Danielle Fontenelle - As despesas públicas e a Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF)

Prévia do material em texto

DESPESA PÚBLICA E LEI DE RESPONSABILIDADE FISCAL 
 Despesa Pública – princípio da legalidade – sanções por sua 
inobservância. 
 
No final do século XX, a administração pública mundial passou por um processo 
de transformação. Nesse processo buscava-se chegar à eficiência administrativa dos 
recursos disponíveis e assim, ao equilíbrio das contas públicas. Essa tendência, que 
segue a linha do Fundo Monetário Internacional (FMI), influenciou países como Grã-
Bretanha, Nova Zelândia, México e Estados Unidos. No Brasil, o Programa de 
Estabilidade Fiscal (PEF), de 1998, foi o responsável por introduzir o processo de ajuste 
fiscal na agenda do governo. 
O objetivo do PEF era "assegurar em bases duradouras o equilíbrio fiscal e o 
respeito às restrições orçamentárias" (Brasília, 1998). Entre as medidas propostas para 
alcançar esse objetivo encontram-se: a regulamentação da reforma administrativa, a 
reforma de previdência, a lei de responsabilidade fiscal, a reforma tributária e a 
reestruturação da receita federal e do plano plurianual. Neste artigo analisarei a Lei de 
Responsabilidade Fiscal (LRF) sob a ótica dos seus quatro pilares norteadores: 
planejamento, transparência, controle e responsabilidade. 
 
PLANEJAMENTO 
A Constituição de 1988, no que diz respeito ao planejamento na administração 
pública, institucionalizou a integração entre os processos de planejamento e orçamento 
ao prever a elaboração dos três instrumentos básicos para esse fim: plano plurianual 
(PPA), diretrizes orçamentárias e orçamentos anuais (Art. 165, I, II e III). Embora 
exigência constitucional, o artigo que trata sobre o PPA foi vetado na LRF (Art. 3º). A 
Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO) serve de elo entre o PPA e o orçamento anual. 
Este, por fim, discrimina os gastos de um exercício financeiro. A LRF busca, neste 
sentido, proporcionar condições para que as metas prioritárias da gestão sejam 
alcançadas por meio da programação da execução orçamentária. 
 
TRANSPARÊNCIA 
A transparência é assegurada por meio do incentivo à participação da sociedade 
e pela realização de audiências públicas no processo de elaboração e no curso da 
execução dos planos. A LRF determina ampla divulgação de todos os atos e fatos 
ligados à arrecadação de receitas e à realização de despesas pelo poder público. 
Dentre os mecanismos da LRF que garantem a transparência estão: a disponibilidade 
das contas dos administradores, durante todo o exercício, "para consulta e apreciação 
pelos cidadãos e instituições da sociedade" (Art. 49); e a emissão de relatórios 
periódicos de gestão fiscal e de execução orçamentária, igualmente de acesso público e 
ampla divulgação. A democratização da informação, alcançada com a divulgação de 
dados em meios como a internet, por exemplo, não é o bastante para que o cidadão 
tenha uma postura crítica. É importante que as informações sejam 
disponibilizadas de forma clara e objetiva para que sejam compreendidas pela 
população. 
Assim, a transparência buscada pela lei tem por objetivo permitir à sociedade 
conhecer e compreender as contas públicas. Logo, não basta a simples divulgação de 
dados. Essa transparência buscada pela lei não deve ser confundida com mera 
divulgação de informações. É preciso que essas informações sejam compreendidas 
pela sociedade e, portanto, devem ser dadas em linguagem clara, objetiva, sem 
maiores dificuldades. 
 
CONTROLE 
No que tange ao controle, a LRF cria um mecanismo na forma de um conselho 
de gestão fiscal: "o acompanhamento e a avaliação, de forma permanente, da política e 
da operacionalidade da gestão fiscal serão realizados por conselho de gestão fiscal, 
constituído por representantes de todos os Poderes e esferas de Governo, do Ministério 
Público e de entidades técnicas representativas da sociedade..." (Art. 67). O controle 
externo pode ser exercido pelas atribuições do Poder Legislativo, que conta com o 
auxílio dos Tribunais de Contas para tal finalidade. Com a evolução dos instrumentos 
de controle, eles passaram a ser efetuados também pela atuação do Ministério Público e 
dos conselhos municipais específicos criados para cada área do governo. 
 
RESPONSABILIDADE 
Por fim, a responsabilidade é exigida do gestor público por meio da imposição 
de sanções ao descumprimento das regras estabelecidas na LRF. Os infratores podem 
ser punidos "segundo o Decreto-Lei no 2.848, de 7 de dezembro de 1940 (Código 
Penal); a Lei no 1.079, de 10 de abril de 1950; o Decreto-Lei no 201, de 27 de fevereiro 
de 1967; a Lei no 8.429, de 2 de junho de 1992; e demais normas da legislação 
pertinente" (Art. 73). Assim como os gestores, os órgãos da administração pública que 
não cumprirem o disposto na LRF também são responsabilizados. Podendo estes, vir a 
sofrer suspensão das transferências voluntárias, das garantias e da contratação de 
operações de crédito. 
 
A Ação Civil Pública por improbidade administrativa que julgar 
gestor público não depende de prévio julgamento de Ação Penal, em 
face da independência das instâncias civil e penal, não se aplicando 
na espécie os arts. 110 e 265 do CPC. 
 
Tratando do assunto o acórdão do TJ-RJ, 2ª. Câmara Cível, no 
Agravo de Instrumento 2007.002.32155, Rel. Des. Jessé Torres, em 
16/01/2008: “Agravo de Instrumento. Ação civil pública. 
Improbidade administrativa de fiscal de rendas, cujo patrimônio 
particular apresenta sinais de enriquecimento ilícito. Suspensão do 
processo até final julgamento da ação penal a que responde na esfera 
federal. A ação civil pública, como sede para apuração de ato de 
improbidade administrativa, não tem caráter criminal e sua 
tramitação independe do resultado da ação penal, não incidindo as 
hipóteses dos artigos 110 e 265 do CPC. Da ação de improbidade, 
acaso procedente, resultará reparação patrimonial, mediante privação 
de bens. Da resposta da ação penal, se procedente, decorrerá 
privação da liberdade. Nenhuma a dependência processual entre as 
ações, que observarão dilações próprias, visando à comprovação de 
objetos distintos. Recurso a que se nega provimento.” 
 
INTERDISCIPLINARIEDADE COM O DIREITO PENAL E 
DIREITO PROCESSUAL CIVIL: mesmo que a Ação Civil Pública 
tenha como objeto improbidade administrativa, devido à má gestão 
das verbas públicas, não deve o juiz mandar sobrestar o processo 
civil até que se pronuncie a justiça criminal, porque a reparação do 
fato ocorrido nesta ação civil pública por improbidade administrativa 
é de natureza patrimonial, conforme estabelece os artigos 110 e 265 
do CPC. 
 
Veja também: A decisão monocrática do Des. Luiz Fernando de 
Carvalho, do TJ-RJ, 3ª. Câmara Cível. no Agravo de Instrumento 
2007.002, 35152, em 25/)1/2008: “Administrativo e Processual 
Civil. Agravo de Instrumento. Ação de improbidade administrativa. 
Decisão que determinou o prosseguimento do processo sob o 
fundamento de que a Lei no. 8429/92 não exclui a aplicação de 
outras normas que prevêem crimes de responsabilidade. Afirma o 
Agravante que era Prefeito Municipal, sendo alvo de um grupo de 
Vereadores da oposição que realizaram verdadeira campanha em seu 
desfavor, por meio de diversas denúncias ao Ministério Público. 
Sustenta que o Parquet ajuizou a presente ação de improbidade 
administrativa, mas que os fatos ali narrados já foram objeto de ação 
penal no. 746-9/2005 (matéria eleitoral). Ação de improbidade 
administrativa tem fundamento básico no art. 37, par. 4º., da CFRB. 
Atos ímprobos provocam a suspensão dos direitos políticos, a perda 
da função pública, a indisponibilidade dos bens e o ressarcimento ao 
Erário, sem prejuízo da ação penal cabível. Demanda que tem 
natureza extrapenal.Regra da independência das instâncias. 
Evidente que a conduta objeto da citada ação penal poderá ser 
apreciada em sede de improbidade administrativa. Precedentes do 
STF, STJ e TJ/RJ. Inocorrência de bis in idem. Manifesta 
improcedência recursal. Agravo a que se nega seguimento, com base 
no art. 557, CPC. 
 
As sanções aplicáveis, em tese, a Prefeito Municipal que viola o 
princípio da legalidade da despesa pública são: 
 
(a) políticas (perda do mandato e suspensão dos direitos políticos) – 
Decreto-lei 201/67; 
(b) penais – Código Penal, arts. 315 e 359-E, este acrescentado pela 
Lei 10.028/2000; 
(c) civis e administrativas por improbidade – Lei 8.429/92; 
(d) administrativas (multas), aplicáveis pelo Tribunal de Contas (CF, 
art. 71, VIII); 
(e) sanções institucionais (com reflexos civis e administrativos), 
cominadas na Lei de Responsabilidade Fiscal (LC 101/2000). 
Outro tema passou a ser preocupação do nosso Código Penal Brasileiro: a 
ordenação de despesa não autorizada em lei ou que não possa ser honrada no 
mesmo exercício financeiro em que foi gerada. 
A necessidade de cumprimento do artigo 20 da LC 101/2000 se relaciona de forma 
interdisciplinar com o DIREITO PENAL: O crime que está incursa a conduta do agente será a do 
artigo 359-C do Código Penal, atualizado pela Lei 10.028 de 19 de outubro de 2000: 
 
Art. 359-C. Ordenar ou autorizar a assunção de obrigação, nos dois últimos quadrimestres do 
último ano do mandato ou legislatura, cuja despesa não possa ser paga no mesmo exercício 
financeiro ou, caso reste parcela a ser paga no exercício seguinte, que não tenha contrapartida 
suficiente de disponibilidade de caixa:" 
"Pena - reclusão, de 1 (um) a 4 (quatro) anos." 
"Art. 359-D. Ordenar despesa não autorizada por lei:" 
"Pena – reclusão, de 1 (um) a 4 (quatro) anos." 
No entanto, caso seja deixado dinheiro em caixa para suprir as despesas 
contraídas, estarão descaracterizadas as condutas.