ex: a Administração tem a obrigação de 
pagar e o direito de receber o objeto do contrato, enquanto a contratada 
tem a obrigação de entregar o objeto e o direito de receber o pagamento). 
Enfim, os efeitos dos contratos administrativos são bilaterais, afinal 
geralmente existem apenas dois polos na relação. 
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Os efeitos dos contratos de concessão e permissão, por sua vez, 
extrapolam o âmbito das partes contratantes, quais sejam, o poder 
concedente e a concessionária/permissionária, pois também acarretam 
direitos e obrigações para os usuários dos serviços públicos, embora eles 
não sejam, formalmente, parte no contrato (seria um efeito trilateral, 
portanto). 
Vamos ver, então, quais são os direitos e as obrigações de todos os 
sujeitos intervenientes no contrato de concessão. 
Direitos e obrigações do usuário 
Os direitos e obrigações dos usuários de serviço público delegados 
mediante concessão ou permissão estão previstos no art. 7º da Lei 8.987: 
Art. 7º. Sem prejuízo do disposto na Lei no 8.078, de 11 de setembro de 
1990, são direitos e obrigações dos usuários: 
I - receber serviço adequado; 
II - receber do poder concedente e da concessionária informações para a 
defesa de interesses individuais ou coletivos; 
III - obter e utilizar o serviço, com liberdade de escolha entre vários 
prestadores de serviços, quando for o caso, observadas as normas do poder 
concedente. 
IV - levar ao conhecimento do poder público e da concessionária as 
irregularidades de que tenham conhecimento, referentes ao serviço prestado; 
V - comunicar às autoridades competentes os atos ilícitos praticados pela 
concessionária na prestação do serviço; 
VI - contribuir para a permanência das boas condições dos bens 
públicos através dos quais lhes são prestados os serviços. 
Art. 7º-A. As concessionárias de serviços públicos, de direito público e 
privado, nos Estados e no Distrito Federal, são obrigadas a oferecer ao 
consumidor e ao usuário, dentro do mês de vencimento, o mínimo de seis 
datas opcionais para escolherem os dias de vencimento de seus débitos. 
Quanto a este último dispositivo, relativo ao direito de escolha da 
data de vencimento dos débitos, repare que a lei faz alusão apenas às 
concessionárias dos Estados e do Distrito Federal, aparentemente 
deixando de lado as concessionárias de serviços públicos federais e 
municipais. Entretanto, Carvalho Filho ensina que, como a Lei 8.987/1995 
é de caráter geral, regulamentando o art. 175 da CF, a citada norma 
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deverá aplicar-se a todas as concessões, federais, estaduais, distritais e 
municipais. 
No mesmo artigo (7º-A), merece destaque o registro sobre 
³FRQFHVVLRQiULDV� GH� VHUYLoRV� S~EOLFR�� GH� direito público H� SULYDGR´. A 
doutrina não entende bem o que o legislador quis dizer com 
³FRQFHVVLRQiULDV�GH�GLUHLWR�S~EOLFR´, mas acha que seriam as entidades da 
administração indireta criadas por lei para prestar serviço público 
(denominadas impropriamente como concessionárias). 
Outra observação é que, embora não destacado no artigo acima, os 
usuários possuem, ainda, a obrigação de pagar as tarifas relativas aos 
serviços a eles prestados. Tanto é que a lei autoriza a paralisação da 
prestação do serviço ao usuário inadimplente (considerado o interesse da 
coletividade e desde que haja aviso prévio). 
Além disso, a Lei 12.007/200918 assegura aos usuários consumidores 
o direito à declaração de quitação anual de débitos a ser emitida 
pelas pessoas jurídicas prestadoras de serviços públicos ou privados. Nos 
termos do art. 3º da referida lei, a declaração de quitação anual deverá 
ser encaminhada ao consumidor por ocasião do encaminhamento da 
fatura a vencer no mês de maio do ano seguinte ou no mês subsequente à 
completa quitação dos débitos do ano anterior ou dos anos anteriores. O 
efeito mais relevante dessa declaração reside na sua qualificação como 
prova de que o consumidor cumpriu suas obrigações no ano de 
referência e nos anteriores. 
Por fim, deve-se atentar que o vínculo formado entre o prestador e os 
usuários do serviço público constitui uma relação de consumo. Por essa 
razão, os usuários também são protegidos pelo Código de Defesa do 
Consumidor (Lei 8.078/1990), conforme destacado no caput do art. 7º 
acima transcrito. 
Obrigações da concessionária ou permissionária 
Os encargos legais das concessionárias relacionados à prestação de 
serviço público estão enumerados no art. 31 da Lei 8.987/1995. Vejamos: 
Art. 31. Incumbe à concessionária: 
I - prestar serviço adequado, na forma prevista nesta Lei, nas normas 
técnicas aplicáveis e no contrato; 
 
18 Dispõe sobre a emissão de declaração de quitação anual de débitos pelas pessoas jurídicas prestadoras 
de serviços públicos ou privados. 
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II - manter em dia o inventário e o registro dos bens vinculados à 
concessão; 
III - prestar contas da gestão do serviço ao poder concedente e aos 
usuários, nos termos definidos no contrato; 
IV - cumprir e fazer cumprir as normas do serviço e as cláusulas 
contratuais da concessão; 
V - permitir aos encarregados da fiscalização livre acesso, em 
qualquer época, às obras, aos equipamentos e às instalações integrantes do 
serviço, bem como a seus registros contábeis; 
VI - promover as desapropriações e constituir servidões autorizadas 
pelo poder concedente, conforme previsto no edital e no contrato; 
VII - zelar pela integridade dos bens vinculados à prestação do serviço, 
bem como segurá-los adequadamente; e 
VIII - captar, aplicar e gerir os recursos financeiros necessários à 
prestação do serviço. 
Parágrafo único. As contratações, inclusive de mão-de-obra, feitas pela 
concessionária serão regidas pelas disposições de direito privado e pela 
legislação trabalhista, não se estabelecendo qualquer relação entre os 
terceiros contratados pela concessionária e o poder concedente. 
Do dispositivo acima, cumpre destacar o encargo da concessionária 
constante do inciso VI, de ³promover as desapropriações e constituir 
VHUYLG}HV�DXWRUL]DGDV�SHOR�SRGHU�FRQFHGHQWH´, quando isso for necessário 
para a prestação do serviço a ela delegado, ou para a realização de obra 
necessária à respectiva prestação. 
Note que a lei menciona o encargo GH�³SURPRYHU´ H�GH�³FRQVWLWXLU´� o 
que deve ser interpretado como ³executar´� D� GHVDSURSULDomR ou a 
servidão. Já a prévia declaração da utilidade ou da necessidade 
pública do bem (etapa necessária para se efetuar a desapropriação ou se 
instituir a servidão) não pode ser feita pela concessionária, pois é 
atribuição exclusiva do Estado. O que pode ser entregue à 
concessionária, como dito, é a execução da desapropriação ou da 
servidão, desde que haja