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CURSO ON-LINE – ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA PARA ESAF 
PROFESSOR: RAFAEL ENCINAS 
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Aula 08 
Olá, Pessoal! 
Estamos na oitava aula do curso de Administração Pública para ESAF. Veremos 
nela os seguintes itens: 
Aula 08 – 01/06: Novas formas de gestão de serviços públicos: formas de 
supervisão e contratualização de resultados; 
horizontalização; pluralismo institucional; prestação de 
serviços públicos e novas tecnologias. Instrumentos 
gerenciais contemporâneos: avaliação de desempenho e 
resultados; sistemas de incentivos e responsabilização; 
flexibilidade organizacional; trabalho em equipe; 
mecanismos de rede. 
Esses são itens dos concursos do MPOG. Muito do conteúdo dessa aula nós já 
vimos em aulas anteriores. Por exemplo, dos instrumentos de contratualização 
já vimos o contrato de gestão, o termo de parceria e a gestão por programas. 
Os mecanismos de rede nós vimos na aula passada, em gestão de redes 
organizacionais. 
O conteúdo desta aula não foi muito cobrado pela ESAF, por isso o número de 
questões comentadas é menor do que nas outras. Em virtude disso, estou 
comentando questões de outras bancas, casos vocês desejem treinar um pouco 
mais. 
Nesta aula estarei adotando um padrão de formatação estabelecido pelo Ponto, 
por isso vocês verão algumas diferenças, principalmente no tamanho da fonte, 
que é maior do que a que eu costumava usar. 
Boa aula! 
SUMÁRIO 
1 NOVAS FORMAS DE GESTÃO DE SERVIÇOS PÚBLICOS ........................................... 2 
1.1 FORMAS DE SUPERVISÃO E CONTRATUALIZAÇÃO DE RESULTADOS ............................................. 2 
1.2 PLURALISMO INSTITUCIONAL ........................................................................................ 8 
1.3 PARCERIAS ESTADO E SOCIEDADE ............................................................................... 13 
1.4 PRESTAÇÃO DE SERVIÇOS PÚBLICOS E NOVAS TECNOLOGIAS ................................................ 28 
 
 
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2 INSTRUMENTOS GERENCIAIS CONTEMPORÂNEOS ............................................... 38 
2.1 AVALIAÇÃO DE DESEMPENHO ..................................................................................... 38 
2.2 SISTEMAS DE INCENTIVO E RESPONSABILIZAÇÃO ............................................................... 52 
2.3 FLEXIBILIDADE ORGANIZACIONAL ................................................................................ 59 
2.4 TRABALHO EM EQUIPE ............................................................................................. 62 
3 QUESTÕES ........................................................................................................... 66 
3.1 QUESTÕES DE OUTRAS BANCAS ................................................................................... 93 
3.2 GABARITO ......................................................................................................... 104 
3.3 LISTA DAS QUESTÕES ............................................................................................ 105 
4 LEITURA SUGERIDA ........................................................................................... 120 
5 BIBLIOGRAFIA ................................................................................................... 120 
1 Novas Formas de Gestão de Serviços Públicos 
1.1 Formas de Supervisão e Contratualização de Resultados 
Vimos que a administração gerencial é caracterizada pela confiança limitada e 
pelo controle de resultados a posteriori, ao contrário da administração 
burocrática que se baseava na desconfiança total e no controle de processos a 
priori. 
A gestão por resultados é um dos grandes avanços trazidos pela Administração 
Gerencial. Ela surge em meio às críticas à administração burocrática, que ao 
mesmo tempo em que não conseguia gerar resultados satisfatórios, pois era 
ineficiente, também não conseguia proteger o patrimônio público dos interesses 
particulares, como vimos no caso do rent seeking. 
A ideia da Administração Gerencial foi mudar a forma do controle para permitir 
uma gestão mais flexível, sem as amarras da burocracia, para então cobrar 
resultados do gestor público. O fundamento básico da gestão por resultados é 
que, de um lado, a Administração confere autonomia ao gestor público na 
gestão de recursos financeiros, materiais e humanos, para, de outro cobrar 
resultados. 
A estratégia do controle de resultados foi desenvolvida nos anos 1950 por Peter 
Druker, como um corolário da política de descentralização da autoridade para as 
unidades de negócio das empresas. A descentralização implica dar maior 
 
 
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autonomia de gestão às unidades descentralizadas. Para isso, é necessário 
definir objetivos e metas precisos e estabelecer diretrizes claras que orientem 
os administradores no atingimento dos objetivos. 
Vamos ver o conceito de contratualização do Ministério do Planejamento: 
A contratualização de desempenho institucional na administração 
pública é um procedimento de ajuste de condições específicas no 
relacionamento entre órgãos e entidades públicos e privados, 
que envolve a pactuação de metas de desempenho para o 
exercício de atividade pública, orientadas ao alcance dos 
objetivos das políticas públicas. Em alguns casos, a 
contratualização pode proporcionar flexibilidades e autonomias 
de gestão que simplifiquem processos internos das instituições 
partícipes, em acordo com o estabelecido pelo art. 37, parágrafo 
8º da Constituição Federal. 
Na contratualização, os instrumentos contratuais que podem ser utilizados, em 
sua maioria, são os mesmos já praticados pela Administração Pública, 
entretanto, o foco e a forma de se construir o instrumento é que muda, já que 
se passa de uma visão anterior focada no processo (meio), para uma nova visão 
focada nos resultados (fins). Desse modo, abandona-se a tradicional forma de 
se avaliar os contratos e a prestação dos serviços somente pela correta 
utilização dos recursos, através da tradicional prestação de contas financeira. 
Agora esse não é mais um critério de avaliação do Contrato e dos serviços 
prestados. 
Segundo Marcelo de Matos Ramos: 
Dentre as opções de reforma do serviço público que têm se 
verificado em todo o mundo, cresce, em popularidade, a 
experimentação em torno da assim chamada “contratualização”. 
Este movimento pode ser entendido como uma incorporação das 
críticas neoliberais em prol da necessidade de um 
comportamento empresarial autônomo em certas esferas de 
governo. De fato, a relação contratual estimula que as partes 
negociem um compromisso e assumam cada qual o seu papel 
sem demasiadas ambiguidades. 
Possivelmente a primeira manifestação da chamada “contratualização” tenha 
ocorrido, paradoxalmente, em um país de forte tradição burocrática: em 1967 o 
relatório Nora recomendou, como forma de se enfrentar o alto grau de 
 
 
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ineficiência das empresas públicas francesas, cada vez mais dependentes de 
subsídios governamentais, a “contratualização” das relações de supervisão entre 
Estado e empresa 
Na contratualização, avalia-se o cumprimento do contrato pela avaliação do 
alcance dos resultados pactuados, através da verificação quanto ao atingimento 
das metas previstas para os indicadores de desempenho. 
A contratualização é uma prática importante na Administração Pública pós-
Reforma do Estado, pois possibilita instituir práticas de planejamento, avaliação 
e monitoramento da execução por parte do Estado (órgão contratante) e o 
terceiroou órgão público contratado. Os Contratos de Resultados podem ser 
firmados com qualquer natureza de instituição, seja ela estatal (pública), do 
terceiro setor (associações e fundações) e mesmo privadas (empresas e 
consórcios). 
Segundo Abrucio a criação de relações contratuais origina-se de três 
pressupostos. 
ƒ O primeiro é de que numa situação de falta de recursos, como a atual, a 
melhor forma de aumentar a qualidade é introduzir relações contratuais 
de competição e de controle. 
ƒ O segundo, quase como consequência do primeiro, é de que a forma 
contratual evita a situação de monopólio. 
ƒ Por fim, o último pressuposto refere-se à maior possibilidade que os 
consumidores têm de controlar e avaliar o andamento dos serviços 
públicos a partir de um marco contratual. 
Há registros do uso de instrumentos de contratualização de desempenho 
institucional em alguns estados da Federação, como São Paulo, Minas Gerais e 
Bahia, para regular as relações dos governos com entidades prestadoras de 
serviços públicos, especialmente nas áreas da saúde e do transporte. Os nomes 
utilizados para o instrumento contratual nesse caso têm variado conforme o 
Estado ou Governo. Alguns têm adotado o nome geral de Contratos de Gestão e 
outros têm utilizado o Acordo de Resultados, embora ambos tenham as mesmas 
características, natureza e alcance. 
Na esfera federal, a aplicação é recente entre ministérios, agências reguladoras 
e executivas e organizações sociais, a partir da criação dessas novas figuras 
jurídicas do direito público, embora haja registros de uso anterior de 
mecanismos de contratualização de desempenho, pelo Ministério da Saúde e a 
 
 
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Associação das Pioneiras Sociais e pelo Ministério da Fazenda, a Petrobrás e a 
Companhia Vale do Rio Doce. 
Segundo Flávio Carneiro, no processo de contratualização de resultados, 
existem três fases importantes que são imprescindíveis ao bom resultado da 
prática e não podem deixar de existir: 
ƒ Negociação – esta fase inicia com a intenção de contratar os serviços por 
um órgão estatal e a elaboração do rol de atividades a serem contratadas. 
A partir daí, identifica-se o outro órgão ou entidade a ser contratada e se 
inicia o processo de negociação, que vai da identificação dos indicadores 
de desempenho, estipulação das metas e a respectiva orçamentação, que 
é a parte financeira do Contrato de Resultados e contém as despesas e 
receitas da organização contratada, refletindo as obrigações de parte a 
parte. 
ƒ Construção do Instrumento – esta fase consiste na formalização de tudo o 
que foi negociado, aperfeiçoando-se e aferindo-se todos os pontos 
acordados. Um passo importante para a construção do instrumento é 
estabelecer as sanções e métodos de fiscalização e prestação de contas 
dos resultados do instrumento contratual. 
ƒ Gerenciamento – esta fase é permanente, após a assinatura do 
instrumento contratual, compreendendo todas as atividades de supervisão 
da entidade, monitoramento dos indicadores de desempenho pactuados e 
avaliação dos resultados alcançados 
Não basta que se assine o contrato, é preciso gerenciá-lo, monitorando os 
indicadores de desempenho durante a vigência do contrato. 
Os marcos legais do procedimento de contratualização e, em particular os que 
estabeleceram o uso do contrato de gestão, no âmbito do Governo Federal, não 
dispõem de regulamentação orientadora, que fixe diretrizes gerais a serem 
observadas no processo de negociação, implementação, acompanhamento e 
avaliação do instrumento. Um seminário realizado pelo MPOG identificou as 
seguintes fragilidades na contratualização: 
ƒ Ausência de uma conceituação clara e objetiva a respeito de 
contratualização de desempenho institucional que estabeleça seus 
objetivos, instrumentos e as situações em que sua aplicação é 
recomendável; 
 
 
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ƒ Falta de clareza quanto ao papel de cada partícipe da contratualização de 
desempenho institucional e à natureza das relações jurídicas entre eles; 
ƒ Falta de orientação técnica para a etapa de planejamento da 
contratualização de desempenho institucional, o que afeta: o alinhamento 
das metas à missão da instituição contratada e aos objetivos e diretrizes 
setoriais do ministério e das macro-orientações de governo; a qualidade 
das metas quanto à sua natureza desafiadora (mas factível); e a geração 
de indicadores pertinentes; 
ƒ Preparo técnico insuficiente dos órgãos e entidades contratados para a 
implantação do modelo de gestão por resultados, do qual a 
contratualização de desempenho institucional é apenas instrumento; 
ƒ Falta de orientação técnica aos órgãos supervisores para aplicação de 
metodologias adequadas à condução da etapa de avaliação do 
desempenho bem como dos resultados obtidos pela contratada e sua 
relação com as metas acordadas; 
ƒ Falta de orientação técnica aos órgãos supervisores para as etapas de 
fiscalização e de relacionamento com os órgãos de controle interno e 
externo. 
Como problemas mais frequentes no gerenciamento dos contratos, foram 
citados: 
ƒ metas pouco ambiciosas; 
ƒ indicadores mal elaborados; 
ƒ falhas na supervisão do cumprimento de metas; 
ƒ não inclusão de atividades importantes da organização contratada no 
instrumento de contratualização; 
ƒ objetivos vagos; 
ƒ inexistência de sanções para metas não cumpridas; 
ƒ maior influência na elaboração dos contratos de resultados das 
organizações contratadas do que de seus órgãos supervisores (ou a 
persistência da assimetria de informações, entre a entidade prestadora de 
serviços e o órgão responsável pela política pública perante a sociedade). 
 
 
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A contratualização de resultados no âmbito de agências públicas recebeu o 
nome de agencificação. O contrato de resultados (ou acordo-quadro, contrato 
de gestão) é um instrumento de gestão, que relaciona ministérios (ou 
secretarias responsáveis pela formulação de políticas públicas) e entidades a 
eles vinculadas, prestadoras de serviços públicos (genericamente denominadas 
‘agências’). Tem por objetivos promover mais flexibilidade, transparência de 
custos, melhor desempenho, aumento da qualidade, produtividade, eficiência e 
efetividade na prestação de serviços públicos. Promove um par de atributos 
inseparáveis, à luz das reformas gerenciais: autonomia de gestão em troca de 
compromisso prévio com resultados. 
Por meio de metas pré-acordadas entre as partes, a serem alcançadas pela 
entidade em troca de algum grau maior de flexibilidade ou apenas de 
previsibilidade, a contratualização de resultados no setor público substitui o 
controle clássico político (pela hierarquia) e burocrático (pelo cumprimento de 
normas). 
Contudo, o termo agencificação também adquiriu uma carga negativa, na 
medida em que um dos problemas geralmente associados às novas formas de 
contratos é o risco da atomização excessiva da ação governamental e 
dificuldades para lidar com problemas e ações interministeriais. 
Dois casos paradigmáticos - Nova Zelândia e Reino Unido - levaram analistas a 
apontar os riscos de aumento da fragmentação, advindos da agencificação; nos 
dois casos, as reformas foram iniciadas por governos conservadores, com forte 
orientação para analogia com a gestão de negócios e com o mercado. Mais 
recentemente, nos dois países, governos buscam corrigir excessos (e preservar 
avanços) - o governo Blair com o slogan ‘joined up government’, buscando 
promover a articulação das entidades prestadoras de serviços a partir das 
necessidades do público-alvo(e não da ‘missão’ de cada entidade), e a coalizão 
de centro-esquerda que assumiu o governo neozelandês em 1999 buscando 
enfatizar a contratação de outcomes (e não mais de outputs) e a colaboração 
intragovernamental. 
Tipicamente, a relação contratual ocorre entre umainstância do governo central, 
que será o órgão supervisor do contrato, euma agência governamental (em 
geral uma empresa, mas também pas-sível de ocorrer com outras instâncias 
equivalentes à nossa administra-ção autárquica e fundacional). Em geral, o 
contrato estipula objetivos emetas que devem ser atingidos pela agência: as 
autonomias a ela conce-didas; os direitos e obrigações de cada parte; bem 
como as chamadascondicionalidades, ou seja, as situações ou cenários que 
instruíram a ex-pectativa de realização e atingimento dos objetivos e metas e 
 
 
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que se nãose concretizarem extinguem a obrigação de cumprimento do 
contrato. 
Nós já vimos os instrumentos de contratualização em aulas anteriores. Na aula 
03 vimos o contrato de gestão e o termo de parceria, e na aula passada vimos a 
gestão por programas. 
1.2 Pluralismo Institucional 
Já vimos que o modelo pós-burocrático provoca uma grande mudança na forma 
de se prestar serviços públicos. Vimos que a burocracia entra em crise junto 
com o Estado de Bem-Estar, surgindo novas ideias no que se refere ao 
atendimento das necessidades dos cidadãos. Fernando Luiz Abrucio, analisando 
a contratualização no consumerism inglês, observa que ela apresenta três 
dimensões: 
a) Extensão das relações contratuais no fornecimento de serviços 
públicos entre o setor público, o setor privado e o voluntário/não 
lucrativo, criando uma nova estrutura de pluralismo institucional, 
contraposta ao antigo modelo de monopólio estatal; 
b) Extensão das relações contratuais para dentro do setor 
público, envolvendo descentralização, delegação e mecanismos 
de quasi market; 
c) Desenvolvimento de contratos de qualidade entre os 
provedores de serviço e os consumidores/clientes. 
Podemos observar, na primeira dimensão, que uma das mudanças mais 
significativas é a criação de uma estrutura de pluralismo institucional. Já vimos 
que, na Nova Administração Pública, o Estado se retira da execução dos 
serviços públicos, passando a atuar como catalisador, como regulador. Será 
dada preferência sempre para as iniciativas fora da esfera estatal. 
A prestação dos serviços públicos não será mais um monopólio estatal. Haverá 
uma ampla gama de instituições atuando em conjunto em benefício do interesse 
público. Além do Estado, teremos a iniciativa privada e também o que Bresser 
Pereira gosta de chamar de setor público não-estatal. 
Vamos dar uma olhada em uma questão da ESAF: 
 
 
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1. (ESAF/MPOG/2005) A partir da década de 80 e 
sobretudo a partir da década de 90, desenvolveu-se 
internacionalmente um amplo processo de reforma do 
Estado. Independentemente das especificidades nacionais, 
esse processo tem algumas características comuns. Uma 
série de características são apontadas a seguir: 
II - A dicotomia estatal/privado, predominante até então, 
abre espaço para formas intermediárias com a emergência 
de parcerias e de organizações públicas não-estatais. 
A afirmação II é verdadeira. Além do Estado e da esfera privada, podemos falar 
agora numa série de entidades que não se inserem no aparelho do Estado e 
também não se enquadram na lógica da esfera privada, marcada pela busca do 
interessa particular, do lucro. Bresser Pereira descreve o setor público não-
estatal da seguinte forma: 
O setor produtivo público não-estatal é também conhecido por 
“terceiro setor”, “setor não-governamental”, ou “setor sem fins 
lucrativos”. Por outro lado, o espaço público não-estatal é 
também o espaço da democracia participativa ou direta, ou seja, 
é relativo à participação cidadã nos assuntos públicos. Neste 
trabalho se utilizará a expressão “público não-estatal” que define 
com maior precisão do que se trata: são organizações ou formas 
de controle “públicas” porque estão voltadas ao interesse geral; 
são “nãoestatais” porque não fazem parte do aparato do Estado, 
seja porque não utilizam servidores públicos ou porque não 
coincidem com os agentes políticos tradicionais. 
Portanto, podemos considerar que tais organizações são “públicas” porque 
buscam a satisfação do interesse coletivo, e não de um interesse particular; e 
são não-estatais porque não estão dentro do Estado. Trata-se de um setor que 
busca permitir uma maior participação da sociedade gestão e no controle dos 
serviços públicos. Fernando Henrique Cardoso, assim definiu o Terceiro Setor: 
A reestruturação das relações do poder público com a sociedade 
põe foco no chamado terceiro setor, que não é estatal nem 
privado. Hoje, todo um segmento de organizações não-
governamentais se mobiliza em torno de questões voltadas à 
promoção do bem-comum. O terceiro setor permite que novas 
alternativas surjam, a partir de esforços colaborativos entre 
 
 
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Estado e sociedade civil, em que o interesse público seja o 
objetivo final. Essas iniciativas não são incompatíveis com 
políticas públicas eficientes e responsáveis. Ao contrário, partem 
delas as ações que permitem refletir de modo mais abrangente 
os objetivos comuns entre iniciativa privada, Estado e sociedade. 
Potyara Pereira nos traz a ideia da subordinação dos interesses econômicos aos 
imperativos das necessidades sociais e apresenta como estratégia a ser 
defendida aquela em que o Estado não foge de seus deveres e 
responsabilidades, embora acate parcerias estratégicas com iniciativas privadas. 
Esse sentido ela denomina de pluralismo institucional 
Segundo Bresser Pereira: 
É previsível que no século XXI o espaço público se amplie sob a 
consciência de que a produção de bens públicos não pode ser um 
monopólio do Estado nem do mercado, atendendo tanto aos 
próprios limites de ambos como às crescentes exigências de 
auto-organização social. 
O autor coloca três grandes vantagens no ponto de vista da produção social: 
ƒ Pluralização da oferta de serviços sociais. Frente à provisão monopolista e 
autoritária que caracteriza a oferta de serviços públicos do âmbito estatal, 
a esfera da produção social oferece a oportunidade de desenvolver o 
principio da competição. Com isso não só se possibilita que os usuários 
exercitem o direito à "saída", mas sim que em forma imediata se estimula 
uma maior qualidade e eficiência das prestações. A qualidade é também 
favorecida pela ênfase na dedicação, a vocação de serviço e a 
solidariedade que tendem a aflorar nos entidades não mercantis. Outro 
resultado previsível é também uma maior economia no gasto, ao 
concorrer - eventualmente - distintas fontes de financiamento, inclusive, o 
trabalho voluntário. 
ƒ Flexibilização e desburocratização da gestão social. A produção não-
estatal de serviços sociais oferece a possibilidade de obter prestações 
adaptadas aos públicos envolvidos, em oposição às prestações uniformes 
que tendem a caracterizar a oferta pública estatal. Outro benefício, que 
tem uma expressão mais micro-organizativa é o desenvolvimento de um 
estilo de gestão "pós-burocrático". A autonomia financeira e 
administrativa e seu correlato na discrecionalidade, criam condições para 
organizações menos piramidais e fragmentadas. 
 
 
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ƒ Responsabilidade dos dirigentes e participantes pela organização.Não 
contando com a certeza do apoio financeiro do Estado, e dispondo de uma 
autonomia muito maior que a existente nas organizações estatais, os 
integrantes das entidades de serviços públicos não estatais tendem a ser 
mais responsáveis pelos destinos de suas organizações. Eles não podem 
transferir esta responsabilidade para fora da organização - em especial 
para “o governo” que não garante recursos suficientes. Finalmente, dado 
que a responsabilidade do governo é por um orçamento global, 
permanece na própria organização o poder e a responsabilidade de utilizar 
adequadamente estes ou outros recursos para alcançar os objetivos 
propostos 
Dentro desta nova lógica na prestação dos serviços públicos, o Estado não se 
retira totalmente. Vimos que a administração gerencial surge muito próxima ao 
neoliberalismo. No entanto, quando o Estado Mínimo se revela algo irreal, 
torna-se dominante o movimento em direção à reforma, ou reconstrução do 
Estado. 
Muitos autores dividem as reformas do Estado no final do século passado em 
duas gerações. A primeira, ocorrida nos anos 1980 e 90, teria uma orientação 
essencialmente econômica e fiscal, voltada para a minimização do Estado e o 
fortalecimento do mercado. Já a segunda geração, que surgiu no início deste 
Século, tem como foco a promoção do desenvolvimento, por meio do 
fortalecimento do Estado, do mercado e do terceiro setor. 
A participação estatal é reduzida no campo social, mas não abandonada 
totalmente, atuando indiretamente através de fomento e de incentivos, 
deixando a cargo dos entes intermediários – entre o mercado e o Estado –, a 
missão de zelar por serviços sociais (saúde, tecnologia, educação) pressupondo 
que a sociedade civil seja mais eficiente na prestação de serviços ao cidadão-
consumidor. 
Os entes da sociedade civil que prestam serviços não-exclusivos do Estado 
necessitam da atuação do Estado mediante a ação administrativa de fomento. É 
justamente a atividade de fomento que caracteriza o Estado subsidiário. 
A boa governança social depende de um equilíbrio (de capacidade e poder) 
entre as esferas do Estado, do mercado e do terceiro setor. Humberto Falcão 
Martins e Caio Marini apresentam as vantagens e desvantagens no predomínio 
de cada um dos setores: 
 
 
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O Estado promove equidade, mas é menos eficiente. Enfraquecê-
lo em detrimento das demais esferas pode levar à baixa 
capacidade de governo, fortalecê-lo pode levar ao estatismo 
dirigista e formas autoritárias perversas. 
O mercado é virtuoso em eficiência, mas insensível em equidade. 
enfraquecê-lo em detrimento das demais esferas pode levar à 
ineficiência e perda de competitividade, fortalecê-lo pode levar a 
formas perversas de “mercado livre”, concentração e 
“capitalismo selvagem”. 
O terceiro setor é virtuoso porque é o domínio do valor, da 
causa, provendo meio de expressão de iniciativas comunitárias e 
cidadãs essenciais à afirmação da identidade cívica, mas sua 
natureza não é a regra de direito. Fortalecê-lo em detrimento 
das demais esferas pode gerar formas anômicas de atuação 
paroquial ou formas perversas de comunitarismo excessivo, 
enfraquecê-lo pode levar a negligência de comunidades e 
identidades. 
Surge aqui o conceito de governança social. Vimos que a governança está 
associada com a capacidade de gestão, de implementar políticas públicas. 
Porém, vimos também na Aula 04, na parte dos processos participativos, que o 
conceito de governança está cada vez mais próximo do de governabilidade, 
considerando questões mais amplas relativas a padrões de coordenação e 
cooperação entre atores sociais. Ou seja, as formulações mais recentes do 
conceito de governança englobam não só aspectos operacionais das ações 
governamentais como também aspectos políticos que dão sustentação a essas 
ações. 
Assim, a governança passa a ser entendida como a capacidade dos diversos 
atores atuarem de forma coordenada, dentro das “redes de governança”, que 
vimos aula passada. Segundo Caio Marini e Humberto Falcão Martins: 
A ideia de Governo Matricial se posiciona na perspectiva de 
implementação de um modelo de governança social baseado em 
redes, na perspectiva intra e extragovernamental. O Governo 
Matricial é um modelo de gestão governamental voltado para 
resultados de desenvolvimento que se baseia na definição e 
gerenciamento intensivo de pontos nodais entre programas 
(desdobrados de um projeto de desenvolvimento) e organizações 
(ou parte delas) necessárias a sua implementação. 
 
 
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Essa nova forma de atuação conjunta entre os três setores promove uma 
horizontalização das relações entre eles. Ao invés de uma primazia do Estado, 
eles atuam de forma igualitária. 
1.3 Parcerias Estado e Sociedade 
A descentralização pode ser entendida em três dimensões: 
Na dimensão política, a descentralização é uma estratégia para redistribuição do 
poder político do Estado, do nível central para os níveis periféricos. Baseia-se na 
concepção de que a descentralização afeta as relações de poder e introduz 
novos conflitos nas relações entre esferas de governo e na distribuição de poder 
e bens entre diferentes grupos na sociedade. Esse entendimento fundamenta-se 
no conceito de descentralização como estratégia para democratização do poder, 
através da ampliação dos níveis de participação cidadã e da multiplicação de 
estruturas de poder, com vistas à melhoria da eficiência da gestão pública. 
Na dimensão administrativa, a descentralização refere-se à delegação, ou seja, 
à transferência de competências e de funções entre unidades, entre esferas de 
governo ou entre órgãos. Esta concepção de descentralização é justificada em 
função da necessidade de se buscar maior eficácia na gestão pública, eliminação 
de intermediações burocráticas e possibilidade de um contato mais próximo com 
o cidadão, o que geraria maior fidelidade às demandas sociais e melhor 
adequação da administração ao cumprimento de seus objetivos. Assim, a 
descentralização facilita a relação do usuário com o Estado, simplificando a 
tramitação burocrática e permitindo canalizar cada demanda de forma mais 
singularizada e mais adequada às suas especificidades. 
Na dimensão social, a descentralização traduz-se como participação social na 
gestão pública. Trata-se de transferência de parcelas de poder, competências e 
funções da administração pública para a sociedade civil. Pode ocorrer sob 
diversas formas e com diversas combinações. Desse modo, a descentralização é 
tratada como estratégia de capacitação de grupos sociais para decidirem sobre 
problemas da gestão pública local, seja estruturando formas institucionais 
capazes de expressar a vontade coletiva nas instâncias de tomada de decisão, 
seja como forma de possibilitar à população exercer funções de fiscalização e 
controle sobre a gestão dos serviços públicos. 
Maria Sylvia Zanella Di Pietro afirma que a descentralização administrativa seria 
dividida em três modalidades: 
 
 
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Territorial ou Geográfica: verifica-se quando uma entidade local é dotada de 
personalidade jurídica própria, de direito público, com capacidade administrativa 
genérica. É própria dos Estados unitários, constituídos por Departamentos, 
Regiões, Províncias, etc. A capacidade administrativa genérica é a capacidade 
de exercer a totalidade ou a maior parte dos encargos públicos de interesse da 
coletividade. No entanto, é importante realçar que a descentralização 
administrativa territorial mantém a sujeição a controle pelo poder central. Ela 
nem sempreimpede a capacidade legislativa, só que esta é exercida sem 
autonomia, porque subordinada às normas emanadas do poder central. 
Por Serviços, Funcional ou Técnica: ocorre quando o poder público cria uma 
pessoa jurídica de direito público ou privado e a ela atribui a titularidade e a 
execução de determinado serviço público. No Brasil, esta criação somente pode 
dar-se por meio de lei e corresponde, basicamente, à figura de autarquia, mas 
abrange também as fundações governamentais, sociedades de economia mista 
e empresas públicas, que exerçam serviços públicos. 
Por Colaboração: ocorre quando se transfere a execução de determinado 
serviços público a pessoa jurídica de direito privado, previamente existente, 
conservando o Poder Público a titularidade do serviço. Ocorre por meio da 
concessão, permissão ou autorização de serviço público. 
Quando falamos em parceria entre governo e sociedade, estamos nos referindo 
a esta terceira modalidade de descentralização administrativa, a por 
colaboração. Zanella usa o termo parceria para se referir a “todas as formas de 
sociedade que, sem formar uma nova pessoa jurídica, são organizadas entre os 
setores público e privado, para a consecução de fins de interesse público”. A 
natureza econômica e a ideia de lucro não são essenciais para caracterizar a 
parceria. A autora afirma que ela pode ser utilizada como: 
ƒ Forma de delegação da execução de serviços públicos a particulares pelos 
instrumentos de concessão e permissão de serviços públicos. 
ƒ Meio de fomento à iniciativa privada de interesse público, efetivando-se 
por meio de convênio ou de contrato de gestão; 
ƒ Forma de cooperação do particular na execução de atividades próprias da 
Administração Pública, pelo instrumento da terceirização; 
ƒ Instrumentos de desburocratização e de instauração da chamada 
administração pública gerencial, por meio de contratos de gestão. 
 
 
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Já estudamos as Organizações Sociais e as OSCIPs. Vamos dar uma olhada nos 
instrumentos de delegação da execução de serviços públicos: concessão, 
permissão e autorização, e também as Parcerias Público Privadas. 
A três primeiras veremos de forma bastante sucinta, sem entrar nos detalhes 
que são vistos pelo Direito Administrativo. O nosso objetivo aqui é entender 
estes instrumentos dentro da reforma do Estado e também como surgiram as 
PPP. 
1.3.1 Concessão, Permissão e Autorização 
Segundo a CF/88: 
Art. 175. Incumbe ao Poder Público, na forma da lei, diretamente 
ou sob regime de concessão ou permissão, sempre através de 
licitação, a prestação de serviços públicos. 
Os conceitos de permissão e concessão de serviços públicos estão na Lei 
8.987/95, art. 2º: 
II - concessão de serviço público: a delegação de sua prestação, feita pelo 
poder concedente, mediante licitação, na modalidade de concorrência, à 
pessoa jurídica ou consórcio de empresas que demonstre capacidade para 
seu desempenho, por sua conta e risco e por prazo determinado; 
III - concessão de serviço público precedida da execução de obra pública: a 
construção, total ou parcial, conservação, reforma, ampliação ou 
melhoramento de quaisquer obras de interesse público, delegada pelo 
poder concedente, mediante licitação, na modalidade de concorrência, à 
pessoa jurídica ou consórcio de empresas que demonstre capacidade para a 
sua realização, por sua conta e risco, de forma que o investimento da 
concessionária seja remunerado e amortizado mediante a exploração do 
serviço ou da obra por prazo determinado; 
IV - permissão de serviço público: a delegação, a título precário, mediante 
licitação da prestação de serviços públicos, feita pelo poder concedente à 
pessoa física ou jurídica que demonstre capacidade para seu desempenho, 
por sua conta e risco. 
A concessão e a permissão de serviços públicos são institutos muito próximos. 
Uma diferença é que a segunda é uma modalidade menos complexa de 
delegação, adequada para os serviços públicos de porte médio, isto é, que 
 
 
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exijam investimentos menores. Bandeira de Mello afirma que a permissão seria 
utilizada quando: 
ƒ o permissionário não necessitasse alocar grandes capitais para o 
desempenho do serviço ou quando pode mobilizar, para diversa 
destinação e sem maiores transtornos, o equipamento utilizado 
ƒ o serviço não envolvesse implantação física de aparelhamento que 
adere ao solo, 
ƒ os riscos da precariedade assumidos pelo permissionário fossem 
compensáveis seja pela rentabilidade do serviço, seja pelo curto prazo 
em que se realizaria satisfação econômica almejada. 
O conceito de permissão na Lei 9.897/95 é complementado pelo art. 40 da 
mesma lei: 
Art. 40. A permissão de serviço público será formalizada 
mediante contrato de adesão, que observará os termos desta lei, 
das demais normas pertinentes e do edital de licitação, inclusive 
quanto à precariedade e à revogabilidade unilateral do contrato 
pelo poder concedente. 
A maior parte da doutrina critica o fato de a lei considerar a permissão como um 
contrato e ao mesmo tempo afirmar que trata-se de um ato precário. Os 
contratos servem justamente para afastar a precariedade das relações jurídicas. 
A precariedade significa que a permissão poderá ser revogada pela 
Administração a qualquer momento, sem que o particular tenha direito à 
indenização. É um absurdo se falar em “revogabilidade unilateral do contrato”, 
já que contratos não são revogados, mas sim rescindidos. Atos é que são 
revogados. 
Zanella Di Pietro afirma que a permissão tem natureza de outorga sem prazo, 
mas que a doutrina tem admitido a possibilidade de fixação de prazo, hipótese 
em que a revogação antes do termo estabelecido dará ao permissionário direito 
à indenização. Esta seria chamada de permissão condicionada ou permissão 
qualificada. 
Vamos ver outras diferenças entre a concessão e a permissão. 
ƒ apesar de ambas exigirem licitação, apenas para a primeira foi 
estabelecido que deve ser por meio de concorrência. Para a permissão 
não foi fixada nenhuma modalidade específica. 
 
 
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ƒ como podemos observar nos conceitos da Lei 8.987/95, a concessão 
poder ser feita apenas para pessoas jurídicas, enquanto a permissão é 
permitida também para pessoas físicas. 
O art. 175 da CF/88 faz referência apenas à concessão e à permissão como 
formas de prestação de serviços públicos. Mas o art. 21, fala também em 
autorização: 
Art. 21. Compete à União: 
XI - explorar, diretamente ou mediante autorização, concessão 
ou permissão, os serviços de telecomunicações, nos termos da 
lei, que disporá sobre a organização dos serviços, a criação de 
um órgão regulador e outros aspectos institucionais; 
XII - explorar, diretamente ou mediante autorização, concessão 
ou permissão: 
a) os serviços de radiodifusão sonora, e de sons e imagens; 
b) os serviços e instalações de energia elétrica e o 
aproveitamento energético dos cursos de água, em articulação 
com os Estados onde se situam os potenciais hidroenergéticos; 
c) a navegação aérea, aeroespacial e a infraestrutura 
aeroportuária; 
d) os serviços de transporte ferroviário e aquaviário entre portos 
brasileiros e fronteiras nacionais, ou que transponham os limites 
de Estado ou Território; 
e) os serviços de transporte rodoviário interestadual e 
internacional de passageiros; 
f) os portos marítimos, fluviais e lacustres; 
Segundo Zanella Di Pietro, coloca-se, assim, a autorização ao lado da permissão 
e da concessão de serviço público como forma de delegação daexecução de 
serviço público ao particular. Segundo a doutrina, a autorização é uma 
modalidade de delegação de serviços públicos adequada para satisfazer 
interesses coletivos instáveis ou situações de emergência transitória, quando 
não é necessária grande especialização do prestador de serviços nem grandes 
investimentos para sua implantação. 
Trata-se de um ato administrativo unilateral, discricionário e precário, passível 
de revogação a qualquer tempo sem qualquer direito á indenização para o 
administrado. Não se aplica à autorização a exigência de licitação, admitindo-se, 
 
 
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também, que ela seja concedida por prazo indeterminado, ressalvando-se, 
sempre, a possibilidade de sua revogação a todo momento pela Administração, 
sem qualquer indenização. 
Zanella Di Pietro coloca que a autorização não aparece no art. 175 talvez 
porque os chamados serviços públicos autorizados não sejam prestados a 
terceiros, mas aos próprios particulares beneficiários da autorização. São 
chamados de serviços públicos porque atribuídos a titularidade exclusiva do 
Estado, que, ao permitir que o particular os execute em benefício próprio, está 
exercendo seu poder de polícia. 
Na autorização não há outorga de prerrogativas públicas, como ocorre com o 
permissionário e o concessionário. Isto porque a autorização de serviço público 
é dada no interesse exclusivo do particular que a obtém. Ele não exerce uma 
atividade que será usufruída por terceiros, mas apenas por ele mesmo. Alguns 
exemplos estão na Lei 9.074/95: 
Art. 7º São objeto de autorização: 
I - a implantação de usinas termelétricas, de potência superior a 
5.000 kW, destinada a uso exclusivo do autoprodutor; 
II - o aproveitamento de potenciais hidráulicos, de potência 
superior a 1.000 kW e igual ou inferior a 10.000 kW, destinados 
a uso exclusivo do autoprodutor. 
1.3.2 Parcerias Público Privadas 
A Lei 11.079/04 criou um nova espécie de concessão de serviço ou obra pública. 
José dos Santos Carvalho Filho afirma que a PPP se trata de uma concessão 
especial, já que a própria lei coloca que: 
Art. 2º Parceria público-privada é o contrato administrativo de 
concessão, na modalidade patrocinada ou administrativa. 
A exposição de motivos do projeto de Lei das PPP afirmava que: 
A parceria público-privada constitui modalidade de contratação 
em que os entes públicos e as organizações privadas, mediante o 
compartilhamento de riscos e com financiamento obtido pelo 
setor privado, assumem a realização de serviços ou 
empreendimentos públicos. Tal procedimento, em pouco tempo 
alcançou grande sucesso em diversos países, como a Inglaterra, 
 
 
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Irlanda, Portugal, Espanha e África do Sul, como sistema de 
contratação pelo Poder Público ante a falta de disponibilidade de 
recursos financeiros e aproveitamento da eficiência de gestão do 
setor privado. 
As PPP têm como objetivo atrair o setor privado, seja nacional ou estrangeiro, 
para investimentos em infraestrutura, necessários ao desenvolvimento do país, 
cujos recursos envolvidos excedem a capacidade financeira do setor público. 
Segundo a exposição de motivos: 
No caso do Brasil, representa uma alternativa indispensável para 
o crescimento econômico, em face das enormes carências sociais 
e econômicas do país, a serem supridas mediante a colaboração 
positiva do setor público e privado. 
A PPP foi criada na Inglaterra, no governo de Margareth Thatcher, que, como 
vimos na Aula 01, foi um dos precursores na implantação da administração 
pública gerencial. Por este vínculo com governos de cunho neoliberal, ela é 
criticada por alguns autores. Segundo Bandeira de Mello, “este instituto 
constitui-se na ‘creme de La creme’ do neoliberalismo, pelo seu apaixonado 
desvelo na proteção do grande capital e das empresas financeiras”. “Creme de 
La creme pode ser traduzido como “o melhor do melhor”, usado por Mello de 
uma forma irônica. 
Já Zanella Di Pietro afirma que um dos objetivos das PPPs, “menos declarado, 
mas também verdadeiro, é o de privatizar a Administração Pública, transferindo 
para a iniciativa privada grande parte das funções administrativas do Estado, 
sejam ou não passíveis de cobrança de tarifas dos usuários”. Seria uma forma 
de fugir da rigidez do Direito Administrativo, permitindo que a prestação de 
serviços públicos ocorre de forma mais flexível. 
A principal diferença entre a PPP e a concessão comum está na contraprestação 
pecuniária que cabe à Administração Pública na PPP. Segundo a Lei 11.079/04: 
§ 3º Não constitui parceria público-privada a concessão comum, 
assim entendida a concessão de serviços públicos ou de obras 
públicas de que trata a Lei no 8.987, de 13 de fevereiro de 1995, 
quando não envolver contraprestação pecuniária do parceiro 
público ao parceiro privado. 
Como podemos observar no art. 2º da Lei 11.079/04, existem dois tipos de 
PPP: a patrocinada e a administrativa. A concessão patrocinada é definida pela 
lei da seguinte forma: 
 
 
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§ 1º Concessão patrocinada é a concessão de serviços públicos 
ou de obras públicas de que trata a Lei no 8.987, de 13 de 
fevereiro de 1995, quando envolver, adicionalmente à tarifa 
cobrada dos usuários contraprestação pecuniária do parceiro 
público ao parceiro privado. 
Segundo Bandeira de Mello, concessão patrocinada é a própria concessão de 
serviço ou de obra pública de que trata a Lei 8.987, quando, adicionalmente a 
tarifa cobrada dos usuários, envolver contraprestação pecuniária do parceiro 
público ao parceiro privado. 
A concessão patrocinada se caracteriza pelo fato de o concessionário perceber 
recursos de duas fontes, uma decorrente do pagamento das respectivas tarifas 
dos usuários e outra, de caráter adicional, oriunda de pagamento pelo poder 
concedente. 
Já a concessão administrativa é conceituada como: 
§ 2º Concessão administrativa é o contrato de prestação de 
serviços de que a Administração Pública seja a usuária direta ou 
indireta, ainda que envolva execução de obra ou fornecimento e 
instalação de bens. 
A diferença neste caso é que haverá apenas uma fonte de remuneração do 
particular, que será o Poder Público. Isto se deve ao fato de a Administração 
Pública ser a usuária direta ou indireta da prestação do serviço. 
Outra diferença é que a patrocinada refere-se apenas a serviços públicos, 
enquanto a administrativa fala apenas em prestação de serviços. Bandeira de 
Mello afirma que o objetivo da lei, na verdade, por meios transversos, não 
confessados, é o de realizar um simples contrato de prestação de serviços 
segundo um regime diferenciado e muito mais vantajoso para o contratado que 
o regime geral de contratos. 
Já José dos Santos Carvalho Filho afirma que a diferença entre a concessão 
administrativa e o contrato normal é que neste o particular contratado limita-se 
a prestação do serviço, cabendo a administração pagar o respectivo preço em 
dinheiro; naquela, o concessionário presta o serviço, mas se exige que faça 
investimento na atividade, obrigando a Administração a uma contraprestação 
pecuniária que pode variar de espécie. 
O autor menciona que alguns autores consideram que o objeto da concessão 
administrativa é complexo, envolvendo necessariamente a prestação de um 
 
 
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serviço e a execução de uma obra (ou uma concessão de uso). Outros 
sustentam inexistir necessidade do objeto complexo, podendo o contrato alvejarapenas a prestação do serviço. Esta corrente seria a dominante. 
Zanella Di Pietro defende que a lei fala em “usuária indireta” para se referir ao 
fato de o parceiro privado, na concessão administrativa, prestar um serviço 
público em que não é possível a cobrança de tarifas dos usuários. A autora se 
baseia no seguinte trecho da exposição de motivos: 
As Parcerias Público-Privadas permitem um amplo leque de 
investimentos, suprindo demandas desde as áreas de segurança 
pública, habitação, saneamento básico até as de infraestrutura 
viária ou elétrica. 
Podemos observar que o trecho cita alguns serviços públicos que não são 
cobrados da sociedade. Nestes casos, a prestação do serviço ficaria a cago do 
particular, que receberia sua remuneração apenas da Administração. 
Em relação à contraprestação pecuniária que cabe ao Poder Público, a Lei 
11.079/04 estabelece que: 
Art. 6º A contraprestação da Administração Pública nos contratos 
de parceria público-privada poderá ser feita por: 
I – ordem bancária; 
II – cessão de créditos não tributários; 
III – outorga de direitos em face da Administração Pública; 
IV – outorga de direitos sobre bens públicos dominicais; 
V – outros meios admitidos em lei. 
O contrato poderá prever o pagamento ao parceiro privado de remuneração 
variável vinculada ao seu desempenho, conforme metas e padrões de qualidade 
e disponibilidade definidos no contrato. 
É vedada a celebração de contrato de parceria público-privada: 
ƒ cujo valor do contrato seja inferior a R$ 20.000.000,00 (vinte milhões 
de reais); 
ƒ cujo período de prestação do serviço seja inferior a 5 (cinco) anos; ou 
ƒ que tenha como objeto único o fornecimento de mão-de-obra, o 
fornecimento e instalação de equipamentos ou a execução de obra 
pública. 
 
 
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Antes da celebração do contrato, deverá ser constituída sociedade de propósito 
específico, incumbida de implantar e gerir o objeto da parceria, isto é, deverá 
ser criada uma pessoa jurídica que terá como único objeto social a execução do 
contrato de parceria público privada. Essa pessoa jurídica poderá ser criada sob 
a forma de companhia aberta, com valores mobiliários passíveis de negociação 
no mercado. 
1.3.3 Parcerias com o terceiro setor 
Segundo o dicionário parceria significa a reunião de pessoas que visam a 
interesse comum. Segundo Valarelli parceria: 
É a designação de certas formas de cooperação entre 
organizações que indica uma ação conjunta, motivada pela 
existência de interesses e objetivos comuns, na qual cada um 
aporta e mobiliza os recursos que dispõe para atingir estes 
objetivos. 
Pode-se dizer que o foco dessa parceria se consistirá na qualidade da relação, 
na forma em que as organizações com interesses distintos, poderes, recursos e 
atribuições constroem um espaço onde se comportam como iguais na definição 
dos objetivos comuns, dos papeis e da contribuição de cada uma. Essa relação 
vai além da troca e da satisfação de interesses mútuos é buscar no outro os 
recursos e capacidades de que não se dispõe, mas que são necessárias para 
atingir seus propósitos. 
Corroborando com essa ideia, Noleto coloca que parceria significa uma 
associação em que à soma das partes representa mais que o somatório 
individual de seus membros, pois por meio da parceria, há um fortalecimento 
mutuo para atingir um determinado fim. 
Os objetivos da parceria tendem a ser relativo a um impacto mais profundo na 
realidade na qual as organizações envolvidas atuam. Dessa forma a parceria se 
propõe não apenas em suprir as necessidades, mas em ampliar e irradiar os 
efeitos de um trabalho quanto em sensibilizar, mobilizar e co-reponsabilizar 
outros sujeitos em torno de ações voltadas para os problemas sociais. 
Valarelli afirma que: a parceria é o encontro de organizações autônomas, com 
identidades e posições claras. Mesmo tendo recursos e poderes distintos, elas 
devem se reconhecer como iguais nem determinado momento, além de 
conhecer e valorizar mutuamente a contribuição que cada uma pode dar. E 
 
 
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devem adotar um comportamento como tendo igual poder de relação, tanto 
para estabelecer os objetivos como para definir os recursos necessários, os 
papeis e responsabilidades. 
James Austin estudou as parcerias realizadas entre as empresas e identificou 
um “continuum da colaboração”, que mostra diferentes tipos ou estágios do 
relacionamento entre empresas e organizações sem fins lucrativos. 
ƒ Estágio Filantrópico. É o tipo tradicional e mais comum de relação entre 
organizações sem fins lucrativos e empresas. Em termos simples consiste, 
essencialmente, na doação, pelas empresas, de dinheiro ou produtos ou 
bens, em resposta às solicitações das organizações sem fins lucrativos. O 
grau de engajamento e recursos é relativamente baixo, esporádico, 
administrativamente simples e não estratégico. A empresa doadora tem 
uma postura benemerente, e a organização sem fins lucrativos 
beneficiária, uma atitude agradecida. A relação é valiosa para as 
organizações sem fins lucrativos como uma fonte de fundos, conceito que 
a maioria dessas organizações tem das empresas. Para a empresa, esse 
valor se traduz em um meio para promover uma imagem e honrar os 
valores corporativos como uma instituição zelosa e responsável. 
ƒ Estágio Transacional. Um número significativo de empresas e 
organizações sem fins lucrativos está migrando para esse segundo 
estágio, no qual a interação tende a focalizar atividades mais específicas, 
com compartilhamento de valores. Os benefícios são sentidos por todas as 
organizações parceiras, embora não sejam necessariamente os mesmos; 
na realidade, são quase sempre diferentes. As duas organizações passam 
a mobilizar suas competências essenciais; não se trata mais de uma 
simples transferência de fundos. A parceria ganha maior importância para 
as missões e estratégias de ambas. Esse estágio abrangeria atividades 
como programas de marketing relacionado a uma causa, patrocínios de 
eventos, projetos especiais e atividades voluntárias dos empregados. As 
atividades de marketing relacionado a uma causa, em especial, cresceram 
rapidamente, tornando-se elemento de destaque no mix de marketing de 
muitas empresas, gerando cerca de US$1,5 bilhão ao ano para as 
organizações sem fins lucrativos. 
ƒ Estágio Integrativo. Um número menor – embora crescente – de 
colaborações evolui para alianças estratégicas que envolvem convergência 
de missões, sincronização de estratégias e compatibilização de valores. As 
organizações passam a interagir com mais frequência e assumem um 
número bem maior de atividades conjuntas. Os tipos e os volumes de 
 
 
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recursos institucionais empregados se multiplicam. As competências 
essenciais não são simplesmente mobilizadas, mas unidas para criar 
combinações singulares e de alto valor. O grau de integração 
organizacional assume a aparência de joint venture e não de uma simples 
transação. Em alguns casos, os parceiros efetivamente criam entidades 
novas, administradas em conjunto, para materializar sua aliança. 
Abaixo temos a representação dos três estágios: 
Segundo Austin "a cooperação eficaz envolve, em última instância, fazer uma 
roupa sob medida que se amolde perfeitamente bem às características e 
necessidades dos parceiros". 
Em termos gerais, quanto mais as colaborações se ajustam às missões, aos 
valores e às estratégias organizacionais, maiores são as chances de sucesso. 
Conceitualmente, o grau de alinhamento entre duas organizações podeser 
entendido em termos de duas dimensões: amplitude e profundidade. 
A amplitude contempla algumas variáveis críticas para qualquer organização – 
missão, valores e estratégia – e examina quantas dessas variáveis estão 
relacionadas com a colaboração, determinando, assim, se o alinhamento será 
amplo ou restrito. A profundidade está relacionada com a força do alinhamento 
entre parceiros em qualquer dimensão, a qual poderá ser superficial ou 
intensa.Todas as organizações têm uma missão que capta seu objetivo central, 
valores que orientam seu comportamento e uma estratégia para fazer com que 
tudo isso aconteça. Alinhamento não significa ter necessidades e objetivos 
idênticos, mas, sim, algum grau de ajuste entre metas distintas, embora 
 
 
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complementares. O alinhamento é um atributo relacional: ele resultará daquilo 
que os parceiros têm em comum e será determinado pelo mínimo denominador 
comum que compartilham. Abaixo temos um gráfico que demonstra o grau de 
alinhamento em função da amplitude: 
Ao analisar colaborações, podemos nos sentir tentados a adotar uma lógica 
matemática simples e acreditar que três vínculos valem mais do que um. Essa 
lógica racional seria ardilosa: essas dimensões não são unidades de valor 
constante, que permitem comparações aritméticas simples. Uma conexão única, 
porém forte em qualquer dimensão, pode estruturar uma parceria sólida e 
estável. É por esse motivo que precisamos analisar também a profundidade da 
conexão. 
As características organizacionais dos parceiros podem ser alinhadas em graus 
diferentes. A conexão pode ser tal que as missões, as estratégias ou os valores 
de ambos os parceiros venham a coexistir de maneira confortável – em outras 
palavras, poderiam ser meramente compatíveis. Poderiam, até mesmo, 
reforçar-se mutuamente, o que as tornaria convergentes; por fim, se o ajuste 
for absoluto, poderiam ser congruentes. 
O ideal seria que o ajuste com um parceiro potencial fosse total e irrestrito, 
apresentando níveis de alinhamento tanto amplos quanto profundos. No mundo 
 
 
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real, entretanto, é improvável que uma organização seja afortunada o bastante 
para envolver-se em uma parceria com “alinhamento total” 
Em princípio seria aconselhável buscar a conexão em todas as três dimensões já 
que, quanto mais amplo o ajuste, mais rico o valor que o relacionamento irá 
criar. Ao mesmo tempo, é importante ter-se em mente que a profundidade do 
alinhamento é crucial, uma vez que pode compensar a falta de amplitude. Uma 
conexão profunda em qualquer das três dimensões organizacionais pode ser a 
pedra angular de um relacionamento frutífero e sólido – como exemplificado na 
figura abaixo (a). Por outro lado, uma colaboração construída em torno de uma 
conexão fraca em todas as três dimensões – como mostra a Figura (b) – 
provavelmente será instável. 
Mesmo que parcerias futuras a princípio invistam tempo e energia na busca de 
uma base comum, frequentemente o alinhamento de colaborações intersetoriais 
evolui durante seu ciclo de vida. Vários fatores podem contribuir para 
acrescentar amplitude à conexão entre os valores, as estratégias ou as missões 
dos parceiros, ou para aumentar sua profundidade. Isso pode acontecer como 
resultado de: 
ƒ Aprendizagem unilateral: É bastante frequente que uma das organizações 
“descubra” que a relação com seu parceiro oferece mais elos de conexão 
do que inicialmente previra. Entender melhor os parceiros leva à 
 
 
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descoberta de novos alinhamentos, que podem enriquecer as 
colaborações; quando isso acontece, o alinhamento ganha em termos de 
amplitude. 
ƒ Fertilização cruzada: Por meio de interação e descoberta mútuas, a 
aprendizagem pode ser aprofundada, a ponto de influenciar a própria 
identidade organizacional dos parceiros. Se as comunicações forem 
intensas e profundas, a colaboração poderá alterar a forma pela qual cada 
parceiro se vê e define seus interesses, dando, assim, um novo formato 
às missões, aos valores ou às estratégias. Nesse processo, as identidades 
organizacionais dos parceiros assumem novos contornos: elas se tornam 
mais parecidas. Maior congruência em missões, valores ou estratégias 
determina que o alinhamento da colaboração ganhe em profundidade e se 
torne mais intenso. 
ƒ Mudanças na estratégia: Em alguns casos, o alinhamento aumenta como 
resultado de ajustes feitos na estratégia de um dos parceiros. Por 
exemplo, as exigências cada vez maiores relacionadas à responsabilidade 
social e ambiental fazem com que as organizações busquem mudar duas 
estratégias e a colaboração é uma forma de facilitar esta mudança. 
ƒ Pressões competitivas: Em outros casos, o aumento de alinhamento não 
resulta da dinâmica interna da empresa, mas, sim, de mudanças em seu 
contexto. Quando o ambiente na empresa fica mais competitivo, tende a 
se tornar mais receptivo às exigências do mercado. Essa mudança cria 
novos incentivos para que as empresas alinhem suas colaborações 
intersetoriais à sua estratégia competitiva. 
As parcerias podem trazer inúmeros benefícios para as partes, mas é 
importante ter em mente que sua gestão não é uma tarefa fácil: quanto maior o 
potencial de criação de valor, mais complexa a gestão da aliança. Vamos ver 
algumas medidas que são utilizadas nessa gestão; 
As colaborações dificilmente se tornarão um propulsor de crescimento para as 
organizações participantes se os parceiros presumirem que elas podem se 
desenvolver no piloto automático. A atenção focalizada por parte dos líderes 
aptos a tomar decisões, alocar recursos e comprometer suas organizações com 
a parceria é um insumo vital para a gestão bem-sucedida das colaborações. A 
gestão da aliança também fica facilitada quando suas operações diárias são 
claramente definidas e atribuídas a indivíduos específicos em cada organização. 
À medida que as colaborações percorrem os estágios do continuum da 
 
 
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colaboração, a gestão da aliança se torna mais complexa. Eventualmente, os 
parceiros poderão considerar a criação de estruturas conjuntas de gestão. 
A institucionalização da parceria também é importante. As parcerias 
intersetoriais nascem de líderes, mas crescem e se consolidam por meio das 
instituições. As colaborações serão sólidas se estiverem profundamente 
enraizadas em parceiros institucionalmente sólidos e estáveis. Quando as 
colaborações estão excessivamente associadas a indivíduos específicos, o risco 
de interrupção aumenta. 
A ideia de colaboração pressupõe comunicação, uma vez que, obviamente, 
uma não pode existir sem a outra. Parcerias bem-sucedidas requerem 
comunicação eficaz em cada segmento de sua cadeia de valor, durante todo o 
seu ciclo de vida. A comunicação está no cerne do processo de 
institucionalização, e também é fundamental no processo de construção de 
confiança, que é condição sine qua non para qualquer colaboração. 
A confiança é um ativo intangível essencial em colaborações intersetoriais; 
sem confiança, as partes não seriam capazes de explorar, descobrir e aproveitar 
oportunidades de criação de valor de forma eficaz, e o relacionamento 
estagnaria. A transparência na gestão de fundos e a prestação de contas são 
importantes para que ambas as partes tenham seus interesses atendidos. Meras 
suspeitas em contrário podem ter um efeito devastador na reputação das 
organizações participantes. 
1.4 Prestação de Serviços Públicos e NovasTecnologias 
Uma administração pública mais transparente, eficaz e voltada para a prestação 
de informações e serviços à população: essa a grande contribuição que as 
tecnologias de informação e comunicação podem dar ao relacionamento do 
governo com os cidadãos. Emissão de documentos, prestação de informações 
ligadas aos serviços públicos, acompanhamento das ações de governo e 
condução dos negócios públicos, acesso aos governantes e representantes 
eleitos são exemplos das possibilidades do uso das tecnologias de informação e 
comunicação pela máquina administrativa pública. 
A tecnologia pode ainda ser largamente aplicada para aperfeiçoar a própria 
gestão do governo – coordenação, planejamento, execução e controle de ações, 
contabilidade pública etc. – e suas transações comerciais com o setor privado. A 
possibilidade de acesso aos serviços, de participação nas decisões e 
acompanhamento dos atos governamentais por parte de todos os cidadãos, 
 
 
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portanto, impõe a adoção de meios e métodos digitais por parte do governo, em 
todos os poderes constituídos e níveis governamentais, do emprego das 
tecnologias de informação e comunicação em benefício da eficácia, 
responsividade, transparência e governança 
A governança eletrônica ou e-governança (e-gov) pode ser entendida como a 
aplicação dos recursos da TI na gestão pública. Os termos “governança e 
democracia eletrônica” têm foco no uso das tecnologias de informação e 
comunicação (TIC) aplicadas às atividades e ações de governo, seja de governo 
para governo ou em especial, de governo para com a sociedade e seus 
cidadãos. 
Pela implementação continuada de redes de computadores, softwares e bancos 
de dados, web browsers, e portais os cidadãos obtém informações que podem 
ser compartilhadas de forma oportuna. As aplicações ou serviços real-time se 
tornam mais operáveis e consistentes, estabelecendo uma maior conectividade 
entre os cidadãos e o governo e resultando na melhoria da responsabilidade e 
transparência da gestão urbana. 
A governança na Sociedade da Informação deve basear-se nas redes e no 
acesso fácil de todos, a tudo, em qualquer lugar e a qualquer hora, criando 
condições de universalidade e democraticidade, por meio da prestação de 
serviços de forma integrada, em múltiplos canais, de forma autônoma ou 
intermediada por funcionários públicos capazes de servir como mediadores 
entre os serviços eletrônicos e os cidadãos mais excluídos das oportunidades do 
mundo digital. 
Segundo Luís Vidigal, a Administração Pública Eletrônica é assim um esforço 
coletivo caracterizado por: 
ƒ Uma forte ênfase no fornecimento de informação de cidadania e na 
prestação de serviços úteis a toda a Sociedade; 
ƒ Uma profunda transformação da organização e funcionamento da 
administração pública; 
ƒ Diferentes soluções e formas de implementação; 
ƒ Uso intensivo das Tecnologias da Informação e Comunicação (TIC), mas 
não só; 
ƒ Convergência, integração, sofisticação e maturidade dos processos 
centrados no Cidadão; 
ƒ Passou a ser um fenômeno à escala global de implicações políticas, cívicas 
e econômicas. 
 
 
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Histórico da Informática na Gestão Pública Brasileira 
A história da informática na gestão pública brasileira seguiu a mesma trajetória 
que a sua inserção no setor privado. Teve início, na década de 70, 
fundamentado na gestão das receitas e despesas e prosseguiu até as 
experiências mais recentes, com foco na entrega de serviços ao cidadão, Nesses 
30 anos, o que se convencionou chamar de informática pública - o uso intensivo 
das tecnologias da informação e comunicação pelas administrações públicas – 
experimentou as mais diversas tecnologias, alguns modelos de gestão da 
informação e não ficou indiferente às dezenas de siglas que surgiram como 
ondas nesse período (downsizing, engenharia reversa, ERP, CRM, free 
software). Em nada foi diferente da trajetória do setor privado, a não ser no 
espaço de tempo maior para a adoção da tecnologia, tanto para decidir quanto 
para implementá-la. 
A evolução do uso da tecnologia da informação na gestão pública brasileira pode 
ser percebida em três fases organizadas segundo os focos predominantes nas 
aplicações desenvolvidas. Em cada fase, novas prioridades foram dominando a 
cena de acordo com as políticas em vigor ou em decorrência de um 
amadurecimento de uma determinada tecnologia: 
De 1970 a 1992 – gestão interna: 
Foco na gestão interna: aplicações voltadas para a melhoria da gestão interna e 
mais eficiência dos processos administrativos financeiros. A iniciativa mais 
simbólica e de maior expressão dessa primeira fase é a aplicação da Receita 
Federal, órgão do Ministério da Fazenda responsável para execução das ações 
relativas à arrecadação dos impostos e tributos de natureza federal, que 
implementou a Declaração de Imposto de Renda por meios eletrônicos. Muito 
embora ela tenha surgido no início da década de 90, ela é até hoje uma das 
referências mundiais por suas características de eficiência, volume e 
confiabilidade. 
Muito embora sejam evidentes as vantagens para o cidadão contribuinte, mais 
relevantes são os benefícios para a maior eficiência dos processos do órgão 
público. A declaração eletrônica do Imposto de Renda substituiu todo o processo 
de digitação de cerca de 15 milhões de declarações feitas manualmente, 
atividade consumidora de tempo e de potencial acréscimo de erros no processo 
como um todo. Ela também reduziu a quase zero as necessidades de recursos 
 
 
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humanos e físicos nas agências bancárias e nos órgãos da Receita Federal 
somente para realizar a recepção da declaração. E, finalmente, criou melhores 
condições para introduzir inteligência na análise das declarações entregues. 
De 1993 a 1998 – serviços e informações:
Foco no serviço e informações ao cidadão: aplicações e processos voltados para 
apoiar a prestação de serviços ao cidadão pessoalmente ou via telefone. A 
experiência mais relevante desse período foram os SACs – Serviço de 
Atendimento ao Cidadão. Uma iniciativa pioneira foi o SAC do Estado da Bahia, 
que caracteriza-se por reunir em um único lugar físico os mais diversos serviços 
públicos. Até então, cada órgão público cuidava do atendimento ao cidadão em 
seus mais diferentes endereços, na sua especificidade tão somente. A 
fragmentação dos serviços de atendimento em cada órgão gerava um grande 
número de deslocamentos dos usuários dos serviços e falta de integração das 
informações quando estas eram geradas por órgãos diferentes. 
O surgimento dos SACs trouxe novos conceitos no atendimento ao cidadão: 
ƒ reunião dos serviços em um único local; 
ƒ integração dos serviços e processos; 
ƒ pessoal especializado no atendimento ao público; 
ƒ espaço físico adequado e confortável para o público. 
Tais iniciativas levaram os serviços públicos, mediados pelo uso da tecnologia, 
para mais perto do cidadão. Proximidade identificada pelo atendimento 
personalizado e qualificado, rápido e eficiente. A expressão mais aprimorada 
dessa iniciativa é o Programa Poupatempo do Governo do Estado de São Paulo. 
São vários postos de atendimento ao cidadão espalhados pelo Estado, que usam 
intensivamente a tecnologia da informação. 
De 1999 a 2004 – serviços via Internet:
Foco na entrega de serviços via Internet: aprendizado e domínio das tecnologias 
da Internet como ferramenta e canal de entrega de serviços. O programa de 
Governo Eletrônico do Governo do Estado de São Paulo é a iniciativa que melhor 
representaa era dos portais de serviços públicos via Internet. Esse programa 
consolidou um conjunto de iniciativas do Governo do Estado que usa Internet 
 
 
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como canal de prestação de serviços. São dezenas de serviços, dos quais 
destacam-se: 
- “Plantão Eletrônico” – essa aplicação permite o registro, via Internet, de 
ocorrências policiais, de natureza não complexa (furtos simples, 
desaparecimentos, denúncias) sem a intermediação policial. Os registros das 
ocorrências acontecem em ambiente seguro e autenticado, oferecendo aos 
cidadãos o documento oficial necessário para esses casos e ao órgão de 
segurança pública as informações necessárias para eventual ação policial. 
- Veículos – um conjunto de aplicações destinadas ao acompanhamento e 
regularização da situação de automóveis e motoristas. Por meio delas é possível 
verificar a situação de regularidade do veículo perante a autoridade competente 
(registro e multas), fazer pagamentos de licenças e multas, em ação conjunta 
com a rede bancária e a verificação da situação de regularidade do motorista 
(registro e pontuação). Todos estes serviços estão disponíveis em seu ciclo 
completo, via Internet. 
- “Pregão eletrônico” – aplicação que permite ao Governo do Estado de São 
Paulo a realização de compras eletrônicas completamente via Internet. O 
processo é simples e eficiente: as unidades compradoras tornam pública a sua 
intenção de compra. No prazo determinado, os fornecedores cadastrados podem 
registrar a sua intenção de participação no leilão. Em dia publicamente 
divulgado e ajustado, os fornecedores participantes do pregão eletrônico 
entregam as suas propostas. E de acordo com regras de um leilão reverso, os 
fornecedores podem oferecer lances cujos preços sejam menores que o menor 
oferecido. Dessa forma, a disputa pública em um pregão eletrônico aumentou a 
competição entre fornecedores e gerou economia nos gastos do Governo do 
Estado de São Paulo próximo de 20%. 
As novas tecnologias da Internet, o aumento do poder de computação dos micro 
computadores e a nova Lei de Responsabilidade Fiscal fizeram crescer 
enormemente o número de portais de órgãos públicos. A nova Lei obriga os 
governos a publicarem na Internet suas receitas e despesas mensais como 
prestação de contas aos cidadãos. Muito embora a maioria dos sítios existentes 
ainda esteja restrita a fornecer apenas informações e poucos serviços 
completos, há sem dúvida um grande crescimento no uso desse canal de 
comunicação para melhorar a qualidade e o acesso às informações e serviços 
dos governos. Por outro lado, os cidadãos mais conhecedores e exigentes dos 
seus direitos têm pressionado os governos a disponibilizarem serviços da 
mesma forma que estão disponíveis serviços semelhantes pelo setor privado. 
 
 
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As experiências de modelo de gestão da informática pública 
Diversos modelos de gestão das tecnologias da informação e comunicação 
foram experimentados ao longo desse período. Desde um modelo centralizado e 
monopolista até um modelo de completa terceirização dos serviços. 
A grande preocupação do regime militar com controle do aparelho do Estado na 
década de 70 levou a área financeira (Ministério e Secretarias da Fazenda) a ter 
um papel relevante na definição do modelo da gestão da informação, que em 
larga medida perdura até hoje, baseado em empresas públicas prestadoras de 
serviços, detentoras do monopólio dos serviços de tecnologia da informação 
para o setor público. 
Esse modelo criou um corpo de funcionários altamente especializados nos 
processos missão-crítica (um ambiente tecnológico construído para evitar a 
paralisação de serviços computacionais e a perda de dados importantes a um 
negócio. Para isso, uma série de equipamentos e tecnologias é aplicada ao 
ambiente) e nas tecnologias baseadas totalmente em ambientes mainframes 
(computador de grande porte, dedicado normalmente ao processamento de um 
volume grande de informações). Formou uma elite de base tecnológica, 
concentradora da produção de conhecimento de informática para o setor 
público. 
Com o modelo monopolista e concentrador e a redução da capacidade de 
investimento do Estado na década de 80, essas empresas não receberam os 
investimentos necessários à incorporação das tecnologias que determinaram os 
novos rumos que se delinearam na década de 80 para o setor privado. A 
defasagem entre o que se tinha no privado e no público foi se tornando um forte 
motivo para questionamentos da existência dessas instituições diante de um 
mercado efervescente recheado de soluções inovadoras e práticas de baixo 
custo comparativo. 
As empresas públicas desse modelo foram criadas como prestadoras de serviços 
de tecnologia da informação e comunicação, geralmente subordinadas a um 
órgão da área financeira. Eram remuneradas pelos serviços prestados aos seus 
clientes, porém, detentoras do monopólio da prestação de serviços, não tinham 
compromissos com prazos, preço e qualidade de seus produtos. 
Com a redução dos investimentos no setor, as empresas não conseguiram 
acompanhar a velocidade das mudanças tecnológicas, as novas exigências dos 
 
 
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clientes públicos, agora sob a égide da computação pessoal. Esse modelo 
começou, então, apresentar sinais de esgotamento, no início da década de 90. 
No governo federal, a saída foi abandonar a concentração da gestão e execução 
dos serviços de informática em duas empresas públicas – SERPRO e DATAPREV 
– para a descentralizar a gestão e execução dos serviços de informática para 
cada órgão, propiciando a terceirização dos serviços em larga escala. 
Tendências 
A convergência das tecnologias de voz, dados e imagem abriu um campo vasto 
para os serviços públicos móveis, também conhecido como M-Gov (Móbile 
Government). A quantidade cada vez maior de aparelhos que acompanham o 
cidadão para qualquer lugar (telefones celulares, handhelds, notebooks) é um 
estímulo para a implementação de novos serviços ou serviços complementares 
aos já existentes. 
Por outro lado, a eficiência do uso de diversos canais de comunicação com o 
cidadão exige a construção de uma plataforma comum de integração dos 
serviços e aplicações. As iniciativas conhecidas como Plataformas de 
Interoperabilidade, que buscam a padronização de um ambiente comum de 
troca de informação e de entrega de serviços, independente dos sistemas que 
processam as informações, são vitais para tornar viáveis as iniciativas de 
Governo Eletrônico. 
Os governos já passaram a etapa da sensibilização sobre a importância de 
investimentos em tecnologia da informação em seus processos de modernização 
da gestão e de entrega de serviços. Também já passaram a etapa de exposição 
às mais recentes tecnologias. Os fornecedores fazem permanente plantão nos 
órgãos públicos apresentando a mais nova solução para todos os problemas. É 
chegada a hora de determinar indicadores e métricas que possam permitir 
governar a utilização dos recursos já existentes e orientar os novos 
investimentos. 
E como um guarda-chuva protetor desses novos caminhos a serem percorridos, 
a certificação digital é um elemento de segurança necessário para garantir a 
confiabilidade das transações, a privacidade do cidadão e a legitimidade do ato 
público. Diante de tanta vulnerabilidade da Internet espera-se um “boom” no 
uso dos certificados digitais. 
 
 
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E, finalmente, o software livre, tema de discussões