Administração Pública: Governabilidade, Governança e Accountability

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PROFESSOR: RAFAEL ENCINAS 
Aula 04 
Olá, Pessoal! 
Já estamos na segunda metade do nosso curso de Administração Pública para 
AFRFB e AFT. Vamos ver nessa Aula 04 os seguintes itens: 
Aula 04 - 24/08: 6. Governabilidade, governança e accountability. 7. 
Governo eletrônico e transparência. 8. Qualidade na 
Administração Pública. 
Boa Aula! 
Sumário 
1 GOVERNABILIDADE E GOVERNANÇA 2 
1.1 CONFUSÕES ENTRE OS CONCEITOS 5 
2 ACCOUNTABILITY 10 
2.1 TEORIA DA AGÊNCIA 10 
2 .2 CONCEITO 12 
2 .3 CLASSIFICAÇÃO 14 
3 GOVERNO ELETRÔNICO 16 
3.1 GOVERNO ELETRÔNICO NO BRASIL: 17 
3 .2 PAPEIS DO GOVERNO 18 
3 .3 PRINCÍPIOS 20 
4 QUALIDADE NA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA 24 
4.1 GESPÚBLICA 28 
5 PONTOS IMPORTANTES DA AULA 37 
6 QUESTÕES COMENTADAS 38 
6.1 GABARITO 57 
6 .2 LISTA DAS QUESTÕES 57 
7 LEITURA SUGERIDA 65 
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1 Governabilidade e governança 
O Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado fala em "Reforma do 
Aparelho do Estado" ao invés de "Reforma do Estado" não sem motivo. A 
maior parte dos autores associa a reforma do Estado à busca de maior 
governabilidade e a reforma do aparelho do Estado à busca de maior 
governança. Segundo o próprio PDRAE: 
O governo brasileiro não carece de "governabilidade", ou seja, de poder 
para governar, dada sua legitimidade democrática e o apoio com que conta 
na sociedade civil. Enfrenta, entretanto, um problema de governança, na 
medida em que sua capacidade de implementar as políticas públicas é 
limitada pela rigidez e ineficiência da máquina administrativa. 
Portanto, não havia um problema de governabilidade, mas sim de governança. 
A principal diferença entre os dois conceitos reside na dimensão que eles 
abordam: a governabilidade se refere a uma dimensão política; a governança a 
uma dimensão de gestão. 
A capacidade política de governar ou governabilidade deriva da relação de 
legitimidade do Estado e do seu governo com a sociedade, enquanto que 
governança é a capacidade financeira e administrativa em sentido amplo de 
uma organização de implementar suas políticas. 
Podemos dizer que a governabilidade está associada às condições de exercício 
do poder e de legitimidade do Estado e do seu governo derivadas da sua 
postura diante da sociedade civil e do mercado. Já a governança pode ser 
entendida capacidade que um determinado governo tem para formular e 
implementar as suas políticas, capacidade esta que pode ser dividida em 
financeira, gerencial e técnica. 
O termo legitimidade é muito importante no conceito de governabilidade. Um 
governo só consegue governar caso as pessoas aceitem sua ordens, aceitem 
suas leis, somente se ele tiver legitimidade. vamos ver um pouco melhor esse 
Um atributo do Estado, que consiste na presença, em uma parcela 
significativa da população, de um grau de consenso capaz de assegurar 
a obediência sem a necessidade de recorrer ao uso da força, a não ser em 
casos esporádicos. 
Para entender melhor o conceito de legitimidade, vamos diferenciá-la de 
legalidade. Para Paulo Bonavides: 
A legitimidade é a legalidade acrescida de sua valoração. 
O princípio da legalidade exprime basicamente a observância das leis, isto é, o 
procedimento da autoridade em consonância estrita com o direito estabelecido. 
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Em outras palavras, significa que o poder estatal deverá atuar sempre em 
conformidade com as regras jurídicas vigentes. 
Já a legitimidade tem exigências mais delicadas, visto que levanta o problema 
de fundo, questionando acerca da justificação e dos valores do poder 
legal. A legalidade de um regime democrático, por exemplo, é o seu 
enquadramento nos moldes de uma constituição observada e praticada; sua 
legitimidade será sempre o poder contido naquela constituição, exercendo-se 
de conformidade com as crenças, os valores e os princípios da ideologia 
dominante, no caso a ideologia democrática. 
Portanto, no conceito de legitimidade entram as crenças de determinada 
época, que presidem a manifestação do consentimento e da obediência. 
Segundo Vedel: _ 
Chama-se princípio de legitimidade o fundamento do poder numa 
determinada sociedade, a regra em virtude da qual se julga que um poder 
deve ou não ser obedecido. 
Portanto, normalmente, quando as questões falarem em legitimidade, 
devemos associar com governabilidade. Porém, daqui a pouco eu vou mostrar 
que é preciso ter um pouco de cuidado, pois os conceitos estão passando por 
reformulações. 
Voltando para os conceitos, a governabilidade trabalha na dimensão política. 
Um exemplo em nosso país é o presidencialismo de coalizão, que vimos na 
aula passada. Como nosso sistema partidário é muito fragmentado, nenhum 
partido sozinho consegue formar maioria. Por conseguinte, para conseguir 
aprovar suas leis no Congresso, o Executivo precisa fazer acordos com outros 
partidos, trazendo eles para a chamada "base aliada", formando as ditas 
coalizões. Assim, o fisiologismo como meio de negociação de cargos é um 
instrumento de governabilidade, na medida em que busca aumentar o apoio do 
governo. 
Um conceito bastante cobrado é de Eli Diniz, para quem a governabilidade 
refere-se às "condições sistêmicas de exercício do poder por parte do Estado 
em uma determinada sociedade". seria uma "somatória dos instrumentos 
institucionais, recursos financeiros e meios políticos de execução das metas 
definidas". segundo a autora, as principais características da governabilidade 
seriam: 
• a forma de governo, ou seja, se o sistema é parlamentarista (com todas 
as suas variantes), presidencialista ou misto, como no caso brasileiro; 
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• a relação Executivo-Legislativo: se esta for mais assimétrica para um ou 
para outro podem surgir dificuldades de coordenação política e 
institucional, vitais para a governabilidade plena; 
• a composição, formação e dinâmica do sistema partidário (com poucos 
ou muitos partidos), o que pode dificultar a relação Executivo-Legislativo 
e Estado-sociedade; 
• o sistema de intermediação de interesses vigente na sociedade 
(corporativista, institucional pluralista, dispersos, ONGs etc.); e 
• todo o conjunto das relações Estado-sociedade, ou seja, as relações dos 
movimentos organizados, associações e da cidadania com o Estado no 
sentido de ampliar a sua participação no processo de 
formulação/implementação de políticas das quais sejam beneficiários. 
A autora fala em "formas de governo", mas o correto é "sistemas de governo", 
já que ela está falando do presidencialismo e do parlamentarismo. Portanto, 
estaria na esfera da governabilidade a relação do Executivo com o Legislativo e 
também com a sociedade. A forma como o Estado busca o apoio dos cidadãos 
se insere na governabilidade. 
Segundo Vinícius de Carvalho, a fonte da governabilidade são os cidadãos e a 
cidadania organizada, é a partir deles (e da sua capacidade de articulação em 
partidos, associações e demais instituições representativas) que surgem e se 
desenvolvem as condições necessárias para a governabilidade. Já a 
governança tem como origem os agentes públicos ou servidores do Estado, 
que possibilitam a formulação/implementação correta das políticas públicas e 
representam a face deste diante da sociedade civil e do mercado, no setor de 
prestação de serviços diretos ao público. 
Asdefinições de governabilidade e governança do Vinicius de Carvalho 
também são muito cobradas em provas, vale à pena dar uma olhada. 
Em uma definição genérica, podemos dizer que a governabilidade refere-se 
às próprias condições substantivas/materiais de exercício do poder e de 
legitimidade do Estado e do seu governo derivadas da sua postura diante da 
sociedade civil e do mercado (em um regime democrático, claro). Pode ser 
concebida como a autoridade política do Estado em si, entendida como a 
capacidade que este tem para agregar os múltiplos interesses dispersos 
pela sociedade e apresentar-lhes um objetivo comum para os curto, médio 
e longo prazos. 
Já a governança pode ser entendida como a outra face de um mesmo 
processo, ou seja, como os aspectos adjetivos/instrumentais da 
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governabilidade. Em geral, entende-se a governança como a capacidade 
que um determinado governo tem para formular e implementar as suas 
políticas. Esta capacidade pode ser decomposta analiticamente em 
financeira, gerencial e técnica, todas importantes para a consecução das 
metas coletivas definidas que compõem o programa de um determinado 
governo, legitimado pelas urnas. 
Outra definição importante de governança é a do Banco Mundial, segundo o 
qual governança é: 
O exercício da autoridade, controle, administração, poder de governo. É a 
maneira pela qual o poder é exercido na administração dos recursos sociais 
e econômicos de um país visando o desenvolvimento, implicando a 
capacidade dos governos de planejar, formular e implementar políticas e 
cumprir funções. 
a 
Eles falam em poder, algo que nos remeteria a governabilidade, mas é o poder 
no gerenciamento dos recursos sociais e econômicos, por isso está relacionado 
à governança. 
1.1 CONFUSÕES ENTRE OS CONCEITOS 
Até agora estávamos vendo que a governabilidade se refere mais a um 
aspecto político, enquanto a governança se situa na dimensão da gestão. 
Porém, essa distinção não é muito clara, não existe um ponto exato que 
separa os dois conceitos, mas sim uma área nebulosa em que eles se 
confundem. Podemos tentar entender isso na figura abaixo: 
Como vimos na definição do Vinícius de Carvalho, a governança corresponde 
aos "aspectos adjetivos/instrumentais da governabilidade", ou seja, é um 
instrumento para que o governo consiga governar. Assim, uma boa 
governança aumenta a governabilidade, ou seja, há uma relação estreita entre 
os dois conceitos. Uma má governança também pode diminuir a 
governabilidade. 
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Foi o que aconteceu na crise do modelo burocrático e do Estado de Bem-Estar. 
O modelo burocrático tinha uma má governança porque não administrava os 
recursos públicos adequadamente, não tinha capacidade para formular e 
implementar as suas políticas. Essa má governança foi gerando a insatisfação 
na sociedade, tanto que ocorreram as revoltas dos taxpayers, ou revolta dos 
contribuintes, em que as pessoas não queriam pagar mais impostos já que não 
viam os resultados. O Estado perdeu legitimidade, ou seja, perdeu 
governabilidade. 
Há uma área em que os dois conceitos se confundem e há divergência entre os 
autores. 
Por exemplo, vamos rever os conceitos do Bresser Pereira, da Eli Diniz e do 
Vinícius de Carvalho: 
• 
A capacidade política de governar ou governabilidade deriva da relação de 
legitimidade do Estado e do seu governo com a sociedade, enquanto que 
governança é a capacidade financeira e administrativa em sentido amplo 
de uma organização de implementar suas políticas. 
A governabilidade refere-se às condições sistêmicas de exercício do poder 
por parte do Estado em uma determinada sociedade". Seria uma "somatória 
dos instrumentos institucionais, recursos financeiros e meios políticos de 
execução das metas definidas. 
Em geral, entende-se a governança como a capacidade que um 
determinado governo tem para formular e implementar as suas políticas. 
Esta capacidade pode ser decomposta analiticamente em financeira, 
gerencial e técnica, todas importantes para a consecução das metas 
coletivas definidas que compõem o programa de um determinado governo, 
legitimado pelas urnas. 
Podemos ver que Bresser e Carvalho colocam a capacidade financeira no 
conceito de governança, enquanto Eli Diniz associa os recursos financeiros com 
o conceito de governabilidade. Eu daria preferência pelos dois autores, pois a 
maior parte dos conceitos coloca capacidade financeira em governança. Porém, 
o conceito da Eli Diniz já foi usado várias e várias vezes pela ESAF, por isso 
tem que ficar de olho. 
Outra confusão entre os conceitos refere-se à legitimidade. Vimos que ela está 
associada com a governabilidade, mas o conceito de governança vem 
passando por reformulações. Segundo Bresser Pereira: 
No conceito de governança pode-se incluir, como o faz Reis (1994), a 
capacidade de agregar os diversos interesses, estabelecendo-se, assim, 
mais uma ponte entre governança e governabilidade. Uma boa governança, 
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conforme observou Fritschtak (1994) aumenta a legitimidade do governo e, 
portanto, a governabilidade do país. 
Vimos acima a definição de Vinícius de Carvalho, que afirma que a 
governabilidade pode ser entendida 
como a capacidade que este tem para agregar os múltiplos interesses 
dispersos pela sociedade e apresentar-lhes um objetivo comum para os 
curto, médio e longo prazos. 
E então: a capacidade de agregar interesses é governança ou governabilidade? 
É gestão ou política? 
É preciso saber que os conceitos em ciências sociais são reformulados ao longo 
do tempo, não são verdades estanques, apesar de os concursos cobrarem 
como se fossem. Assim, o conceito de governança vem passando por uma 
transformação, deixando de se restringir aos aspectos gerenciais e 
administrativos do Estado, para abranger aspectos ligados à cooperação entre 
os diversos atores e a capacidade destes em trabalharem juntos. 
A discussão mais recente do conceito de governança ultrapassa o marco 
operacional para incorporar questões relativas a padrões de articulação e 
cooperação entre atores sociais e políticos e arranjos institucionais que 
coordenam e regulam transações dentro e através das fronteiras do sistema 
econômico. Com a ampliação do conceito de governança fica cada vez mais 
imprecisa sua distinção daquele de governabilidade. 
Uma das definições de governança mais recentes, originária da América Latina, 
trata de fazer uma reapropriação do conceito de governance formulado pelo 
Banco Mundial, incluindo nele a dimensão da "justiça social", como sendo uma 
responsabilidade do Estado. Essa nova interpretação é uma espécie de 
vertente de esquerda da noção de governança, que se opõe a noção difundida 
inicialmente pelo Banco. Enquanto esta última tem como orientação a redução 
do tamanho do Estado, principalmente através do seu desengajamento em 
relação a questões sociais, a primeira tenta atribuir a esse mesmo Estado, o 
papel de ator principal nas soluções dos problemas sociais. 
É nesse contexto que Klaus Frey fala da existência de pelo menos duas 
grandes vertentes analíticas que tratam de governança. Uma seria orientada 
pela noção difundida pelo Banco Mundial, nela se inscrevem abordagens que 
tem como objetivos finais principais o aumento da eficiência e da eficácia dos 
governos, usando para isso mecanismos de participação da sociedade civil. Na 
outra vertenteestão inscritas abordagens que focam o potencial democrático e 
emancipatório da sociedade civil, como por exemplo, a noção de governança 
participativa. Mas, segundo o autor as diferenças significativas entre essas 
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abordagens parecem subsistir apenas no plano ideológico, já que em termos 
práticos elas parecem muito próximas. 
Em cada uma delas, a necessidade de se levar em conta a "questão da 
mobilização dos saberes" tem razões diferentes. Os que seguem a vertente do 
Banco Mundial olham a participação a partir "da lógica e das necessidades 
administrativas e governamentais". Enquanto que, os adeptos da governança 
democrática, vêem na participação a possibilidade da "emancipação social e da 
redistribuição do poder" 
Para Edmilson Francisco de Oliveira: 
Esse esforço teórico mostrou que a principal diferença entre governabilidade 
e governança está na forma como a legitimidade das ações dos governos é 
entendida. Enquanto no conceito de governabilidade a legitimidade vem da 
capacidade do governo de representar os interesses de suas próprias 
instituições. No conceito de governança, parte de sua legitimidade 
vem do processo, do entendimento de que, quando grupos específicos da 
população quando participam da elaboração e implantação de uma política 
pública, ela tem mais chances de ser bem sucedida em seus objetivos. 
Podemos ver aqui que a legitimidade não é mais associada apenas ao conceito 
de governabilidade, ela passa a integrar também o conceito de governança. 
Portanto, temos que tomar MUITO CUIDADO. 
Na governabilidade, a legitimidade está relacionada com a representação de 
interesses, se a sociedade percebe o governo como um legítimo intermediário 
na disputa de interesses entre os diversos grupos da sociedade ou se ele é 
visto como direcionado para determinado grupo. Na governança, a 
legitimidade está relacionada com a participação da sociedade nas decisões, se 
as políticas são formadas e implementadas junto com a sociedade. 
As bancas de concursos normalmente não tratam desses nuances, elas ficam 
em torno de pontos que são mais consensuais e superficiais. Porém, algumas 
vezes elas passam a incorporar mudanças mais recentes nos conceitos, e a 
ESAF já fez isso uma vez com esse conceito de governança. Vamos ver a 
questão: 
1. (ESAF/CGU/2008) Durante a crise do Estado dos anos 
1980 e 1990, palavras e expressões foram forjadas para 
possibilitar o entendimento de suas diferentes dimensões e 
propiciar a busca de soluções. Neste contexto, quando um 
governo está preocupado em legitimar decisões e ações se diz 
que ele está buscando maior 
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Complete a frase com a opção correta. 
a) governabilidade. 
b) efetividade. 
c) governança. 
d) accountability. 
e) eficiência. 
A questão fala em legitimidade, por isso a tendência é marcarmos 
governabilidade. Só que ela fala em legitimidade das "decisões e ações", ou 
seja, abrange um aspecto mais da gestão, não da política. Portanto, podemos 
perceber que eles estavam trazendo as tendências mais recentes do conceito 
de governança. Tanto que a resposta da questão era a letra "C". Todavia, 
como choveu recursos de pessoas que associaram a legitimidade com a 
governabilidade, a ESAF anulou a questão. Mas, vejam que ela não quis alterar 
o gabarito para a letra "A", ou seja, ela voltou a trás, mas nem tanto. 
Governabilidade Governança 
• Capacidade de governar, 
legitimidade do Estado e do seu 
governo com a sociedade; 
• Condições sistêmicas de exercício do 
poder por parte do Estado em uma 
determinada sociedade. Somatória dos 
instrumentos institucionais, recursos 
financeiros e meios políticos de 
execução das metas definidas; 
• Está relacionada com: a forma de 
governo, a relação Executivo-
Legislativo, a composição, formação e 
dinâmica do sistema partidário, o 
sistema de intermediação de 
interesses, todo o conjunto das 
relações Estado-sociedade; 
• Condições substantivas/materiais de 
• Capacidade financeira e 
administrativa de uma organização de 
implementar políticas públicas; 
• Aspectos adjetivos/instrumentais da 
governabilidade. 
• Capacidade que um determinado 
governo tem para formular e 
implementar as suas políticas. Esta 
capacidade pode ser decomposta 
analiticamente em financeira, gerencial 
e técnica; 
• O exercício da autoridade, controle, 
administração, poder de governo. É a 
maneira pela qual o poder é exercido 
na administração dos recursos sociais e 
econômicos de um país visando o 
desenvolvimento, implicando a 
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2 Accountability 
Antes de entrarmos no conceito de Accountability, acho interessante vermos o 
que fala a teoria da agência e a relação entre agente e principal. 
2 . 1 TEORIA DA AGÊNCIA 
A Teoria da Agência estuda as relações contratuais em que se observa a figura 
de um sujeito ativo que recebe o nome de principal, e de um sujeito passivo 
chamado agente. O principal é quem contrata e o agente o contratado. 
Essas relações podem ser explícitas (formais), em que existe um instrumento 
jurídico em que são expressos os direitos e deveres de cada um, ou implícitas 
(informais), em que as relações são orientadas por usos e costumes que 
sustentam e dão legitimidade às ações praticadas entre as partes relacionadas. 
Como exemplo de uma relação formal, temos os contratos de compra e venda, 
o contrato de trabalho, etc. São relações contratuais informais a entre o 
empregado e o patrão, o empregado e o cliente, etc. 
A suposição básica existente na relação principal-agente é de que o agente irá 
agir em favor do principal e que por isso receberá alguma recompensa. O 
agente, ou contratado, deverá desempenhar certas funções, de acordo com os 
critérios do principal, ou contratante. A teoria tenta identificar os incentivos 
que levam o agente a servir melhor os interesses do principal. 
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Esta teoria originou-se na Economia, baseando-se na ideia de escolha racional, 
que pressupõe que, do leque de ações possíveis numa situação dada, as 
pessoas escolhem racionalmente aquelas que maximizam as chances de 
conseguir suas metas e realizar seus projetos. 
A teoria da agência focaliza os problemas gerados pelo fato de que o agente 
tem de fazer algo pelo principal, mas não tem os mesmos interesses. Ao 
mesmo tempo, o principal nunca tem informação completa sobre as atividades 
do agente, e muitas vezes nem sabe fazer as tarefas do agente. Assumindo-se 
que as partes buscam a maximização de interesses individuais, é de se esperar 
que o agente não vá agir sempre no interesse do principal. Por outro lado, o 
principal procurará estar cercado de garantias para evitar que seus interesses 
sejam prejudicados. 
Segundo essa teoria, os conflitos de agência aparecem quando o bem-estar de 
uma parte, o principal, depende das decisões tomadas por outra, responsável 
pela gestão do patrimônio do principal, o agente. 
Embora o agente deva tomar decisões em benefício do principal, muitas vezes 
ocorrem situações em que os interesses dos dois são conflitantes, dando 
margem a um comportamento oportunista por parte do agente. 
Essa abordagem tenta descobrir que arranjos contratuais e institucionaispodem melhor alinhar ou compatibilizar os interesses do agente com os 
interesses do principal. O ideal, para o principal, é um sistema de incentivos 
em que o agente só pode ganhar mais por meio de esforços que aumentam os 
benefícios do principal. 
O grosso dessa literatura tenta identificar as condições que estimulam maiores 
esforços dos agentes. Enfatiza especialmente os tipos e combina ações de 
incentivos e fiscalização que são mais adequados para os interesses do 
principal em vários tipos de agência. 
No entanto, em muitos casos o principal tem certa dificuldade em saber se o 
agente está realmente cumprindo com suas obrigações de forma satisfatória. 
Aqui entra a assimetria de informação. O agente dispõe de um conjunto de 
possíveis comportamentos a adotar, suas ações afetam o bem-estar entre as 
partes e dificilmente são observáveis pelo principal. 
Decorrentes da assimetria de informação surgem outros dois problemas: 
• Seleção adversa = quando são selecionados os agentes com maior 
risco. Se a indústria de seguros de vida praticar um preço baseado na 
média de risco das pessoas, saíra perdendo porque quem terá maior 
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propensão a fazer seguros serão as pessoas com maior risco. Por isso 
que são praticados preços de acordo com o risco de cada um. 
• Risco moral = uma das partes envolvidas em um contrato não dispõe 
de condições ou mecanismos para monitorar as ações e as atitudes da 
outra parte envolvida, que pode ter um comportamento de risco. Muitas 
pessoas com plano de saúde passam a usar os serviços médicos numa 
proporção bem maior do que quando não tinham o plano. Também 
existe para o agente. Por exemplo, quando o Estado determina alguns 
critérios no momento da contratação das empresas privadas e depois 
passa a usar outras regras. 
Devido a esses problemas, o principal incorre em custos adicionais para ter 
que monitorar a atuação do agente. • Por exemplo, quando uma empresa 
contrata um pessoa para distribuir panfletos na rua, não sabe se essa pessoa 
irá realmente entregá-los ou então jogá-los no lixo. Assim, é preciso monitorar 
a ação desse agente. A auditoria surgiu justamente para servir de instrumento 
do principal no controle das ações do agente. 
Segundo Peters, o conflito de agência 
existe desde que as empresas passaram a ser administradas por agentes 
distintos dos proprietários há cerca de 100 anos. Por essa época, começou 
a ser delineado o conflito de agência, em que o agente recebe uma 
delegação de recursos e tem, por dever dessa delegação, que gerenciar 
estes recursos mediante estratégias e ações para atingir objetivos, tudo isto 
mediante uma obrigação constante de prestação de contas. (grifo nosso). 
A relação entre a sociedade e o Estado também é uma relação de principal-
agente. A sociedade é o principal que delega a responsabilidade pela gestão de 
seu patrimônio para o Estado. Este é o agente que deve atuar de acordo com o 
interesse público, ou seja, o interesse da sociedade 
2.2 CONCEITO 
O conceito de Accountability existe dentro dessa relação principal-agente, 
buscando definir as responsabilidades do agente em relação ao principal. Não 
há tradução de accountability para o português. Alguns autores afirmam que 
isto se deve a pouca qualidade de nossa democracia em comparação com as 
anglo-saxãs. Alguns traduzem o termo como responsabilização, outros como 
dever de prestar contas, mas nenhum destes termos consegue abarcar todos 
os sentidos presentes na accountability. Ela abrange pelo menos três aspectos: 
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Aspectos do cocneito de Accountability 
• Obrigação em prestar contas 
• Responsabilização pelos atos e resultados 
• Responsividade 
O agente administra bens pertencentes a terceiros, por isso deve prestar 
contas desta administração. Vimos que Peters fala em "obrigação constante 
de prestar contas". 
O segundo aspecto é a responsabilização. O agente deve responder pelos 
seus atos, tanto em termos de legalidade quanto de resultados. A 
administração gerencial mudou o foco do controle a priori sobre os processos 
para ser a posteriori de resultados, por isso o administrador público responde 
não só em termos de legalidade, mas também em termos de eficiência, 
eficácia e efetividade. 
A responsividade refere-se à sensibilidade do agente em à vontade do 
principal. O agente deve tomar suas decisões de forma a maximizar os 
interesses do principal, e não os seus próprios interesses. Assim, na 
administração pública, as decisões do governo devem ter como finalidade 
sempre o interesse público, seguindo o princípio da impessoalidade. 
Já Andréas Schedler identifica no conceito de accountability dois aspectos, ao 
invés de três: 
• Capacidade de resposta dos governos (answerability), ou seja, a 
obrigação dos oficiais públicos informarem e explicarem seus atos 
• Capacidade das agências de accountability de impor sanções e perda 
de poder (enforcement) para aqueles que violaram os deveres públicos. 
Estes dois aspetos não se diferenciam muito dos três vistos acima. O autor 
considera a noção de accountability bidimensional: envolve capacidade de 
resposta e capacidade de punição (answerability e enforcement). Contudo, a 
capacidade de resposta engloba dois tipos de questões: uma dimensão relativa 
à informação das decisões e outra condizente com a necessidade dos 
governantes explicarem tais decisões. A informação pode ser associada à 
necessidade de prestação de contas, o primeiro aspecto visto anteriormente. 
Já a explicação, ou justificação, está ligada à responsividade, ou seja, o 
administrador deve justificar seus atos para demonstrar que eles estão de 
acordo com o interesse público, com os anseios da sociedade Temos aqui a 
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responsividade. Por fim, a capacidade de punição pode ser associada com a 
responsabilização. 
2.3 CLASSIFICAÇÃO 
A accountability pode ser classificada de formas diferentes. A classificação mais 
tradicional é a de Guillhermo O'Donnell, que diferencia a accountability 
horizontal da vertical. Segundo este autor, a responsabilização democrática 
procura aliar dois mecanismos: de um lado, os relacionados à accountability 
vertical, na qual os cidadãos controlam de forma ascendente os governantes 
(mediante o voto em representantes), com formas de democracia semidireta 
(como plebiscitos) ou ainda pela utilização do controle social, exemplificado 
pelos conselhos de políticas públicas; de outro, os vinculados à accountability 
horizontal, que se efetivam mediante a fiscalização mútua entre os Poderes 
(checks and balances) ou por meio de outras agências governamentais que 
monitoram o poder público, tais como os tribunais de contas. 
O autor define a accountability horizontal como: 
a existência de agências estatais que estão legalmente capacitadas e 
autorizadas, e realmente dispostas e aptas, a tomar ações que ultrapassem 
da vigilância rotineira a sanção criminal ou impedimento em relação às 
ações ou omissões por outros agentes ou agências do estado que podem 
ser qualificadas como ilegais... pois este tipo de accountability para ser 
efetivo precisa ter agências que são autorizadas e dispostas a vigiar, 
controlar, corrigir e/ou punir ações ilegais de outras agências estatais. 
Em suma, seriam agências estatais funcionando rotineiramente com poderes 
de supervisão, punindo ações ou omissõesdo Estado, consideradas ilegais. É o 
controle exercido por instituições como o TCU, CGU, entre outras. 
Já a accountability vertical pressupõe uma ação entre desiguais, seja sob a 
forma do mecanismo do voto (controle de baixo para cima) ou sob a forma do 
controle burocrático (de cima para baixo). A accountability vertical é, 
principalmente, embora de forma não exclusiva, a dimensão eleitoral, o que 
significa premiar ou punir um governante nas eleições. No entanto, ela 
abrange também o controle exercido por instituições de hierarquia superior. 
Ela diz respeito à vigilância e sanções que eleitores, imprensa, ONGs, e outras 
organizações da sociedade civil exercem sobre funcionários públicos. É o meio 
disponível para que cidadãos comuns possam atuar na fiscalização da atividade 
pública dos seus representantes. Embora as eleições sejam a principal fase da 
accountability vertical, este conceito abrange ações da sociedade civil e 
imprensa para fiscalização e exposição dos atos das autoridades públicas. 
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Muitos colocam o controle exercido pelos conselhos gestores, o orçamento 
participativo, ou seja, os instrumentos de participação da sociedade, dentro da 
accountability vertical. Outros já preferem diferenciá-los do controle eleitoral, 
classificando-os como uma accountability societal. Este conceito surgiu da 
insatisfação em relação às duas outras formas de accountability - a vertical e a 
horizontal -, que não estariam permitindo uma participação real da sociedade 
nas decisões governamentais. Era preciso separar tais instrumentos do 
controle eleitoral. A accountability societal pode ser definida como: 
um mecanismo de controle não eleitoral, que emprega ferramentas 
institucionais e não institucionais (ações legais, participação em instâncias 
de monitoramento, denúncias na mídia etc.), que se baseia na ação de 
múltiplas associações de cidadãos, movimentos, ou mídia, objetivando 
expor erros e falhas do governo, trazer novas questões para a agenda 
pública ou influenciar decisões políticas a serem implementadas pelos 
órgãos públicos. 
Esta definição se aproxima muito do controle social. Quando a definição fala 
em mecanismos institucionais e não-institucionais, podemos fazer um paralelo 
com o monitoramento legal e o monitoramento autônomo. É não eleitoral para, 
justamente, se diferenciar da accountability vertical. A definição fala em 
influenciar decisões, trazer questões para agenda, que podemos associar com 
o fato do controle social não envolver apenas fiscalização, mas também 
participação. 
A noção de accountability societal incorpora novos atores, tais como 
associações, ONG's, movimentos sociais, mídia. Diferentemente da 
accountability horizontal e vertical, os agentes da accountability societal 
apresentam diferenças quanto aos recursos que dispõem, uma vez que não 
possuem, segundo essa definição, mandato para sanções legais, mas apenas 
simbólicas, ainda que algumas ações dessa forma de controle possam gerar 
sanções legais. Podemos dizer que accountability societal é sinônimo de 
controle social. 
Classificação da Accountability 
Vertical Horizontal Societal 
• Controle exercido pelo 
processo eleitoral, por 
meio do voto. 
• Controle exercido 
por agências 
governamentais 
• Controle exercido 
pela sociedade -
institucional ou não 
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3 Governo Eletrônico 
O Governo Eletrônico caracteriza-se pela utilização de tecnologias de 
informação e comunicação para melhorar a gestão da informação na 
administração pública e aprimorar os serviços oferecidos aos cidadãos, 
aumentando a eficiência e a eficácia da gestão pública além de incrementar 
substantivamente a transparência do setor público e a transparência do 
cidadão nas suas relações com o Estado. 
O termo governo eletrônico tem foco no uso das novas tecnologias de 
informação e comunicação aplicadas a um amplo arco das funções de governo 
e, em especial, deste para com a sociedade. Em termos gerais pode-se pensar 
nas seguintes relações sustentadas pelo governo eletrônico: 
• relação governo-negócio; 
• relação governo-cidadão; 
• relação governo-governo. 
No primeiro tipo, a tecnologia da informação é utilizada como um instrumento 
de racionalização e otimização das relações do governo com seus 
fornecedores, por meio de sistemas como o Pregão Eletrônico, o Sistema de 
Cadastramento Unificado de Fornecedores, etc. 
Na relação governo-cidadão, o principal objetivo é o desenvolvimento da 
cidadania, por meio da universalização de serviços públicos, promoção da 
transparência, abertura de canais de comunicação para sugestões e 
reclamações, etc. 
Na última relação, a tecnologia da informação é usada como uma forma de 
maior coordenação e integração entre os órgãos governamentais, os três 
Poderes e os demais níveis da federação. 
Em conjunto, o governo eletrônico além de promover essas relações em tempo 
real e de forma efetiva, seria ainda, potencializador de boas práticas de 
governança e catalisador de uma mudança profunda nas estruturas de 
governo, proporcionando mais efetividade, transparência e desenvolvimento, 
além do provimento democrático de informações para decisão. 
Para o Banco Mundial, e-gov refere-se ao uso, por agências governamentais, 
de tecnologias de informação (como redes de longa distância, Internet e 
computação móvel) capazes de transformar as relações com o cidadão, 
empresas e outras unidades de governo. 
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De acordo com o National Audit Office (NAO), entidade de fiscalização superior 
equivalente ao TCU no Reino Unido, governo eletrônico significa prover acesso 
público via Internet a informações sobre os serviços oferecidos pelos 
departamentos centrais do governo e suas agências, habilitando o público à 
condução e conclusão de transações para tais serviços. 
A Organização das Nações Unidas (ONU) define e-gov como a utilização da 
Internet e da web para ofertar informações e serviços governamentais aos 
cidadãos. 
3 . 1 GOVERNO ELETRÔNICO NO BRASIL: 
No Brasil, o marco inicial do processo de inserção do governo nas discussões 
• 
acerca do uso das tecnologias da informação e comunicação foi a criação do 
programa "Sociedade da Informação", em dezembro de 1999, com o objetivo 
de "viabilizar a nova geração da Internet e suas aplicações em benefício da 
Sociedade Brasileira". 
Com tal esforço, em setembro de 2000, o Governo brasileiro produziu, dentre 
outros documentos, o chamado "Livro Verde", que identificou o conjunto das 
ações estabelecidas para impulsionar a Sociedade da Informação no Brasil, 
contemplando ampliação do acesso à Internet, meios de conectividade, 
formação de recursos humanos, incentivo à pesquisa e ao crescimento, 
comércio eletrônico e desenvolvimento de novas aplicações. 
No ano 2000 o Governo Brasileiro lançou as bases para a criação de uma 
sociedade digital ao criar um Grupo de Trabalho Interministerial com a 
finalidade de examinar e propor políticas, diretrizes e normas relacionadas com 
as novas formas eletrônicas de interação. 
Em julho de 2000, o GTTI propôs uma nova política de interação eletrônica do 
Governo com a sociedade apresentando um relatório preliminar GTTI-
Consolidado contendo um diagnóstico da situação da infra-estrutura e serviços 
do Governo Federal, as aplicações existentes e desejadas ea situação da 
legislação de interação eletrônica. 
Em outubro de 2000 foi criado o Comitê Executivo de Governo Eletrônico, o 
que pode ser considerado um dos grandes marcos do compromisso do 
Conselho de Governo em prol da evolução da prestação de serviços e 
informações ao cidadão. A gestão do governo eletrônico brasileiro é da 
atribuição do CEGE, presidido pelo Chefe da Casa Civil da Presidência da 
República. 
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No Brasil, a política de governo eletrônico segue um conjunto de diretrizes que 
atuam em três frentes fundamentais: junto ao cidadão; na melhoria da sua 
própria gestão interna; e na integração com parceiros e fornecedores. 
Podemos observar que são as três relações de que falamos acima. 
3 . 2 PAPEIS DO GOVERNO 
O governo eletrônico deve ser tratado como instrumento de transformação 
profunda da sociedade brasileira, o que obriga a levar em conta os múltiplos 
papeis do governo federal neste processo: 
a) Promotor da cidadania e do desenvolvimento: 
Isto significa que o governo eletrônico deve orientar-se para as demandas dos 
cidadãos enquanto indivíduos e também, para promover o acesso e a 
consolidação dos direitos da cidadania especialmente o direito: 
a. ao acesso aos serviços públicos; 
b. à informação; 
c. ao usufruto do próprio tempo pelo cidadão (economia de tempo e 
deslocamentos); 
d. a ser ouvido pelo governo; 
e. ao controle social das ações dos agentes públicos; 
f. à participação política. 
g. à inclusão digital. 
b) Instrumento de mudança das organizações públicas: 
Busca-se a melhoria do atendimento ao cidadão e de racionalização do uso de 
recursos públicos, além de aumentar a transparência da informação, 
permitindo que o governo eletrônico construa capacidades coletivas de controle 
social e participação política. 
Não se trata somente de colocar mais serviços disponíveis na Internet, mas de 
fazer com que a sua presença na Internet beneficie o conjunto dos cidadãos e 
promova o efetivo acesso ao direito aos serviços públicos. 
O governo eletrônico deve promover um deslocamento em direção à 
apropriação dos recursos de relacionamento entre governo e sociedade pelas 
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organizações da sociedade civil, de forma a garantir que o governo eletrônico 
construa capacidades coletivas de controle social e participação política. 
c) Promover a disseminação da tecnologia de informação e comunicação: 
O governo eletrônico deve contribuir para o desenvolvimento do país. Não 
basta que o governo funcione como "exemplo indutor para a sociedade na 
utilização de documentos eletrônicos e novas aplicações de suporte aos 
processos de trabalho", numa perspectiva voluntarista e na qual o governo 
federal renuncia a um papel mais ativo na sociedade. Sua intervenção deve ir 
além do exemplo. 
O desenho da política de governo eletrônico e das políticas correlacionadas 
deve abrir espaços para a promoção ativa do desenvolvimento nacional pelo 
campo da geração de demanda de produtos e serviços e da articulação de 
iniciativas de fomento e financiamento. Cabe à política de governo eletrônico 
eliminar a dependência de um número restrito de fornecedores de bens, 
serviços e licenças de software, estimular a promover o desenvolvimento de 
software e de novas tecnologias computacionais por entidades de pesquisa e 
empresas nacionais e fomentar a adoção de instrumentos de governo 
eletrônico pelos outros níveis de governo. 
Espera-se, com isto, que possam emergir novas empresas nacionais, novas 
tecnologias e ambientes colaborativos de desenvolvimento que preparem a 
superação do paradigma do software proprietário de maneira a reduzir as 
fragilidades brasileiras nos embates internacionais em torno da propriedade 
intelectual. 
d) Promover práticas de Gestão do Conhecimento na administração pública: 
A Gestão do Conhecimento é o conjunto de processos sistematizados, 
articulados e intencionais, que governam as ações de criação, captação, 
armazenamento, tratamento, disseminação e utilização de conhecimentos, 
com o propósito de atingir objetivos institucionais. 
Essa inovadora visão de trabalho no setor público, no âmbito do Governo 
Eletrônico, constitui nova capacidade de articulação do processo decisório, de 
gestão das suas políticas estratégicas e de inclusão de um novo produtor de 
conhecimento geralmente esquecido: a sociedade e suas organizações. Além 
disso, os modelos e práticas da gestão do conhecimento são iniciativas 
essenciais para integração das três esferas de governo. 
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3 . 3 PRINCÍPIOS 
O governo eletrônico está sendo implementado segundo sete princípios, que 
são adotados como referência geral para estruturar as estratégias de 
intervenção, adotadas como orientações para todas as ações de governo 
eletrônico, gestão do conhecimento e gestão da TI no governo federal. São 
elas: 
a) Promoção da cidadania como prioridade; 
A política de governo eletrônico do governo brasileiro abandona a visão que 
vinha sendo adotada, que apresentava o cidadão-usuário antes de tudo como 
"cliente" dos serviços públicos, em uma perspectiva de provisão de inspiração 
neoliberal. O deslocamento não é somente semântico. Significa que o governo 
eletrônico tem como referência os direitos coletivos e uma visão de cidadania 
que não se restringe à somatória dos direitos dos indivíduos. Assim, 
forçosamente incorpora a promoção da participação e do controle social e a 
indissociabilidade entre a prestação de serviços e sua afirmação como direito 
dos indivíduos e da sociedade. 
1. O governo eletrônico deve promover a universalização do acesso aos 
serviços públicos em termos de cobertura e equanimidade da qualidade 
oferecida: 
• O provimento de serviços deve priorizar os serviços básicos de 
interesse dos cidadãos que cubram amplas parcelas da população; 
• Os sítios e serviços on-line do Governo Federal devem priorizar a 
prestação de serviços para as classes C, D, E, sem detrimento da 
qualidade dos demais serviços já disponíveis na Internet. 
• Os sítios e serviços on-line do Governo Federal devem utilizar 
tecnologias inclusivas e não excludentes e oferecer garantia de acesso 
universal, abrangendo portadores de necessidades especiais, cidadãos 
de baixa escolaridade e usuários de diversas plataformas 
2. Os sítios e serviços on-line do Governo Federal devem ser estruturados de 
acordo com os assuntos de interesse e perfil do público-alvo: 
• acesso e a utilização de portais pelos seus usuários devem se dar de 
forma flexível, o que significa que diferentes dispositivos podem 
permitir o acesso (computadores pessoais, computadores de mão, 
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telefones celulares); 
• o governo eletrônico deve promover a centralização e simplificação do 
acesso. Assim, os portais governamentais devem conter acesso não 
somente a serviços e informações providos pelo órgão ou nível de 
governo, mas também por outras instâncias estatais. 
3. Os serviços on-line devem ser oferecidos com base nos "eventos da vida" 
do cidadão: 
• Os portais governamentais devem ser estruturados 
predominantemente pelas demandas dos indivíduos e eventos da linha 
da vida", ou seja, devem oferecer acesso a serviços e informaçõescorrespondentes a demandas pré-estabelecidas e vinculadas a eventos 
da vida dos cidadãos e cidadãs e organizações. Para tanto, devem ser 
organizados por agrupamentos lógicos de informação e aplicações 
destinados a atender categorias de necessidades dos usuários, em 
substituição ao critério departamental. 
4. Tornar disponível a informação pública de maneira largamente acessível e 
compreensível: 
• Os sítios e serviços on-line devem ser estruturados de forma a 
promover a transparência das ações governamentais; 
• Os recursos de governo eletrônico devem oferecer novas formas de 
organizar e apresentar a informação de maneira a facilitar o controle 
social das ações de governo; 
• Deve-se buscar quebrar monopólios de informação, tanto no interior 
da administração pública como no conjunto da sociedade, de maneira 
a ampliar e democratizar a circulação de informações. 
5. Fazer uso da Internet como um canal de comunicação entre governo e 
sociedade, permitindo a participação popular e a interatividade com os 
cidadãos: 
• O governo eletrônico deve ter entre seus objetivos fortalecer processos 
participativos, o que significa que deve incorporar recursos de 
interatividade que estimulem a participação ativa da sociedade. 
• Não somente pela via da inclusão digital, mas também pelo 
fornecimento de conteúdos relevantes, o governo eletrônico deve 
contribuir para ampliar a capacidade de participação das organizações 
da sociedade civil nas políticas públicas. 
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6. Os sítios e serviços online devem ter assegurado a qualidade e 
confiabilidade do seu conteúdo, o que significa que: 
• O governo deve estabelecer padrões públicos de qualidade para os 
serviços de governo eletrônico, no formato de "cartas de serviço" do 
governo eletrônico. As cartas de serviço são um tipo de documento 
público que estabelece compromissos entre governo, trabalhadores e 
cidadãos-usuários quanto aos direitos dos cidadãos, às características 
e qualidade dos serviços, os mecanismos de monitoramento e os 
canais de sugestões e reclamações. 
• Os padrões de qualidade dos serviços oferecidos através do governo 
eletrônico devem dar conta de um mínimo de compromissos, como: 
tempos de resposta, nível de satisfação, condições de prestação do 
serviço, responsabilidades e direito a recurso. 
7. Articulação do governo eletrônico com o desenvolvimento e a inclusão 
social: 
• Além do acesso aos serviços públicos, o governo eletrônico também 
deve promover a inclusão social por meio da articulação com 
iniciativas de promoção do desenvolvimento de maneira includente e 
desconcentradora de riqueza, com atenção às oportunidades de 
criação de novas oportunidades, à articulação com a política industrial, 
a geração de empregos e iniciativas de apoio às empresas nacionais. 
b) Indissociabilidade entre inclusão digital e o governo eletrônico; 
A Inclusão digital deve ser tratada como um elemento constituinte da política 
de governo eletrônico, para que esta possa configurar-se como política 
universal. Esta visão funda-se no entendimento da inclusão digital como direito 
de cidadania e, portanto, objeto de políticas públicas para sua promoção. 
1. Segmentação de públicos: 
• Escolas e crianças são públicos prioritários e indispensáveis, mas não 
exclusivos; 
• As iniciativas devem enfocar o público como sujeito do processo, não 
apenas destinatário de serviços; 
• A segmentação de públicos não pode impedir que as iniciativas 
garantam acessibilidade universal. Poderão ser desenhados programas 
para públicos específicos, sem levar a constituição de "guetos" e a 
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alimentação de exclusão e discriminação pela política de inclusão 
digital. 
c) Utilização do software livre como recurso estratégico; 
O software livre deve ser entendido como opção tecnológica do governo 
federal. Onde possível deve ser promovida sua utilização. Para tanto, deve-se 
priorizar soluções, programas e serviços baseados em software livre que 
promovam a otimização de recursos e investimentos em tecnologia da 
informação. Entretanto, a opção pelo software livre não pode ser entendida 
somente como motivada por aspectos econômicos, mas pelas possibilidades 
que abrem no campo da produção e circulação de conhecimento, no acesso a 
novas tecnologias e no estímulo ao desenvolvimento de software em 
ambientes colaborativos e ao desenvolvimento de software nacional. 
d) Gestão do Conhecimento como instrumento estratégico de articulação e 
gestão das políticas públicas: 
A Gestão do Conhecimento é compreendida, no âmbito das políticas de 
governo eletrônico, como um conjunto de processos sistematizados, 
articulados e intencionais, capazes de incrementar a habilidade dos gestores 
públicos em criar, coletar, organizar, transferir e compartilhar informações e 
conhecimentos estratégicos que podem servir para a tomada de decisões, para 
a gestão de políticas públicas e para inclusão do cidadão como produtor de 
conhecimento coletivo. 
e) Racionalização dos recursos; 
O governo eletrônico não deve significar aumento dos dispêndios do governo 
federal na prestação de serviços e em tecnologia da informação. Ainda que 
seus benefícios não possam ficar restritos a este aspecto, é inegável que deve 
produzir redução de custos unitários e racionalização do uso de recursos. 
Grande parte das iniciativas de governo eletrônico pode ser realizada através 
do compartilhamento de recursos entre órgãos públicos. Este 
compartilhamento pode se dar tanto no desenvolvimento quanto na operação 
de soluções, inclusive através do compartilhamento de equipamentos e 
recursos humanos. Destaque especial deve merecer o desenvolvimento 
compartilhado em ambiente colaborativo, envolvendo múltiplas organizações. 
Um exemplo de compartilhamento de recursos está no Projeto Infovia Brasil. 
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f) Adoção de políticas, normas e padrões comuns; 
O sucesso da política de governo eletrônico depende da definição e publicação 
de políticas, padrões, normas e métodos para sustentar as ações de 
implantação e operação do Governo Eletrônico que cubram uma série de 
fatores críticos para o sucesso das iniciativas. Neste sentido, a arquitetura e-
PING - Padrões de Interoperabilidade de Governo Eletrônico - define um 
conjunto mínimo de premissas, políticas e especificações técnicas que 
regulamentam a utilização da Tecnologia da Informação e Comunicação (TIC) 
no governo federal, estabelecendo as condições de interação com os demais 
poderes e esferas de governo e com a sociedade em geral. 
• 
g) Integração com outros níveis de governo e com os demais poderes. 
A implantação do governo eletrônico não pode ser vista como um conjunto de 
iniciativas de diferentes atores governamentais que podem manter-se isoladas 
entre si. Pela própria natureza do governo eletrônico, este não pode prescindir 
da integração de ações e de informações. 
A natureza federativa do Estado brasileiro e a divisão dos Poderes não pode 
significar obstáculo para a integração das ações de governo eletrônico. Cabe 
ao Governo Federal um papel de destaque nesse processo, garantindo um 
conjunto de políticas, padrões e iniciativas que garantam a integração das 
ações dos vários níveis de governo e dos três Poderes. 
4 Qualidade na Administração Pública 
No serviço público, a busca pelaqualidade se desenvolveu junto com o 
paradigma do cliente, no consumerism. Muitas das questões cobradas neste 
item são relacionadas com a noção de qualidade total, que estudaremos na 
próxima aula. Aqui, veremos como se deu a evolução dos programas de 
qualidade na Administração Pública brasileira. 
O Governo Collor, apesar de curto, foi um grande choque para o país. Além de 
congelar a poupança de milhões de brasileiros, ele também realizou a abertura 
comercial do país. Uma economia extremamente fechada, de repente, se viu 
com as taxas alfandegárias lá em baixo e uma enxurrada de produtos 
internacionais. As empresas, que tinham seu mercado garantido, viram-se 
diante de uma competitividade muito maior e precisaram evoluir para 
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sobreviver no mercado. Collor dizia que no Brasil não se fabricava carros, mas 
carroças. 
Para contrabalancear a abertura comercial Collor lançou o Programa Brasileiro 
da Qualidade e Produtividade (PBQP), em 1991. O objetivo era apoiar o esforço 
de modernização da empresa brasileira, através da promoção da qualidade e 
produtividade, objetivando aumentar a competitividade dos bens e serviços 
produzidos no País. 
Collor também via de forma negativa os órgãos e empresas estatais. Os 
servidores eram marajás, que deveriam ser demitidos. Assim, a administração 
pública também foi inserida no PBQP, no subprograma setorial Programa da 
Qualidade no Serviço Público (PQSP), que viria mais tarde a ser transformado 
em um programa. 
Collor deu o pontapé inicial, e, desde então, vem-se desenvolvendo na 
administração pública brasileira ações cujo propósito é transformar as 
organizações públicas, procurando torná-las cada vez mais preocupadas com a 
qualidade, com o cidadão e não apenas com os seus processos burocráticos 
internos. 
No Governo FHC, em 1996, o PBQP foi alterado para Programa da Qualidade e 
Participação da Administração Pública (QPAP), dando ainda mais valor ao 
caráter da qualidade voltada para o cidadão. Bresser Pereira, analisando em 
1997, os resultados e perspectivas do PBQP, afirmou que: 
"ainda que considerada a debilidade do desempenho no setor 
público frente aos resultados da iniciativa privada, o saldo 
alcançado pelos esforços de sensibilizar as organizações públicas 
foi positivo. A posição, hoje, não é mais de 'marco zero', 
registrando-se inúmeras instituições públicas federais, estaduais 
e municipais que já aderiram à prática de implantar programas 
de Qualidade, recebendo, por isso, manifestação positiva da 
sociedade". 
O Programa da Qualidade e Participação na Administração Pública foi um dos 
principais instrumentos de aplicação do Plano Diretor da Reforma do Aparelho 
Estado, propondo-se a introduzir no Setor Público as mudanças de valores e 
comportamentos preconizados pela Administração Pública Gerencial, e, ainda, 
viabilizar a revisão dos processos internos da Administração Pública com vistas 
à sua maior eficiência e eficácia. 
O termo "participação" no nome do programa se refere à participação dos 
servidores, entendendo que somente com comprometimento de todos e com a 
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gestão participativa que o serviço público poderia alcançar a qualidade. Os 
objetivos do programa eram: 
Contribuir para a melhoria da qualidade dos serviços públicos, por meio da 
institucionalização dos seus princípios, com ênfase na participação dos 
servidores. 
Apoiar o processo de mudança de uma cultura burocrática para uma cultura 
gerencial, fortalecendo a delegação, o atendimento ao cidadão, a 
racionalidade no modo de fazer, a definição clara de objetivos, a motivação 
dos servidores e o controle de resultados. 
Seus princípios eram: 
• Satisfação do Cliente: Os órgãos e as entidades públicas devem conhecer 
e ouvir os seus clientes internos e externos - que são os demais órgãos e 
entidades públicas, os servidores, e, principalmente, os cidadãos - que 
representam, na verdade, os legítimos destinatários da ação pública, 
estabelecendo mecanismos que viabilizem a parceria com eles e a 
superação das suas expectativas. 
• Envolvimento de Todos os Servidores: A alta administração, o corpo 
gerencial e a base operacional devem envolver-se com a Qualidade, 
assumindo o compromisso com a melhoria contínua da Administração 
Pública. 
• Gestão Participativa: A gestão pela Qualidade é participativa, ou seja, 
pressupõe a convocação dos servidores a participar da melhoria de seus 
processos de trabalho; estabelece a cooperação entre gerentes e 
gerenciados; dissemina informações organizacionais; compartilha 
desafios; coloca a decisão o mais próximo possível da ação. 
• Gerência de Processos: O processo é o centro prático da gestão pela 
Qualidade. Isto significa: identificar e analisar os processos da 
organização; estabelecer metas de melhoria e aperfeiçoamento desses 
processos; avaliar os processos pelos resultados frente aos clientes; 
normalizar os estágios de desenvolvimento atingidos pelos processos. 
• Valorização do Servidor Público: A valorização do servidor público (cliente 
interno) é uma garantia ao cumprimento da missão da Administração 
Pública de atender com qualidade aos seus clientes externos - o cidadão. 
• Constância de Propósitos: A alta administração tem o dever indelegável de 
estabelecer e compartilhar com toda a organização objetivos de longo 
prazo que permitam coerência e efetividade de seus projetos e de suas 
ações. O planejamento estratégico é o instrumento por excelência do 
sistema de gestão pela Qualidade e fator de coerência do processo 
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decisório. 
• Melhoria Contínua: A melhoria é um processo contínuo inesgotável e está 
alicerçada no estímulo à criatividade e no estabelecimento permanente de 
novos desafios. 
• Não aceitação de erros: O compromisso com o fazer certo deve ser um 
traço da cultura de uma organização pública de qualidade. O desconforto 
com o erro, e o combate ao desperdício são atitudes que evidenciam a 
internalização deste princípio. 
Em 1999 o QPAP é transformado em Programa da Qualidade no Serviço Público 
(PQSP). Este novo programa traça um panorama do que já havia sido feito, 
construindo a seguinte evolução dos programas até aquele momento: 
Pode-se observar que o PQSP vinha dar grande ênfase a satisfação do cidadão. 
As ações do Programa iriam se desenvolver, principalmente, no espaço em que 
a organização pública se relaciona diretamente com o cidadão, seja na 
condição de prestadora de serviço, seja na condição de executora da ação do 
Estado. 
Neste espaço, o Programa atuaria mobilizando e sensibilizando as organizações 
para a melhoria da qualidade da gestão pública e do desempenho institucional. 
Atuaria, também, junto aos cidadãos, procurando torná-los participantes das 
atividades públicas, desempenhando o papel de avaliadores dos serviços e das 
ações do Estado. Neste sentido, o Programa da Qualidade no Serviço Público 
buscava ser um instrumento da cidadania, conduzindo cidadãos e agentes 
públicos ao exercício prático de uma administração pública participativa, 
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transparente, orientada para resultados e preparada para responder às 
demandas sociais. 
Diretrizes: 
• As diretrizes estratégicas que orientamas ações do Programa da 
Qualidade e Participação na Administração Pública eram: 
• Descentralização das ações com coordenação estratégica centralizada 
• Compromisso dos órgãos e das entidades públicas formalizado por 
instrumento adequado (Compromisso de Resultado); 
• Compatibilização entre as políticas de reestruturação organizacional e 
as de modernização da gestão; 
• Comparatividade dos resultados de Qualidade e Participação alcançados 
pelas organizações públicas; 
• Direcionamento das ações para as atividades-fim das organizações, 
objetivando atingir diretamente o cliente; 
• Visibilidade e Seletividade; 
• Produção de resultados, principalmente em termos de redução de 
custos. 
4 . 1 GESPÚBLICA 
Em 2005 ocorreu a última alteração no programa, que passou a ser chamado 
de Programa Nacional de Gestão Pública e Desburocratização (GesPública), 
que, na realidade é a fusão do PQSP com o Programa Nacional de 
Desburocratização. Foi instituído com a finalidade de contribuir para a melhoria 
da qualidade dos serviços públicos prestados aos cidadãos e para o aumento 
da competitividade do País, formulando e implementando medidas integradas 
em agenda de transformações da gestão, necessárias à promoção dos 
resultados preconizados no plano plurianual, à consolidação da administração 
pública profissional voltada ao interesse do cidadão e à aplicação de 
instrumentos e abordagens gerenciais. 
O GesPública também traça um panorama da evolução dos programas, 
estabelecendo o seguinte quadro: 
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O Gespública foi instituído pelo Decreto 5.378 de 2005, segundo o qual: 
Art. 1° Fica instituído o Programa Nacional de Gestão Pública e 
Desburocratização - GESPÚBLICA, com a finalidade de contribuir 
para a melhoria da qualidade dos serviços públicos prestados aos 
cidadãos e para o aumento da competitividade do País. 
Art. 2° O GESPÚBLICA deverá contemplar a formulação e 
implementação de medidas integradas em agenda de 
transformações da gestão, necessárias à promoção dos 
resultados preconizados no plano plurianual, à consolidação da 
administração pública profissional voltada ao interesse do 
cidadão e à aplicação de instrumentos e abordagens gerenciais, 
que objetivem: 
I - eliminar o déficit institucional, visando ao integral 
atendimento das competências constitucionais do Poder 
Executivo Federal; 
II - promover a governança, aumentando a capacidade de 
formulação, implementação e avaliação das políticas públicas; 
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III - promover a eficiência, por meio de melhor aproveitamento 
dos recursos, relativamente aos resultados da ação pública; 
IV - assegurar a eficácia e efetividade da ação governamental, 
promovendo a adequação entre meios, ações, impactos e 
resultados; e 
V - promover a gestão democrática, participativa, transparente e 
ética. 
Modelo de Excelência em Gestão Pública 
O Decreto 5.378 de 2005 determina que: 
Art. 3° Para consecução do disposto nos arts. 1° e 2°, o 
GESPÚBLICA, por meio do Comitê Gestor de que trata o art. 7°, 
deverá: 
I - mobilizar os órgãos e entidades da administração pública para 
a melhoria da gestão e para a desburocratização; 
II - apoiar tecnicamente os órgãos e entidades da administração 
pública na melhoria do atendimento ao cidadão e na 
simplificação de procedimentos e normas; 
III - orientar e capacitar os órgãos e entidades da administração 
publica para a implantação de ciclos contínuos de avaliação e de 
melhoria da gestão; e 
IV - desenvolver modelo de excelência em gestão pública, 
fixando parâmetros e critérios para a avaliação e melhoria da 
qualidade da gestão pública, da capacidade de atendimento ao 
cidadão e da eficiência e eficácia dos atos da administração 
pública federal. 
No inciso IV, ficou estabelecido que o Gespública elaborasse um modelo de 
excelência em gestão pública. Esse modelo está no Documento de Referência 
do Gespública. Tal documento coloca que: 
O Gespública é uma política pública, formulada para a gestão, 
alicerçada em um modelo de excelência que trata do sistema de 
gestão das organizações como um todo, contemplando as 
dimensões técnicas tradicionais, como pessoas, planejamento, 
orçamento e finanças, entre outras, e, também, as dimensões 
sociais da gestão, como participação e controle social, orientação 
para os cidadãos, interação organização-sociedade e, 
principalmente, a produção de resultados que agreguem valor à 
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sociedade. Cabe destacar que esse modelo está calcado em 
valores que orientam e instrumentalizam a gestão pública para o 
cumprimento de seu papel de promover o bem-estar da 
sociedade, gerando benefícios concretos para o País. 
As principais características dessa política de gestão pública são: 
• Ser essencialmente pública: o Gespública é uma política formulada a 
partir da premissa de que a gestão de órgãos e entidades públicos pode 
e deve ser excelente, pode e deve ser comparada com padrões 
internacionais de qualidade em gestão, mas não pode nem deve deixar 
de ser pública. A qualidade da gestão pública tem que ser orientada para 
o cidadão, e desenvolver-se dentro do espaço constitucional demarcado 
pelos princípios da impessoalidade, da legalidade, da moralidade, da 
publicidade e da eficiência. 
• Estar focada em resultados para o cidadão: sair do serviço à burocracia e 
colocar a gestão pública a serviço do resultado dirigido ao cidadão tem 
sido o grande desafio do Gespública. Entenda-se por resultado para o 
setor público o atendimento total ou parcial das demandas da sociedade 
traduzidas pelos governos em políticas públicas. Neste sentido, a 
eficiência e a eficácia serão tão positivas quanto a capacidade que terão 
de produzir mais e melhores resultados para o cidadão (impacto na 
melhoria da qualidade de vida e na geração do bem comum). 
• Ser federativa: a melhoria da qualidade dos serviços públicos prestados 
aos cidadãos e o aumento da competitividade do País pressupõem a 
melhoria da qualidade da administração pública como um todo, em todos 
os poderes e esferas de governo, e implicam em uma atuação cada vez 
mais coordenada e integrada entre os diversos entes e instituições 
públicos. Assim, o Gespública atua junto às organizações públicas 
federais, estaduais, municipais, do legislativo e do judiciário, 
transcendendo, portanto, ao Executivo Federal. A base conceitual e os 
instrumentos do Gespública não estão limitados a um objeto específico a 
ser gerenciado (saúde, educação, previdência, saneamento, tributação, 
fiscalização etc.). Aplicam-se a toda administração pública em todos os 
poderes e esferas de governo. 
O Modelo de Excelência em Gestão Pública tem como base os princípios 
constitucionais da administração pública e como pilares os fundamentos da 
excelência gerencial. Os fundamentos da excelência são conceitos que definem 
o entendimento contemporâneo de uma gestão de excelência na administração 
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pública e que, orientados pelos princípios constitucionais, compõem a estrutura 
de sustentação do Modelo de Excelência em Gestão Pública. Estes 
fundamentos devem expressar os conceitos vigentes do "estado da arte" da 
gestão contemporânea, sem, no entanto,perder de vista a essência da 
natureza pública das organizações. 
O Modelo de Excelência em Gestão Pública foi concebido a partir da premissa 
segundo a qual é preciso ser excelente sem deixar de ser público. Esse Modelo, 
portanto, deve estar alicerçado em fundamentos próprios da gestão de 
excelência contemporânea e condicionado aos princípios constitucionais 
próprios da natureza pública das organizações. Esses fundamentos e princípios 
constitucionais, juntos, definem o que se entende hoje por excelência em 
gestão pública. 
A base do modelo são os princípios constitucionais da administração pública. A 
gestão pública para ser excelente tem que ser legal, impessoal, moral, pública 
e eficiente. 
• Legalidade: estrita obediência à lei; nenhum resultado poderá ser 
considerado bom, nenhuma gestão poderá ser reconhecida como de 
excelência à revelia da lei. 
• Impessoalidade: não fazer acepção de pessoas. O tratamento 
diferenciado restringe-se apenas aos casos previstos em lei. A cortesia, a 
rapidez no atendimento, a confiabilidade e o conforto são requisitos de 
um serviço público de qualidade e devem ser agregados a todos os 
usuários indistintamente. Em se tratando de organização pública, todos 
os seus usuários são preferenciais, são pessoas muito importantes. 
• Moralidade: pautar a gestão pública por um código moral. Não se trata 
de ética (no sentido de princípios individuais, de foro íntimo), mas de 
princípios morais de aceitação pública. 
• Publicidade: ser transparente, dar publicidade aos fatos e aos dados. 
Essa é uma forma eficaz de indução do controle social. 
• Eficiência: fazer o que precisa ser feito com o máximo de qualidade ao 
menor custo possível. Não se trata de redução de custo de qualquer 
maneira, mas de buscar a melhor relação entre qualidade do serviço e 
qualidade do gasto. 
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Orientados por esses princípios constitucionais, integram a base de 
sustentação do Modelo de Excelência em Gestão Pública os fundamentos 
apresentados a seguir. 
- Pensamento sistêmico: entendimento das relações de interdependência 
entre os diversos componentes de uma organização, bem como entre a 
organização e o ambiente externo, com foco na sociedade. 
- Aprendizado organizacional: busca contínua e alcance de novos 
patamares de conhecimento, individuais e coletivos, por meio da 
percepção, reflexão, avaliação e compartilhamento de informações e 
experiências. 
- Cultura da Inovação: promoção de um ambiente favorável à criatividade, 
à experimentação e à implementação de novas idéias que possam gerar 
um diferencial para a atuação da organização. 
- Liderança e constância de propósitos: a liderança é o elemento promotor 
da gestão, responsável pela orientação, estímulo e comprometimento 
para o alcance e melhoria dos resultados organizacionais e deve atuar de 
forma aberta, democrática, inspiradora e motivadora das pessoas, 
visando o desenvolvimento da cultura da excelência, a promoção de 
relações de qualidade e a proteção do interesse público. É exercida pela 
alta administração, entendida como o mais alto nível gerencial e 
assessoria da organização. 
- Orientação por processos e informações: compreensão e segmentação 
do conjunto das atividades e processos da organização que agreguem 
valor para as partes interessadas, sendo que a tomada de decisões e a 
execução de ações devem ter como base a medição e análise do 
desempenho, levando-se em consideração as informações disponíveis. 
- Visão de Futuro: indica o rumo de uma organização e a constância de 
propósitos que a mantém nesse rumo. Está diretamente relacionada à 
capacidade de estabelecer um estado futuro desejado que dê coerência 
ao processo decisório e que permita à organização antecipar-se às 
necessidades e expectativas dos cidadãos e da sociedade. Inclui, 
também, a compreensão dos fatores externos que afetam a organização 
com o objetivo de gerenciar seu impacto na sociedade. 
- Geração de Valor: alcance de resultados consistentes, assegurando o 
aumento de valor tangível e intangível de forma sustentada para todas 
as partes interessadas. 
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- Comprometimento com as pessoas: estabelecimento de relações com as 
pessoas, criando condições de melhoria da qualidade nas relações de 
trabalho, para que elas se realizem profissional e humanamente, 
maximizando seu desempenho por meio do comprometimento, de 
oportunidade para desenvolver competências e de empreender, com 
incentivo e reconhecimento. 
- Foco no cidadão e na sociedade: direcionamento das ações públicas para 
atender, regular e continuamente, as necessidades dos cidadãos e da 
sociedade, na condição de sujeitos de direitos, beneficiários dos serviços 
públicos e destinatários da ação decorrente do poder de Estado exercido 
pelas organizações públicas. 
- Desenvolvimento de parcerias: desenvolvimento de atividades 
conjuntamente com outras organizações com objetivos específicos 
comuns, buscando o pleno uso das suas competências complementares 
para desenvolver sinergias. 
- Responsabilidade social: atuação voltada para assegurar às pessoas a 
condição de cidadania com garantia de acesso aos bens e serviços 
essenciais, e ao mesmo tempo tendo também como um dos princípios 
gerenciais a preservação da biodiversidade e dos ecossistemas naturais, 
potencializando a capacidade das gerações futuras de atender suas 
próprias necessidades. 
- Controle Social: atuação que se define pela participação das partes 
interessadas no planejamento, acompanhamento e avaliação das 
atividades da Administração Pública e na execução das políticas e dos 
programas públicos. 
- Gestão participativa: estilo de gestão que determina uma atitude 
gerencial da alta administração que busque o máximo de cooperação das 
pessoas, reconhecendo a capacidade e o potencial diferenciado de cada 
um e harmonizando os interesses individuais e coletivos, a fim de 
conseguir a sinergia das equipes de trabalho. 
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O Modelo de Excelência possui uma representação gráfica que se baseia no 
Ciclo PDCA 
Temos aqui quatro blocos que representam o PDCA - Planejamento, 
Implemntação, Controle e Agir Corretivamente. 
• Os quatro primeiros elementos (liderança, estratégias e planos, cidadãos 
e sociedade) compõem a primeira etapa, o planejamento, ou seja, é um 
planejamento participativo, que deve envolver a sociedade. Por meio da 
liderança forte da alta administração, que focaliza as necessidades dos 
cidadãos-usuários, os serviços, os produtos e os processos são 
planejados conforme os recursos disponíveis, para melhor atender esse 
conjunto de necessidades. 
• O segundo bloco - Pessoas e Processos - representa a execução do 
planejamento. Nesse espaço, concretizam-se as ações que transformam 
objetivos e metas em resultados. São as pessoas, capacitadas e 
motivadas, que operam esses processos e fazem com que cada um deles 
produza os resultados esperados. 
• O terceiro bloco - Resultados - representa o controle, pois serve para 
acompanhar o atendimento à satisfação dos destinatários dos serviços e 
da ação do Estado, o orçamento e as finanças, a gestão das pessoas, a 
gestão de suprimento e das parcerias institucionais, bem como o 
desempenho dos serviços/produtos e dos processos organizacionais. 
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