A Teoria do Equilíbrio Pontuado nas Políticas Públicas Brasileiras - O Investimento

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A Teoria do Equilíbrio Pontuado nas Políticas Públicas Brasileiras: O Investimento 
Público nos Governos Locais do Ceará. 
 
Autoria: Hugo Consciência Silvestre, Joaquim Filipe Ferraz Esteves de Araújo 
 
Propósito Central do Trabalho: 
Segundo Birkland (2011) a tomada de decisão é parte central no processo das políticas 
públicas e tal fase é fulcral porque determinará as prioridades que cada decisor no Governo 
local elege. Até recentemente pensou-se que estas decisões seriam estáveis contudo na Teoria 
do Equilíbrio Pontuado, iniciada por True, Jones & Baumgartner (2007), é admitido que 
pontualmente existem grandes oscilações na distribuição dos orçamentos. Os autores avançam 
que é necessário agora que se conheça se esta teoria é capaz de explicar o mesmo fenômeno 
para além da realidade da América do Norte cujo sistema é per se muito particular. Esta 
necessidade da TEP e da importância e pertinência do tema para o contexto Nacional levam-
nos a eleger o Brasil para realizar a nossa análise – e aqui será dada a nossa contribuição para 
a teoria através de dados concretos fora do contexto anglo-saxónico. Colocamos como partida 
a seguinte questão: Qual a relação existente entre a decisão para a distribuição do orçamento e 
a tomada de decisão no Governo Local? Procuramos aqui num primeiro momento descrever a 
regularidade do fenómeno, ou seja, pretendemos perceber em que medida a distribuição dos 
orçamentos ao nível dos governos locais sofrem (ou não) variações. Pretende-se igualmente 
descrever, e já num segundo momento, quais as variáveis independentes (no nosso caso serão 
as receitas de cada um dos municípios) que melhor descrevem e auxiliam a opção política de 
investimento (a nossa variável dependente). 
 
Marco Teórico: 
Para Jordan (2003) as decisões de natureza orçamental são na sua generalidade (não 
exclusivamente) estáticas. Contudo são essas decisões estáticas interrompidas pontualmente, 
corroborando com Jones & Baumgartner (2004): se a tomada de decisão orçamental fosse 
incremental (onde pouco, ou nada, se alteraria de um ano para o outro) assistir-se-ia a uma 
distribuição normal na frequência das mudanças percentuais orçamentais. A predominância 
das decisões estáticas, justifica-se no equilíbrio e estabilidade da agenda política – “pequenas 
mudanças da agenda tendem a chamar menor atenção, atrai menos oposição e deixa espaço 
para futuras negociações” (Jordan, 2003, p. 345). Mas o que se poderá considerar de não 
estático ou pontuações? Para a autora, que ao contrário do estudo dos primeiros onde tal facto 
não estaria muito claro, toda a alteração de decréscimo que tivesse 25% ou mais e toda a 
alteração positiva de 35% ou mais de variação de um ano para o outro, seriam consideradas de 
pontuações – e este é um contributo de que nos iremos socorrer neste mesmo estudo. No que 
concerne aos orçamentos locais constata-se a existências de alterações quer negativas, quer 
positivas. As mudanças negativas – aquelas que implicam menores gastos orçamentais – 
ocorrem quando a conjuntura económico-financeira é desfavorável, por exemplo (pretende 
assim a autora concluir da relação causa-efeito entre a tomada de decisão orçamental e a 
conjuntura económico-financeira). Já as mudanças orçamentais positivas ocorrem quando se 
dá a tomada de posse do mandato – visa cumprir as promessas eleitorais. Qualquer um destes 
exemplos pode fazer variar a decisão quanto ao orçamento local a ser afetado – e tal leva a um 
processo não incremental. Mas outros fatores deverão ser considerados: a competição 
governamental local e também a existência de variáveis socioeconómicas. Tal explica-se 
porque os governos locais norte-americanos estão em constate competição para fixar o maior 
número de residentes adentro da sua área geográfica – que são a maior fonte de rendimentos, 
considerados sob a forma de impostos. Tais intenções leva a modificações na alocação dos 
orçamentos locais para que se fixem as pessoas. Já as variáveis socioeconómicas, como a 
idade, profissão, etnia, etc., exigem do decisor uma atenção constante dos acontecimentos. 
 
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Todos estes fatores levam a uma maior probabilidade de ocorrência de alteração da agenda 
local. Pela revisão da literatura podemos concluir que os resultados apontam para uma 
distribuição não incremental dos orçamentos, ou seja, existe uma grande estabilidade na 
distribuição dos orçamentos sendo que ocasionalmente existe uma grande variação. Estas 
conclusões permitem-nos idealizar uma hipótese de trabalho para o nosso estudo, a saber: H1: 
a relação na distribuição dos orçamentos dos Governos Locais segue uma tendência normal, 
pontualmente alterada por grandes variações. 
 
Método de investigação se pertinente: 
Para que possamos ir de encontro à questão de partida colocada e respetivo objetivo de 
estudo, apelamos aqui ao desenho de pesquisa de tipo Estudo de Painel (Camões, 2012). A 
unidade de análise são os Governos Locais do Estado do Ceará no Brasil [sendo constituído 
por (n=) 184]. Em primeiro lugar esta opção mostra-se compatível com as premissas da TEP, 
ou seja, segundo os autores a unidade de análise a ser empregue tanto pode ser um Governo 
Estadual, como um Governo local, como uma organização pública (True, Jones & 
Baumgartner, 2007). Os dados de que nos iremos socorrer correspondem ao período temporal 
de 5 anos – entre 2006 e 2010 – e resultam dos anuários estatísticos publicados pelo IPECE, 
sendo assim os nossos dados de tipo secundário. A nossa variável dependente é o 
investimento (reporta à aquisição de instalações, equipamentos e material permanente, entre 
outros) realizado por cada um dos Governos Locais e cuja rubrica se encontra inscrita na 
conta das Finanças dos Municípios e em concreto na despesa orçamentária empenhada, e 
dentro desta nas despesas de capital. Esta escolha dá-se porque a distribuição dos orçamentos 
é parte central da TEP (Jordan, 2003) e no nosso caso é o indicador de referência. Por sua vez 
as nossas variáveis independentes resultam da receita orçamentária (são aquelas previstas na 
Lei Orçamentária Anual). Esta receita inclui as rubricas que captam exatamente estas 
disposições porquanto delas dependem, a saber: das receitas correntes e as receitas de capital. 
Na sua essência procuramos com estas variáveis independentes atestar qual delas melhor 
explica os investimentos realizados no período considerado. Para que possamos responder à 
nossa questão de partida e ir de encontro aos objetivos de estudo que nos propusemos, 
fizemos num primeiro momento a utilização de estatística descritiva. Para o efeito calculámos 
a variação de um ano para o outro dos valores de investimento realizados pelos vários 
Governos Locais. Com esta ação tentamos descrever se a variação dos orçamentos segue a 
tendência normal, pontualmente alterada por grandes variações. Já numa segunda fase 
procura-se perceber se o investimento realizado tem uma relação positiva com as receitas de 
cada um dos Governos Locais. Isso será efetuado através da utilização da análise de 
regressão, considerando todos os testes que suportam a fiabilidade e robustez dos resultados. 
 
Resultados e contribuições do trabalho para a área: 
Com base na perspetiva dedutiva, e para que pudéssemos testar a teoria em apreço, elegemos 
os 184 Governos locais do Estado do Ceará para realizar o nosso estudo. Esta opção resultou 
da necessidade que os fundadores desta teoria, True, Jones & Baumgartner (2007), avançaram 
nomeadamente quanto ao teste da mesma fora do contexto dos Estados Unidos da América. 
Na nossa pesquisa concluímos, e à semelhança daqueles autores, que a distribuição dos 
orçamentos também não é incremental uma vez que as pontuações, quer positivas, quer 
negativas, se vão sucedendo. A particular preocupação surge com a grande variação que 
assistimos nomeadamente quando as pontuações negativas são quase tão frequentes comoas 
de tipo normal. A instabilidade é, e como dissemos, elevada e não existe o fator econômico 
que o possa explicar uma vez que o Brasil se encontra neste período em franca ascendência 
econômica, mesmo em contraciclo em comparação com a esmagadora maioria dos 
remanescentes países. Se nos países da OCDE os orçamentos se encontram fortemente 
 
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pressionados para que se tenha de diminuir o nível e grau de investimentos públicos tal facto 
resulta do grau de endividamento com que os vários governos, sejam eles nacionais ou locais, 
se foram comprometendo. E é aqui que despontam as implicações para os nossos resultados, 
que num segundo momento nos mostram que os investimentos ao nível dos Governos Locais 
Cearenses estão fortemente relacionados com as transferências que vêm da União e também 
da capacidade e nível de endividamento de cada autarquia. Face a estas condições dever-se-á 
equacionar até que nível e grau o endividamento pode ser realizado em virtude da escassez 
cada vez maior dos dinheiros públicos e que por sua vez estão dependentes do comportamento 
da economia no seu todo. Neste caso em particular é público que a economia Brasileira não 
cresceu tanto quanto seria expectável e isso poderá ter implicações nas transferências da 
União para os Governos Locais. Como a carência de serviços públicos em quantidade e 
qualidade – como escolas ou hospitais, por exemplo – ainda se verifica, é então importante 
que se defina o grau e nível de endividamento sob pena de serem adotadas medidas para 
aumentar as receitas tal qual acontece noutros países. Assim outros modos alternativos 
poderão ser equacionados, como já acontece com as Parcerias Público Privadas (PPP) para os 
aeroportos, e por exemplo, onde o investimento foi assegurado num primeiro momento 
estando a concessionária obrigada a cumprir um conjunto de requisitos sob pena de ver o 
contrato rescindido. Como o desenvolvimento econômico leva a que as populações exijam 
mais e melhores serviços públicos (Birkland, 2011), as PPP’s – por exemplo – passam por ser 
uma boa alternativa ao crescente endividamento dos Governos Locais tendo as necessárias 
cautelas no estabelecimento dos contratos firmados. 
 
Referências bibliográficas: 
BIRKLAND, T., An Introduction to the Policy Process – Theories, Concepts, and Models of 
Public Policy Making, 3rd Edition. London: M.E.Sharp, 2011. 
CAMÕES, P., “O Design de Investigação” In SILVESTRE, H.C. & ARAÚJO, J.F. (Org.), 
Metodologia para a Investigação Social, Lisboa, 2012, p. 103-119. 
JONES, B., BAUMGARTNER, F., “A Model of Choice for Public Policy” In Journal of 
Public Administration research and Theory, 15(3): 325-351, 2004. 
JORDAN, M., “Punctuations and Agendas: A New Look at Local Government Budget 
Expenditures” In Journal of Politics Analysis and Management, 22 (3): 345–360, 2003. 
TRUE, J.L., JONES, B.D., BAUMGARTNER, F.R., “Punctuated Equilibrium Theory: 
Explaining Stability and Change in Public Policymaking” In SABATIER P.A. (Org) Theories 
of the Policy Process, 2nd Edition, Colorado: Westview Press, 2007, p. 155-187.