O BRASIL E AS OPERAÇÕES DE MANUTENÇÃO DA PAZ DAS NAÇÕES UNIDAS

de situações em que haveria “ameaça
à paz e à segurança internacionais”, estendendo, assim, a sua competência
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não apenas a diferentes tipos de “ameaças”, mas também a todos os
aspectos diretamente relacionados com o término das hostilidades e a
consolidação do processo de pacificação política e de reconciliação
nacional. Essas questões muitas vezes não envolvem ameaças à paz e à
segurança internacionais e deveriam ser da competência interna dos países
anfitriões (portanto excluídas da área de atuação das Nações Unidas,
de acordo com o artigo 2,§7 da Carta) ou tratados por outras instâncias
internacionais. Hoje em dia, em vista da repetição de precedentes, mesmo
que rotulados como casos “excepcionais”, “singulares” ou “que não devem
constituir precedentes”, pode-se dizer que as violações graves aos direitos
humanos e ao direito internacional humanitário passaram a ser
considerados como fatores suscetíveis de ameaçar a paz internacional.
É interessante observar que a Declaração Presidencial adotada
pelos Chefes de Estado e de Governo dos Estados membros do
CSNU, por ocasião da reunião de cúpula de 31/1/92, já dava a entender
que a expressão “ameaça à paz” passaria a ser interpretada de modo
flexível: “A ausência de guerra e de conflitos militares entre Estados
não assegura por si só a paz e a segurança internacionais. As fontes
não militares de instabilidade nas esferas econômica, social, humanitária
e ecológica têm-se convertido em ameaças à paz e à segurança”69. Em
suma, essa prática vem ampliando gradualmente o espaço de atuação
do Conselho, por meio do uso exorbitante de suas competências70.
Em termos institucionais, o papel do Conselho quanto às
operações de manutenção da paz desdobra-se em duas etapas. Em
69
 Nações Unidas, (1992), doc. S/23500, de 31/1/92, p. 3.
70
 Nos anos 90, o Capítulo VII da Carta passou a ser invocado para ação em situações de
emergência humanitária e/ou de violações maciças de direitos humanos (como na Somália,
em Ruanda e na Bósnia-Herzegovina), para a restauração da democracia (como no caso do
Haiti), para a imposição de regime de desarmamento e não-proliferação de armas de
destruição em massa (sanções contra o Iraque), para a fixação de demarcação de fronteiras
(como entre Iraque e Kuaite), para solicitar de extradição de suspeitos de atentados
terroristas (sanções contra a Líbia) ou mesmo para o julgamento de crimes de guerra,
crimes contra a humanidade e genocídio (como nos tribunais ad hoc criados para a ex-
Iugoslávia e para Ruanda).
OPERAÇÕES DE MANUTENÇÃO DA PAZ MULTIDISCIPLINARES 111
um primeiro momento, o CSNU cria a operação por meio de votação,
requerendo nove votos afirmativos, incluindo os dos Membros
permanentes, que, à luz da prática em vigor, podem também abster-
se. Nessa fase, no que tange aos textos dos projetos de resolução, os
Membros permanentes buscam antes uma coordenação prévia entre
si – algo que pode tomar diversas configurações: a dos P-3 (Estados
Unidos, Reino Unido e França), a dos P-4 (os três anteriores e a
Federação da Rússia) e a dos P-5 (os cinco permanentes). Em seguida,
procuram estender o debate aos demais segmentos do CSNU: o
“caucus Não-Alinhado”– membros do Movimento Não-Alinhado
(MNA) – e os “Non-Non” – membros do CSNU que não são
membros permanentes, nem pertencem ao MNA –, mediante a
realização de consultas informais no Conselho e a portas fechadas71.
Outros interessados poderão eventualmente ser ouvidos por meio da
fórmula “Arria”72. Em um segundo momento, ocorre a convocação
formal do CSNU, mormente para referendar resolução previamente
acordada, quando então seus membros poderão eventualmente
modificar a linguagem de certos parágrafos secundários e manifestar
as posições nacionais.
As operações criadas desde 1987 têm sido aprovadas por votações
unânimes, com as únicas exceções da UNIKOM entre Kuaite e Iraque, em
1991, e a UNMIK no Kosovo, em 199973. Além disso, o Conselho
71
 Fujita, (1996). pp. 104-107.
72
 Os membros do CSNU podem reunir-se informalmente com ministros e outros
dignitários pela fórmula “Arria”. Trata-se de uma reunião solicitada por membro do
CSNU que não aquele que exerce a presidência, podendo apenas ser realizada por consenso.
A reunião é fechada e não tem registros, de modo a permitir uma conversa franca. A
primeira reunião nesse formato foi proposta pelo então Representante Permanente da
Venezuela, Embaixador Diego Arria, em 1993. A fórmula não deve ser vista, entretanto,
como substituto para a implementação mais satisfatória dos artigos 31 e 32 da Carta das
Nações Unidas, que tratam especificamente da participação de membros não-permanentes
nas reuniões do Conselho.
73
 A UNIKOM foi estabelecida pela Resolução nº 867(1991), com 12 votos a favor, 1
contra (Cuba) e 2 abstenções (Equador e Iêmen), enquanto a UNMIK foi criada pela
Resolução nº 1244(1999), com 14 votos a favor e 1 abstenção (China).
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supervisiona o processo de implementação das disposições constantes
das resoluções aprovadas, adotando decisões a serem executadas pelo
Secretário-Geral da Organização. Tais decisões envolvem atividades
multidisciplinares nos campos militar, eleitoral, policial e humanitário.
Nesse ambiente, o acesso à informação torna-se importante.
O Secretário-Geral fornece relatórios periódicos, mas seu conteúdo
pode vir a realçar apenas os aspectos positivos do processo de paz, a
hesitar em apontar falhas da missão de observação ou da força de paz
e, não raro, a minimizar as violações das partes antagônicas. Além
disso, os relatórios podem ser modulados de acordo com entendimentos
havidos entre o Secretariado e os Membros permanentes74. Por isso,
os membros do CSNU devem dispor de fontes independentes para
embasar suas posições.
No plano político, pode-se dizer que, enquanto alguns Membros
permanentes só reconhecem como limites para sua atuação naquele
foro aqueles que derivam do próprio interesse político ou financeiro,
os países em desenvolvimento que integram temporariamente o CSNU,
na qualidade de membro não-permanente, tendem a assinalar a
necessidade de que o processo de criação de missões de paz obedeça
a dois princípios fundamentais: a aprovação de mandatos claros e
exeqüíveis e a conveniência de uma ampla consulta aos Estados
membros antes do lançamento de uma nova operação e mesmo na
renovação de um mandato. Isso implicaria disciplinar melhor a atuação
do CSNU nesse campo, algo cada vez mais necessário com a tendência
74
 Os relatórios sobre a situação em Ruanda prepararam o terreno para a mobilização da
operação “Turquesa”, liderada pela França em 1994, enquanto os da Somália e Haiti, para
a criação das operações “Restore Hope” e “Restore Democracy”, ambas comandadas
pelos EUA em 1992/93 e 1994, respectivamente. O episódio mais visível da influência
dos EUA sobre o Secretariado ocorreu em fins de 1995, quando se discutia o futuro da
antiga Iugoslávia após os acordos de Dayton. Era do interesse do Secretariado que a
região da Eslavônia Oriental ficasse também sob a responsabilidade de uma força
multinacional, tendo inclusive sido elaborado um relatório sobre o assunto. No entanto,
diante da reação negativa do Governo dos EUA, a proposta foi reformulada, de modo a
sugerir a criação de uma força de paz sob comando e controle das Nações Unidas.
OPERAÇÕES DE MANUTENÇÃO DA PAZ MULTIDISCIPLINARES 113
crescente do CSNU de adotar procedimentos e decisões que não
encontram paralelo na Carta, mediante a interpretação elástica e
puramente política do que constitui uma ameaça à paz ou ruptura da
paz para justificar as intervenções das Nações Unidas.
O PAPEL DA ASSEMBLÉIA GERAL DAS NAÇÕES UNIDAS
A Assembléia Geral é o órgão mais democrático e representativo
da Nações Unidas, mas tem sido ofuscado pelo Conselho de Segurança
na aprovação de operações