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O BRASIL E AS OPERAÇÕES DE MANUTENÇÃO DA PAZ DAS NAÇÕES UNIDAS

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de manutenção da paz, de primeira e
segunda gerações. A AGNU estabeleceu duas forças de paz, a UNEF
I em 1956 e a UNTEA em 1962, além de ter contribuído para a
condução das operações da ONUC em 1960. No entanto, não se
deve minimizar a faculdade que tem para criar missões civis, instrumento
cada vez mais usado, assim como o papel que desempenha para a
aprovação dos orçamentos das operações de manutenção da paz e
para a consolidação dos aspectos conceituais e normativos. Recorde-se
que o mecanismo de transferência dos assuntos de paz e de segurança
para a AGNU, em caso de paralisia do CSNU, prevista pela Resolução
377(V) – “Unidos para a Paz” – não foi revogado.
AS MISSÕES CIVIS CRIADAS PELA ASSEMBLÉIA GERAL
DAS NAÇÕES UNIDAS
O artigo 10 outorga à AGNU autoridade para examinar e tecer
recomendações aos Estados membros e ao Conselho de Segurança sobre
qualquer assunto que esteja no âmbito da Carta e de seus órgãos, a menos
que o CSNU esteja examinando a matéria conforme prescreve o artigo
12. Os artigos 11 e 14 especificam que esses assuntos podem incluir
recomendações relacionadas à manutenção da paz e da segurança
internacionais ou a qualquer outra situação que a AGNU julgue
prejudicial ao bem-estar geral ou às relações amistosas entre nações.
114 PAULO ROBERTO CAMPOS TARRISSE DA FONTOURA
O artigo 13 estende o poder de recomendação da AGNU a temas
econômicos, sociais, culturais, educacionais, sanitários e de direitos
humanos. Por fim, o artigo 22 permite à AGNU criar órgãos
subsidiários para o desempenho de suas funções. No final dos anos
80, os membros da ONU passaram a interpretar esses artigos como
proporcionando à AGNU suficiente competência legal para
estabelecer missões civis, que atuariam em áreas não-militares.
Em julho de 1989, o Secretário-Geral Javier Pérez de Cuéllar
enviou para Manágua a Missão de Observação para a Verificação
Eleitoral na Nicarágua, com base na Resolução 43/24 da AGNU, de
15/11/88, que “urged the Secretary-General to give the fullest
possible support to the Central American Governments in their
efforts to achieve peace”75. O Conselho de Segurança manifestou-
se posteriormente pela Resolução 637, de 27/7/89, na qual somente
registrou a criação da ONUVEN – “notes with appreciation the
Secretary General’s agreement with Nicaragua to deploy a United
Nations election observer mission in that country”76 –,
convalidando o procedimento adotado. A AGNU tinha-se
pronunciado sobre o estabelecimento de uma missão de observação
para supervisionar, pela primeira vez na história da Organização,
eleição empreendida em um país independente, fora, portanto, do
contexto da descolonização. No caso de processo de descolonização,
a realização de um referendo superviosionado pela ONU é visto como
meio para assegurar a livre manifestação do princípio de
autodeterminação pela população local.
Tal procedimento foi reiterado nos anos 90. A AGNU
aprovou o estabelecimento da Missão de Verificação Eleitoral no
Haiti (UNOVEH), em outubro de 1990; da Missão de Observação
para a Verificação do Referendo na Eritréia (UNOVER), em
dezembro de 1992; da Missão de Observação das Nações Unidas
75
 Durch, (1993), p. 460.
76
 White, (1993), p. 227.
OPERAÇÕES DE MANUTENÇÃO DA PAZ MULTIDISCIPLINARES 115
na África do Sul (UNOMSA), em setembro de 1992, em uma
iniciativa adotada pelo Secretário-Geral da ONU em apoio a
resoluções genéricas da Assembléia; da Missão Civil Internacional no
Haiti, em março de 1993 (MICIVIH, operação conjunta ONU/OEA);
e da Missão de Verificação dos Direitos Humanos das Nações Unidas
na Guatemala, em setembro de 1994 (MINUGUA).
O desenvolvimento dessas iniciativas acabou firmando as
regras das missões civis. Elas são sempre deslocadas com o
consentimento das partes, mesmo em situações anômalas, como
ocorreu no Haiti, com as autoridades militares de facto que
permaneceram no poder entre 1991 e 1994, e na África do Sul, com
a política de transição do apartheid para um regime democrático
entre 1992 e 1994, e onde não há necessariamente cessar-fogo ou
acordo de paz firmados, como aconteceu no caso da Guatemala até
1996. Os integrantes da missão atuam desarmados e sua influência é
exercida através da presença de observadores civis. Pequeno número
de militares desarmados podem também compor essas missões,
geralmente para servir como elemento de ligação entre as partes em
conflito no interior do país anfitrião. Ao contrário das operações de
manutenção da paz, as despesas são cobertas pelo Orçamento Regular
da Organização.
Nada impede que a AGNU incorpore, na sua agenda de
trabalho, atividades dessa natureza, agindo em concerto com o CSNU.
O êxito desse tipo de medida dependerá da eficácia da Assembléia em
continuar aprovando as resoluções pertinentes, o que tem ocorrido
por consenso, e da habilidade em trabalhar em harmonia com o
Conselho de Segurança e com o Secretariado da Organização77.
77
 O caso da missão de paz na Guatemala (MINUGUA) serve para ilustrar o potencial de
cooperação existente entre a AGNU, o CSNU e o Secretariado: a operação vem sendo
prorrogada por resoluções da AGNU desde 1994, mas o CSNU aprovou o desdobramento
de observadores militares quando surgiu a necessidade de supervisionar a desmobilização
de combatentes na Guatemala, de janeiro a maio de 1997. Uma vez concluída a missão de
observadores militares, o assunto voltou à AGNU.
116 PAULO ROBERTO CAMPOS TARRISSE DA FONTOURA
APROVAÇÃO DOS ORÇAMENTOS DAS OPERAÇÕES DE MANUTENÇÃO
DA PAZ DAS NAÇÕES UNIDAS
Incumbe à Assembléia Geral a responsabilidade de aprovar
todas as despesas da Organização, aí incluídas as operações de
manutenção da paz. O exame da matéria passa normalmente por cinco
fases: (a) preparação de um orçamento preliminar pelo Secretário-
Geral para informação dos membros do Conselho de Segurança; (b)
proposta do orçamento definitivo por parte do Secretariado; (c)
consideração do orçamento pelo Comitê Consultivo em Questões
Administrativas e Orçamentárias (ACABq); (d) exame conjunto da
proposta de orçamento elaborada pelo Secretariado e do relatório do
ACABq pela V Comissão da AGNU; e (e) aprovação do orçamento
pela AGNU.
O Secretariado da ONU não precisa aguardar a aprovação
final do orçamento estimado para iniciar a operação. De modo a não
comprometer, por motivos orçamentários, o encaminhamento de
solução pacífica para o conflito, o Secretário-Geral está autorizado a
gastar, após aprovação da operação, até US$ 5 milhões dos recursos
disponíveis na conta das “despesas inesperadas e extraordinárias” do
Orçamento Regular, assim como recorrer ao Fundo de Reserva
estabelecido em 1992, para não retardar o desdobramento do pessoal.
Poderá gastar mais US$ 10 milhões depois de o orçamento ser
endossado pelo ACABq, mas só poderá coletar as contribuições
individuais dos Estados membros quando o orçamento for formalmente
aprovado pelo plenário da AGNU.
Na medida em que os principais países atrasam o pagamento
de suas cotas, o Secretariado precisa identificar fontes provisórias de
custeio, o que vem consagrando a prática de recorrer aos recursos
disponíveis no orçamento regular. Reforça essa tendência o fato de os
Estados membros não estarem dispostos a autorizar o Secretariado a
emitir bônus para cobrir suas despesas no orçamento das operações
OPERAÇÕES DE MANUTENÇÃO DA PAZ MULTIDISCIPLINARES 117
de manutenção da paz, a exemplo do que foi feito nos anos 60, para
arcar com os gastos da ONUC e da UNEF I, nem autorizar outras
fórmulas inovadoras, tal como habilitar o Secretário-Geral a contrair
empréstimos na rede bancária internacional.
O poder da AGNU sobre assuntos orçamentários poderia
constituir fonte de influência sobre o CSNU e sobre o Secretariado,
desde que os Estados membros se envolvessem mais diretamente nas
suas deliberações. No momento, a AGNU não costuma introduzir
alterações fundamentais no orçamento proposto pelo