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CURSO ON-LINE – ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA P/ TCU E CGU PROFESSOR: RAFAEL ENCINAS Administração Pública para TCU e CGU Aula Demonstrativa Olá, pessoal! Atendendo a pedidos de vários alunos para reeditar o curso em exercícios para o Tribunal de Contas da União, decidimos lançar este curso voltado tanto para o concurso do TCU quanto para o da Controladoria Geral da União, cujos editais em Administração Pública são muito próximos. O edital do próximo concurso do TCU está previsto para abril do ano que vem, enquanto o próximo concurso da CGU pode acontecer ainda no final de 2009. Só que este será um curso teórico e não em exercícios. Contudo, trabalharemos muitos exercícios tanto do CESPE quanto da ESAF, pois fazer exercícios é a melhor forma de estudar para concursos. Assim, durante a explicação da teoria colocarei exercícios para ilustrar, e ao final de cada aula haverá uma bateria de exercícios comentados, nos moldes do curso que ministrei para o STJ. Para aqueles que não me conhecem, sou Analista de Controle Externo do TCU. Já trabalhei como Analista na Receita Federal e Escriturário na Caixa Econômica Federal, além de outras instituições financeiras. Sou professor de Administração Pública em cursinhos em Brasília. Vamos trabalhar neste curso todos os itens dos editais de Administração Pública dos últimos concursos do TCU e da CGU que aconteceram neste ano. Além de Administração Pública, veremos também a matéria Políticas Públicas, que caiu apenas para a especialidade de Controle Interno na CGU, mas que caiu dentro de Administração Pública no TCU. Segue abaixo o edital dos últimos concursos, com os itens que são semelhantes nos dois e depois aqueles que são diferentes: Edital TCU Edital CGU 3. Administração pública: do modelo racional- legal ao paradigma pós-burocrático. O Estado oligárquico e patrimonial, o Estado autoritário e burocrático, o Estado do bem-estar, o Estado regulador. 6. Formas de administração pública: Patrimonialista, burocrática, gerencial. 1. Estruturação da máquina administrativa no Brasil desde 1930: dimensões estruturais e culturais. 2. As reformas administrativas e a redefinição do papel do Estado. Reforma do Serviço Civil (mérito, flexibilidade e responsabilização) e Plano Diretor para a Reforma do Aparelho do 7. Evolução da Administração Pública no Brasil: reformas Administrativas: dimensões estruturais, principais características. www.pontodosconcursos.com.br 1 CURSO ON-LINE – ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA P/ TCU E CGU PROFESSOR: RAFAEL ENCINAS Estado de 1995. 8. Excelência nos serviços públicos. Gestão por resultados na produção de serviços públicos. Gestão de Pessoas por Competências. 11. Excelência nos serviços públicos. 12. Gestão por resultados na produção de serviços públicos. 13. Gestão de Pessoas por Competências. 9. Comunicação na gestão pública e gestão de redes organizacionais. 14. Comunicação na gestão pública e gestão de redes organizacionais. 12. Governabilidade e governança. Intermediação de interesses (clientelismo, corporativismo e neocorporativismo). 9. Governabilidade e governança. Intermediação de interesses (clientelismo, corporativismo e neocorporativismo). 13. Mudanças institucionais: conselhos, organizações sociais, organização da sociedade civil de interesse público (OSCIP), agência reguladora, agência executiva. 15. Mudanças institucionais: conselhos, organizações sociais, organização social de interesse público (OSCIP), agência reguladora, agência executiva. 14. Processo de formulação e desenvolvimento de políticas: construção de agendas, formulação de políticas, implementação de políticas. 15. As políticas públicas no Estado brasileiro contemporâneo. Descentralização e democracia. Participação, atores sociais e controle social. Gestão local, cidadania e eqüidade social. 16. Planejamento e avaliação nas políticas públicas: conceitos básicos de planejamento. Aspectos administrativos, técnicos, econômicos e financeiros. Formulação de programas e projetos. Avaliação de programas e projetos. Tipos de avaliação. Análise custo-benefício e análise custo-efetividade. 1. Processo de Formulação e Desenvolvimento de Políticas: construção de agendas, formulação de políticas, implementação de políticas. 2. As Políticas públicas no Estado brasileiro contemporâneo. Descentralização e democracia. Participação, atores sociais e controle social. Gestão local, cidadania e eqüidade social. Instrumentos e recursos da economia pública (política fiscal, regulatória, cambial e monetária). 3. Planejamento e Avaliação nas Políticas Públicas - Conceitos básicos de planejamento. Aspectos administrativos, técnicos, econômicos e financeiros. Formulação de programas e projetos: diagnóstico, árvore de problemas, árvore de objetivos, matriz de planejamento, objetivos, metas e impactos. Avaliação de programas e projetos. Tipos de Avaliação. Análise custo-benefício e análise custo- efetividade. 6. Governo eletrônico. Transparência da administração pública. Controle social e cidadania. Accountability. 10. Accountability. 4. Estrutura e estratégia organizacional. Cultura organizacional e mudança no setor público. Convergências e diferenças entre a gestão pública e a gestão privada. O paradigma do cliente na gestão pública. 1. Estado: Conceito e evolução do Estado moderno. 2. Conceitos fundamentais do Direito Público e o funcionamento do Estado. 3. Estado, governo e aparelho de Estado. 5. Empreendedorismo governamental e novas lideranças no setor público. Processos participativos de gestão pública: conselhos de 4. Estado unitário e Estado federativo. 5. Relações entre esferas de governo e regime federativo. www.pontodosconcursos.com.br 2 CURSO ON-LINE – ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA P/ TCU E CGU PROFESSOR: RAFAEL ENCINAS gestão, orçamento participativo, parceria entre governo e sociedade. 8. Sistemas de governo. 7. Novas tecnologias de gestão (reengenharia, qualidade, planejamento estratégico, Balanced ScoreCard) e tecnologias da informação e comunicação: impactos sobre a configuração das organizações públicas e sobre os processos de gestão. 10. Administração de pessoal. Noções de SIAPE. 11. Administração de compras e materiais: processos de compras governamentais e gerência de materiais e estoques. Noções de SIASG. Todos estes itens serão trabalhados no curso, que será composto por esta aula demonstrativa mais oito aulas. O cronograma do curso será o seguinte: Aula Demonstrativa: TCU: 3. Administração pública: do modelo racional-legal ao paradigma pós-burocrático. O Estado oligárquico e patrimonial, o Estado autoritário e burocrático, o Estado do bem-estar, o Estado regulador. CGU: 6. Formas de administração pública: Patrimonialista, burocrática, gerencial. Aula 01: 5/01/2009 TCU: 1. Estruturação da máquina administrativa no Brasil desde 1930: dimensões estruturais e culturais. 2. As reformas administrativas e a redefinição do papel do Estado. Reforma do Serviço Civil (mérito, flexibilidade e responsabilização) e Plano Diretor para a Reforma do Aparelho do Estado de 1995. 13. Mudanças institucionais: conselhos, organizações sociais, organização da sociedade civil de interesse público (OSCIP), agência reguladora, agência executiva. CGU: 7. Evolução da Administração Públicano Brasil: reformas Administrativas: dimensões estruturais, principais características. www.pontodosconcursos.com.br 3 CURSO ON-LINE – ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA P/ TCU E CGU PROFESSOR: RAFAEL ENCINAS 15. Mudanças institucionais: conselhos, organizações sociais, organização social de interesse público (OSCIP), agência reguladora, agência executiva. Aula 02: 12/01/2009 TCU: 3. O Estado do bem-estar, o Estado regulador CGU: 1. Estado: Conceito e evolução do Estado moderno. 2. Conceitos fundamentais do Direito Público e o funcionamento do Estado. 3. Estado, governo e aparelho de Estado. Aula 03: 19/01/2009 TCU: 12. Governabilidade e governança. Intermediação de interesses (clientelismo, corporativismo e neocorporativismo). CGU: 4. Estado unitário e Estado federativo. 5. Relações entre esferas de governo e regime federativo. 8. Sistemas de governo. 9. Governabilidade e governança. Intermediação de interesses (clientelismo, corporativismo e neocorporativismo). Aula 04: 26/01/2009 TCU: 5. Empreendedorismo governamental e novas lideranças no setor público. Processos participativos de gestão pública: conselhos de gestão, orçamento participativo, parceria entre governo e sociedade. 8. Excelência nos serviços públicos. Gestão por resultados na produção de serviços públicos. Gestão de Pessoas por Competências. CGU: 11. Excelência nos serviços públicos. 12. Gestão por resultados na produção de serviços públicos. 13. Gestão de Pessoas por Competências. Aula 05: 02/02/2009 www.pontodosconcursos.com.br 4 CURSO ON-LINE – ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA P/ TCU E CGU PROFESSOR: RAFAEL ENCINAS TCU: 4. Estrutura e estratégia organizacional. Cultura organizacional e mudança no setor público. Convergências e diferenças entre a gestão pública e a gestão privada. O paradigma do cliente na gestão pública. 9. Comunicação na gestão pública e gestão de redes organizacionais. CGU: 14. Comunicação na gestão pública e gestão de redes organizacionais. Aula 06: 09/02/2009 TCU: 7. Novas tecnologias de gestão (reengenharia, qualidade, planejamento estratégico, Balanced ScoreCard) e tecnologias da informação e comunicação: impactos sobre a configuração das organizações públicas e sobre os processos de gestão. Aula 07: 16/02/2009 TCU: 6. Governo eletrônico. Transparência da administração pública. Controle social e cidadania. Accountability. 10. Administração de pessoal. Noções de SIAPE. 11. Administração de compras e materiais: processos de compras governamentais e gerência de materiais e estoques. Noções de SIASG. CGU: 10. Accountability. Aula 08: 02/03/2009 TCU: 14. Processo de formulação e desenvolvimento de políticas: construção de agendas, formulação de políticas, implementação de políticas. 15. As políticas públicas no Estado brasileiro contemporâneo. Descentralização e democracia. Participação, atores sociais e controle social. Gestão local, cidadania e eqüidade social. 16. Planejamento e avaliação nas políticas públicas: conceitos básicos de planejamento. Aspectos administrativos, técnicos, econômicos e financeiros. Formulação de programas e projetos. Avaliação de programas e projetos. Tipos de avaliação. Análise custo-benefício e análise custo-efetividade. CGU: 1. Processo de Formulação e Desenvolvimento de Políticas: construção de agendas, formulação de políticas, implementação de políticas. 2. As Políticas públicas no Estado brasileiro contemporâneo. Descentralização e democracia. Participação, atores sociais e controle www.pontodosconcursos.com.br 5 CURSO ON-LINE – ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA P/ TCU E CGU PROFESSOR: RAFAEL ENCINAS social. Gestão local, cidadania e eqüidade social. Instrumentos e recursos da economia pública (política fiscal, regulatória, cambial e monetária). 3. Planejamento e Avaliação nas Políticas Públicas - Conceitos básicos de planejamento. Aspectos administrativos, técnicos, econômicos e financeiros. Formulação de programas e projetos: diagnóstico, árvore de problemas, árvore de objetivos, matriz de planejamento, objetivos, metas e impactos. Avaliação de programas e projetos. Tipos de Avaliação. Análise custo-benefício e análise custo-efetividade. A seguir, para que vocês tenham uma idéia de como será o curso, segue uma aula com os itens: TCU: 3. Administração pública: do modelo racional-legal ao paradigma pós- burocrático. O Estado oligárquico e patrimonial, o Estado autoritário e burocrático, o Estado do bem-estar, o Estado regulador. CGU: 6. Formas de administração pública: Patrimonialista, burocrática, gerencial. Não trabalharemos nesta aula apenas a parte “O Estado oligárquico e patrimonial, o Estado autoritário e burocrático, o Estado do bem-estar, o Estado regulador”, que será visto nas próximas aulas. Espero que vocês gostem e possamos empreender juntos esta caminhada rumo a duas das carreiras mais atraentes do serviço público. Abraço, Rafael Encinas. Tipos de Dominação Para estudarmos as formas de administração pública, primeiro temos que entender o que Weber chamava de “dominação”. Segundo Weber: Poder significa toda probabilidade de impor a própria vontade numa relação social, mesmo contra resistências, seja qual for o fundamento desta probabilidade. Dominação é a probabilidade de encontrar obediência a uma ordem de determinado conteúdo, entre determinadas pessoas indicáveis. Disciplina é a probabilidade de encontrar obediência pronta, automática e esquemática a uma ordem, entre uma pluralidade indicável de pessoas, em virtude de atividades treinadas. www.pontodosconcursos.com.br 6 CURSO ON-LINE – ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA P/ TCU E CGU PROFESSOR: RAFAEL ENCINAS A dominação não significa toda espécie de possibilidade de exercer “poder” ou “influência” sobre outras pessoas. Segundo o autor, certo mínimo de vontade de obedecer, de interesse na obediência, faz parte de toda relação autêntica de dominação. Podemos considerar a dominação como a soma do poder com e legitimidade. Para que um Estado exista, é preciso que as pessoas (dominados) aceitem a autoridade alegada pelos detentores do poder (dominadores). É necessário que os detentores do poder possuam uma autoridade reconhecida como legítima. Dominação compreende o poder de impor ao comportamento dos outros a vontade própria. Weber fala que “há três tipos puros de dominação legítima”. Quando ele fala em “puros”, ele se refere a “tipos-ideais”, ou seja, um recurso metodológico que o cientista utiliza toda vez que necessita compreender um fenômeno formado por um conjunto histórico ou uma seqüência de acontecimentos, os quais não podem ser encontrados na realidade – em seu “estado puro” –, mas que se situam apenas no plano da abstração teórica. O tipo ideal é uma abstração, através da qual as características extremas desse fenômeno são definidas, de forma a fazer com que ele apareça em sua forma “pura”. Ideal não quer dizer que é bom, mas que contém as características essenciais, puras. Como o tipo puro é uma abstração, um extremo, nenhuma organização corresponde exatamente ao modelo puro de burocracia. Weber descreve os tipos puros dedominação com base na vigência de sua legitimidade, que pode ser, primordialmente: ƒ De caráter racional: baseada na crença na legitimidade das ordens estatuídas e do direito de mando daqueles que, em virtude dessas ordens, estão nomeados para exercer a dominação (dominação legal); ƒ De caráter tradicional: baseada na crença cotidiana da santidade das tradições vigentes desde sempre e na legitimidade daqueles que, em virtude dessas tradições, representam a autoridade (dominação tradicional); ƒ De caráter carismático: baseada na veneração extraordinária da santidade, do poder heróico ou do caráter exemplar de uma pessoa e das ordens por esta reveladas ou criadas (dominação carismática). Assim, os três tipos puros de dominação definidos por Weber são: Dominação Tradicional: o critério para a aceitação da dominação é a tradição, ou seja, os valores e crenças que se perpetuam ao longo de gerações. O Rei governa o Estado porque seu pai era rei, assim como seu avô, seu bisavô, etc. Fundamenta-se na crença da inviolabilidade daquilo que foi assim desde sempre, a crença na rotina de todos os dias como uma inviolável norma de conduta. É um tipo de dominação extremamente conservador. Aquele que exerce a dominação tradicional não é simplesmente um superior hierárquico, mas um “senhor”, e seus subordinados, que constituem seu quadro administrativo, não são “funcionários”, mas www.pontodosconcursos.com.br 7 CURSO ON-LINE – ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA P/ TCU E CGU PROFESSOR: RAFAEL ENCINAS servidores, entre os quais encontramos os nobres, os empregados domésticos, os escravos, os colonos, os servos, os vassalos, os favoritos, etc. Não se obedece a estatutos, mas à pessoa indicada pela tradição ou pelo senhor tradicionalmente determinado. As ordens são legítimas de dois modos: 1 em parte em virtude da tradição que determina inequivocamente o conteúdo das ordens, e da crença no sentido e alcance destas, cujo abalo por transgressão dos limites tradicionais poderia pôr em perigo a posição tradicional do próprio senhor. 2 em parte em virtude do arbítrio do senhor, ao qual a tradição deixa espaço correspondente. Dominação Carismática: é a que tem por origem o “carisma”, uma qualidade extraordinária e indefinível de uma pessoa. Weber define carisma como: Uma qualidade pessoal considerada extracotidiana e em virtude da qual se atribuem a uma pessoa poderes ou qualidades sobrenaturais, sobre- humanos ou, pelo menos, extracotidianos específicos ou então se a toma como enviada por Deus, como exemplar e, portanto, como líder. O critério da legitimação é o da lealdade, uma devoção afetiva do grupo para com o líder carismático. Há algo de misterioso e mágico na pessoa que lhe confere poder. O grande líder político, o herói, o chefe de expedições pioneiras são freqüentemente pessoas com poder carismático. A dominação carismática é um poder sem base racional. É instável, arbitrário e facilmente adquire características revolucionárias. Sua instabilidade deriva da fluidez de suas bases. O líder carismático mantém seu poder enquanto seus seguidores reconhecem nele forças extraordinárias e, naturalmente, este reconhecimento pode desaparecer a qualquer momento. O carisma só pode ser “despertado” e “provado”, e não “aprendido” ou “inculcado”. O quadro administrativo do senhor carismático não é um grupo de funcionários profissionais, e muito menos ainda têm formação profissional. Não é selecionado segundo critérios de dependência doméstica ou pessoal, mas segundo qualidades carismáticas: ao “profeta” correspondem os “discípulos”; ao “príncipe guerreiro”, o “séquito”; ao “líder” em geral, os “homens de confiança”. Dominação Racional-Legal: o critério da dominação é a lei, o estatuto criado com base em regras racionalmente criadas. Obedece-se às regras e não à pessoa. A burocracia moderna, para Weber, é a forma de organização do Estado própria dos regimes em que predomina a dominação racional-legal. Segundo Weber: www.pontodosconcursos.com.br 8 CURSO ON-LINE – ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA P/ TCU E CGU PROFESSOR: RAFAEL ENCINAS No caso da dominação baseada em estatutos, obedece-se à ordem impessoal, objetiva e legalmente estatuída e aos superiores por ela determinados, em virtude da legalidade formal de suas disposições e dentro do âmbito de vigência destas. No caso da dominação tradicional, obedece-se à pessoa do senhor nomeada ela tradição e vinculada a esta. (dentro do âmbito de vigência dela), em virtude de devoção aos hábitos costumeiros. No caso da dominação carismática, obedece-se ao líder carismaticamente qualificado como tal, em virtude da confiança pessoal em revelação, heroísmo ou exemplaridade dentro do âmbito da crença nesse seu carisma. As características fundamentais da dominação racional são: 1. um exercício contínuo, vinculado a determinadas regras, de funções oficiais, dentro de 2. determinada competência, o que significa: a. um âmbito objetivamente limitado, em virtude da distribuição dos serviços, de serviços obrigatórios; b. com atribuição dos poderes de mando eventualmente requeridos e; c. limitação fixa dos meios coercitivos eventualmente admissíveis e das condições de sua aplicação. 3. o princípio da hierarquia oficial, isto é, de organização de instâncias fixas de controle e supervisão para cada autoridade institucional; 4. as regras segundo as quais se procede podem ser: regras técnicas e normas. A um exercício organizado dessa forma, Weber dá o nome de “autoridade institucional”. Patrimonialismo A dominação tradicional ocorre quando sua legitimidade repousa na crença na santidade de ordens e poderes senhoriais tradicionais (‘existentes desde sempre’). Trata-se da crença na legitimidade do poder de quem exerce a dominação pelo fato de que sua “investidura” decorre de longa tradição, de um costume inveterado, a partir de uma autoridade que sempre existiu. É o costume de determinada coletividade que indica quem exerce o poder e que também garante a legitimidade do exercício da dominação. Existem inúmeras formas de dominação tradicional, e não raro estão misturadas, dentre as quais as que mais se destacam são: ƒ Gerontocracia: governo em que o poder cabe aos mais velhos, como os conselhos de anciãos; www.pontodosconcursos.com.br 9 CURSO ON-LINE – ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA P/ TCU E CGU PROFESSOR: RAFAEL ENCINAS ƒ Patriarcalismo: casos em que o poder é determinado pelo pertencimento a uma determinada família, normalmente sendo a dominação exercida por um indivíduo chefe da comunidade doméstica, determinado segundo regras de sucessão; ƒ Sultanismo: forma de dominação no qual está calcada no “arbítrio livre” do governante, munido de um aparato administrativo próprio para fazer valer suas ordens, é um regime de governo autoritário onde o governante está presente em todas as instâncias de poder. ƒ Feudalismo: forma de dominação baseada em um contrato de status, em termos de vassalo-suserano, regidos pelo sentimento de fidelidade pessoal entre ambos – idéia de “honra”; ƒ Patrimonialismo: dominação exercida com base em um direito pessoal, embora decorrente de laços tradicionais, obedecendo-se ao chefe por uma sujeição instável e íntima derivada do direito consuetudinário – “porque assim sempre ocorreu”.O Patrimonialismo é uma forma de exercício da dominação por uma autoridade. A Base de sua legitimidade é a tradição, cujas características principais repousam no poder individual do governante que, amparado por seu aparato administrativo recrutado com base em critérios pessoais, exerce o poder político sob um determinado território. Weber associou o patrimonialismo a uma forma de patriarcalismo, em que o senhor depende da boa vontade dos demais no cumprimento dos deveres e da conservação de sua capacidade de prestar-lhe serviços. Por outro lado, também o senhor “deve” alguma coisa ao submetido, não juridicamente, mas de acordo com o costume, como, por exemplo, proteção a perigos externos ou ajuda em caso de necessidade, além de um tratamento “humano”, particularmente no respeito a suas limitações de capacidade, ou seja, não explorar demasiadamente seu trabalho. Não é uma dominação com o objetivo de conseguir dinheiro, mas para satisfazer as necessidades pessoais do senhor. Neste sentido, o patrimonialismo caracteriza-se pela falta de uma nítida divisão entre a “esfera privada” e a “oficial”. A administração política é tratada pelo senhor como assunto puramente pessoal, bem como o patrimônio adquirido por meio de emolumentos e tributos não se diferencia dos bens privativos do senhor. Por tal razão, o príncipe lida com os assuntos da corte – públicos segundo a acepção moderna – de forma eminentemente privada, posto que o patrimônio pessoal do governante e a coisa pública são misturados como se fossem apenas uma esfera. No patrimonialismo, o governante confere poderes a seus funcionários, caso a caso, selecionando-os e atribuindo-lhes tarefas específicas com base na confiança pessoal que neles deposita e sem estabelecer nenhuma divisão de trabalho entre eles. Os funcionários, por sua vez tratam o trabalho administrativo que executam para o governante como um serviço pessoal, baseado em seu dever de obediência e respeito. Em suas relações com a população, eles podem agir de maneira tão arbitrária quanto aquela adotada pelo governante em relação a eles, contanto que não violem a tradição e o interesse do mesmo na manutenção da obediência e da capacidade produtiva de seus www.pontodosconcursos.com.br 10 CURSO ON-LINE – ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA P/ TCU E CGU PROFESSOR: RAFAEL ENCINAS súditos. Em outras palavras, a administração patrimonial consiste em administrar e proferir sentenças caso por caso, combinado o exercício discricionário da autoridade pessoal com a consideração devida pela tradição sagrada ou por certos direitos individuais estabelecidos. Daí, o termo patrimonialismo passou a ser usado para descrever o tipo de dominação política em que não há distinção entre a esfera pública e a esfera privada. Os bens públicos, do Estado, são usados para interesses pessoais. Um exemplo é o fato de prefeitos explorarem as terras públicas e ficarem com parte do lucro. Os cargos públicos passam a ser considerados bens pessoais, podendo ser vendidos ou transmitidos hereditariamente. As nomeações baseavam-se em critérios pessoais, trocas de favores. São utilizados os termos “sinecura” e “prebenda” para descrever os empregos públicos, já que significam ocupação rendosa de pouco trabalho. Segundo Bresser Pereira: A característica que definia o governo nas sociedades pré-capitalistas e pré-democráticas era a privatização do Estado, ou a interpermeabilidade dos patrimônios público e privado. ‘Patrimonialismo’ significa a incapacidade ou a relutância de o príncipe distinguir entre o patrimônio público e seus bens privados. A administração do Estado pré-capitalista era uma administração patrimonialista. Os “Cadernos do MARE” são publicações do antigo Ministério da Administração Federal e Reforma do Estado, chefiado por Bresser-Pereira na época do Plano Diretor. Alguns destes documentos são interessantes para vocês darem uma lida. Eles estão disponíveis no link: http://www.planejamento.gov.br/noticia.asp?p=not&cod=522&cat=238&sec=25 Segundo o Caderno 12: A administração patrimonialista é caracterizada pela confusão entre o patrimônio público e o privado, o que permite a proliferação do nepotismo e da corrupção. Historicamente, este tipo de administração corresponde ao Estado absolutista - superado a partir do século XIX, com a consolidação do Estado democrático. Assim, a principal característica do patrimonialismo é esta confusão entre o público e o privado, como podemos observar nesta questão do CESPE: 1. (CESPE/MCT/2004) A principal característica do estado patrimonial é a apropriação privada da coisa pública. A questão é CERTA. Como características do modelo, podemos citar: a falta de uma esfera pública contraposta à privada, a racionalidade subjetiva e casuística do sistema jurídico, a irracionalidade do sistema fiscal, a não-profissionalização e a tendência intrínseca à corrupção do quadro administrativo. No patrimonialismo, o aparelho do www.pontodosconcursos.com.br 11 CURSO ON-LINE – ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA P/ TCU E CGU PROFESSOR: RAFAEL ENCINAS Estado funciona como uma extensão do poder do soberano, o qual utiliza os bens públicos da forma que achar conveniente, particularmente em seu próprio benefício. Ao grupo que dominava o poder durante o Estado patrimonialista, Raymundo Faoro denominou de Estamento Burocrático. Vamos ver uma questão do CESPE. 2. (CESPE/MDS/2006) O estamento burocrático caracteriza-se pela conjugação de altos ocupantes de cargos públicos, burocratas e segmentos da classe política, atuando em conjunto, em benefício próprio e em desrespeito aos princípios da impessoalidade e do universalismo de procedimentos. A questão é CERTA. Um ponto importante é sabermos distinguir entre a administração burocrática do modelo racional-legal de Weber e o termo burocracia. Este surgiu da junção da palavra francesa bureau (escritório) com a palavra grega krátos (poder) e é usado desde o século XVIII para se referir às repartições públicas. Assim, quando a questão fala em estamento burocrático, não devemos associá-lo ao modelo racional-legal, mas sim ao grupo de burocratas que controlava o Estado durante o período patrimonialista. O estamento se diferencia da classe social porque, nessa, o critério de pertencimento é o econômico, enquanto no estamento é social, de status, prestígios. Classe para Weber é o conjunto de pessoas que tem a mesma posição diante do mercado. Há dois tipos básicos de classes, as que têm algum tipo de bem e as que não tem algum tipo de bem. Mas as classes também se diferenciam pela qualidade dos bens possuídos. Já o estamento está ligado à esfera social, que é capaz de gerar comunidade. Estamento é um grupo social cuja característica principal é a consciência do sentido de pertencimento ao grupo. A luta por uma identidade social é o que caracteriza um estamento. Uma das diferenças entre classe e estamento, é que nas sociedades estamentais há pouca mobilidade social. Raymundo Faoro afirma que a sociedade brasileira patrimonialista não se organizava, senão subsidiariamente, em classes. A separação primordial dava-se entre estamento burocrático e o restante da sociedade, incluindo neste “resto” as camadas proprietárias ou não. O princípio do universalismo de procedimentos defende o tratamento igualitário perante a lei. A administração pública não deve fazer discriminações positivas ou negativas no atendimento aos administrados.Modelo Racional-Legal Vamos começar o estudo do modelo burocrático com uma questão do CESPE www.pontodosconcursos.com.br 12 CURSO ON-LINE – ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA P/ TCU E CGU PROFESSOR: RAFAEL ENCINAS 3. (CESPE/SEGER/2007) No entendimento de Bresser Pereira, a administração do Estado pré-capitalista era do tipo patrimonialista; a associação entre o capitalismo e a democracia fez emergir uma administração pública burocrática, o modelo racional-legal, ao passo que a administração pública gerencial está mais orientada para as necessidades do cidadão e para a obtenção de resultados. A questão é CERTA. Segundo Bresser Pereira: A administração pública burocrática foi adotada para substituir a administração patrimonialista, que definiu as monarquias absolutas, na qual o patrimônio público e o privado eram confundidos. Nesse tipo de administração o Estado era entendido como propriedade do rei. O nepotismo e o empreguismo, senão a corrupção, eram a norma. Esse tipo de administração revelar-se-á incompatível com o capitalismo industrial e as democracias parlamentares, que surgem no século XIX. É essencial para o capitalismo a clara separação entre o Estado e o mercado; a democracia só pode existir quando a sociedade civil, formada por cidadãos, distingue-se do Estado ao mesmo tempo em que o controla. Assim, a maior complexidade da sociedade, decorrente do surgimento do capitalismo industrial e do fortalecimento da democracia, tornou necessária uma administração mais racional e impessoal. Vimos que no patrimonialismo não havia regras claras na economia, esta era administrada de acordo com os interesses de alguns grupos. Contudo, o desenvolvimento do capitalismo e a industrialização passam a exigir um Estado impessoal, que não governe caso a caso, mas que obedeça ao princípio do universalismo de procedimentos, que defenda o tratamento igualitário perante a lei. A administração pública não deve fazer discriminações positivas ou negativas no atendimento aos administrados. É preciso que a administração siga critérios legais, racionais, e não pessoais. Na questão seguinte temos uma definição de burocracia: 4. (CESPE/STM/2004) Burocracia é um sistema social racional, ou um sistema social em que a divisão do trabalho é racionalmente realizada tendo em vista os fins visados. Esta definição foi tirada do livro “Introdução a Organização Burocrática”, do Bresser Pereira com o Fernando Prestes Motta. Os autores afirmam que: Se adotarmos uma definição curta e perfeitamente enquadrada dentro dos moldes da filosofia aristotélica, diremos que uma organização ou burocracia é um sistema social racional, ou um sistema social em que a www.pontodosconcursos.com.br 13 CURSO ON-LINE – ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA P/ TCU E CGU PROFESSOR: RAFAEL ENCINAS divisão do trabalho é racionalmente realizada tendo em vista os fins visados. Detalhando melhor esta definição, os autores dizem que o critério que diferencia o ato racional do irracional é sua coerência em relação aos fins visados. Um ato será racional na medida em que representar o meio mais adaptado para se atingir determinado objetivo, na medida em que sua coerência em relação a seus objetivos se traduzir na exigência de um mínimo de esforços para se chegar a esses objetivos. Isso significa que a burocracia evoluiu como uma forma de se buscar maior eficiência nas organizações. Isso mesmo! Apesar de considerarmos o termo “burocrático” quase como um antônimo de eficiência, no seu cerne ele nasceu como a racionalização das atividades com o objetivo de aumentar a eficiência. Quando pensamos na burocracia como excesso de controles, papelada, necessidade de muitas tramitações, apego exagerado a regulamentos, ineficiência, estamos pensando nos defeitos do sistema, ou ao que damos o nome de “disfunções” da burocracia. Outro ponto que pode causar estranheza aqui é o fato de falarmos que a burocracia olha para o resultado, os fins visados. Sempre ouvimos dizer que o modelo burocrático focava no processo, enquanto a administração gerencial foca no resultado. Esta é outra disfunção da burocracia, que, na realidade, surgiu justamente para melhorar a eficiência e os resultados. Na definição dos autores temos também a “divisão do trabalho”. Qualquer sistema social elementarmente organizado tem por base a divisão do trabalho, a especialização das funções. A estrutura organizacional pode apresentar uma especialização vertical – a hierarquia – e uma especialização horizontal, a divisão do trabalho, ou departamentalização. Estudaremos isso na aula 05. Em uma burocracia, esta divisão deverá ser feita racionalmente, ou seja, sistemática e coerentemente. A parir deste detalhamento, os autores chegam a outra definição de burocracia: É o sistema social em que a divisão do trabalho é sistemática e coerentemente realizada, tendo em vista os fins visados; é o sistema social em que há procura deliberada de economizar os meios para se atingir os objetivos. Ato racional é aquele coerente em relação aos fins visados; ato eficiente ou produtivo é aquele que não só é coerente em relação aos fins visados, como também exige o mínimo de esforços, mínimo de custos, para um máximo de resultados. As burocracias têm sua fonte de legitimidade no poder racional-legal, e não no poder patriarcal, patrimonial ou carismático. Mas, como se expressa essa racionalidade da burocracia? Como se distingue ela dos demais sistemas sociais que não têm por base o poder racional-legal? Bresser e Motta, procurando reduzir as organizações à sua expressão mais simples, afirmam que: www.pontodosconcursos.com.br 14 CURSO ON-LINE – ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA P/ TCU E CGU PROFESSOR: RAFAEL ENCINAS São três as características básicas que traduzem o seu caráter racional: são sistemas sociais (1) formais, (2) impessoais, (3) dirigidos por administradores profissionais, que tendem a controlá-los cada vez mais completamente. Isto também já foi cobrado em questão do CESPE: 5. (CESPE/STM/2004) Em relação às características básicas que traduzem o caráter racional da burocracia, é correto afirmar que esta é constituída por sistemas sociais formais, impessoais e dirigidos por administradores profissionais, que tendem a controlá-los cada vez mais completamente. Vamos ver mais detalhadamente cada uma dessas características: Formalidade O formalismo da burocracia se expressa no fato de que a autoridade deriva de um sistema de normas racionais, escritas e exaustivas, que definem com precisão as relações de mando e subordinação, distribuindo as atividades a serem executadas de forma sistemática, tendo em vista os fins visados. Sua administração é formalmente planejada, organizada, e sua execução se realiza por meio de documentos escritos. Em primeiro lugar, a autoridade, em uma burocracia, deriva de normas racionais-legais, em vez de tradicionais. Assim, as normas são válidas não porque a tradição as legitime, mas porque, sendo racionais, são válidas aos fins visados. Além disso, essas normas são legais. Elas conferem à pessoa investida de autoridade o poder de coação sobre os subordinados e coloca à sua disposição meios coercitivos capazes de impor disciplina. Apesar de a norma garantir tais meios coercitivos, esta autoridade é estritamente limitadapela norma legal. Ela é muito diversa da autoridade ampla e mal definida do pai sobre o filho, do senhor sobre o escravo ou o servo. O administrador burocrático não tem nenhuma autoridade sobre a vida privada de seu subordinado e, mesmo dentro da organização, seu poder está definido pelas suas funções e as funções do subordinado. Em segundo lugar, as normas são escritas e exaustivas. Não seria possível definir todas as relações de autoridade dentro de um sistema, de forma racional e precisa, sem escrevê-las. A norma tradicional não precisa ser escrita porque ela pouco muda, é aceita e obedecida através de gerações. A norma racional, porém, precisa a todo instante ser modificada, adaptando-se aos fatores novos que surgem no ambiente, já que visa à consecução dos objetivos colimados da forma mais eficiente e econômica possível. A necessidade de escrever as normas burocráticas, de formalizá-las, acentua-se ainda mais devido ao caráter exaustivo que elas tende a ter. Elas procuram cobrir todas as www.pontodosconcursos.com.br 15 CURSO ON-LINE – ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA P/ TCU E CGU PROFESSOR: RAFAEL ENCINAS áreas da organização, prever todas as ocorrências e enquadrá-las dentro de um comportamento definido. Desta forma, tanto a alta administração mantém mais firmemente o controle, reduzindo o âmbito de decisão dos administradores subordinados, como também facilita o trabalho destes, que não precisam estar a cada momento medindo as conseqüências vantajosas e desvantajosas de um ato antes de agir. Em terceiro lugar, a burocracia se caracteriza pelo seu caráter hierárquico, ou seja, por um sistema firmemente organizado de mando e subordinação mútua das autoridades, mediante supervisão das inferiores pelas superiores, sistema esse que oferece ao subordinado a possibilidade de apelar da decisão de uma autoridade inferior a uma autoridade superior. A organização toma, assim, uma forma de pirâmide. Cada superior tem sob suas ordens um determinado (e geralmente pequeno) número de subordinados, Dizemos que há uma pequena amplitude de controle, que significa o número de empregados que devem se reportar a um administrador. Este conceito determina quanto um administrador deve monitorar estreitamente seus subordinados. Quanto maior a amplitude de controle, maior será o número de pessoas para supervisionar e menor será o número de supervisores, ou seja, menor será o controle. Uma vantagem é que o custo é menor. Veremos este conceito novamente na Aula 05. O modelo racional-legal de Max Weber tinha como característica o alto controle dentro da organização. Por isso, a amplitude de controle nas organizações burocráticas é baixa, ou seja, menos gente um chefe tem sob sua supervisão. Já a administração gerencial muda o foco do controle do processo para o resultado, aumentando a amplitude de controle. O resultado, é que nas organizações burocráticas a estrutura será vertical, já que teremos muitos níveis hierárquicos, enquanto nas organizações pós-burocráticas teremos estruturas horizontais, ou seja, achatadas. Weber afirma que, em uma burocracia plenamente desenvolvida, a hierarquia é ‘monocrática”, ou seja, existe apenas um chefe para cada subordinado, defende-se o princípio da unidade de comando. Em quarto lugar, além da forma hierárquica, que divide o trabalho e define os níveis de autoridade verticalmente, a burocracia apresenta uma divisão horizontal do trabalho, em que as diferentes atividades são distribuídas de acordo com os objetivos a serem atingidos. É o processo de departamentalização, que representa a divisão do trabalho horizontalmente. Portanto, quando vemos que a organização burocrática apresenta uma divisão horizontal do trabalho, não estamos dizendo que sua estrutura será achatada, horizontal. Ela será bastante verticalizada, em função do grande número de níveis hierárquicos e pequena amplitude de controle. Impessoalidade O caráter impessoal das organizações é a segunda forma básica pela qual elas expressam sua racionalidade. A administração burocrática é realizada sem consideração a pessoas. Burocracia significa, etimologicamente, “governo de escritório”. É, portanto, o sistema social em que, por uma abstração, os escritórios ou os cargos governam. O www.pontodosconcursos.com.br 16 CURSO ON-LINE – ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA P/ TCU E CGU PROFESSOR: RAFAEL ENCINAS governo das pessoas existe apenas na medida em que elas ocupam os cargos. Isso salienta o caráter estritamente impessoal do poder de cada indivíduo, que não deriva da personalidade do indivíduo, como acontece na dominação carismática, nem de uma herança recebida, como no poder tradicional, mas da norma que cria o cargo e define suas atribuições. O caráter impessoal da burocracia é claramente definido por Weber quando ele diz que obedece ao princípio da administração sine ira ac studio, sem ódio ou paixão. Segundo Weber: A burocracia é mais plenamente desenvolvida quando mais se desumaniza, quanto mais completamente alcança as características específicas que são consideradas como virtudes: a eliminação do amor, do ódio e de todos os elementos pessoais, emocionais e irracionais, que escapam ao cálculo. Um aspecto essencial através do qual se expressa o caráter impessoal das burocracias refere-se à forma de escolha dos funcionários. Nos sistemas sociais não burocráticos, os administradores são escolhidos de acordo com critérios eminentemente irracionais. Fatores como linhagem, prestígio social e relações pessoais determinarão a escolha. Já nas organizações burocráticas, os administradores são profissionais, que fazem uso do conhecimento técnico especializado, obtido geralmente através de treinamento especial. Aqui estamos entrando na terceira característica das organizações burocráticas. Administradores Profissionais As organizações são dirigidas por administradores profissionais. Administrar, para o funcionário burocrata, é sua profissão. Existem alguns traços que distinguem o administrador profissional. Em primeiro lugar, ele é, antes de tudo, um especialista. Esta é uma característica fundamental. As burocracias são sistemas sociais geralmente de grandes dimensões, nos quais o uso do conhecimento especializado é essencial para o funcionamento eficiente. São necessários homens treinados para exercer as diversas funções criadas a partir do processo de divisão do trabalho. Seus conhecimentos, porém, não devem se limitar à sua especialidade. Participando de um sistema pródigo em normas, diretrizes e rotinas, eles devem conhecê-las perfeitamente. Às vezes, é no conhecimento destas normas que consiste sua especialização, quando se trata de administradores de baixo nível. Em relação aos administradores de topo, sua especialidade é simplesmente a de administrar. Eles não são especialistas em finanças, produção, pessoal. São generalistas, que podem conhecer um pouco mais um setor do que outro. Em segundo lugar, o administrador profissional tem em seu cargo sua única ou principal atividade. Ele não é administrador por acidente, subsidiariamente, como o eram os nobres dentro da administração palaciana. www.pontodosconcursos.com.br 17 CURSO ON-LINE – ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA P/ TCU E CGU PROFESSOR: RAFAEL ENCINAS Em terceiro lugar, o administrador burocrático não possui os meios de administração e produção. Ele administra em nome de terceiros:em nome de cidadãos, quando se trata de administrar o Estado, ou em nome dos acionistas, quando se trata de administrar uma sociedade anônima. Podemos ainda falar de outros traços, como o fato de o administrador profissional desenvolver o espírito de fidelidade ao cargo, e não a pessoas. Ele passa a se identificar com a organização. Outro traço é a remuneração em forma de dinheiro, e não em forma de honrarias, títulos, gratidão, direito de participar da mesa do senhor. Além disso, ele é nomeado por um superior hierárquico, e não por eleições, as quais privilegiam características pessoais, emocionais, e não racionais. Por fim, seu mandato é dado por tempo indefinido, ele poderá ser promovido, despedido, transferido. Ele não tem a posse ou a propriedade do cargo, como ocorria no patrimonialismo, quando o cargo era considerado uma propriedade da pessoa, podendo ser vendido, trocado, passado como herança. Controle do Sistema pelos Administradores Bresser afirma, junto com as características, que os administradores “tendem a controlá- los cada vez mais completamente”. O crescente controle dos administradores profissionais sobre as burocracias, que tendem a ser completamente dominadas por eles, seria uma quarta característica das organizações, ao lado do formalismo, da impessoalidade e dos administradores profissionais O que ocorreu ao longo do século XX é que as organizações deixaram de ser controladas pelos proprietários, para serem controladas por administradores profissionais. Isso é resultado de um processo em que podemos identificar diversas fases. Em primeiro lugar, houve o aparecimento do sistema corporativo, com a criação das grandes companhias que concentram boa parte da riqueza. Ao mesmo tempo, houve uma dispersão na propriedade das ações. Isso tudo resultou na separação do controle e da propriedade. Já não eram mais os proprietários, em função de sua riqueza, que controlavam as grandes empresas, mas os administradores profissionais, os burocratas. Na administração do Estado ocorreu a mesma coisa. Segundo Weber, com a maior complexidade e a burocratização da sociedade moderna, os burocratas tendem a retirar poder dos políticos. O surgimento do estado burocrático implicaria a renúncia de responsabilidade pela liderança política e na usurpação das funções políticas por parte dos administradores. A Burocracia é compatível com o sistema da autoridade legal somente quando a formulação das leis e a supervisão de sua aplicação ficam sendo mais prerrogativas dos políticos: se o aparelho burocrático consegue usurpar o processo político e legislativo, será preciso falar de um processo de burocratização que ultrapassou os limites do sistema de domínio legal e lhe transformou a estrutura. O maior dilema da democracia seria: como impedir que a burocracia venha a usurpar o poder e como assegurar que permaneça sendo apenas um elo entre dominadores e dominados? www.pontodosconcursos.com.br 18 CURSO ON-LINE – ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA P/ TCU E CGU PROFESSOR: RAFAEL ENCINAS Weber foi pioneiro no apontar a problemática da desintegração entre política e administração na perspectiva do Estado moderno. Segundo seu argumento, o surgimento do Estado burocrático implicaria a renúncia de responsabilidade pela liderança política e na usurpação das funções políticas por parte dos administradores. Ele temia que o poder político fosse usurpado pela capacidade de realização, impondo um “absolutismo burocrático” no qual os “problemas políticos tendem a ser transformados em problemas administrativos”. O problema político da burocracia estatal é crítico no seio do Estado. A dicotomia entre burocracia estatal e sistema político pode assumir formas que variam do insulamento burocrático da burocracia em relação ao sistema político, à captura clientelista predatória da política ou do sistema político em relação à burocracia. Nestes mesmos casos extremos cabem também situações de integração disfuncional, tais como alianças espúrias entre segmentos políticos e burocráticos em busca de rendas patrimoniais decorrentes de privilégios, proteção ou corrupção — a própria noção de estamento burocrático, conforme proposta por Faoro, insere-se nesta perspectiva. Para que a burocracia não sofra interferências externas, tanto dos políticos quanto da sociedade, muitas vezes ela se fecha e passa a atuar de forma isolada. O insulamento burocrático pode ser compreendido como um processo de proteção do núcleo técnico do Estado, que se responsabiliza pela consecução de determinados objetivos específicos, contra a interferência oriunda do público ou de outras organizações intermediárias. Segundo Edson Nunes, O insulamento burocrático significa a redução do escopo da arena em que os interesses e demandas populares podem desempenhar um papel. Esta redução da arena é efetivada pela retirada de organizações cruciais do conjunto da burocracia tradicional e do espaço político governado pelo Congresso e pelos partidos políticos, resguardando estas organizações contra tradicionais demandas burocráticas ou redistributivas. O insulamento burocrático pode ser visto de forma positiva, como para evitar a pressão de grupos de interesses poderosos, ou de forma negativa, quando os burocratas deixam de ouvir a sociedade, reduzindo a participação desta no processo decisório. No sentido inverso do insulamento burocrático está o engolfamento social, que é o alto grau de penetração de alguma organização no mundo político e social. Não é a penetração dos grupos na burocracia, mas sim a penetração da burocracia na sociedade. Vamos dar uma olhada em outras características do modelo burocrático, partindo de uma questão da ESAF: www.pontodosconcursos.com.br 19 CURSO ON-LINE – ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA P/ TCU E CGU PROFESSOR: RAFAEL ENCINAS 6. (ESAF/MPOG/2008) O modelo de gestão pública burocrático, com base nos postulados weberianos, é constituído de funcionários individuais, cujas características não incluem: a) liberdade pessoal e obediência estrita às obrigações objetivas do seu cargo, estando submetidos a um sistema homogêneo de disciplina e controle do serviço. b) exercício do cargo como profissão única ou principal, com perspectiva de carreira: progressão por tempo de serviço ou mérito, ou ambas. c) competências funcionais fixas em contrato e segundo qualificações profissionais verificadas em provas e certificadas por diplomas. d) apropriação dos poderes de mando inerentes ao cargo (exercício da autoridade), mas não dos meios materiais de administração, nem do próprio cargo. e) nomeação, numa hierarquia rigorosa dos cargos, sendo remunerados com salários fixos em dinheiro. A letra “A” desta questão gerou muita polêmica no último concurso do MPOG, há alguns meses atrás. Isso porque ela fala em liberdade pessoal. Muitos pensaram que no modelo burocrático o funcionário não tem liberdade pessoal, já que deve seguir procedimentos rígidos. Contudo, esta liberdade pessoal não é liberdade de procedimentos, mas uma liberdade em relação aos superiores, uma liberdade de não interferência em sua vida privada. Estas características dos funcionários individuais foram tiradas de Weber, que afirma que: O tipo mais puro de dominação legal é aquele que se exerce por meio de um quadro administrativo burocrático. Somente o dirigenteda associação possui sua posição de senhor, em virtude ou de apropriação ou de eleição ou de designação da sucessão. Mas suas competências senhoriais são também competências legais. O conjunto do quadro administrativo se compõe, no tipo mais puro, de funcionários individuais (monocracia, em oposição à “colegialidade”), os quais: 1. são pessoalmente livres; obedecem somente às obrigações objetivas de seu cargo; 2. são nomeados (e não eleitos) numa hierarquia rigorosa dos cargos; 3. têm competências funcionais fixas; 4. em virtude de um contrato, portanto, (em princípio) sobre a base de livre seleção segundo 5. a qualificação profissional – no caso mais racional: qualificação verificada mediante prova e certificada por diploma; www.pontodosconcursos.com.br 20 CURSO ON-LINE – ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA P/ TCU E CGU PROFESSOR: RAFAEL ENCINAS 6. são remunerados com salários fixos em dinheiro, na maioria dos casos com direito a aposentadoria; em certas circunstâncias (especialmente em empresas privadas), podem ser demitidos pelo patrão, porém sempre podem demitir-se por sua vez; seu salário está escalonado, em primeiro lugar, segundo a posição na hierarquia e, além disso, segundo a responsabilidade do cargo e o princípio da correspondência à posição social; 7. exercem seu cargo como profissão única ou principal; 8. têm a perspectiva de uma carreira: “progressão” por tempo de serviço ou eficiência, ou ambas as coisas, dependendo dos critérios dos superiores; 9. trabalham em separação absoluta dos meios administrativos e sem apropriação do cargo; 10.estão submetidos a um sistema rigoroso e homogêneo de disciplina e controle do serviço. A letra “A” é correta, pois traz as características 1 e 10. A letra “B” é correta, pois traz a característica 7. A letra “C” é correta, pois traz as características 3, 4 e 5. A letra “D” é incorreta, já que contraria a característica 9. A letra “E” é correta, traz as características 2 e 6. A resposta da questão é a letra “D”. Weber afirma que “o funcionamento do funcionalismo moderno manifesta-se da seguinte forma”: 1) Rege o princípio das competências oficiais fixas, ordenadas, de forma geral, mediante regras: leis ou regulamentos administrativos. Isso que dizer que: a. Existe uma distribuição fixa das atividades regularmente necessárias para realizar os fins do complexo burocraticamente dominado, com deveres oficiais; b. Os poderes de mando, necessários para cumprir estes deveres, estão também fixamente distribuídos, e os meios coativos (físicos, sacros ou outros) que eventualmente podem empregar estão também fixamente delimitados por regras; c. Para o cumprimento regular e contínuo dos deveres assim distribuídos e o exercício dos direitos correspondentes criam-se providências planejadas, contratando pessoas com qualificação regulamentada de forma geral. Esses três fatores constituem, na dominação baseada no direito público, a existência de uma autoridade burocrática. Nesse sentido, esta instituição dentro das comunidades políticas e eclesiásticas somente chega a estar plenamente desenvolvida no Estado Moderno, e dentro da economia privada, somente nas formas mais avançadas do capitalismo. www.pontodosconcursos.com.br 21 CURSO ON-LINE – ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA P/ TCU E CGU PROFESSOR: RAFAEL ENCINAS 2) Rege o princípio da hierarquia de cargos e da seqüência de instâncias, isto é, um sistema fixamente regulamentado de mando e subordinação das autoridades, com fiscalização das inferiores pelas superiores. Esse sistema oferece, ao mesmo tempo, ao dominado a possibilidade fixamente regulamentada de apelar de uma autoridade inferior à instância superior desta. Quando o tipo está plenamente desenvolvido, essa hierarquia de cargos está monocraticamente organizada, em uma seqüência de instâncias hierárquica. 3) A administração moderna baseia-se em documentos (atas), cujo original ou rascunho se guarda, e em um quadro de funcionários subalternos e escrivães de todas as espécies. O conjunto dos funcionários que trabalham numa instituição administrativa e também o aparato correspondente de objetos e documentos constituem um “escritório”. A moderna organização administrativa separa, por princípio, o escritório da moradia privada, distinguindo em geral a atividade oficial, da esfera da vida privada, e os recursos monetários e outros meios oficiais da propriedade privada do funcionário. 4) A atividade oficial, pelo menos toda atividade oficial especializada – e esta é o especificamente moderno – pressupõe, em regra, uma intensa instrução na matéria. Também isso se aplica, cada vez mais, aos dirigentes e empregados modernos das empresas da economia privada, do mesmo modo que aos funcionários estatais. 5) Quando o cargo está plenamente desenvolvido, a atividade oficial requer o emprego da plena força de trabalho do funcionário, independentemente da circunstância de que o tempo obrigatório no escritório pode estar fixamente delimitado. Essa situação, como caso normal, é produto também de um longo desenvolvimento, tanto nos cargos públicos quanto naqueles da economia privada. O caso normal era antigamente, ao contrário, a realização “acessória” dessas atividades. 6) A administração dos funcionários realiza-se de acordo com regras gerais, mais ou menos fixas e mais ou menos abrangentes, que podem ser aprendidas. O conhecimento destas regras constitui, por isso, uma arte especial, que é posse dos funcionários. Disfunções e Crise da Burocracia A administração burocrática trouxe uma série de avanços em relação à administração patrimonialista, dentre eles a impessoalidade, a racionalidade, o mérito, a profissionalização, o controle. No entanto, surgiram uma série de problemas, que a doutrina convencionou chamar de disfunções da burocracia, entre elas a rigidez e a lentidão. O excesso de burocratização, de formalismo e despersonalização, é a principal origem das disfunções da burocracia. Esse excesso resulta na concepção popular de burocracia www.pontodosconcursos.com.br 22 CURSO ON-LINE – ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA P/ TCU E CGU PROFESSOR: RAFAEL ENCINAS como um sistema ineficiente, dominado pela “papelada” e por funcionários de mentalidade estreita, incapazes de tomar decisões e pensar por conta própria. As disfunções mais comumente listadas são as seguintes: a) Internalização das regras e exagero apego aos regulamentos: as normas e regulamentos passam a se transformar de meios em objetivos. A primeira conseqüência desse processo de formalização, especialmente quando levado a extremos, é tornar o simples emaranhado de normas uma especialidade. O funcionário burocrático torna-se um especialista, não por possuir conhecimentos profissionais em determinado setor que interesse diretamente à consecução dos objetivos da organização, mas simplesmente porque conhece perfeitamente todas as normas que dizem respeito à sua função. O conhecimento dessas normas torna-se, então, algo muito importante, e, daí, para se transformar tais normas, de meios que são, em objetivos, há apenas um passo. b) Desenvolvimento, entre os funcionários, de um nível mínimo de desempenho: O respeito às normas passa a ser tão importante que o desempenho torna-se secundário. Quando os funcionários subordinados percebem que seu superior preocupa-se exclusivamentecom a observância das normas estabelecidas, eles verificam também que existe certa margem de tolerância e que, desde que se mantenham dentro dessa margem, poderão reduzir seu desempenho ao mínimo, permanecendo, ainda assim, seguros. c) Excesso de formalismo e de papelório: há a necessidade de documentar e de formalizar todas as comunicações dentro da burocracia a fim de que tudo possa ser devidamente testemunhado por escrito. Deriva diretamente do excesso de formalismo, do princípio de que tudo o que ocorre em uma organização deve ser documentado. O problema consiste em determinar o ponto em que o emprego desses documentos deixa de ser necessário e transforma-se em “papelada” d) Resistência a mudanças: o funcionário da burocracia está acostumado em seguir regras, ou seja, conforme rotinas, com isso, sente-se seguro e tranqüilo, resistindo a possíveis mudanças. e) Despersonalização do relacionamento: como vimos na característica da impessoalidade, a administração burocrática é realizada sem consideração a pessoas. Burocracia significa, etimologicamente, “governo de escritório”. O problema é que as pessoas passam a se relacionar de forma impessoal, pois começam a olhar os colegas como membros da organização. Os superiores passam a se comunicar com os cargos ou registros, sem levar em consideração as especificidades de cada um, como cada funcionário irá reagir; f) Categorização como base do processo decisorial: a burocracia se assenta em uma rígida hierarquização da autoridade, ou seja, na burocracia, quem toma as decisões são as pessoas que estão no mais alto nível da hierarquia. Isso faz com que as decisões sejam tomadas por pessoas distantes da realidade, que muitas vezes não têm o conhecimento suficiente da situação. Além disso, o processo decisório torna-se lento, já que as demandas da sociedade têm sempre que passar por um superior; www.pontodosconcursos.com.br 23 CURSO ON-LINE – ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA P/ TCU E CGU PROFESSOR: RAFAEL ENCINAS g) Superconformidade às rotinas e procedimentos: na burocracia as rotinas e procedimentos se tornam absolutas e sagradas para os funcionários. Os funcionários passam a trabalhar em função das regras e procedimentos da organização e não mais para os objetivos organizacionais, com isso, perde-se a flexibilidade, iniciativa, criatividade e renovação. h) Dificuldade no atendimento a clientes e conflitos com o público: Os funcionários trabalham voltados ao interior da organização, de forma auto-referida, sem atentar para as reais necessidades dos “clientes”, os cidadãos. Os clientes necessitam de atendimentos personalizados, mas na burocracia os funcionários atendem os clientes num padrão, fazendo com que as pessoas fiquem insatisfeitas com os serviços. A administração pública burocrática clássica foi adotada porque era uma alternativa muito superior à administração patrimonialista do Estado. Entretanto o pressuposto de eficiência em que se baseava não se revelou real. No momento em que o pequeno Estado liberal do século XIX deu definitivamente lugar ao grande Estado social e econômico do século XX, verificou-se que não garantia nem rapidez, nem boa qualidade nem custo baixo para os serviços prestados ao público. Na verdade, a administração burocrática é lenta, cara, auto-referida, pouco ou nada orientada para o atendimento das demandas dos cidadãos. Quando o Estado era pequeno, estas deficiências da burocracia não eram tão relevantes. Segundo Bresser, no Estado liberal só eram necessários quatro ministérios: o da Justiça, responsável pela polícia; o da Defesa, incluindo o exército e a marinha; o da Fazenda; e o das Relações Exteriores. Nesse tipo de Estado, o serviço público mais importante era o da administração da justiça, que o Poder Judiciário realizava. O problema da eficiência não era, na verdade, essencial. Contudo, a partir do momento em que o Estado se transformou no grande Estado social e econômico do século XX, assumindo um número crescente de serviços sociais – educação, saúde, cultura, previdência e assistência social, pesquisa científica – e de papéis econômicos – regulação do sistema econômico interno e das relações econômicas internacionais, estabilidade da moeda e do sistema financeiro, provisão de serviços públicos e de infra-estrutura –, nesse momento, o problema da eficiência tornou-se essencial. Vamos ver uma questão da ESAF: 7. (ESAF/MPOG/2002) O Estado do Bem-Estar Social foi prejudicado e marcado pelo modelo de administração pública burocrática. A questão é correta. Veremos o Estado de Bem-Estar Social na Aula 02, mas ele surgiu no pós-Segunda Guerra Mundial, com o princípio de que: Independentemente de sua renda, todos os cidadãos, como tais, têm direito de ser protegidos – com pagamento em dinheiro ou com serviços www.pontodosconcursos.com.br 24 CURSO ON-LINE – ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA P/ TCU E CGU PROFESSOR: RAFAEL ENCINAS – contra situações de dependência de longa duração (velhice, invalidez) ou de curta (doença, desemprego, maternidade). Assim, o estado ficou responsável por uma série de serviços, e as demandas da sociedade cresciam e se tornavam mais complexas. Contribuía ainda mais para piorar a imagem da burocracia o fato de ela ser classificada à época muito mais como um grupo de interesse do que como um corpo técnico neutro a serviço dos cidadãos. O excesso de regras, que tinha como objetivo combater o patrimonialismo e defender os bens públicos da ação de particulares, nem mesmo isso estava conseguindo fazer. Enquanto o mundo vivia o que Eric Hobsbawn chamou de “era dourada” – uma era de prosperidade que teve início após a II Guerra Mundial – as disfunções da burocracia não recebiam tanta atenção assim. Tanto os países desenvolvidos quanto os comunistas e os em desenvolvimento apresentavam altas taxas de crescimento. Foi com a crise do petróleo em 1973 que entrou em xeque o antigo modelo de intervenção estatal, quando se abateu sobre o mundo uma grave crise econômica, resultando na crise fiscal dos Estados. A maioria dos governos não tinha mais como financiar seus déficits, e os problemas fiscais tendiam a se agravar, na medida em que as sociedades se voltavam contra as altas cargas tributárias, principalmente porque não enxergavam uma relação direta entre o acréscimo de recursos governamentais e uma melhora nos serviços públicos. A crise do Estado afetou diretamente o modelo burocrático. Por um lado, os governos tinham menos recursos e mais déficits. O corte de custos virou prioridade. No que tange à administração pública isto teve dois efeitos: a redução dos gastos com pessoal, que era vista como uma saída necessária; e a necessidade de aumentar a eficiência governamental, o que implicava numa modificação profunda do modelo weberiano, classificado como lento e excessivamente apegado a normas. Humberto Falcão Martins relaciona a crise da burocracia a dois aspectos: no conteúdo e na forma. No conteúdo, relacionada a limitações no cumprimento de seu papel essencial em assegurar regras impessoais. Nesse sentido, o principal aspecto crítico é a captura da burocracia por interesses particularísticos (de dentro ou de fora) ou a usurpação política (a subtração do poder político pelo poder burocrático), desbalanceando as relações entre política e administração (em parte devido a características estruturais internas dos sistemas burocráticos, em parte devidoa características externas dos sistemas sociais e políticos). Na forma, a crise da burocracia ortodoxa está relacionada a limitações como aparato de geração de resultado, principalmente devido a sua morfologia segregatória (a separação acentuada entre mãos e cérebros a partir da qual uns pensam, outros executam), procedimental, excessivamente hierarquizada (muitos níveis e unidades que reproduzem uma cadeia de comando muito verticalizada), tendencialmente auto-orientada (os burocratas definem as finalidades www.pontodosconcursos.com.br 25 CURSO ON-LINE – ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA P/ TCU E CGU PROFESSOR: RAFAEL ENCINAS em função de suas perspectivas e interesses) e insulada (arredia ao controle e “interferências” externas estranhas à sua lógica). Portanto, no conteúdo, a burocracia entrava em crise porque não conseguia se manter impessoal; na forma, porque era ineficiente. Segundo Bresser Pereira: Há, porém, uma razão mais ampla para o interesse que a reforma do Estado, e particularmente da administração pública, tem despertado: a importância sempre crescente que se tem dado à proteção do patrimônio público ou da coisa pública (res publica) contra as ameaças de sua “privatização” ou, em outras palavras, contra atividades de rent-seeking. O surgimento do Estado do Bem-Estar para garantir os direitos sociais, e o papel cada vez maior que o Estado assumiu ao promover o crescimento econômico e a competitividade internacional, tornaram evidente o caráter do Estado como res publica. E implicaram em um aumento considerável da cobiça de indivíduos e de grupos desejosos de submeter o Estado a seus interesses especiais. A privatização da carga fiscal (forma principal da res publica) passava a ser o principal objetivo dos rent-seekers. Bresser Pereira usa o termo “rent-seeking”. Podemos ver a sua definição nesta questão do CESPE: 8. (CESPE/MDS/2006) Verifica-se o fenômeno do rent seeking quando determinados grupos da sociedade, por meio do controle do aparelho do Estado, viabilizam a apropriação de rendas e vantagens excepcionais para si ou para seus protegidos. A questão é CERTA. O termo rent seeking foi usado pela primeira vez na década de 1970 para descrever a atuação de determinados grupos com o objetivo de tirar vantagem do Estado. O rent seeking é chamado também de parasitismo político. A questão fala em vantagens excepcionais porque o “rent seeker” não contribuiu para que obtivesse essa vantagem. Ela será conquistada como o sacrifício de toda a coletividade. Bresser Pereira conceitua rent seeking da seguinte forma: Rent-seeking, literalmente, busca de rendas, é a atividade de indivíduos e grupos de buscar “rendas” extramercado para si próprios por meio do controle do Estado. Tem origem na teoria econômica neoclássica, em que um dos sentidos da palavra rent é exatamente o ganho que não tem origem nem no trabalho, nem no capital. Corresponde ao conceito de “privatização do Estado” que os brasileiros vêm usando. Segundo Divanildo Triches: www.pontodosconcursos.com.br 26 CURSO ON-LINE – ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA P/ TCU E CGU PROFESSOR: RAFAEL ENCINAS Rent Seeking é usualmente definido como atividade política de um indivíduo ou grupo que adota recursos escassos para perseguir direitos de monopólio concedidos pelo governo, ou ainda é atividade que tenta se apropriar da riqueza existente, ao invés de criá-la. A preposição básica é que o: a) gasto de recursos para conseguir uma transferência de renda é, em si mesmo, um custo social, b) privilégio resultante do mercado ou a renda representa uma perda de bem-estar sobre os consumidores ou contribuintes. Os instrumentos e a ação política do governo para qual a renda é criada são subornos direcionados à venda ou concessão de subsídios, impostos privilegiados, manutenção de preços e tarifas, estabelecimentos de cotas de importação, concessão de licenças, pagamentos de elevados salários ou pagamentos de adicionais No entanto, o termo rent seeking é usado também para descrever outras formas de se conseguir vantagens excepcionais por meio do Estado, como: corrupção, lobbying, financiamento de campanhas, uso da força, como a invasão de prédios públicos pelo MST. Um exemplo é a pressão da bancada ruralista no Congresso com o objetivo de conseguir o prolongamento das dívidas do campo. Quem vai pagar é toda a sociedade, mas somente um grupo será beneficiado. No meio a esta insatisfação crescente com a burocracia que começam a serem feitas as primeiras reformas administrativas, com o objetivo de implantar uma administração gerencial. Administração Gerencial Para resumirmos estes fatores que levaram à crise da burocracia e emergência da administração gerencial, podemos usar o texto abaixo do Bresser Pereira. A administração pública gerencial emergiu, na segunda metade deste século, como resposta à crise do Estado; como modo de enfrentar a crise fiscal; como estratégia para reduzir custos e tornar mais eficiente a administração dos imensos serviços que cabem ao Estado; e como um instrumento para proteger o patrimônio público contra os interesses do rent-seeking ou da corrupção aberta. Mais especificamente, desde os anos 60 ou, pelo menos, desde o início da década dos 70, crescia uma insatisfação, amplamente disseminada, em relação à administração pública burocrática. Ao sentimento antiburocrático aliava-se a crença de que o setor privado possuía o modelo ideal de gestão. Por isso o uso do termo gerencialismo, que tem uma ligação estreita com a adoção de práticas da administração privada na gestão das organizações públicas. É com esse espírito que o setor público assume o discurso da modernização, da orientação www.pontodosconcursos.com.br 27 CURSO ON-LINE – ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA P/ TCU E CGU PROFESSOR: RAFAEL ENCINAS para os clientes, da flexibilidade, da estrutura enxuta e desburocratizada, e as modernas ferramentas de gestão, como qualidade total, planejamento estratégico, reengenharia downsizing, benchmarking e terceirização, invadem as organizações públicas e os projetos dos gestores públicos do momento. Contudo, apesar da insatisfação com o modelo burocrático, não podemos entender que a administração gerencial seja um rompimento total com relação a ele. Segundo o Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado: A administração pública gerencial constitui um avanço e até um certo ponto um rompimento com a administração pública burocrática. Isto não significa, entretanto, que negue todos os seus princípios. Pelo contrário, a administração pública gerencial está apoiada na anterior, da qual conserva, embora flexibilizando, alguns dos seus princípios fundamentais, como a admissão segundo rígidos critérios de mérito, a existência de um sistema estruturado e universal de remuneração, as carreiras, a avaliação constante de desempenho, o treinamento sistemático. A diferença fundamental está na forma de controle, que deixa de basear-se nos processos para concentrar-se nos resultados, e não na rigorosa profissionalização da administração pública, que continua um princípio fundamental. Assim, muitos dos princípios defendidos pela administração burocrática permanecem na administração gerencial. Isto vem sendo bastante cobrado pelo CESPE este ano, vi questões em pelo menos três concursos: no do STF,
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