Texto 13 - Miriam Saraiva - Política Externa do Governo Rousseff

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términos generales, la política exterior brasileña se 
caracteriza por la continuidad. Como telón de fondo 
de esta perspectiva, puede advertirse, por un lado, un discurso 
político de la diplomacia brasileña que defiende la continui-
dad y, por otro, algunas creencias que orientan su evolución 
desde hace muchos años: la autonomía, la acción universalista 
y la idea de que el país ocupará un lugar de mayor preponde-
rancia en la política internacional. La fuerte concentración del 
proceso de formulación de la política exterior, con la presencia 
de Itamaraty en tanto que burocracia especializada, contribu-
yó a un comportamiento más estable pautado en un principio 
a largo plazo.
Pero esta perspectiva convive con discontinuidades. Las 
opciones pueden orientarse hacia una estrategia de carácter 
multipolar o de búsqueda de ganancias relativas en el esce-
nario internacional; hacia una preferencia por una actuación 
más autónoma o por liderar las iniciativas de los países del 
Sur; hacia un comportamiento del país como stakeholder o 
como revisionista soft. En estos casos, las alternativas están 
definidas a partir del contexto internacional, de la estrategia 
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Continuidad en las estrategias y ajustes en las prioridades y 
en el estilo
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En
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de desarrollo nacional, del perfil y de determinados cálculos 
de los formuladores de política exterior; alternativas que va-
riaron de acuerdo con la visión política y la percepción de 
estos formuladores de lo que serían los intereses nacionales y 
la coyuntura internacional. Estos factores influyen en las de-
cisiones de la diplomacia brasileña respecto de las estrategias 
externas. 
En el marco de Itamaraty, hay básicamente dos corrientes 
de pensamiento con percepciones diferentes sobre las estra-
tegias y alianzas externas. Los institucionalistas pragmáticos, 
predominantes durante el gobierno de F. H. Cardoso, se ca-
racterizan por dar mayor importancia al apoyo de Brasil a los 
regímenes internacionales en vigencia. Esta postura defien-
de una mayor identificación del país con Occidente como 
un escenario favorable al desarrollo económico brasileño. La 
corriente autonomista, que se consolidó como principal for-
muladora de la política exterior durante el gobierno de Lula, 
busca una proyección más autónoma y proactiva de Brasil en 
la política internacional. Los autonomistas defienden una re-
forma de la dinámica de las instituciones multilaterales, en el 
sentido de crear espacios de acción para el país, y asumir así 
un perfil revisionista del orden internacional. La construcción 
del liderazgo regional, de un liderazgo entre los países del Sur, 
y el ascenso a la posición de potencia global son sus objetivos 
principales. En el campo económico, buscan una estrategia de 
inserción internacional orientada al intercambio tecnológico y 
a la proyección de las empresas brasileñas.
El ascenso de Lula fortaleció a los sectores más tradicionales 
de los autonomistas, formados en el pragmatismo responsable 
de los años 70, e incorporó al proceso de formulación de po-
lítica exterior una nueva corriente de pensamiento vinculada 
con cuadros internacionales del PT. Durante el gobierno de 
Lula, este grupo estableció un diálogo importante con Itama-
raty a través de la figura del Presidente, que tuvo un fuerte des-
empeño en el campo de la diplomacia. Para estos pensadores, 
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la integración regional con base en una identidad sudamerica-
na sería vista como una prioridad de la política exterior.
Esta composición produjo una discontinuidad en la visión 
del mundo y en las estrategias adoptadas por la diplomacia 
brasileña, y llevó al país a un movimiento de consolidación de 
su presencia internacional en el rol de global player.
El gobierno Lula y el ascenso de Brasil en la política inter-
nacional y en América del Sur
La política exterior del gobierno de Lula se distinguió, en re-
lación con el periodo anterior, por una discontinuidad en la 
visión del mundo, en las estrategias adoptadas y en las alter-
nativas de alianzas. En términos económicos, su gestión fue 
introduciendo progresivamente, en el curso de los dos manda-
tos, elementos propios del desarrollismo, como las iniciativas 
para el refuerzo de la infraestructura y un proyecto de fortale-
cimiento de la industrialización, con perspectivas de avances 
tecnológicos en algunas áreas. Externamente, emprendió una 
intensa política de búsqueda de mercados para las exporta-
ciones del país, dando prioridad a aliados emergentes y a la 
exportación de bienes completos, así como a acuerdos de co-
operación tecnológica de diferentes matices.
El ascenso de la corriente autonomista disminuyó la ad-
hesión a los regímenes internacionales, que fue sustituida por 
un comportamiento activo con vistas a modificarlos en favor 
de los países del Sur o en beneficio propio. La idea de atraer 
a otros países del Sur, emergentes o de menos recursos, sirvió 
de base para la actuación internacional del país. El liderazgo 
“La corriente autonomista de la diplomacia brasileña, que 
se consolidó como principal formuladora de la política 
exterior durante el gobierno de Lula, busca una proyec-
ción más autónoma y proactiva de Brasil en la política 
internacional”.
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regional en América del Sur se convirtió en un objetivo y, aún 
más, en un deseo político de la presidencia.
La construcción de este liderazgo regional se apoyó en una 
articulación entre los autonomistas de Itamaraty y el grupo 
vinculado con el PT. La aproximación con los países vecinos 
es percibida por los autonomistas como un instrumento para 
una mejor inserción internacional, que posibilita la realización 
del potencial brasileño y la formación de un bloque capaz de 
ejercer mayor influencia internacional. También abriría cami-
nos para la proyección de las industrias brasileñas, en la medi-
da en que estas pudiesen ocupar los espacios vacíos producidos 
por las limitaciones de las industrias de los países vecinos. Para 
los pensadores del partido del Presidente, sería importante que 
Brasil asumiera el papel de paymaster del proceso de integra-
ción en la región y frente a países vecinos con gobiernos anti-
liberales.
Grosso modo, el resultado fue un aumento progresivo del 
rol de paymaster de la diplomacia brasileña, junto con una 
búsqueda de construcción de consensos políticos entre sus pa-
res frente a temas que afectan a la región. Con este objetivo, la 
diplomacia brasileña dio un nuevo peso a la construcción de 
un liderazgo brasileño en la región con patrones basados en el 
refuerzo del multilateralismo (con énfasis en Unasur). Actua-
lizó los principios de la no intervención en la forma de la “no 
indiferencia” y vinculó iniciativas de cooperación e integración 
regional con incentivos al desarrollo brasileño. La cooperación 
técnica con países vecinos de menos recursos, reproducida en 
diferentes agencias de gobierno, y las inversiones implementa-
das a través del financiamiento de obras de infraestructura con 
recursos del BNDES crecieron. Y contribuyeron al avance, 
limitado, de la construcción de una infraestructura regional.
El Mercosur, por su parte, dejó de tener un papel impor-
tante en la estrategia brasileña global y pudo ser visto dentro 
de la perspectiva sudamericana. Aunque haya enfrentado pro-
blemas en la dimensión comercial, la cooperación entre di-
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ferentes ministerios (Educación, Cultura, Energía, Ciencia y 
Tecnología) creció en el periodo. El proceso de integración 
con los vecinos del Sur siguió siendo una política de Estadobasada en el mantenimiento de los lazos de cooperación con 
la Argentina.
Nuevas expectativas con el gobierno de Dilma Rousseff
En sus tres primeros meses, el gobierno de Dilma Rousseff 
parece representar el mantenimiento de las estrategias de po-
lítica externa del gobierno anterior: la trayectoria revisionista 
frente a las instituciones internacionales, la actuación como 
representante de los países del Sur y el liderazgo regional. Las 
referencias a la continuidad son recurrentes en el discurso 
diplomático. Los autonomistas, en términos generales, man-
tuvieron su predominio dentro de Itamaraty, aunque dando 
lugar a generaciones más jóvenes, con una visión del mundo 
más globalizada. La estrategia económica de características de-
sarrollistas se va profundizando. Y la ampliación del número 
de agencias gubernamentales que participan de las acciones de 
política exterior –como en los casos de la cooperación técnica 
y de las inversiones– garantiza mayor estabilidad a la política. 
El diálogo que existe actualmente en el escenario externo entre 
la actividad empresarial y el gobierno también contribuye a la 
continuidad.
Pero su trayectoria ya comenzó a mostrar inflexiones en 
relación con el proceso de formulación de la política exterior 
y los ajustes en su aplicación. Vigevani y Cepaluni defienden 
la existencia de modificaciones en la política exterior con res-
pecto a “cambios de tono y de énfasis (ajustes)”, que no llegan 
“La política exterior del gobierno de Lula se distinguió, en 
relación con el periodo anterior, por una discontinuidad 
en la visión del mundo, en las estrategias adoptadas y en 
las alternativas de alianzas”.
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necesariamente a alterar la forma de inserción internacional 
del país. El argumento esgrimido aquí es que, si bien existe 
una continuidad en la utilización de la política exterior como 
instrumento para conseguir los insumos para el desarrollo, así 
como en la visión de mundo y en la estrategia de inserción in-
ternacional revisionista adoptada durante el gobierno de Lula, 
hay ajustes de énfasis y de estilo.
En lo que respecta a la formulación de la política exterior, 
existe una tendencia de Itamaraty a recuperar la centralidad, 
en detrimento del grupo que se identifica como vinculado al 
PT. La diplomacia presidencial se está reduciendo, al igual 
que el papel de la presidencia como elemento equilibrador 
de las diferentes visiones de política exterior que prevaleció 
durante el último gobierno. Esto reduce el espacio para el 
intercambio de posiciones y percepciones. Dentro de la co-
rriente autonomista, a su vez, los grupos que ascendieron a 
cargos decisorios tienen menos resistencia a una identifica-
ción con Occidente y dan preferencia a un comportamiento 
más pragmático frente a los temas polémicos que caracteri-
zan la política internacional. Este cambio ya fue abordado en 
artículos periodísticos, y existe un debate público sobre las 
posibles discontinuidades.
En el campo de las acciones, en términos más globales, los 
ajustes de la política exterior se hacen sentir en la defensa de 
los derechos humanos que, durante el gobierno de Lula, fue 
relegada en nombre de otras prioridades. El voto brasileño a 
favor de la investigación de las denuncias de violaciones de 
estos derechos en Irán marca la nueva prioridad del gobierno 
de Dilma. Las relaciones con los Estados Unidos, aunque sin 
cambios en su contenido, alcanzaron un tono más pragmático 
y la disposición de superar algunos obstáculos que distancian 
a los dos países.
En relación con América del Sur, si bien no hubo posicio-
nes diferentes, es posible identificar una pérdida de importan-
cia en el espectro de la nueva política exterior brasileña. En 
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la medida en que los líderes políticos que simpatizan con los 
gobiernos antiliberales pierden la capacidad de influir sobre el 
comportamiento externo del país, las acciones brasileñas en la 
región van asumiendo un carácter más pragmático y de más 
bajo perfil. La prioridad de la construcción de un liderazgo en 
la región cede espacio a la fundación de otro tipo de liderazgo 
más amplio; la diplomacia brasileña concentra así sus esfuer-
zos en la construcción de la supremacía de Brasil en un escena-
rio mayor –entre países sudamericanos, y también africanos, 
de menos recursos–.
Aun así, el proceso de articulación entre los países sudame-
ricanos y los vínculos bilaterales brasileños con los países veci-
nos a través de la cooperación técnica y financiera están esta-
blecidos y ramificados en diferentes esferas gubernamentales, 
y dan un carácter de más largo plazo a las políticas brasileñas 
para la región. Con menos vigor, los avances en el campo de la 
integración regional conseguidos en el periodo de Lula tienen 
continuidad. Durante estos primeros meses no hubo una crisis 
en la región que pusiese a prueba la actuación de la diplomacia 
brasileña.
Respecto del Mercosur, la posición adoptada durante el 
gobierno de Lula se ha mantenido: no es una prioridad, pero 
su defensa es una política de Estado. Los avances deben con-
centrarse en áreas no comerciales, y se buscarán espacios para 
la expansión industrial y el desarrollo de la infraestructura. Es 
fundamental mantener estrechos lazos de cooperación con la 
Argentina para evitar el resurgimiento de cualquier tipo de 
rivalidad que pueda perjudicar a las estrategias brasileñas.
“Con menos vigor, los avances en el campo de la integra-
ción regional conseguidos en el periodo de Lula tienen 
continuidad. Durante estos primeros meses no hubo una 
crisis en la región que pusiese a prueba la actuación de la 
diplomacia brasileña”.
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A modo de conclusión
Con tres meses de mandato, aún es temprano para hacer un 
análisis más detallado de la política exterior, pero todo indica 
que la continuidad de sus principales estrategias convive ya 
con los ajustes. Lo más importante para destacar, por ahora, 
es el hecho de que la política exterior brasileña haya entrado 
en el gobierno de Dilma Rousseff como una política que des-
pierta interés en la sociedad civil, incorpora un mayor número 
de actores y temas y es valorada en su esencia por los medios 
de comunicación. A pesar de la tendencia de Itamaraty a re-
cuperar un papel más central en la formulación de la política 
exterior, la idea histórica de una política exterior encapsulada y 
formulada dentro de una burocracia cerrada cedió lugar a una 
política propia de los regímenes democráticos, más abierta al 
debate político. En este caso, los cambios de rumbo –y, sobre 
todo, los ajustes– siempre podrán producirse. u