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CURSOS ON-LINE – DIREITO ADMINISTRATIVO EM EXERCÍCIOS PARA O TCU PROFESSOR SANDRO BERNARDES www.pontodosconcursos.com.br 1 Aula 9 – Processo Administrativo e Bens Pùblicos Olá, amigos, tudo bem? Essa é a última aula deste nosso primeiro curso on line de exercícios no PONTO. Mas não é motivo para choro. Aliás, o tempo urge! Então, na aula de hoje veremos os dois últimos temas: processos administrativos e bens públicos. Por conta disso, a aula é dividida em duas partes, relacionadas a cada um dos assuntos que iremos abordar. Ah – aviso: em algumas questões, sobretudo as referentes aos bens públicos, vocês perceberão uma maior objetividade nas respostas. Isso ocorre em razão dos conhecimentos adquiridos nas aulas anteriores e pela tradicional abordagem do conteúdo em provas do TCU. Como muitos conhecimentos básicos já foram expostos, é desnecessário repeti-los. Vamos à aula! PARTE I – PROCESSOS ADMINISTRATIVOS 1 - (2003/CESPE/AGU) Em face da atual distribuição de competência na Constituição da República, cabe à União legislar acerca de processo administrativo para si própria e para os demais entes da Federação. Gabarito: Errado Tema: Processo Administrativo – âmbito de aplicação da Lei 9.784/99 Comentários: Esta questão serve, diante mão, para fixarmos a área de abrangência da Lei que, basicamente, será objeto de estudo desta aula: a 9.784/99. Como sabemos, os entes da federação possuem competência para se auto-organizar, ou seja, são autônomos, nos termos da CF/88 (art. 18). Assim, cada um destes tem competência para legislar sobre algumas matérias referentes quanto ao seu próprio funcionamento, como servidores públicos e processos administrativos. Em razão disso, a União, quando cria, por exemplo, sua própria norma a respeito de servidores, tal norma não se estenderá, automaticamente, aos estados e aos municípios da Federação. Estes (estados e municípios), bem como o DF, estabelecem suas próprias normas (leis) a respeito de servidores. É o que ocorre com a Lei 8.112/90, por exemplo, que vale tão só para servidores FEDERAIS. Nessa mesma linha, a Lei 9.784/99 vale tão só para a UNIÃO FEDERAL, não se estendendo aos demais integrantes da Federação. 2 - (2007/CESPE/TCE-GO/Procurador) Na Lei do Processo Administrativo (Lei n.º 9.784/1999), são definidas regras aplicáveis a praticamente todas as atividades administrativas e não necessariamente relacionadas ao processo administrativo. Regras básicas relacionadas a anulação, revogação e convalidação dos atos administrativos, por exemplo, que não mantêm pertinência direta com o processo administrativo, estão previstas na mencionada lei. Lucas Rocha Furtado. Curso de direito administrativo. Belo Horizonte: Fórum, 2007, p. 1.212 (com adaptações). (2007/CESPE/TCE-GO/Procurador) Institui normas básicas sobre o processo administrativo no âmbito da União, dos estados, do DF e dos CURSOS ON-LINE – DIREITO ADMINISTRATIVO EM EXERCÍCIOS PARA O TCU PROFESSOR SANDRO BERNARDES www.pontodosconcursos.com.br 2 municípios, visando, em especial, à proteção dos direitos dos administrados e ao melhor cumprimento dos fins da administração. Gabarito: Errado Tema: PROCESSO ADM – ÂMBITO DE APLICAÇÃO DA LEI 9.784/99 Comentários Como vimos na questão anterior, a União institui suas próprias normas a respeito dos seus processos administrativos. Nesse sentido, foi editada a Lei 9.784/99, que institui normas básicas sobre o processo administrativo no âmbito da Administração Federal direta e indireta, visando, em especial, à proteção dos direitos dos administrados e ao melhor cumprimento dos fins da Administração (art. 1º da Lei 9.784/99). BIZU: a Lei 9.784/99, chamada de “geral dos processos administrativos federais” vale para Administração Indireta também. Além disso, vale para todos os poderes, no desenrolar de processos administrativos. Vejam o que diz o § 2º da citada norma: Os preceitos desta Lei também se aplicam aos órgãos dos Poderes Legislativo e Judiciário da União, quando no desempenho de função administrativa. Assim, a questão estaria resolvida: a Lei 9.784/99 vale para a Administração Direta e Indireta, para todos os Poderes, no que diga respeito aos processos administrativos que sejam desenvolvidos, MAS NÃO VALE PARA OS ESTADOS, MUNICÍPIOS E PARA O DISTRITO FEDERAL. Logo, ERRADO O ITEM. Mas sigamos com alguns comentários úteis Etimologicamente, processo indica algo que caminha para adiante, voltado para objetivo certo. Juridicamente, processo normalmente é visto como algo relacionado, à função jurisdicional, ou seja, é instrumento da jurisdição, por intermédio do qual os magistrados (ou Tribunais) resolvem litígios entre os interessados. Todavia, na esfera administrativa, também temos processos, os quais, pelas suas peculiaridades, devem ser diferenciados com relação aos processos judiciais. Os processos judiciais contêm o exercício da função jurisdicional, sempre, na relação havida, havendo o conflito de interesses. A relação é trilateral, dada a existência de partes diferentes, além da presença do “Estado-Juiz”, ao qual incumbe a tutela jurisdicional (noutras palavras, resolver o problema). No processo administrativo nem sempre ocorrerá conflito a ser resolvido (Obs: no judiciário também, a chamada jurisdição voluntária), e, por vezes, o processo administrativo implica mero desempenho de atividade administrativa, como nos processos administrativos licitatórios (que já estudamos, inclusive). Diferentemente dos processos judiciais, os processos administrativos, quase sempre, são “bilaterais”, dado que, havendo conflito, de um lado estará o interessado e de o outro o Estado, o qual será parte e “juiz”. De fato, ao lembrarmos dos Processos Administrativos Disciplinares, que estudamos na aula referente aos agentes públicos, recordaremos que nestes (os PAD’s), a Administração Pública, que integra a relação como parte interessada, é que “dirá o direito”, ou seja, tomará a decisão quanto à responsabilidade do servidor potencialmente infrator. CURSOS ON-LINE – DIREITO ADMINISTRATIVO EM EXERCÍCIOS PARA O TCU PROFESSOR SANDRO BERNARDES www.pontodosconcursos.com.br 3 Ressaltamos, ainda, que o processo judicial culmina em uma decisão que restará imodificável e definitiva. Já no processo administrativo, as decisões decorrentes poderão ainda ser questionadas no Poder Judiciário, ante o princípio da inafastabilidade de jurisdição, estabelecido no inc. XXXV do art. 5º da CF/88 (a lei não excluirá da apreciação do Poder Judiciário lesão ou ameaça a direito). Lembramos, por oportuno, que o Poder Judiciário não possui um “amplo e irrestrito” poder par adentrar no exame das decisões proferidas em processos administrativos. Apenas para ilustrar: O Judiciário não pode invadir o mérito das decisões administrativas (aula de atos administrativos), por mais que tenha legitimidade para apreciar os atos dessa natureza, quando demandado a tanto. É útil destacarmos que, ADMINISTRATIVAMENTE, é indistinto utilizarmos os termos processos ou procedimentos administrativos. Dessa forma, podemos falar processo licitatório ou procedimento licitatório. Ambas as formas estão corretas. Todavia, na esfera judicial, as expressões (processo e procedimento) guardam distinções. O procedimento, judicialmente, constitui um conjunto de formalidades e medidas que deve se observado para a prática de certos atos; equivale a rito, a forma de proceder. Os procedimentos, portanto, desenvolvem-se dentro dos processos, via de regra (há exceções, desnecessárias para o presente curso). Dessa forma, judicial, procedimento é INSTRUMENTAL, enquanto processo é meio para a tomada de decisão jurisdicional. Por fim, para fins de fixação, é possível conceituar processo (ou procedimento) administrativo como uma série de atos tendentes a umresultado final único pretendido pela Administração Pública, com vistas ao melhor atendimento do interesse público. Ah – uma última nota: o item é perfeito quando cita que muitos institutos são colocados na Lei 9.784/99, como anulação, revogação, convalidação, etc. Alguns, por já terem sido estudados em nossas aulas antes não serão novamente abordados aqui. Outros serão vistos mais adiante. 3 - (2007/CESPE/TCE-GO/Procurador) Não tem nenhuma aplicação nos processos dos tribunais de contas, visto que a própria lei exclui a sua aplicabilidade aos processos administrativos específicos, regidos por legislação própria. Gabarito: Errado Tema: PROCESSO ADM – ÂMBITO DE APLICAÇÃO - APLICABILIDADE AOS TC’S Comentários Como vimos na questão anterior, vimos que a Lei 9.784/99 aplica-se a toda Administração Pública FEDERAL, no desenrolar de processos administrativos. Mas, tendo com conta o nosso objetivo (o concurso do TCU), a dita norma é aplicada também ao TCU? A resposta é positiva e, daí, incorreção do item. Contudo, algumas observações merecem feitas. CURSOS ON-LINE – DIREITO ADMINISTRATIVO EM EXERCÍCIOS PARA O TCU PROFESSOR SANDRO BERNARDES www.pontodosconcursos.com.br 4 É sabido por nós que o TCU tem sua própria Lei Orgânica, a Lei 8.443/92. Dentre outras disposições, esta última norma cuida dos processos típicos do Tribunal. Estes processos são chamados por nós no Tribunal de “processo de controle”, sendo o mais conhecido o de contas, “ordinárias” – as anuais, ou as “especiais”, instauradas em razão da ocorrência de um dos fatos previstos no art. 8º da Lei 8.443/92). Os processos do TCU, no exercício de suas competências, têm natureza ADMINISTRATIVA, ainda que de colorido quase-jurisdicional, como de vez em quando o STF ressalta. Há uma antiga regra jurídica que diz entre o geral e o específico, o específico. Assim, entre normas gerais e específicas, aplicam-se, prevalentemente, as específicas. Desse modo, aos processos do TCU aplica-se, PREVALENTEMENTE, a sua própria Lei Orgânica, que cuida dos processos da Corte de Contas Federal. Mas, então, não se aplica à Lei 9.784/99 ao TCU? SIM, mas apenas SUBSIDIARIAMENTE. Ou seja, não havendo resposta na Lei Específica, busca-se na Lei Geral do Processo Administrativo Federal, à qual não é imune o TCU. Nesse sentido é a Jurisprudência do STF, que citamos para ilustrar (MS 23.550/STF): de qualquer modo, nada exclui os procedimentos do Tribunal de Contas da aplicação subsidiária da lei geral de processo administrativo federal (Lei 9.784/99), que assegura aos administrados, entre outros, o direito a 'ter ciência da tramitação dos processos administrativos em que tenha a condição de interessado, ter vista dos autos (art. 3º, II), formular alegações e apresentar documentos antes da decisão, os quais serão objeto de consideração pelo órgão competente (o grifo é nosso). Então, fica a informação: A APLICAÇÃO DA LEI 9.784/99 É SUBSIDIÁRIA AOS PROCESSOS TÍPICOS DO TCU, CUJA MATÉRIA É OBJETO DE DISCIPLINAMENTO ESPECÍFICO NA LEI 8.443/93, ORGÃNICA PARA O TRIBUNAL. 4 - (2004/CESPE/Juiz Federal) A relação trilateral do processo judicial e a relação bilateral do processo administrativo, bem como a inércia do Poder Judiciário versus a oficialidade da administração, caracterizam diferenças entre esses dois tipos de processo. Quanto às semelhanças, uma delas consiste em que nem todos os atos de um e de outro precisam de motivação expressa. Gabarito: Certo Tema: Processo Administrativo Comentários: Bom, alguns pontos desta questão vimos na questão ou em aulas anteriores. Recordemos: I) Relação trilateral dos processos judiciais X bilateralidade dos processos administrativos: nos primeiros, a relação processual é formada por partes e Juiz, daí sua relação trilateral, ou “angular”, vez que teremos uma “pirâmide” formada (parte; parte; Juiz). Nos últimos, os administrativos, os processos, em regra, são CURSOS ON-LINE – DIREITO ADMINISTRATIVO EM EXERCÍCIOS PARA O TCU PROFESSOR SANDRO BERNARDES www.pontodosconcursos.com.br 5 “lineares”, ou seja, teremos o(s) interessado(s) de um lado e a Administração Pública de outro. II) Inércia do Poder Judiciário, nos processos judiciais X Oficialidade dos processos administrativos: nos processos ocorridos no âmbito judicial o impulso processual, via de regra, é de incumbência das partes, as quais devem tomar providências para a movimentação do processo, restando graves conseqüências para a parte que permaneça inerte. Diz-se, então, que Juiz se move em razão do “impulso das partes”, daí sua inércia: se não for provocado, nada fará, em regra. Já nos processos administrativos, o impulso (andamento) do processo, ainda que provocado pelo particular, compete à Administração, uma vez que esta tem o dever de tutelar o interesse público, independente do interesse daquele particular responsável pela “provocação” que resultou na instauração do processo administrativo. Essa interessante situação, de a Administração ser responsável pelo andamento do processo, gera uma curiosa situação: e se uma pessoa que tenha demandado a Administração desistir do processo? Este seria encerrado? A resposta é NÃO, NECESSARIAMENTE. Vejamos qual a razão. De acordo com o art. 51 da Lei 9.784/99, o interessado pode desistir, por escrito, total ou parcialmente da pretensão inicialmente contida no processo ou mesmo renunciar a direitos disponíveis. Tal situação (de desistência), todavia, não prejudica o prosseguimento do trâmite do processo, caso a Administração conclua que a matéria tratada seja de interesse público. Um exemplo: imagine que o amigo leitor seja servidor do TCU. Um dia qualquer, num bate-papo com os outros colegas de turma do TCU, chega à conclusão que tem direito a uma gratificação que não vem recebendo. Daí, entra com um processo administrativo junto ao Tribunal para ver reconhecido o direito. Só que, noutro bate-papo, alguém passa o bizu: rapaz, sabe aquela gratificação que nós estamos pleiteando, o pessoal da Receita Federal [é só um exemplo...] perdeu em um processo igualzinho ao nosso! Você, então, pensa: será que dá pra nós desistirmos? A resposta [infelizmente para o pleiteante] é você pode até desistir, mas isso não encerra, de imediato, o processo administrativo, por duas razões: primeiro, em razão do princípio do impulso oficial, que determina que o processo tem seu andamento feito pela própria Administração, ainda que instaurado em razão de provocação do particular; segundo, por conta do princípio da verdade material, que determina que se apure o que realmente ocorreu, os fatos reais (voltaremos a este último na questão abaixo). Ressaltamos, por oportuno, que o processo administrativo, de acordo com a Lei 9.784/99 (art. 52), poderá ser declarado extinto pelo órgão competente quando exaurida a finalidade do feito ou o objeto da decisão venha se tornar impossível, inútil ou prejudicado por fato superveniente. Destacamos, ainda, que doutrinadores de peso dizem que a adoção do princípio do impulso oficial no processo administrativo tem por objetivo proporcionar maior agilidade ao feito, dado que o andamento deste não depende da iniciativa de terceiros, mas sim da própria Administração. CURSOS ON-LINE – DIREITO ADMINISTRATIVO EM EXERCÍCIOS PARA O TCU PROFESSOR SANDRO BERNARDES www.pontodosconcursos.com.br 6 III) Motivação dos atos processuais: também já visto na aula 1 do curso, mas recordar é viver... Motivar significa expor pressupostos de fato e de direito que suportaram a prática do ato. A Lei 9.784/99 aponta em seu art. 50 situações em que obrigatória a motivação dos atos administrativos, tal como se vê: Art. 50. Os atos administrativos deverão ser motivados, com indicação dos fatos e dos fundamentos jurídicos, quando: I - neguem, limitem ou afetemdireitos ou interesses; II - imponham ou agravem deveres, encargos ou sanções; III - decidam processos administrativos de concurso ou seleção pública; IV - dispensem ou declarem a inexigibilidade de processo licitatório; V - decidam recursos administrativos; VI - decorram de reexame de ofício; VII - deixem de aplicar jurisprudência firmada sobre a questão ou discrepem de pareceres, laudos, propostas e relatórios oficiais; VIII - importem anulação, revogação, suspensão ou convalidação de ato administrativo. A Lei indica, ainda, que a motivação deve ser explícita, clara e congruente, podendo consistir em declaração de concordância com fundamentos de anteriores pareceres, informações, decisões ou propostas, que, neste caso, serão parte integrante do ato e que, na solução de vários assuntos da mesma natureza, pode ser utilizado meio mecânico que reproduza os fundamentos das decisões, desde que não prejudique direito ou garantia dos interessados. Observe-se que não são todos os atos que exigem motivação, ainda que seja desejável a realização desta. De fato, certos atos não necessitam de motivação. O mais clássico exemplo é a nomeação e exoneração ad nuttum de servidor para cargos em comissão. Contudo, afirme-se que, a despeito de nem sempre exigirem motivação, todos os atos administrativos, vinculados ou discricionários, não dispensam a existência de motivo, que é diverso da motivação. Motivo é ELEMENTO do ato, por isso, sempre presente nestes; motivação é o DEVER DE EXPOR OS MOTIVOS, e nem sempre será obrigatória. Mesmo em atos integrantes de processos judiciais, em alguns casos, será desnecessária a motivação expressa, como em atos de mero expediente, como nos “encaminhe-se para conhecimento” ou nos “para providências de ordem”, muitas vezes determinados pelos Juízes ou Tribunais Judiciais sem a necessidade de motivação expressa. 5 - (2005/MP/MT) Com a promulgação da Lei n.º 9.784/1999, todo o processo administrativo passou a ser exaustivamente regulado por suas disposições. Uma das características desse processo é a gratuidade, ressalvada a possibilidade de a administração cobrar o ressarcimento de certos custos, como o de extração de cópias. Gabarito: ERRADO Tema: Processo Administrativo – normas de regência Comentários: CURSOS ON-LINE – DIREITO ADMINISTRATIVO EM EXERCÍCIOS PARA O TCU PROFESSOR SANDRO BERNARDES www.pontodosconcursos.com.br 7 Este item é fácil, a partir dos comentários às duas questões anteriores: os processos administrativos ESPECÍFICOS (como os de PAD e os de Licitações, por exemplo) são regidos por suas próprias normas ESPECÍFICAS. A aplicação da Lei 9.784/99 é SUBSIDIÁRIA a tais processos. Daí, incorreto o item que diz que TODO processo administrativo passou a ser exaustivamente regido pela Lei 9.784/99. Ademais, lembramos que Estados, Municípios e DF, em razão da autonomia que possuem, têm (ou podem ter) suas próprias normas a respeito de processos administrativos. Assim, outro equívoco na questão. Todavia, o item aponta a gratuidade como uma característica dos processos administrativos. Nesse ponto, o examinador está coberto de razão. Aproveitemos, então, para transpor o inc. art. 2º da Lei 9.784, que assim estabelece: Parágrafo único. Nos processos administrativos serão observados, entre outros, os critérios de: (...) XI - proibição de cobrança de despesas processuais, ressalvadas as previstas em lei Interessante anotar que o STF tratou da gratuidade em processos administrativos em duas Adin’s apreciadas em conjunto, a 1.976 e a 1.922. A questão essencial tratava da possibilidade (ou necessidade) de depósito de valores (ou arrolamento de bens) para que um interessado pudesse recorrer administrativamente. Na oportunidade, o STF entendeu que tal providência (exigência de bens arrolados ou de depósito de recursos) criaria um obstáculo injustificável para a impetração do recurso administrativo, mudando, totalmente, a posição do STF. Dessa forma, devemos levar para a prova o seguinte entendimento: É INCONSTITUCIONAL A EXIGÊNCIA DE DEPÓSITO DE RECURSOS FINANCEIROS OU ARROLAMENTO DE BENS PARA QUE ALGUÉM POSSA APRESENTAR UM RECURSO ADMINISTRATIVO. Mas, então, quais seriam as despesas processuais citadas na Lei 9.784/99 cuja cobrança é permitida? As referentes a cópias do processo e outras assemelhadas, por exemplo. Mas não a cobrança de depósito de recursos financeiros ou a necessidade de arrolamento de bens. 6 - (2005/CESPE/TJ-CE/Juiz) Uma decisão administrativa, mesmo que não fira norma jurídica expressa, pode ser inválida se, por exemplo, não guardar relação adequada entre os meios que elegeu e os fins a serem perseguidos pela administração. Gabarito: Certo Tema: Processo Administrativo – princípios aplicáveis Comentários: A resposta a este item é simples, ao recordarmos o princípio da proporcionalidade, que estudamos na (já saudosa) aula 1, referente ao regime jurídico administrativo. Lembremos, pois, a conceituação do princípio: ADEQÜABILIDADE ENTRE OS MEIOS UTILIZADOS E OS FINS PRETENDIDOS. Se a conduta do Administrador não respeita tal relação, será excessiva, portanto, desproporcional. A idéia central da CURSOS ON-LINE – DIREITO ADMINISTRATIVO EM EXERCÍCIOS PARA O TCU PROFESSOR SANDRO BERNARDES www.pontodosconcursos.com.br 8 proporcionalidade é que todos só são obrigados a suportar restrições em sua liberdade ou propriedade de iniciativa da Administração Pública se imprescindíveis ao atendimento do interesse público. Dessa forma, é possível, sim, invalidar-se (anular-se) uma decisão administrativa quando não respeitada a necessária proporcionalidade que deverá orientar as condutas administrativas. 7 - (2005/CESPE/ANCINE/Advogado) No processo administrativo, se excluídas a delegação e a avocação, a competência é irrenunciável Gabarito: CERTO Tema: Processo Administrativo – Delegação X Avocação de competências Comentários: Em realidade, o assunto “delegação e avocação” diz respeito a um elemento dos atos administrativos: A COMPETÊNCIA. Por que, então, inserido tal assunto na Lei Geral dos Processos Administrativos Federais? Por que estes são formados por uma série de ATOS administrativos. O tema é tratado, no essencial, do art. 11 ao 17, na Lei 9.784/99, a qual estabelece, de plano, a irrenunciabilidade da competência, a qual deve ser exercida, portanto, a quem foi atribuída, ressalvas feitas às possibilidades de delegação e avocação. Interessante destacarmos a (péssima) construção do item, que dá a idéia de renúncia no caso de delegação e avocação de competências. Na realidade, a idéia é equivocada. Veremos os motivos, mas, antes, é necessária a citação do art. 11da Lei 9.784/99, que assim dispõe: A competência é irrenunciável e se exerce pelos órgãos administrativos a que foi atribuída como própria, salvo os casos de delegação e avocação legalmente admitidos. A leitura do dispositivo reconstruído fica assim: A competência para a prática de atos em processos administrativos deve ser exercida pelos órgãos a que foi atribuída como própria, permitindo-se a delegação e avocação nos casos juridicamente admissíveis. Todavia, não se permite renúncia de competência, uma vez que isso seria como renunciar ao interesse público. Como vocês perceberam, o item que estamos analisando é dúbio em sua redação, e, certamente, poderia ter sido objeto de recurso junto à banca, pleiteando sua anulação. Todavia, certamente, não houve recurso. Daí, a manutenção do gabarito. BIZU: na prova do TCU, se tiverem dúvida nas questões de ADMINISTRATIVO mandem-nos para aferirmos a possibilidade de recursos. Se couber algum, nós o faremos. O CESPE, se nós tivermos com a razão, costuma acatar os recursos feitos. Mas sigamos com a questão, por enquanto, torcendo para que não sejam necessários tais recursos...Um órgão administrativo e quem o titulariza podem, desde que não haja proibição legal, delegar parte da sua competência a outros órgãos ou titulares, ainda que estes não lhe sejam hierarquicamente subordinados, quando for conveniente, em razão de circunstâncias de índole técnica, social, econômica, jurídica ou territorial. O ato delegatório, quando for CURSOS ON-LINE – DIREITO ADMINISTRATIVO EM EXERCÍCIOS PARA O TCU PROFESSOR SANDRO BERNARDES www.pontodosconcursos.com.br 9 possível, deverá especificar os poderes transferidos, podendo ser revogado a qualquer tempo pelo delegante. O ato praticado sob o manto da delegação reputa-se praticado pelo delegado, é dizer, por quem efetivamente o praticou, e quem, inclusive, responderá por eventuais irregularidades no exercício da competência delegada. Todavia, não são todos os atos administrativos que podem ser delegados. Nesse sentido, o art. 13 da Lei 9.784/99 enumera matérias não passíveis de delegação, a saber: I - a edição de atos de caráter normativo; II - a decisão de recursos administrativos; III - as matérias de competência exclusiva do órgão ou autoridade. Já o art. 15 da mesma Lei 9.784 trata da avocação, que representa fenômeno “inverso” ao da delegação. Avocar significa chamar a si competências atribuídas a órgão inferior ou subalterno. Na linha da doutrina majoritária, entendemos que a avocação não deve ser disseminada em profusão, uma vez que excepcionaliza as regras normais do exercício da competência administrativa. Nessa linha, o art. 15 da Lei 9.784/99 expõe que a avocação ocorrerá em caráter excepcional e por motivos relevantes devidamente justificados. Questão interessante é a seguinte: mas e se a norma não previsse, expressamente, a competência para a prática de um ato? Em uma situação nunca ocorrida anteriormente, por exemplo? E agora, quem detém a competência? A 9.784/99, mais uma vez, traz a resposta (art. 14), informando que, inexistindo competência legal específica para apreciação da matéria, o processo administrativo deve ser iniciado perante a autoridade de menor grau hierárquico para decidir. É a velha regra do dia a dia: na dúvida, entrega para quem tem menos poder. Manda quem pode, obedece vocês sabem quem... 8 - (2004/CESPE/TCU/ Analista) Em sendo o órgão colegiado competente para decidir sobre recursos administrativos, ele poderá, por força de disposição legal, delegar essa competência ao respectivo presidente. Gabarito: ERRADO Tema: Processo Administrativo – Delegação X Avocação de competências Comentários: Questão bem tranqüila, a partir dos comentários à questão anterior. O destaque, para quem não reparou, é que esta questão é da prova do TCU. Vamos aos rápidos comentários. O art. 13 da Lei 9.784/99 informa ser indelegável a competência para apreciação de recursos administrativos. Essa é uma das boas passagens da Lei, pela seguinte razão: imaginemos que uma autoridade qualquer tome uma decisão que tenha sido potencialmente prejudicial a um particular. Este então recorre (há uma nuance interessante no andamento do recurso administrativo que veremos mais adiante). O recurso administrativo é encaminhado, então, pela via hierárquica para a CURSOS ON-LINE – DIREITO ADMINISTRATIVO EM EXERCÍCIOS PARA O TCU PROFESSOR SANDRO BERNARDES www.pontodosconcursos.com.br 10 autoridade que é hierarquicamente superior. Suponhamos que essa autoridade superior pudesse delegar (NÃO PODE) a competência para a apreciação do recurso. Resultado: a autoridade hierárquica superior poderia delegar para aquela que houvera tomado a decisão administrativa inicial, que era exatamente a decisão que o potencial prejudicado queria ver reformulada. Em síntese: permitir a delegação da apreciação de recursos administrativos poderia simplesmente “fulminar” o “duplo grau administrativo”. Mas preferimos uma outra construção: duas cabeças pensam melhor do que uma. É preciso que mais de uma autoridade tenha possibilidade de se pronunciar quanto a situações que tenham de ser decididas pela Administração. 9 - (2006/CESPE/ANATEL/ANALISTA ADMINISTRATIVO) A avocação temporária de competência é admitida, desde que seja em caráter excepcional e se relacione a órgãos hierarquicamente subordinados, prescindindo da relevância dos motivos e de justificação. Gabarito: ERRADO Tema: PROCESSO ADMINISTRATIVO – AVOCACAO TEMPORARIA – Comentários Questão fácil, a partir da questão 7. Serve para fixação. Como dissemos, o assunto “avocação” é tratado no art. 15 da Lei 9.784/99. reproduzamos o dispositivo, então, para explorá-lo um pouco mais: Será permitida, em caráter excepcional e por motivos relevantes devidamente justificados, a avocação temporária de competência atribuída a órgão hierarquicamente inferior. Os destaques que fazemos desse preceito referente à avocação são os seguintes: I) Caráter excepcional: a avocação não deve ser prática, mas exceção, sem dúvida. Não é desejável que a norma atribua competência a um órgão/agente e o superior hierárquico, então, furte tal competência. Ademais, imagina a situação do sujeito que tem sua competência avocada. Acabaria sendo estigmatizado em seu local de trabalho. Mais ou menos assim: olha, lá vai ele. O sujeito que teve sua competência avocada... II) Motivos relevantes, justificados: não poderia ser diferente. Se a avocação é excepcional, tem de ser explicada quando ocorrer. Daí, sua necessária motivação; III) Temporária: o tempo certo é necessário. Se não, melhor que a competência passe a ser do avocante; IV) Com relação a órgão inferior: imagina diferente – avocar competência de quem é hierarquicamente superior. Não há sentido nisso, não é? Vamos para a próxima. (2005/CESPE/Antaq/Analista) Durante muito tempo, o termo processo vinha associado à função jurisdicional. Não se cogitava, no âmbito do direito administrativo, de processo atinente às relações entre administração e cidadãos. CURSOS ON-LINE – DIREITO ADMINISTRATIVO EM EXERCÍCIOS PARA O TCU PROFESSOR SANDRO BERNARDES www.pontodosconcursos.com.br 11 A Constituição Federal de 1988 consagrou o termo processo para significar a processualidade administrativa. Por isso, encontra-se esse termo no inciso LV do art. 5.°: "Aos litigantes, em processo judicial ou administrativo, e aos acusados em geral são assegurados o contraditório e a ampla defesa, com os meios e recursos a ela inerentes." Odete Medauar Direito administrativo moderno. 9a ed. (rev e atual). São Paulo: Editora Revista dos Tribunais, 2005 (com adaptações) Considerando o texto acima como referência inicial, julgue os itens a seguir, referentes ao processo administrativo, com base na Lei n.° 9.784/1999 e nas normas constitucionais. 10 - Caso ao final da instrução de um processo administrativo um servidor obtenha decisão desfavorável da autoridade administrativa, da qual ainda caiba recurso, não estará ele obrigado a esgotar a instância administrativa para ter direito a recorrer ao Poder Judiciário. Gabarito: Certo Tema: Processo Administrativo – Esgotabilidade da esfera administrativa para impetração de recursos administrativos Comentários: Vocês lembram que nós abordamos esse assunto logo na aula 1 (questão 30)? Na oportunidade, dissemos que o Brasil adota o sistema inglês, de jurisdição una, para controle judicial de atos jurídicos, ou seja, todos os atos administrativos, guardados certos limites, podem ser apreciados judicialmente. Ressaltamos, ainda, que a adoção da jurisdição una não impede que a Administração Pública instaure processos administrativos visando a tomada de decisões dessa natureza (administrativas), as quais, contudo, não serão dotadas da definitividade típica das decisões judiciais, em razão da unicidade (ou inafastabilidade) da jurisdição do Poder Judiciário.Também destacamos que A QUALQUER INSTANTE UMA MATÉRIA PODE SER LEVADA À APRECIAÇÃO JUDICIAL, AINDA QUE JÁ INSTAURADO, OU JÁ DECIDIDO, UM PROCESSO ADMINISTRATIVO. Isso se dá em razão da unicidade de jurisdição, própria do Poder Judiciário, destacando que, em dois casos “clássicos” para fins de concurso público, haverá necessidade de exaurimento da esfera administrativa para que um pedido judicial possa ser admitido. São eles: I) Hábeas data: é um remédio constitucional previsto no inc. LXXII do art. 5º da CF, como é consabido. Para impetração do hábeas em referência há que se ter presente ao menos o indeferimento administrativo quanto ao pedido de informação de dados pessoais. Sem ocorrer tal situação, não cabe a ação judicial do hábeas data. Ressaltamos que a omissão quanto ao fornecimento dos dados referidos surte o mesmo efeito que a recusa de fornecimento, e, ainda, que a boa parte da doutrina entende desnecessário o EXAURIMENTO da esfera administrativa para que o HD seja impetrado. Bastaria tão o só a NEGATIVA DO PEDIDO administrativo quanto às informações obteníveis para que o HD seja intentado; CURSOS ON-LINE – DIREITO ADMINISTRATIVO EM EXERCÍCIOS PARA O TCU PROFESSOR SANDRO BERNARDES www.pontodosconcursos.com.br 12 II) Nos processos ADMINISTRATIVOS referentes à Justiça Desportiva. Com relação a esta, o Judiciário só aceitará ações judiciais referentes a competições desportivas após esgotarem-se as instâncias desportivas, conforme apontado no § 1º do art. 217 da CF/88. O item que estamos analisando não se enquadra em nenhuma das duas EXCEÇÕES acima. E a regra é essa mesmo: o particular não está obrigado a esgotar a instância administrativa para ter direito a recorrer ao Poder Judiciário. Para finalizar, lembramos as três situações colocadas à disposição para “brigar” por seus direitos: I) Partir direto para uma ação judicial; II) provocar a instauração de um processo administrativo e aguardar a solução do feito para, se for o caso, ir ao judiciário; III) provocar a instauração de um processo administrativo e, no curso deste, ir ao Judiciário, provocando também lá uma discussão. Assim, chega-se a seguinte conclusão: instaurado, ou não, um processo administrativo, um servidor público, ou mesmo um particular, poderá se socorrer do Judiciário, em razão do princípio da unicidade de jurisdição existente no Brasil. Todavia, em alguns casos, haverá necessidade de exaurimento da instância administrativa, antes do acesso ao Poder Judiciário. Nesse sentido, causas que envolvam a competência da Justiça Desportiva e que caibam a impetração de Hábeas Data. Neste último caso, com as divergências por nós apontadas. Por último, por se tratar de uma novidade “quentíssima”, informamos que, no contexto da reforma do judiciário, deflagrada a partir da Emenda Constitucional 45/2004, foi aprovada a Lei 11.417/2006, regulamentadora das (já famosas) Súmulas Vinculantes (a de número 3 envolve o TCU. Não deixem de ler). No art. 7º da norma assim está estabelecido: Art. 7º Da decisão judicial ou do ato administrativo que contrariar enunciado de súmula vinculante, negar-lhe vigência ou aplicá-lo indevidamente caberá reclamação ao Supremo Tribunal Federal, sem prejuízo dos recursos ou outros meios admissíveis de impugnação. § 1o Contra omissão ou ato da administração pública, o uso da reclamação só será admitido após esgotamento das vias administrativas. § 2o Ao julgar procedente a reclamação, o Supremo Tribunal Federal anulará o ato administrativo ou cassará a decisão judicial impugnada, determinando que outra seja proferida com ou sem aplicação da súmula, conforme o caso. Para esclarecimento: a reclamação é o instrumento de previsão constitucional (alínea “l” do inc. I do art. 102 da CF) utilizado para preservação da competência e garantia da autoridade das decisões do STF. Assim, mais um caso de necessidade de esgotamento da instância administrativa para acrescentarmos à nossa vida “concursística”: para impetração de Reclamação junto ao STF em razão de uma ação/omissão da Administração Pública só após o exaurimento da via administrativa. CURSOS ON-LINE – DIREITO ADMINISTRATIVO EM EXERCÍCIOS PARA O TCU PROFESSOR SANDRO BERNARDES www.pontodosconcursos.com.br 13 11 - (2006/CESPE/AGU) A autoridade administrativa competente, ao julgar fatos apurados em um processo administrativo, não está vinculada às conclusões do parecer final que lhe é encaminhado por sua consultoria jurídica, mas, caso venha a afastar-se do sugerido, deve especificar os pontos em que o mesmo lhe parece equivocado ou inaplicável ao caso. Gabarito: Certo Tema: Processo Administrativo – Pareceres e vinculação da autoridade Comentários: Como dissemos na aula 3 (atos), na visão do STF (e da maior parte da doutrina brasileira), os pareceres não se enquadram bem no conceito de ato administrativo. O parecer é apenas uma opinião de alguém a respeito de uma matéria que lhe é submetida à apreciação. Na visão do STF, como o parecer não produz nenhum efeito jurídico imediato, sendo tão só um ato opinativo, não pode ser reputado MATERIALMENTE como ato administrativo, mas tão só FORMALMENTE como ato administrativo (para maiores esclarecemos, releiam as questões 18 e 19 da aula de atos administrativos - aula 3). Mas sigamos adiante na análise do presente item, que trata, no essencial, da necessidade de motivação dos atos administrativos. Como regra, sabemos que os atos administrativos devem ser expressamente motivados. Relembremos o art. 50 da Lei 9.784/99 (nunca é demais esse dispositivo): Art. 50. Os atos administrativos deverão ser motivados, com indicação dos fatos e dos fundamentos jurídicos, quando: I - neguem, limitem ou afetem direitos ou interesses; II - imponham ou agravem deveres, encargos ou sanções; III - decidam processos administrativos de concurso ou seleção pública; IV - dispensem ou declarem a inexigibilidade de processo licitatório; V - decidam recursos administrativos; VI - decorram de reexame de ofício; VII - deixem de aplicar jurisprudência firmada sobre a questão ou discrepem de pareceres, laudos, propostas e relatórios oficiais; VIII - importem anulação, revogação, suspensão ou convalidação de ato administrativo. Prestem atenção no inc. VII destacado por nós. É exatamente o conteúdo da questão, que é correta, portanto. Fica, então, a seguinte lição para a prova: OS PARECERES, EM REGRA, NÃO VINCULAM A AUTORIDADE TOMADORA DE DECISÃO, A QUAL, CONTUDO, AO DEIXAR DE ACATAR PARECER QUE LHE É ENCAMINHADO DEVERÁ DECLINAR OS MOTIVOS PARA TANTO. 12 - (2006/CESPE/AGU) Se a autoridade administrativa acolher parecer devidamente fundamentado de sua consultoria jurídica para decidir pela demissão de servidor público, com a simples aposição da expressão “de acordo”, sem aprofundamento de fundamentação, o ato demissório deverá ser considerado desmotivado e, portanto, eivado de nulidade. CURSOS ON-LINE – DIREITO ADMINISTRATIVO EM EXERCÍCIOS PARA O TCU PROFESSOR SANDRO BERNARDES www.pontodosconcursos.com.br 14 Gabarito: ERRADO Tema: Processo Administrativo – motivação de seus atos. Comentários: Mais uma questão que envolve a motivação dos atos administrativos. No mesmo art. 50 da Lei 9.784/99 é fixado o seguinte regramento (§2º): Na solução de vários assuntos da mesma natureza, pode ser utilizado meio mecânico que reproduza os fundamentos das decisões, desde que não prejudique direito ou garantia dos interessados. Ora, se é possível a utilização de meio mecânico (por exemplo, o velho e bom “carimbão” de acordo), o “de acordo” na questão é absolutamente aceitável juridicamente. Além disso, vejamos o que diz o § 1º do mesmo art. 50: A motivação deve ser explícita, clara e congruente, podendo consistir em declaração de concordância com fundamentosde anteriores pareceres, informações, decisões ou propostas, que, neste caso, serão parte integrante do ato (os grifos são nossos). Pronto! Resolvida a questão! O que ocorre é que a autoridade pode “incorporar como razões de decidir” os pareceres que foram produzidos anteriormente, ou seja, o clássico de acordo, citado na questão. 13 - (2004/CESPE/DPU/Defensor) Há na doutrina menção ao princípio da revisibilidade como um dos que orientam o processo administrativo, significando, à semelhança do princípio do duplo grau de jurisdição, que o interessado tem direito a recorrer das decisões que lhe forem desfavoráveis, salvo se o ato for praticado pela mais alta autoridade da esfera administrativa em questão. Gabarito: Certo Tema: Processo Administrativo – duplo grau de jurisdição X Revisibilidade do processo administrativo Comentários: É perfeita a construção do examinador nesse item. Vários da doutrina, nacional ou estrangeira, mencionam o princípio da revisibilidade como orientador dos processos administrativos. Como exemplo, no Brasil, Celso Antônio Bandeira de Mello (um dos nossos preferidos), o qual, cremos, foi o doutrinador utilizado pela banca neste item. O autor assim trata do princípio da revisibilidade em seu Curso de Direito Administrativo (17ª edição, página 462): consiste no direito de o administrado recorrer de decisão que lhe seja desfavorável. Tal direito só não existirá se o procedimento for iniciado por autoridade do mais alto escalão administrativo ou se for proposto perante ela. Neste caso, como é óbvio, o interessado mais não poderá senão buscar as vias judiciais. Há uma lógica evidente no argumento do autor: se o processo administrativo se deu perante a autoridade mais alta de um órgão, recorrer a quem? Ainda mais tendo-se em conta que o recurso administrativo segue a via hierárquica, ou seja, será encaminhado à autoridade SUPERIOR àquela que houvera tomada a decisão inicial. Mas fazemos uma observação. Os recursos administrativos são dirigidos à autoridade que proferiu a decisão inicial, a qual, SENÃO A RECONSIDERAR, o encaminhará para a CURSOS ON-LINE – DIREITO ADMINISTRATIVO EM EXERCÍCIOS PARA O TCU PROFESSOR SANDRO BERNARDES www.pontodosconcursos.com.br 15 autoridade imediatamente superior. Então, imaginemos a seguinte situação: o Presidente do TCU aplica, administrativamente, a pena de demissão a um servidor do Tribunal, o qual (o servidor), inconformado, intenta um “recurso” perante o dito Presidente. Este então denega o pedido. Daí, agora sim, só resta ao servidor inconformado com a pena que lhe fora aplicada recorrer ao Judiciário, pois não há mais a quem, administrativamente, recorrer. Em síntese: sempre há possibilidade de o próprio órgão prolator da decisão administrativa reavaliar a decisão que fora tomada anteriormente, sob o manto do recurso, do pedido de reconsideração, da revisão, ou de outros. Isso se dá em razão do princípio da auto-tutela, consagrado na súmula 473 do STF e que já estudamos na aula de atos. 14 - (2003/CESPE/Defensor-AM) A administração direta do estado do Amazonas multou Cristiano por imputar a ele uma determinada infração ambiental. Inconformado, Cristiano realizou pedido administrativo de anulação da multa, por considerá-la ilegal, mas sua solicitação foi indeferida. Irresignado, ele recorreu dessa decisão indeferitória, mas ingressou com o recurso fora do prazo. Acerca da situação hipotética apresentada, julgue os itens a seguir. Embora a intempestividade obste o conhecimento do recurso, nada impede que a autoridade administrativa competente reconheça a procedência da argumentação de Cristiano e anule, de ofício, a penalidade. Gabarito: Certo Tema: Processo Administrativo – Recursos Administrativos X princípio da verdade material Comentários: Inicialmente, cumpre reproduzir o art. 63 da Lei 9.784, que assim dispõe: Art. 63. O recurso não será conhecido quando interposto: I - fora do prazo; II - perante órgão incompetente; III - por quem não seja legitimado; IV - após exaurida a esfera administrativa. § 1o Na hipótese do inciso II, será indicada ao recorrente a autoridade competente, sendo-lhe devolvido o prazo para recurso. § 2o O não conhecimento do recurso não impede a Administração de rever de ofício o ato ilegal, desde que não ocorrida preclusão administrativa. Destacamos o inc. I e o § 2º, uma vez que tratam do assunto do item que estamos analisando. Apesar de o primeiro determinar o não conhecimento do recurso impetrado extemporaneamente (fora do prazo), o 2º dá a possibilidade de a Administração rever, de ofício, o ato ilegal, desde que não ocorrida a preclusão administrativa. Mas o que seria a tal “preclusão”, citado no dispositivo? Preclusão, em apertada síntese, é a perda da oportunidade de agir. Assim, se não incidente a preclusão, ou seja, se a Administração não perdeu a CURSOS ON-LINE – DIREITO ADMINISTRATIVO EM EXERCÍCIOS PARA O TCU PROFESSOR SANDRO BERNARDES www.pontodosconcursos.com.br 16 oportunidade de agir, é possível a autoridade rever, de ofício, uma situação qualquer, mesmo que um recurso tenha sido intentado fora do prazo legal. O despacho da autoridade com relação ao recurso intempestivo ficaria, mais ou menos, assim, então: ante a intempestividade do expediente recursal, determino o seu não conhecimento. Todavia, por oportuno, determino a instauração, de ofício, de processo administrativo com vistas à devida apuração, ante a gravidade dos fatos noticiados. Pois mais que o resultado prático seja o mesmo (a apuração), juridicamente, a situação é bastante distinta, como se vê sem dificuldade. Seguindo adiante, podemos afirmar que este item possui por tema de fundo um outro princípio que rege os processos administrativos, a verdade real (ou material); Vejamos o conteúdo deste, então. Nos processos administrativos deve ser perseguida a verdade real, é dizer, aquilo que realmente ocorreu, os fatos reais. Este princípio apresenta fundamental diferença com relação ao que ocorre nos processos judiciais, nos quais impera a verdade formal ou dos autos, pois que o Juiz deve decidir somente com base nas provas produzidas no processo. Há um velho brocardo (ditado) jurídico que diz: Para o Juiz, não há nos autos [no processo], não há no mundo. Isso se dá em razão da imparcialidade que deve nortear a atuação dos Juízes, que devem decidir conforme as provas produzidas pelas partes interessadas. Caso o Magistrado ficasse “se metendo” na produção das provas sua imparcialidade poderia (e seria, certamente) ser questionada. Todavia, apesar de desnecessário para esta curso, informamos que há situações em que o Juiz pode agir de ofício, determinando algumas providências, mesmo que não demandadas pelas partes. Já em razão da busca da verdade material, a Administração deve se valer de todos os meios lícitos para a produção de provas, mesmo que estas façam parte de outros processos. A verdade material autoriza, ainda, o que se denomina de reforma em prejuízo (reformatio in pejus), conforme consagra a Lei 9.784/99, mesmo que em razão de recurso impetrado pelo interessado que, obviamente, não tem o menor interesse de ver sua situação agravada. Tal situação, que é inadmissível nos processos judiciais em geral, é válida no processo administrativo (o assunto será retomado mais à frente na questão CITAR). Importante deixar claro que apenas em sede de recurso e não revisão, mesmo que mais à frente você faça referência). A verdade material difere do que se costuma chamar, doutrinariamente, de verdade sabida, que pode ser resumida como o conhecimento pessoal e direto por parte de uma autoridade de uma situação passível de ser sancionada, que implicaria a aplicação direta da penalidade, independente da instauração de um procedimento administrativo preliminar, ou seja,uma espécie de punição sumária. A verdade sabida não é admitida na atual ordem jurídica vigente no Brasil e não deve ser confundida com a busca pela verdade material, portanto. 15 - (2006/CESPE/ANA/ANALISTA ADMINISTRATIVO) Considere- se que uma empresa pública tenha sofrido processo administrativo e que CURSOS ON-LINE – DIREITO ADMINISTRATIVO EM EXERCÍCIOS PARA O TCU PROFESSOR SANDRO BERNARDES www.pontodosconcursos.com.br 17 a decisão tenha sido contrária aos seus interesses, na conclusão do processo. Nesse caso, de acordo com a Lei n.o 9.784/1999, para recorrer da decisão, a empresa deverá dirigir seu recurso à autoridade que proferiu a decisão, que poderá encaminhá-la à autoridade superior ou reconsiderá-la. Gabarito: CERTO Tema: Processos Administrativos – recursos administrativos Comentários: Aproveitaremos este item para fazer um rápido apanhado a respeito da natureza dos recursos administrativos. Vejamos. A Lei 9.784 cuida, nos arts. 56 ao 65, dos recursos e da revisão. Os recursos podem ser interpostos por razões de legalidade e de mérito. Regra geral, o prazo a interposição de recursos administrativos é de dez dias, salvo disposição legal específica em sentido diverso. O prazo é contado a partir da ciência ou da divulgação oficial do ato, cabendo a autoridade decidir o recurso no prazo de trinta dias, a partir do recebimento da peça recursal, prazo o qual pode ser prorrogado por igual período, desde que justificado pela autoridade. Exponha-se que o descumprimento pela Administração do prazo para decidir (julgamento a destempo) não implicará nulidade da decisão, mas poderá resultar na responsabilidade funcional de quem houver, de maneira injustificada, dado vazão ao atraso. Também por regra, o recurso não tem efeito suspensivo, isto é, não suspende a executoriedade da decisão recorrida. Costuma-se dizer, então, que, em regra, os recursos administrativos possuem efeito devolutivo, mas não suspensivo. O efeito suspensivo é como se fosse um efeito “para tudo”, o que é exceção, como já se disse, para os recursos administrativos. De fato, a Administração Pública deve empreender, dentro do possível, celeridade à sua atuação. Daí, fato raro o efeito suspensivo aos recursos administrativos, vez que tal situação acabaria obstando dita celeridade. Todavia, a autoridade competente (ou aquela imediatamente superior) para apreciação do recurso administrativo poderá, de ofício ou a pedido, de modo excepcional, conceder efeito suspensivo ao expediente recursal, se houver justo receio de prejuízo de difícil ou incerta reparação decorrente da decisão recorrida. Destaque-se, ainda, que de modo preliminar à apreciação do recurso pela autoridade superior, a Lei estatui a possibilidade de reconsideração, no prazo de 5 dias, por parte da autoridade que tenha proferido a decisão recorrida (art. 61). Por oportuno, citamos que, em alguns casos, a Legislação reconhece a necessidade de efeito suspensivo para alguns recursos administrativos, em razão do potencial prejuízo que poderia ser resultante da não atribuição de tal efeito. É o que o ocorre, por exemplo, quanto aos recursos administrativos quanto às fases de habilitação e julgamento, os quais têm efeitos suspensivos por determinação expressa da Lei 8.666/93 nesse sentido (§ 2º do art. 109 da Lei 8.666/93). CURSOS ON-LINE – DIREITO ADMINISTRATIVO EM EXERCÍCIOS PARA O TCU PROFESSOR SANDRO BERNARDES www.pontodosconcursos.com.br 18 Como destacamos na questão 13, em alguns casos, o recurso administrativo não deve ser conhecido. É o que acontece quando os recursos são interpostos: I - fora do prazo; II - perante órgão incompetente; III - por quem não seja legitimado; IV - após exaurida a esfera administrativa. No caso do item II acima, a autoridade responsável pelo recebimento do recurso deverá indicar ao interessado a autoridade competente, devolvendo o prazo ao interessado, para que não sofra prejuízo na sua pretensão de recorrer. Interessante regra está contida no art. 64, que estabelece o órgão competente para decidir o recurso poderá confirmar, modificar, anular ou revogar, total ou parcialmente, a decisão recorrida, se a matéria for de sua competência. O §1° do mesmo artigo estabelece a possibilidade de agravamento da situação inicial, no caso de RECURSO intentado. Admite- se, assim, a reforma em prejuízo (reformatio in pejus) do recorrente, o que não é permitido na revisão. Esta, possível a qualquer tempo, a pedido ou de ofício, ocorre quando há fatos novos ou circunstâncias relevantes suscetíveis de justificar a inadequação da sanção aplicada, não podendo resultar em agravamento da sanção inicial. Veda-se na revisão, portanto, a reformatio in pejus. Por fim, consigne-se que o art. 57 estabelece o limite máximo de três instâncias administrativas, salvo se a lei dispuser de forma contrário. 16 - (2004/CESPE/STJ/Analista Judiciário) Todo recurso administrativo tem, em regra, efeito devolutivo e, excepcionalmente, efeito suspensivo. Gabarito: CERTO Tema: Processos Administrativos – recursos administrativos Comentários: Este item é daqueles de “fixação”. Como dissemos no anterior, EM REGRA, o recurso administrativo possui efeito DEVOLUTIVO (não suspende a executoriedade da decisão proferida). Em alguns casos, o recurso administrativo poderá possuir efeito suspensivo, a saber: I) por expressa determinação legal, como no exemplo citado no item anterior, relativo à Lei de Licitações (§ 2º do art. 109 da Lei 8.666/93); II) atribuído pela autoridade competente, por receio de prejuízo de difícil ou incerta reparação decorrente da decisão recorrida. Fixem essas regras. São importantes. 17 - (2007/CESPE/TJ-TO/JUIZ) Por meio do recurso ou da revisão administrativa, não se admitirá como resultado o agravamento da situação do recorrente. Gabarito: ERRADO Tema: Processos Administrativos – recursos administrativos Comentários: CURSOS ON-LINE – DIREITO ADMINISTRATIVO EM EXERCÍCIOS PARA O TCU PROFESSOR SANDRO BERNARDES www.pontodosconcursos.com.br 19 De fixação. Releiam, se for o caso, a q.14 e percebam: não é possível o agravamento da situação de um interessado qualquer a partir da REVISÃO ADMINISTRATIVA. Mas a partir de um recurso é possível, sim, o agravamento da situação jurídica do interessado. Isso se dá, como já dissemos, em razão do princípio da verdade material, que determina que a Administração busque a verdade dos fatos apurados. 18 - (2006/CESPE/AGU/PROCURADOR) O recurso hierárquico impróprio é o pedido de reexame dirigido à autoridade superior àquela que produziu o ato impugnado, isto é, verifica-se dentro da mesma escala hierárquica. Gabarito: ERRADO Tema: Processos Administrativos – recursos Comentários Para finalizar a parte relacionada aos processos administrativos, uma questão da excelente prova da AGU em 2006, Vimos anteriormente que os recursos administrativos seguem a via hierárquica, ou seja, são analisados pela autoridade superior àquela que houvera tomado a decisão anteriormente. Apresentado o recurso À AUTORIDADE QUE TOMOU A DECISÃO INICIALMENTE, SE NÃO OCORRER A RECONSIDERAÇÃO, O RECURSO SEGUE A VIA HIERÁRQUICA, PASSANDO A SER ANALISADO PELA ADMINISTRAÇÃO COMO RECURSO. Então, PROPRIAMENTE, o recurso administrativo segue a via hierárquica. De modo IMPRÓPRIO, o recurso não poderia seguir na hierarquia do órgão/entidade, devendo, portanto, seguir outra via, que não a hierárquica. É o que acontece, por exemplo, com relação a alguns recursos administrativos contra alguns atos de entidades da Administração Indireta, que são apreciados (por autorização ou determinação legal) pelos Ministérios supervisores. Não há, como sabemos, hierarquia destes últimos com relação às entidades da indireta, como sabemos, mas tão só tutela. Assim, recursosde tal natureza são ditos IMPRÓPRIOS, pois não seguem a via PRÓPRIA DA HIERARQUIA, comum aos recursos administrativos. PARTE II – DOMÍNIO PÚBLICO 19 - (2007/CESPE/TRT-5/JUIZ) A expressão domínio público apresenta extensão menor do que a expressão bem público, pois há bens públicos que ultrapassam a área do domínio público, por serem regidos por princípios de direito comum. Gabarito: CERTO – BENS – CONCEITO DE DOMÍNIO PÚBLICO Tema: Bens Comentários: Já no início de nosso curso, foi apontado que o Direito Administrativo talvez seja um dos ramos do Direito com maior grau de dificuldades para efeito de aprendizado, afinal de contas, não comporta codificação total, diferentemente de outros ramos (Direito Civil, Penal etc.). Some-se a isso o fato de que muitos dos amigos ainda não tiveram contato efetivo CURSOS ON-LINE – DIREITO ADMINISTRATIVO EM EXERCÍCIOS PARA O TCU PROFESSOR SANDRO BERNARDES www.pontodosconcursos.com.br 20 com o Direito Administrativo na prática, o que oferece ao presente ramo um imenso grau de abstração. A despeito disso, para nossa sorte, a disciplina – bens públicos – é tratada, ainda que parcialmente, pelo Código Civil de 2002 (arts. 98 a 103), o que, de certa maneira, facilita o aprendizado e garante-nos a realização de uma excelente prova. Obviamente que, tratando-se da ilustre Banca CESPE, nem sempre a simples literalidade é suficiente, como percebemos neste primeiro quesito. Dessa forma, resgatemos, como de costume, alguns conceitos doutrinários: o que é domínio público? O que são bens públicos? A expressão domínio público quer significar o poder, a prerrogativa, que detém o Estado de controlar, de proteger, de zelar, de regulamentar todos os tipos de bens públicos, enfim, utilizada no sentido de patrimônio público. Mas essa conclusão é óbvia, pensa o concursando! E informamos que não é bem assim, existem bens públicos, como o ar, os mares, que são indisponíveis por natureza, ou seja, não estão, em termos jurídicos, relacionados ao conceito de propriedade, de domínio público. Então que domínio é esse? É domínio eminente, decorrente soberania nacional, poder político pelo qual submete à sua vontade todas as coisas situadas no território (bens públicos, privados, e os bens não sujeitos à propriedade), o que não significa, todavia, que o Estado seja proprietário de todos os bens. Relativamente ao conceito de bens públicos, encontramos algumas divergências doutrinárias, razão pela qual serão reproduzidas a noção legal e a doutrinária prevalente para efeito de CESPE. Em termos legais, o Código Civil de 2002, em seu art. 99, assim triparte os bens públicos: Art. 99. São bens públicos: I - os de uso comum do povo, tais como rios, mares, estradas, ruas e praças; II - os de uso especial, tais como edifícios ou terrenos destinados a serviço ou estabelecimento da administração federal, estadual, territorial ou municipal, inclusive os de suas autarquias; III - os dominicais, que constituem o patrimônio das pessoas jurídicas de direito público, como objeto de direito pessoal, ou real, de cada uma dessas entidades. Parágrafo único. Não dispondo a lei em contrário, consideram-se dominicais os bens pertencentes às pessoas jurídicas de direito público a que se tenha dado estrutura de direito privado. Quanto ao conceito doutrinário, os bens públicos podem ser conceituados como todas as coisas, corpóreas ou incorpóreas; imóveis, móveis ou semoventes; créditos, direitos e ações, que pertençam às entidades estatais, autarquias, fundações e empresas governamentais. CURSOS ON-LINE – DIREITO ADMINISTRATIVO EM EXERCÍCIOS PARA O TCU PROFESSOR SANDRO BERNARDES www.pontodosconcursos.com.br 21 Antes de passarmos ao quesito propriamente dito, uma última classificação: bens indisponíveis; bens patrimoniais indisponíveis; e bens patrimoniais disponíveis. Os bens indisponíveis caracterizam-se pela impossibilidade de serem alienados ou onerados. São os bens de uso comum do povo, coisas fora do comércio de Direito Privado (extracomércio), incluindo: mares, rios, estradas, praças, pelo fato de não serem dotados de valor patrimonial. Destacamos, por relevante para nosso concurso, que, em face disso, não estão sequer sujeitos a lançamento no Balanço Patrimonial das Entidades Públicas. Já os bens patrimoniais indisponíveis, apesar de possuírem caráter patrimonial (suscetíveis de avaliação pecuniária), e serem utilizados por terceiros, encontram-se fora do comércio, pelo menos enquanto conservarem sua qualificação. Os bens de uso especial se encaixam nesta classificação, tais como os prédios onde se situam Secretarias de Governo ou mesmo o próprio prédio da Sede do TCU em Brasília. Por fim, os bens patrimoniais disponíveis. São os bens que se enquadram no domínio privado do Estado, vale dizer, regulados pelo direito comum, no sentido de serem suscetíveis de alienação (doação, permuta, compra e venda, etc). Porém, como alertamos na aula de Licitações, a alienação de tal categoria de bens deve observância a determinados requisitos prévios: avaliação, autorização legislativa, presença de interesse público, e, como não poderia deixar de ser, licitação (em regra). Logo, retornando ao quesito proposto, percebemos que existem bens públicos (de uso comum e uso especial) que são regidos eminentemente por normas de direito público, portanto, sob o domínio público do Estado, e bens públicos (dominicais), sem qualquer destinação pública específica, enfim, bens que integram o patrimônio fiscal do Estado, domínio privado do Estado. 20 - (2004/CESPE/AGU) Julgue os itens que se seguem, acerca da classificação de bens públicos. Um prédio adquirido pela União para que nele funcione repartição da Secretaria de Receita Federal, em um estado da Federação, pode ser classificado como bem público federal dominial. Gabarito: ERRADO Tema: Bens Públicos - classificação Comentários: A questão é relativamente simples, pois, decorre da literalidade do art. 99, inc. II, do CC/2002: “II - os de uso especial, tais como edifícios ou terrenos destinados a serviço ou estabelecimento da administração federal, estadual, territorial ou municipal, inclusive os de suas autarquias”. Em síntese, todos os bens utilizados pela Administração para a prestação de serviços externa ou internamente (administrativos, exemplo: Imprensa Nacional) entram na categoria de bens de uso especial e não dominiais. CURSOS ON-LINE – DIREITO ADMINISTRATIVO EM EXERCÍCIOS PARA O TCU PROFESSOR SANDRO BERNARDES www.pontodosconcursos.com.br 22 21 - (2004/CESPE/AGU) A Praça dos Três Poderes, situada no Distrito Federal, é classificada como bem público distrital de uso comum. Gabarito: CERTO Tema: Bens Públicos - classificação Comentários: Mais uma questão a título de memorização. Da leitura do inc. I do art. 99 do CC/2002, mais uma vez, acertamos o item sem gastar de nossos neurônios, perceba: “I - os de uso comum do povo, tais como rios, mares, estradas, ruas e praças”. Correto o item, portanto. Mas sigamos em nossas análises O que poderia causar certo desconforto ao amigo concursando é a última passagem: “bem público distrital (...)”, pois, ao lado de bens distritais, existem bens federais, estaduais, e municipais. Nos termos do art. 20 da CF, são bens da União, dentre outros, as terras devolutas necessárias à defesa das fronteiras, das fortificações e construções militares; o mar territorial; os terrenos de marinha; os recursos naturais da plataforma continental (e não a plataforma continental); e os lagos e rios que banhem mais de um Estado. De forma idêntica, a Constituição enumera os bens estaduais (de forma não taxativa), conforme prevê o art. 26, dentre os quais destacamos: as terras devolutas não compreendidas entre as da União; as ilhasfluviais e lacustres não pertencentes à União; as áreas, nas ilhas oceânicas e costeiras, que estiverem no seu domínio, excluídas aquelas sob domínio da União, Municípios ou terceiros. O amigo deve ter percebido a identidade do item “terras devolutas”. Atenção: a regra é que as terras devolutas pertencem aos Estados. Cuidado: a CF/88 não previu terras devolutas para os municípios, o que não significa, sobremaneira, que não possam detê-las, isso porque as Constituições Estaduais, via de regra, procedem a doações. E, por fim, os bens públicos pertencentes aos municipais. Porém, o Texto Constitucional não previu (enumerou) os bens públicos sob o domínio municipal, o que, certamente, não importa em sua inexistência. Alguém duvida de que municípios contam com repartições públicas (bens de uso especial); praças públicas (bens de uso comum); e terrenos sem serventia específica (bens dominiais). Cabe aqui uma última informação e diríamos forte item de Prova. Com a EC 46/2005, o art. 20, inc. IV, da CF/88, sofreu alteração: agora nas ilhas costeiras pertencem aos Municípios a área em que estiver localizada sua sede, por exemplo: São Luís, Florianópolis, Vitória, Ilha de Marajó, e Ilha Bela. 22 - (2004/CESPE/STJ/ Analista) Para que sejam considerados alienáveis, os bens de uso comum ou de uso especial precisam ser transformados em dominiais e submetidos ao procedimento da desafetação. Gabarito: CERTO Tema: Bens Públicos - Classificação CURSOS ON-LINE – DIREITO ADMINISTRATIVO EM EXERCÍCIOS PARA O TCU PROFESSOR SANDRO BERNARDES www.pontodosconcursos.com.br 23 Comentários: A questão versa sobre dois importantes institutos: afetação (consagração) e desafetação (desconsagração). Extraímos do art. 100 do CC/2002 a regra de que bens de uso comum do povo e de uso especial são inalienáveis, porém, tão-somente enquanto enquadrados nessa categoria. Em outros termos, perdida a qualificação podem ser alienados. E como perder a qualificação? Como perder a destinação pública específica? Como se transformar em patrimônio disponível (bem dominical)? É exatamente o que a doutrina denomina desafetação, logo, o movimento em sentido reverso (dominical para especial ou comum) dar-se-á o nome de afetação. Sinteticamente, enquanto a afetação decorre de fato ou pronunciamento do Estado que incorpora uma coisa ao domínio da pessoa jurídica; a desafetação é fato ou manifestação de vontade do Poder Público mediante o qual o bem do domínio público é subtraído do domínio público para ser incorporado ao domínio privado, do Estado ou do administrado. Daí, para que um bem público possa ser alienado precisa ser, preliminarmente, desafetado, portanto. 23 - (2004/CESPE/TRE-AL/Analista Judiciário) Como regra, a utilização dos bens de uso comum prescinde de autorização específica do poder público. Em alguns casos, dependendo de permissão, pode haver a utilização de bens de uso comum, por particular, com certo grau de exclusividade. Gabarito: CERTO Tema: Bens Públicos – Classificação – Uso de bens comuns Comentários: Vamos tentar um caminho diferente de resolução, partindo de exemplos: mesas e cadeiras de bar na calçada das ruas do Rio de Janeiro; bancas de jornal na calçada de São Luís; instalação de restaurante no TCU; boxe no Mercado Municipal em São Paulo; prédio do INSS desativado em Brasília utilizado por particular. Perceberam? São todos bens públicos, de todas as categorias, mas o uso não é indiscriminado, ao contrário disso, a Administração confere privatividade a particulares, afastando a concorrência de outras pessoas, do que decorre a correção da assertiva em análise. Obviamente, para que o particular faça jus ao uso privativo, deve junto a Administração proceder à devida formalização por meio de institutos próprios, por exemplo: autorização de uso; concessão de uso; cessão de uso; concessão do direito real de uso; e permissão de uso (todas formas de direito público). Ao lado dessas formas, o uso privativo pode ser regido, ainda, por normas de direito privado, por exemplo: direito de superfície; locação; e comodato. Não se assustem com a lista acima, afinal de contas, temos percebido que não é costume do CESPE solicitar a definição de cada um dos termos enumerados, sobretudo em conteúdos semelhantes aos concursos do TCU. O importante é que o candidato saiba da existência de tais CURSOS ON-LINE – DIREITO ADMINISTRATIVO EM EXERCÍCIOS PARA O TCU PROFESSOR SANDRO BERNARDES www.pontodosconcursos.com.br 24 institutos e que nem sempre o uso dos bens é regido predominantemente por normas de direito público. 24 - (2005/CESPE/SERPRO/Analista) Os bens imóveis de empresa pública prestadora de serviço público, afetados ao uso especial, são impenhoráveis. Gabarito: CERTO Tema: Bens Públicos– CARACTERÍSTICAS –IMPENHORABILIDADE Comentários: Sem entrarmos em discussão doutrinária e jurisprudencial, informamos que na prova de Auditor do TCU, realizada agora em 2007, o entendimento da Banca foi de que os bens das empresas públicas são bens públicos, da categoria dominicais, portanto, impenhoráveis. Apesar de não concordamos com esse raciocínio, pouco importa, porque a última palavra é do CESPE. Em síntese, os bens das empresas públicas são dominicais, logo, bens públicos, e, com isso, impenhoráveis. 25 - (2007/CESPE/TRT-5/JUIZ) Os bens das empresas públicas e sociedades de economia mista, bem como os bens de particulares que prestam serviços públicos, ainda que afetados, são penhoráveis. Gabarito: ERRADO Tema: Bens Públicos– CARACTERÍSTICAS –IMPENHORABILIDADE Comentários: Questão utilizada a título de reforço. Como já observamos, os bens das empresas públicas (para o CESPE) são dominicais, logo, públicos. Vamos aproveitar do item para passearmos pelas características dos bens públicos: impenhorabilidade; imprescritibilidade; alienação condicionada; e não-oneração. Impenhorabilidade quer significar que os bens públicos não podem ser penhorados. Então como a Administração paga suas dívidas, ação esteja inadimplente? De acordo com o art. 100 da CF/1988, as dívidas da Fazenda Pública serão pagas mediante precatórios, vale informar, processo especial de execução de natureza eminentemente de proteção do patrimônio público. O Código de Processo Civil, nos artigos 730 e 731, ao tratar do assunto, revela: Art. 730. Na execução por quantia certa contra a Fazenda Pública, citar-se-á a devedora para opor embargos em 10 (dez) dias; se esta não os opuser, no prazo legal, observar- se-ão as seguintes regras: I - o juiz requisitará o pagamento por intermédio do presidente do tribunal competente; II - far-se-á o pagamento na ordem de apresentação do precatório e à conta do respectivo crédito. Art. 731. Se o credor for preterido no seu direito de preferência, o presidente do tribunal, que expediu a ordem, poderá, depois de ouvido o chefe do Ministério Público, CURSOS ON-LINE – DIREITO ADMINISTRATIVO EM EXERCÍCIOS PARA O TCU PROFESSOR SANDRO BERNARDES www.pontodosconcursos.com.br 25 ordenar o seqüestro da quantia necessária para satisfazer o débito. Um detalhe pouco percebido entre amigos concursandos: apesar de impenhoráveis, seria possível o seqüestro de bens públicos? A resposta é positiva, agora desvenda, “Mister M”, o segredo dessa mágica. Vejamos o que dispõe o §2º do art. 100: § 2º As dotações orçamentárias e os créditos abertos serão consignados diretamente ao Poder Judiciário, cabendo ao Presidente do Tribunal que proferir a decisão exeqüenda determinar o pagamento segundo as possibilidades do depósito, e autorizar, a requerimento do credor, e exclusivamente para o caso de preterimento de seu direito de precedência, o seqüestro da quantia necessária à satisfação do débito. Outra característica é a IMPRESCRITIBILIDADE.A palavra prescrição quer dizer decurso de prazo, seriam os bens públicos suscetíveis de aquisição em razão do decurso do prazo? Em outros termos, estariam os bens públicos sujeitos à usucapião? A resposta é um sonoro NÃO. Dispõe o art. 102 do Código Civil: “os bens públicos não estão sujeitos a usucapião”, ou seja, não há como cogitar de prescrição aquisitiva em desfavor do patrimônio público. Assim, nem mesmo os bens públicos dominicais, bens alienáveis, são passíveis de USUCAPIÃO, como informa o STF (Súmula 340): “desde a vigência do Código Civil, os bens dominicais, como os demais bens públicos, não podem ser adquiridos por usucapião”. Informação de utilidade concursística: embora os bens públicos não sejam suscetíveis de usucapião, a exemplo do que acontece com os bens privados em zona urbana (art. 183 da CF/88), o Estatuto da Cidade (Lei 10.257/2001) institui a denomina concessão de uso especial para fins de moradia, desde que o possuidor atenda determinados pressupostos até 30 de junho de 2001, a saber: a) posse, ininterrupta e pacífica, por cinco anos; b) imóvel urbano público (não funcional, enfim, que não seja de uso especial), com área de até 250 m2; c) uso do terreno para fins de moradia do possuidor ou de sua família; d) não ter o possuidor a propriedade de outro imóvel urbano ou rural. Já a característica da NÃO-ONERAÇÃO quer dizer que os bens públicos não podem ser gravados com direitos reais sobre a coisa alheia. Para fins de Direito Administrativo, suficiente, a nosso ver, guardar que não podem incidir penhor, hipoteca, e anticrese. Por fim, a ALIENABILIDADE CONDICIONADA. Como vimos, os bens públicos de uso comum e de uso especial são inalienáveis, porém, só enquanto mantiverem essa qualificação, isto é, enquanto estiverem afetados à destinação pública são inalienáveis. Logo, a partir da CURSOS ON-LINE – DIREITO ADMINISTRATIVO EM EXERCÍCIOS PARA O TCU PROFESSOR SANDRO BERNARDES www.pontodosconcursos.com.br 26 desafetação, os bens poderão ser alienados, observadas, em todo caso, as condições previstas na Lei de Licitações (art. 17). Uma última informação: existem bens públicos absolutamente inalienáveis, como o ar atmosférico e as praias, etc. 26 - (2007/CESPE/TRT-5/JUIZ) Por serem inalienáveis a priori, os bens públicos não se sujeitam à penhora e, portanto, a administração submete-se à disciplina de precatórios para o pagamento das suas obrigações. Gabarito: CERTO– CARACTERÍSTICAS - INALIENABILIDADE Tema: Bens Públicos - características Comentários: A questão serve-nos de reforço. Não vamos explorar o assunto dos precatórios por se referir ao conteúdo do Direito Constitucional. Agora, atendo-nos ao Direito Administrativo, percebemos, linhas atrás, que os bens públicos são impenhoráveis, contando a Fazenda Pública com um procedimento especialíssimo para pagamento de seus débitos, o sistema dos precatórios. Demais disso, ao estudarmos as características dos bens públicos, foi registrado que tais bens são inalienáveis “a priori”, isto é, enquanto conservarem sua qualificação (bens de uso comum e especial) ou atendidas as exigências da Lei (bens dominiais). 27 -(2005/CESPE/SERPRO/Analista) Os bens dominiais, ao contrário dos bens de uso especial e de uso comum, podem ser adquiridos por usucapião. Gabarito: ERRADO Tema: Bens Públicos - características Comentários: Como vocês vêem, as questões do CESPE, pelo menos se tratando da parte de bens públicos, não oferecem grande dificuldade, o que, sobremaneira, não tem o condão de diminuir nossa preocupação, afinal, temos o dever de acertar a questão fácil, e até podemos ter a prerrogativa de errar ou de deixar em branco uma questão de alta complexidade. Aqui destacamos mais um item de reforço. Na questão nº 8, reproduzimos, inclusive, Súmula do STF, que informa: “desde a vigência do Código Civil, os bens dominicais, como os demais bens públicos, não podem ser adquiridos por usucapião”. A observação continua válida neste item. 28 - (2004/CESPE/TCU/Analista) Segundo entendimento jurisprudencial, a imprescritibilidade é qualidade apenas dos bens de uso comum do povo e dos bens de uso especial. Gabarito: ERRADO Tema: Bens Públicos - características Comentários: Caso caia uma questão como essa na prova do TCU, é só matar no peito e fazer o gol. O estilo é sempre o mesmo. Vimos que todos os bens CURSOS ON-LINE – DIREITO ADMINISTRATIVO EM EXERCÍCIOS PARA O TCU PROFESSOR SANDRO BERNARDES www.pontodosconcursos.com.br 27 públicos, inclusive os dominicais (terras devolutas, por exemplo), não são suscetíveis de prescrição aquisitiva – USUCAPIÃO. Essa inteligência pode ser extraída, facilmente, do próprio Texto Constitucional (arts. 183, §3º e art. 191, parágrafo único): “Os imóveis públicos não serão adquiridos por usucapião”. 29 - (2004/CESPE/AGU) Os prédios públicos onde funcionam os órgãos da AGU são juridicamente considerados bens públicos de uso especial; juridicamente, esses prédios podem vir a ser desafetados e, por lei, tornados de uso comum. Gabarito: CERTO Tema: Bens Públicos - classificação Comentários: Grande banca examinadora é o CESPE, pois, regra geral, respeita os candidatos ao preparar provas, felizmente, bem trabalhadas. Vimos, trechos atrás, que os bens de uso especial e de uso comum do povo são bens afetados, enquanto os dominiais são bens desafetados, pelo fato de não deterem destinação pública específica. Aprendemos, ainda, que bens dominicais podem ser transformados em bens de uso comum pelo processo de afetação (exemplo: construção de praça – uso comum do povo – em terreno sem serventia – bem dominical). Em sentido reverso, notamos, também, que os bens especiais e de uso comum podem tornar-se dominicais pelo processo de desafetação (exemplo: incêndio – evento da natureza – em repartição pública – bem de uso especial – transforma-o em prédio inservível – bem dominical). E, agora, vem o quesito: seria possível uma repartição pública perder sua qualificação específica por desafetação transformando-se em bem de uso comum, a exemplo de uma praça? Apesar de vozes discordantes, o CESPE acredita que sim, é o que nos importa. Realmente, não há óbice jurídico de que bens de uso especial (e os meramente dominicais) sejam afetados em bens de uso comum do povo, por meio de lei ou ato do Executivo. Nessa linha, não há óbice de afetação de bens de uso comum em bens de uso especial 30 - (2004/CESPE/TCU/Analista) Os bens dominiais ou do patrimônio disponível podem ser afetados a uma utilidade pública, por ato administrativo ou por lei. Gabarito: CERTO Tema: Bens Públicos – afetação Comentários: Como vimos, os bens dominiais são os bens públicos não afetados a qualquer destino público. Aprendemos que os bens públicos dominicais podem ser convertidos em bens de uso especial e bens de uso comum do povo, o que a doutrina reconhece com o nome de AFETAÇÃO. O quesito em tela exige do candidato saber como consagrar (afetar) o bem: mediante Lei, apenas? Simples ato administrativo, apenas? Ou ambos? Bom, nenhuma das respostas estaria inteiramente correta. CURSOS ON-LINE – DIREITO ADMINISTRATIVO EM EXERCÍCIOS PARA O TCU PROFESSOR SANDRO BERNARDES www.pontodosconcursos.com.br 28 Os bens públicos podem ser afetados por LEI, ATO ADMINISTRATIVO, ou FATO ADMINISTRATIVO. A primeira é de fácil visualização: lei que converte terra devoluta em terreno de preservação ambiental. A segunda é a procedida por meio de ato administrativo, por exemplo: Decreto do Prefeito que determina a instalação em prédio desativado de creche municipal. Por fim, o fato administrativo, o qual pode ou não decorrer de um ato de vontade do Estado, por exemplo: construção em terras devolutas de edifícios ou de logradouros públicos. 31 -
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