Administração Pública Direta e Indireta

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ATIVIDADES E ATOS ADMINISTRATIVOS
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128 DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Di-
reito Administrativo. 14a ed. São Paulo: 
Atlas, 2002, p. 366 
AULA 8: ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA DIRETA E INDIRETA: O REGIME 
JURÍDICO DAS AUTARQUIAS E DAS FUNDAÇÕES PÚBLICAS
OBJETIVO
Discutir as possibilidades de descentralização das atividades administra-
tivas em entidades personifi cadas, com ênfase nas autarquias, instituto cuja 
importância foi novamente posta em destaque a partir dos anos 90, com a 
instituição das agências reguladoras.
INTRODUÇÃO
A Administração Pública centralizada ou direta é aquela exercida dire-
tamente pela União, Estados e Municípios que, para tal fi m, utiliza-se de 
ministérios, secretarias, departamentos e outros órgãos, apresentando, assim, 
uma estrutura eminentemente piramidal.
Por outro lado, a Administração Pública descentralizada ou indireta é exer-
cida por outras pessoas jurídicas que não se confundem com os entes federa-
dos, criadas pelos mesmos, a saber: autarquias, fundações públicas, empresas 
públicas, sociedades de economia mista, associações públicas. Para o objeto 
da nossa aula, vamos examinar os seguintes entes da administração indireta: 
as autarquias e as fundações públicas.
Autarquia
O termo autarquia surgiu na Itália em 1897 quando Santi Romano dis-
corria sobre o tema “decentramento amministrativo”, referindo-se às comunas, 
províncias e outros entes públicos existentes nos Estados unitários.128
No direito positivo brasileiro, as autarquias surgiram no Decreto-lei no 
6.016, de 22 de novembro de 1943, como sendo o serviço estatal descen-
tralizado com personalidade de direito público, explícita ou implicitamente 
reconhecida por lei.
Em 1949, a Lei no 830, de 23 de setembro, que reorganizou o Tribunal de 
Contas da União, regulamentando o artigo 97 da Constituição Federal então 
vigente, defi niu em seu artigo 139 as entidades autárquicas como sendo: (i) 
o serviço estatal, descentralizado, com personalidade jurídica, custeado me-
diante orçamento próprio, independente do orçamento geral; e (ii) as demais 
pessoas jurídicas especialmente instituídas por lei para execução de serviço de 
interesse público ou social, custeadas por tributos de qualquer natureza ou 
por outros recursos oriundos do Tesouro.
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Por sua vez, o Decreto-lei no 200, de 25-02-1967, que dispõe sobre a or-
ganização da Administração Federal e estabeleceu diretrizes para a Reforma 
Administrativa à época, defi niu autarquia como sendo:
o serviço autônomo criado por lei, com personalidade jurídica, patrimônio 
e receita próprios, para executar atividades típicas da administração pública que 
requeiram, para seu melhor funcionamento, gestão administrativa e fi nanceira 
descentralizada.
A defi nição trazida pelo decreto-lei no 200/67 deixa extreme de dúvidas 
que as autarquias exercem funções administrativas – “atividades típicas da 
administração pública”, sendo, por conseguinte, pessoas jurídicas de direito 
público. As autarquias possuem determinado grau de autonomia face à Ad-
ministração Pública Direta, uma vez que lhe são inerentes as características de 
personalidade jurídica própria, bem como patrimônio e receitas próprios.
As autarquias, sendo pessoas jurídicas de direito público interno, são insti-
tuídas por lei em sentido estrito, nos termos do art. 37, XIX, da Constituição 
Federal de 1988:
Somente por lei específi ca poderá ser criada autarquia e autorizada a institui-
ção de empresa pública, sociedade de economia mista e de fundação, cabendo à 
lei complementar, neste último caso, defi nir as áreas de atuação.
Sendo parte da Administração pública, o anteprojeto de lei que as institua 
será de iniciativa privativa do Chefe do Poder Executivo, a teor do art. art. 
61, §1o, II, ‘e’, CF/88:
Art. 61. (...)
“§1o. São de iniciativa privativa do Presidente da República as leis que: (...)
II – disponham sobre: (...)
e) Criação e extinção de Ministérios e órgãos da Administração públi-
ca, observado o disposto no art. 84, VI;”
Com a reforma do Estado empreendida ao longo da década de 90, o ins-
tituto da autarquia foi revisitado, com a criação das agências reguladoras, as 
quais possuem natureza jurídica de autarquias em regime especial. As caracte-
rísticas que tornam as agências reguladoras autarquias “especiais” serão objeto 
de estudo no próximo semestre.
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129 Incluído pela Lei nº 7.596, de 1987.
130 ZANELLA DI PIETRO, Maria Sylvia. Di-
reito administrativo. 21ª ed. São Paulo: 
Atlas, 2008, pp. 412 e 413. 
Fundação pública
Nos termos do decreto-lei 200/67129, fundação pública é “a entidade do-
tada de personalidade jurídica de direito privado, sem fi ns lucrativos, criada 
em virtude de autorização legislativa, para o desenvolvimento de atividades 
que não exijam execução por órgãos ou entidades de direito público, com 
autonomia administrativa, patrimônio próprio gerido pelos respectivos ór-
gãos de direção, e funcionamento custeado por recursos da União e de outras 
fontes”.
Entretanto, algumas fundações públicas desempenham atividades que as 
aproximam de verdadeiras autarquias, o que as leva a ter um regime jurídico 
de direito público.
Por essa razão, a doutrina esclarece que, em realidade, as fundações criadas 
pelo poder público podem ser de direito público ou de direito privado. Nas 
palavras de Maria Sylvia Zanella di Pietro:
De todas as entidades da Administração Indireta, a fundação é, sem dúvida 
alguma, a que tem provocado maiores divergências doutrinárias no que diz res-
peito à sua natureza jurídica e às consequências que daí decorrem.
Formaram-se, basicamente, duas correntes: de um lado, a que defende a 
natureza privatística de todas as fundações instituídas pelo poder público, e, 
de outro, a que entende possível a existência de fundações com personalidade 
pública ou privada, a primeira das quais como modalidade de autarquia. Após a 
Constituição de 1988, há quem entenda que todas as fundações governamentais 
são pessoas jurídicas de direito público.
Colocamo-nos entre os que defendem a possibilidade de o poder público, 
ao instituir fundação, atribuir-lhe personalidade de direito público ou de direi-
to privado. Isto porque nos parece incontestável a viabilidade de aplicar-se, no 
direito público, a distinção que o Código Civil de 1916 continha entre as duas 
modalidades de pessoas jurídicas privadas: associação e sociedade, de um lado, e 
fundação, de outro; a distinção se mantém no novo Código Civil.
(...)
Quando o Estado institui pessoa jurídica sob a forma de fundação, ele pode 
atribuir a ela regime jurídico administrativo, com todas as prerrogativas e sujei-
ções que lhe são próprias, ou subordiná-la ao Código Civil, neste último caso, 
com derrogações por normas de direito público. Em um e outro caso se enqua-
dram na noção categorial do instituto da fundação (...)130
De acordo com Alexandre Aragão, “o novo Código Civil não resolveu a 
confusão existente em relação à natureza jurídica das fundações públicas, aca-
bando, outrossim, por aumentá-la ainda mais, diante da omissão em incluir 
as fundações públicas no rol das pessoas jurídicas de Direito Público (art. 
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131 ARAGÃO, Alexandre Santos de. As 
fundações públicas e o novo Código 
Civil. Revista dos Tribunais. São Paulo: 
RT, v. 815, p. 751.
132 Nesse sentido, Diogo de Figueiredo 
Moreira Neto: “A denominação funda-
ções autárquicas vale para acentuar a 
distinção dessa esdruxularia em face 
das tradicionais e autênticas fundações 
públicas com personalidade de direito 
privado, que (...) são espécies de para-
estatais”. Curso de direito administrativo. 
14ª ed. Rio de Janeiro: Forense, 2006, 
p. 256.
41) e da inclusãodas fundações em geral no elenco das pessoas jurídicas de 
Direito Privado (art. 44)”.131
As fundações de direito público fi caram conhecidas como “fundações au-
tárquicas”, terminologia, entretanto, objeto de crítica da doutrina, pelas con-
fusões que propicia aos estudiosos.132
LEITURA OBRIGATÓRIA
CARVALHO FILHO, José dos Santos. Manual de Direito Administrativo. 
Rio de Janeiro: Lumen Iuris, itens:
• Administração direta e indireta: notas introdutórias
• Administração direta
• Administração indireta
• Autarquias
• Fundações públicas
CASO GERADOR
Neste módulo os casos geradores serão propostos ao fi nal, tendo em vista 
a necessidade de que o aluno conheça todas as entidades que compõem a 
Administração antes de discuti-los.
LEITURA COMPLEMENTAR
ARAGÃO, Alexandre Santos de. As fundações públicas e o novo Código 
Civil. Revista dos Tribunais. São Paulo: RT, v. 815.
MOREIRA NETO, Diogo de Figueiredo. Curso de direito administrativo. 
Rio de Janeiro: Forense, 2005, pp. 243 a 261;
ZANELLA DI PIETRO, Maria Sylvia. Direito Administrativo. São Paulo: 
Atlas, item 10.4 (“Fundação”).
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