Danielle Fontenelle - Classificação das Despesas Públicas

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fFACULDADE INTEGRADA DO CEARÁ – FIC 
CURSO: DIREITO 
DISCIPLINA: DIREITO FINANCEIRO E ORÇAMENTÁRIO 
PROFESSORA: DANIÈLLE FONTENELLE 
 
 
CLASSIFICAÇÃO DAS DESPESAS PÚBLICAS 
 
Celso Ribeiro Bastos 
 
A classificação moderna das despesas públicas não acolhe certas concepções do 
passado, como, por exemplo, a de que o Estado seja um parasita cujas despesas são 
improdutivas. Na verdade, todas elas visam a satisfazer necessidades coletivas. O Estado, sem 
dúvida, produz bens, em consequência, gera utilidades. 
 
Mesmo nos casos em que o indivíduo não pode fruir diretamente do serviço (ex., 
manutenção de exército), ainda assim ele está dele se beneficiando de forma coletiva. 
Portanto, mesmo que não se possa avaliar economicamente esse bem, uma vez que ele não se 
presta a ser submetido às leis de mercado, ainda assim a sua avaliação pode ser feita por via 
do cálculo de seu custo. 
 
Passaremos agora a analisar as classificações das despesas públicas. 
 
 Despesa ordinária e extraordinária 
 
Quanto à natureza as despesas podem ser classificadas em ordinárias e 
extraordinárias. As primeiras são voltadas a suprir as necessidades públicas denominadas 
permanentes, ou seja, que estejam previstas e especificadas na lei orçamentaria. As despesas 
extraordinárias dizem respeito às despesas não previstas na lei de orçamento que surgem 
em virtude de situações urgentes e imprevisíveis, tais como, estado de calamidade pública 
ou guerra. 
 
Adverte-se que não se deve confundir as despesas extraordinárias com as especiais 
que consistem nas despesas ocorridas após a aprovação do orçamento, mas que são 
desprovidas do caráter de urgência. 
 
Despesas meramente produtivas e reprodutivas 
 
Uma classificação que costuma ser feita é entre as despesas que se limitam a criar 
utilidades e as despesas que, além disso, aumentam a capacidade produtora do país. As 
primeiras são chamadas “meramente produtivas” e as segundas, "reprodutivas". Sobre 
estas últimas assim Ise manifesta José Joaquim Teixeira Ribeiro: 
 
"Há despesas públicas, com efeito, que se traduzem no aumento jda quantidade dos 
bens de produção duradouros, despesas que representam investimento económico em 
capital fixo, compreendido o capital humano (saúde, instrução e educação). Ora, aumentando o 
capital fixo ao dispor da economia do país, é claro que aumenta a respectiva capacidade 
produtora. 
 
Assim sucede quando o Estado constrói edifícios para os serviços públicos, rasga 
estradas, lança pontes, irriga ou defende terrenos, difunde instrução, cuida da saúde dos 
cidadãos capazes...". 
 
As meramente produtivas são as que se limitam a criar utilidades através dos 
serviços que o Estado presta. Exaurem-se aí, pois delas não emerge um aumento da 
capacidade de produção. São, por exemplo, os serviços de polícia ou de segurança prestados 
pelo Estado. 
 
Depesas-compra (real) e despesas-transferência 
 
Outra classificação adotada é entre despesas-compra (real) e despesas-
transferência. As despesas-compra são levadas a efeito toda vez que o Estado adquire 
produtos e serviços. São exemplos o pagamento dos funcionários, a compra de imóveis 
ou de material de consumo. A sua característica é criar rendimento, que passa a compor o 
rendimento nacional no período em que são realizadas. 
 
Nas despesas-transferência, o Estado cinge-se a transferir o poder de compra. 
Ele nada adquire, simplesmente fornece subsídios, subvenções ou qualquer outra forma de 
auxílio financeiro que, no fundo, nada mais significam do que tomar dinheiro dos contribuintes 
para repassá-lo para outros cidadãos. Não geram, portanto, rendimento. Há, tão-somente, 
uma mudança de mãos dos rendimentos já criados; dos contribuintes o dinheiro vai para a 
mão dos beneficiários, que, estes sim, ao comprarem bens, estarão ciando rencimentos. 
 
Ricardo Lobo Torres 
 
DESPESA E RENÚNCIA DE RECEITA 
 
Importante observar que, para o equilíbrio orçamentado, torna-se necessário não 
só diminuir a despesa pública como também evitar as renúncias de receita. 
 
A expressão "renúncia de receita", equivalente a "gasto tributário" (tax 
expenditure), entrou na linguagem orçamentaria americana nas últimas décadas e 
adquiriu dimensão universal pelos trabalhos de Surrey (op. cit.). Gastos tributários ou 
renúncias de receita são os mecanismos financeiros empregados na vertente da 
receita pública (isenção fiscal, redução de base de cálculo ou de alíquota de imposto, 
depreciações para efeito de imposto de renda etc.) que produzem os mesmos resultados 
económicos da despesa pública (subvenções, subsídios, restituições de impostos etc.). 
 
A CF 88, nos arts. 70 e 165, § 6a, estabelece o controle sobre as renúncias de 
receita com o nítido objetivo de promover o equilíbrio financeiro. A Lei de 
Responsabilidade Fiscal (LC 101/00) define e regula as renúncias de receita no art. 14. 
 
CLASSIFICAÇÃO DA DESPESA PÚBLICA 
 
A Lei na 4.320, de 7.3.64, que estabeleceu normas gerais para a elaboração e 
execução do orçamento, classifica a despesa pública por um critério preponderantemente 
econômico, ao estremar as despesas correntes das despesas de capital. 
 
Conteúdo econômico: despesas correntes e despesas de capital. 
 
As despesas correntes: se dividem em despesas de custeio e transferências 
correntes. 
 
a) as despesas de custeio compreendem as dotações para manutenção de serviços 
anteriormente criados, inclusive as destinadas a atender a obras de conservação e 
adaptação de bens imóveis (art. 12, § 1a), nelas se incluindo as despesas de pessoal, 
de material, de consumo, de serviço de terceiros etc. 
 
b) transferências correntes as dotações para despesas às quais não corresponde 
contraprestação direta em bens ou serviços, inclusive para contribuições e subvenções 
destinadas a atender à manutenção de outras entidades de direito público ou privado 
(art. 12, § 2a), nelas se incluindo as subvenções sociais e econômicas, as despesas 
com inativos, as pensões, as transferências intergovernamentais e os juros da 
dívida contratada. 
 
As despesas de capital se classificam em investimentos, inversões 
financeiras e transferências de capital. 
 
a) Investimentos são as dotações para o planejamento e a execução de obras, 
inclusive as destinadas à aquisição de imóveis a elas destinados (art. 12, § 4°). 
 
b) Inversões financeiras são as dotações destinadas à aquisição de imóveis ou de bens 
de capital já em utilização ou à aquisição de títulos representativos do capital de 
empresas ou entidades de qualquer espécie (art. 12, § 5º). 
 
c) Transferências de capital são as dotações para investimentos ou inversões 
financeiras que outras pessoas de direito público ou privado devam realizar, 
independentemente de contraprestação direta em bens ou serviços, constituindo essas 
transferências auxílios ou contribuições, segundo derivem diretamente da Lei de 
Orçamento ou de lei especial anterior, bem como as dotações para amortização da 
dívida pública. 
 
Além dessa classificação econômica, a despesa pública pode também ser classificada 
segundo: 
 
a) critério institucional, que leva em conta o órgão ou a instituição a quem se atribui a 
realização do gasto (Ministério, Secretaria, Departamento etc.); 
 
b) critério programático que toma em consideração o programa governamental nas 
diversa áreas de atuação (ensino, saúde, transporte etc.). 
 
Kiyoshi Harada 
 
Classificação das despesas públicas 
De há muito os financistas vêm demonstrando preocupações em classificar as despesas 
públicas, para melhor estudo e compreensão da matéria. Nenhuma das diversas 
classificações existentes, porém, tem cunho científico, sendo "todas elas flutuantes e 
arbitrárias", como reconhece Einaudi, um dos expositores do tema.Uma das classificações lembrada por todos os autores é aquela que leva em conta a 
periodicidade das despesas: despesas ordinárias e despesas extraordinárias. 
Seguindo as pegadas de Griziotti, pode-se dizer que as despesas ordinárias são as que 
constituem, normalmente, a rotina dos serviços públicos e que são renovados anualmente, 
isto é, a cada orçamento. As despesas extraordinárias seriam aquelas destinadas a atender 
a serviços de caráter esporádico, oriundos de conjunturas excepcionais e que, por isso 
mesmo, não se renovam todos os anos. 
 
Há autores que classificam as despesas em produtivas, reprodutivas e impro-
dutivas. 
(a) As despesas produtivas limitam-se a criar utilidades por meio da atuação 
estatal (atividade policial, atividade jurisdicional etc.). 
(b) As despesas reprodutivas são as que representa serem satisfeitas pelo serviço 
público, é matéria que se insere no âmbito de atuação do poder político. A este cabe a 
formulação da Política Governamental, na qual está prevista a realização dos objetivos 
nacionais imediatos, objetivos esses eleitos de conformidade com as ideias políticas, religiosas, 
sociais, filosóficas do momento, a fim de que o plano de ação governamental tenha 
legitimidade perante a sociedade. Daí por que, ao contrário do que ocorre no setor privado, 
onde os objetivos são adequados aos recursos econômico-financeiros existentes, no setor 
público, primeiramente, elegem-se as prioridades da ação governamental para, depois, 
estudar os meios de obtenção de recursos financeiros necessários ao atingimento das metas 
politicamente estabelecidas. As despesas públicas, vinculadas a essas metas 
estabelecidas, são aprovadas pelo Parlamento, passando a integrar o orçamento anual, 
cuja execução se dá corn observância de normas constitucionais e legais pertinentes. Por 
isso, o exame das despesas consignadas (dotações orçamentarias) permitirá identificar o 
programa de governo e, por conseguinte, possibilitará revelar, com clareza, em proveito de 
que grupos sociais e regiões, ou para solução de que problemas e necessidades funcionará o 
aparelhamento estatal de aumento de capacidade produtora do país (construção de escolas, 
estradas, etc.). 
Já (c) as despesas improdutivas corresponderiam às despesas inúteis. 
 
Outra classificação existente é a que leva em conta a competência constitucional de 
cada entidade política. 
Assim, as despesas federais seriam aquelas para a realização dos fins e dos serviços 
públicos, que competem privativamente à União, nos termos do art. 21 da CE. 
As despesas estaduais corresponderiam àquelas relacionadas com as atribuições 
conferidas das aos Estados-membros, isto é, as que não se inserem no âmbito de competência 
União e dos Municípios, na forma da prescrição do § 1° do art. 25 da CF. 
Finalmente, as despesas municipais seriam aquelas relacionadas com o exercício da 
competência municipal, prevista no art. 30 da CE. 
 
Tal critério, pelo menos entre nós, é absolutamente falho, porque existem só 
matérias de competência comum das três esferas políticas (art. 23 da CF), também aquelas 
de competência concorrente (art, 24 da CF), além do fato ás, na prática, reinar, com relativa 
frequência, superposição de serviços públicos, implicando a duplicação ou triplicação desses 
serviços para o mesmo fim, independentemente da repartição constitucional de 
competências. Só para citar, a Guarda Metropolitana da cidade de São Paulo, inicialmente 
criada apenas para proteção de bens, serviços e instalações municipais, nos termos do § 8º do 
art. 144 da CF, hoje, atua ostensivamente no campo da segurança pública, constitu-
cionalmente atribuído a órgãos federais e estaduais. 
 
Existe, ainda, a chamada classificação econômica. Dentro dessa classificação, temos a 
despesa-compra e a despesa-transferência. A primeira é aquela realizada para compra de 
produtos e serviços (aquisição de bens de consumo, folha de pagamento do funcionalismo 
etc,). A segunda é aquela que não corresponde à aplicação governamental direta, límitando-se 
a criar rendimentos para os indivíduos sem qualquer contraprestação destes (juros da dívida 
pública, pensões, subvenções sem encargos etc.). 
 
Finalmente, existe o critério legal de classificação. A Lei na 4.320, de 17-3-1964, 
recepcionada pelo § 9° do art. 165 da CF; classifica as despesas em correntes e de capital 
(art. 12): 
1. As despesas correntes abrangem: 
a) as de custeio, que correspondem às dotações para manutenção de serviços anteriormente 
criados, inclusive as destinadas a atender a obras de conservação e adaptação de bens imóveis 
(§ 1º), e, 
b) as transferências correntes, que correspondem às dotações para despesas sem 
contraprestação direta em bens ou serviços, inclusive para contribuições e subvenções 
destinadas a atender à manifestação de outras entidades de direito público ou privado (§ 2 º). 
 
2. As despesas de capital abrangem: 
a) os investimentos, que correspondem, entre outros, às dotações para planejamento e 
execução de obras (§ 4 º); 
b) as inversões financeiras, que são conformes às dotações para aquisição de imóveis, 
aquisição de títulos representativos de capital de empresas em funcionamento, constituição ou 
aumento de capital de entidades ou empresas que visem a objetivos comerciais ou financeiros 
etc. (§ 5 º), e 
c) transferências de capital, que são correlatas às dotações para investimentos ou inversões 
financeiras que outras pessoas de direito público ou privado devam realizar, 
independentemente de contraprestação direita em bens ou serviços, bem como as dotações 
para amortização da dívida pública ( 6º).