Aula 01 - Administração Pública

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CURSO ON-LINE – ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA P/ TCU E CGU 
PROFESSOR: RAFAEL ENCINAS 
 
 
 
 
Aula 01 
 
 
 
 
Olá, Pessoal! 
 
Sejam bem-vindos ao curso de Administração Pública para os concursos do Tribunal de 
Contas da União e da Controladoria Geral da União. Agradeço a vocês pela confiança 
em participar deste curso, espero que vocês gostem do curso e que ele os ajude a 
conquistar uma vaga numa dessas que são duas das melhores carreiras do serviço 
público. 
 
Nesta Aula veremos os seguintes itens dos editais: 
 
TCU: 1. Estruturação da máquina administrativa no Brasil desde 1930: 
dimensões estruturais e culturais. 
 
2. As reformas administrativas e a redefinição do papel do Estado. Reforma 
do Serviço Civil (mérito, flexibilidade e responsabilização) e Plano Diretor 
para a Reforma do Aparelho do Estado de 1995. 
 
13. Mudanças institucionais: conselhos, organizações sociais, organização 
da sociedade civil de interesse público (OSCIP), agência reguladora, 
agência executiva. 
 
CGU: 7. Evolução da Administração Pública no Brasil: reformas Administrativas: 
dimensões estruturais, principais características. 
 
15. Mudanças institucionais: conselhos, organizações sociais, organização 
social de interesse público (OSCIP), agência reguladora, agência 
executiva. 
 
Estudamos na aula demonstrativa como ocorreu a evolução da administração pública no 
mundo, passando do patrimonialismo para a burocracia e, por fim, a administração 
gerencial. Nesta aula veremos como se deu esta evolução no Brasil, como nossa 
administração pública foi sendo formada. 
 
Antes de entrarmos nos modelos em si, vamos ver como o Bresser Pereira traça um 
panorama geral dessa evolução. O autor montou a seguinte tabela: 
 
 
 
 
 1821-1930 1930 - 1985 1985 - 
 
Sociedade Mercantil-Senhorial Capitalista-Industrial Pós-Industrial 
 
Estado (política) Oligárquico Autoritário Democrático (1985) 
 
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Estado (administração) Patrimonial Burocrático Gerencial (1995) 
 
 
 
De 1821 a 1930, a sociedade brasileira era baseada na produção agrícola destinada ao 
comércio internacional (café, algodão, borracha) e era dirigida por uma oligarquia 
patrimonialista, ou seja, por um pequeno grupo que se aproveitava do Estado para 
conquistar vantagens pessoais. 
 
A partir de 1930 a economia se volta para a industrialização e o governo passa a ser 
comandado a mãos de ferro por Getúlio Vargas no Estado Novo, durante o qual se 
implantou no país a administração burocrática. Após a saída de Vargas em 1945 há um 
período democrático, mas em 1964 os militares retornam ao poder, colocando o país 
novamente sob os mandos de uma ditadura. 
 
Em 1985 ocorre a redemocratização, a economia entra numa era pós-industrial, em que 
os serviços e a tecnologia da informação ganham extrema importância. Na 
administração, em 1995 é lançado o Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado, 
que implantaria a reforma gerencial no Brasil. No entanto, aqui cabe uma observação. O 
CESPE considera que o Decreto-Lei n° 200 de 1967 pode ser reconhecido como o início 
da administração gerencial no Brasil. Veremos isso mais adiante. 
 
 
 
 
 
Patrimonialismo 
No Brasil, o patrimonialismo perdurou até a década de 1930 como a forma de 
dominação predominante. Não podemos dizer que ele está totalmente superado. 
Quando um ministro confunde seu cartão de crédito pessoal com o cartão corporativo do 
governo federal na hora de comprar uma tapioca, está claro que o patrimonialismo ainda 
está bastante presente em nossa cultura, já que permanece a confusão entre o 
patrimônio público e privado. Mas é a partir da década de 1930 que o país passa a 
adotar uma administração burocrática. Segundo Bresser: 
 
O Estado brasileiro, no início do século XX, era um Estado oligárquico 
e patrimonial, no seio de uma economia agrícola mercantil e de uma 
sociedade de classes mal saída do escravismo. 
 
No patrimonialismo, o Estado brasileiro era governado por uma oligarquia, palavra que 
significa “governo de poucos”. A este pequeno grupo que controlava o governo, 
Raymundo Faoro deu o nome de “estamento burocrático”. Um ponto importante aqui é 
não confundir o uso do termo “burocracia” sempre como uma referência ao modelo 
burocrático de administração defendido por Max Weber. O termo “burocracia” surgiu da 
junção da palavra francesa bureau, que significa escritório, com a palavra grega kratos, 
que significa poder. Desde o XVII já se falava em “burocracia” para se referir à repartição 
pública e aos grupos que administravam o governo. Assim, quando a questão falar em 
 
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estamento burocrático, não devemos associá-lo ao modelo racional-legal, mas sim ao 
grupo de burocratas que controlava o Estado durante o período patrimonialista. O termo 
estamento burocrático foi usado por Faoro para designar o grupo aristocrático- 
burocrático de juristas, letrados, e militares, que derivavam seu poder e sua renda do 
próprio Estado. 
 
O estamento se diferencia da classe social porque, nessa, o critério de pertencimento é o 
econômico, enquanto no estamento é social, de status, prestígios. Classe para Weber é o 
conjunto de pessoas que tem a mesma posição diante do mercado. Há dois tipos 
básicos de classe, as que têm algum tipo de bem e as que não têm algum tipo de bem. 
Mas as classes também se diferenciam pela qualidade dos bens possuídos. Estamento 
está ligado à esfera social, que é capaz de gerar comunidade. Estamento é um grupo 
social cuja característica principal é a consciência do sentido de pertencimento ao grupo. 
A luta por uma identidade social é o que caracteriza um estamento. Uma das diferenças 
entre classe e estamento, é que nas sociedades estamentais há pouca mobilidade 
social, já que o simples aumento de riqueza não significa que permitirá à pessoa 
participar de determinado grupo. 
 
Para Faoro, o país não era dominado por uma oligarquia de senhores de terra. A 
literatura clássica defende que essas oligarquias, juntamente com a burguesia mercantil, 
constituíam as classes sociais dominantes. Faoro não as nega, mas afirma que foi 
reproduzida no país a lógica do sistema montado em Portugal do século XIV: um 
estamento patrimonial, originalmente aristocrático, formado pela nobreza decadente que 
perde as rendas da terra, e, depois, vai se tornando cada vez mais burocrático, sem 
perder, todavia, seu caráter aristocrático. 
 
Este estamento não é mais senhorial, uma vez que a sua renda não é proveniente da 
terra. É patrimonial porque ela é retirada do patrimônio do Estado, que em parte se 
confunde com o patrimônio de cada um de seus membros. Os impostos são 
arrecadados das classes, particularmente da burguesia mercantil, e são usados para 
sustentar o estamento dominante e o grande corpo de funcionários de nível médio a ele 
ligados por laços de toda ordem. 
 
Já vimos na Aula Demonstrativa que são utilizados os termos “sinecura” e “prebenda” 
para descrever os empregos públicos, já que significam ocupação rendosa de pouco 
trabalho. É justamente isso o que ocorre no patrimonialismo brasileiro, em que os 
ocupantes de cargos públicos recebem os cargos como “presentes”, moeda de troca. É 
tradicional a idéia de que uma função fundamentaldo Estado nessa época era garantir 
empregos para a classe média pobre ligada por laços de família ou de agregação aos 
proprietários rurais. 
 
Enquanto os senhores de terra e os grandes comerciantes e traficantes de escravos se 
ocupavam da economia, este estamento dominava com relativa autonomia o Estado e a 
política. Havia ali uma nova classe média, uma classe burocrática, em formação, mas 
naquele momento tratava-se antes de um estamento de políticos e burocratas 
 
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patrimonialistas, apropriando-se do excedente econômico no seio do próprio Estado, e 
não diretamente através da atividade econômica. 
 
Faoro é bastante radical em afirmar que a burocracia patrimonialista detinha ampla 
autonomia, governando com ampla arbitrariedade. José Murilo de Carvalho discorda 
dele, defendendo que faltava à elite política patrimonialista brasileira do Império poder 
para governar sozinha. Haveria uma aliança do estamento patrimonialista com burguesia 
mercantil de senhores de terra e grandes comerciantes. Tivemos assim um Estado 
Patrimonial-Mercantil no Império, que se estenderá ainda pela Primeira República. 
 
A elite patrimonialista imperial, embora tivesse origem principalmente nas famílias 
proprietárias de terra, vai ganhando aos poucos autonomia na sua própria reprodução. O 
que a caracteriza é o saber jurídico formal, transformado em ferramenta de trabalho e 
instrumento de poder. São todos burocratas porque sua renda deriva essencialmente do 
Estado; são patrimonialistas porque os critérios de sua escolha não são racional-legais, 
e porque constroem um complexo sistema de agregados e clientes em torno de si, 
sustentado pelo Estado, confundindo o patrimônio privado com o estatal. Os critérios 
administrativos eram pessoais, e a preocupação com a eficiência da máquina estatal, 
nula. 
 
Segundo Bresser: 
 
É essa elite política letrada e conservadora que manda de forma 
autoritária ou oligárquica. Não há democracia. As eleições são uma 
farsa. A distância educacional e social entre a elite política e o restante 
da população, imensa. E no meio dela temos uma camada de 
funcionários públicos, donos antes de sinecuras do que de funções, 
dada a função do Estado patrimonial de lhes garantir emprego e 
sobrevivência. 
 
Com o tempo, este estamento passa a ser infiltrado por grupos externos, de origem 
social mais baixa, como os militares do Exército. Não podemos mais falar com precisão 
de um “estamento patrimonial” já que, como vimos, uma característica dos estamentos é a 
sua pequena permeabilidade. Aqui começa a nascer a administração pública 
burocrática, juntamente com o autoritarismo burocrático-capitalista que está emergindo 
através principalmente dos militares e das revoluções que promovem em nome de uma 
abstrata “razão”. 
 
Vimos na aula demonstrativa que o modelo burocrático surgiu no mundo em virtude da 
maior complexidade da sociedade decorrente do capitalismo e da democracia. Contudo, 
no Brasil temos uma situação diferente. O modelo burocrático não se desenvolve em um 
momento democrático, pelo contrário, ele nasce durante o Estado Novo, uma ditadura. 
Por isso que o edital fala em “Estado autoritário e burocrático”. 
 
 
 
 
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Vargas e o modelo burocrático 
A crise da bolsa de Nova York em 1929 e a recessão que se alastrou pelo mundo 
obrigaram o Brasil a buscar novas formas de desenvolvimento, já que não havia 
mercado para o café. Como a recessão prejudicou também as exportações dos outros 
países para o Brasil, o mercado interno, que havia se constituído após o fim da 
escravidão e início da imigração e que se abastecia em grande medida pelas 
importações, se mostrou uma saída, principalmente como propulsor de uma 
industrialização incipiente. 
 
Dentro deste contexto, Getúlio Vargas comanda um movimento revolucionário que vai 
marcar a reformulação completa do Estado brasileiro, abrindo caminho para um amplo 
processo de modernização social e industrial, que resultou na incorporação da classe 
trabalhadora, de setores médios urbanos e da incipiente burguesia nacional. Este 
processo será comandado com mão de ferro pelo ditador, especialmente depois de 1937 
com a implantação do Estado Novo. 
 
A administração burocrática surgiu no quadro da aceleração da industrialização 
brasileira, em que o Estado assume papel decisivo, intervindo pesadamente no setor 
produtivo de bens e serviços. Segundo o Plano Diretor: 
 
A implantação da administração pública burocrática é uma 
conseqüência clara da emergência de um capitalismo moderno no 
país. 
 
Assim, a reforma administrativa, ou “civil service reform”, dá início a implantação do 
modelo racional-legal no Brasil, através de um grande esforço de Vargas para 
normatizar e padronizar os principais procedimentos da administração pública. Nos 
primórdios, a administração pública sofre a influência da teoria da administração 
científica de Taylor, tendendo à racionalização mediante a simplificação, padronização e 
aquisição racional de materiais, revisão de estruturas e aplicação de métodos na 
definição de procedimentos. Os princípios da administração científica eram: 
 
1. Princípio de Planejamento: substituir a improvisação pela ciência, por meio do 
planejamento do método. 
 
2. Princípio de Preparo: selecionar cientificamente os trabalhadores de acordo com 
suas aptidões e prepará-los e treiná-los para produzirem mais e melhor, de 
acordo com o método planejado. 
 
3. Princípio de controle: controlar o trabalho para se certificar de que o mesmo está 
sendo executado corretamente. 
 
4. Princípio da execução: distribuir distintamente as atribuições e as 
responsabilidades, para que a execução do trabalho seja bem mais disciplinada. 
 
 
 
 
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É iniciado um amplo processo de criação de estatutos e normas para as áreas 
fundamentais da administração pública, principalmente em três áreas que são 
consideradas o tripé da implantação da administração burocrática no país: 
 
ƒ Administração de materiais 
ƒ Administração de Pessoal 
ƒ Administração Financeira: 
 
A primeira perna do tripé, a administração de material, deu seu primeiro passo com a 
criação da Comissão Permanente de Padronização em 1930 e da Comissão 
Permanente de Compras em 1931. 
 
Segundo Bresser, a reforma burocrática brasileira inicia-se de fato em 1936 quando é 
criado o criado o Conselho Federal do Serviço Público Civil, que teria responsabilidade 
sobre a segunda perna do tripé. Já em 1938 tal Conselho foi transformado no 
Departamento Administrativo do Serviço Público (DASP). Foram também instituídas as 
Comissões de Eficiência. Por mais que pareça estranho para nós pensarmos desta 
forma hoje, a burocracia tinha como objetivo o aumento da eficiência, que só seria 
conquistado com a racionalidade. 
 
O DASP viria a ter uma longa e importante trajetória na administração pública, vindo a 
ser extinto apenas em 1986. Ele passou a ser o órgão executor e, também, formulador 
da nova forma de pensar e organizar a administração pública. O DASP foi criado no 
início doEstado Novo, um momento em que o autoritarismo brasileiro ganhava força, 
mas desta vez com o objetivo de realizar a revolução modernizadora do país, 
industrializá-lo, e valorizar a competência técnica. Representou, assim, no plano 
administrativo, a afirmação dos princípios centralizadores e hierárquicos da burocracia 
clássica. 
 
Entre as principais realizações do DASP, são citadas: 
 
ƒ Ingresso no serviço público por concurso; 
 
ƒ Critérios gerais e uniformes de classificação de cargos; 
 
ƒ Organização dos serviços de pessoal e de seu aperfeiçoamento 
sistemático; 
 
ƒ Administração orçamentária; 
 
ƒ Padronização das compras do Estado; 
 
ƒ Racionalização geral de métodos. 
 
Podemos observar que o DASP ficou responsável pelas três pernas do tripé de que 
falamos acima. 
 
Na segunda perna do tripé, na administração dos recursos humanos, o DASP tentou 
formar uma burocracia nos moldes weberianos, baseada no princípio do mérito 
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profissional. Surgiram as primeiras carreiras burocráticas e tentou-se adotar o concurso 
como forma de acesso ao serviço público. 
 
Antes da Constituição de 1934, algumas carreiras já eram organizadas com base em 
ingresso mediante concurso público. Este era o caso dos militares, da diplomacia e do 
Banco do Brasil. No entanto, a generalização das propostas weberianas como modelo 
de organização do serviço civil federal deu-se a partir da Constituição de 1934, que 
determinou: 
 
Art. 170 - O Poder Legislativo votará o Estatuto dos Funcionários 
Públicos, obedecendo às seguintes normas, desde já em vigor: 
2º) a primeira investidura nos postos de carreira das repartições 
administrativas, e nos demais que a lei determinar, efetuar-se-á depois 
de exame de sanidade e concurso de provas ou títulos; 
 
Em 1939 entrou em vigor o “Estatuto dos Funcionários Públicos Civis da União”, por 
meio do Decreto-Lei 1.713. Os cargos foram agrupados em classes e estruturados em 
carreiras e o concurso passou a ser utilizado para o provimento dos cargos. Contudo, o 
concurso não era exigido para todos os cargos. Segundo Luciano Martins, a 
profissionalização da administração pública a partir da criação do DASP deu origem um 
duplo padrão: 
 
Para os altos escalões da burocracia, foram adotados acessos 
mediante concurso, carreiras, promoção baseada em critérios de 
mérito e salários adequados. Para os níveis médio e inferior, a norma 
era a admissão por indicação clientelista; as carreiras eram 
estabelecidas de forma imprecisa; o critério de promoção baseava-se 
no tempo de serviço e não no mérito; e a erosão dos salários tornou-se 
intermitente. 
 
A terceira perna do tripé era a administração financeira. O DASP também teve entre as 
suas atribuições a elaboração da proposta do orçamento federal e a fiscalização 
orçamentária. Antes da reforma burocrática da década de 1930, o orçamento era visto 
como uma mera enumeração de receitas e despesas. Foi a implantação do modelo 
racional-legal que permitiu que o orçamento fosse visto como um instrumento de 
planejamento. Até a criação do DASP, a proposta das despesas da União era realizada 
da seguinte maneira: 
 
ƒ estabelecimento de normas/prazos orçamentários através de lei ou 
Decreto-lei; 
 
ƒ designação de funcionários do Ministério da Fazenda para 
acompanharem a organização de propostas parciais das despesas dos 
Ministérios; 
 
ƒ apresentação, pelos ministérios, de propostas parciais de suas despesas, 
com justificativas minuciosas quanto às alterações realizadas; 
 
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ƒ designação de comissão, sob a presidência do chefe de Gabinete do 
Ministro da Fazenda, para organizar a proposta geral; 
 
ƒ encaminhamento ao Presidente da República pelo Ministro da Fazenda, 
acompanhado de minuciosas exposições; 
 
ƒ encaminhamento à Câmara dos Deputados, após aprovação definitiva do 
Presidente da República. 
 
Até 1940, as iniciativas relativas à política orçamentária permaneceram nas mãos do 
Ministério da Fazenda. Nesse ano, a situação foi contornada com a criação, no interior 
daquele ministério, da Comissão de Orçamento, cuja presidência passava a ser 
acumulada pelo presidente do DASP. Somente no princípio de 1945 o DASP assumiu 
plenamente a responsabilidade pela elaboração da proposta do orçamento federal, com a 
conseqüente extinção da comissão do Ministério da Fazenda. 
 
A década de 1930, período pós Crise de 1929, assistiu ao abandono do liberalismo e de 
aumento do intervencionismo em todo o mundo, inclusive no Brasil. Contudo, enquanto 
na maioria dos países, como nos Estados Unidos e na Europa, significava um 
mecanismo de defesa contra a depressão, no Brasil, o intervencionismo estatal 
representou uma forma de levar adiante uma estratégia nacional de desenvolvimento. Era 
preciso aumentar o tamanho do Estado, sua participação na economia. Assim, entre 
1930 e 1945 houve um aumento da Administração Direta considerável e um exemplo 
deste fato foi o surgimento de três Ministérios: de Educação e Saúde, de 1930, do 
Trabalho, Indústria e Comércio, de 1931 e da Aeronáutica, de 1941. No entanto, também 
houve a criação de agências estatais descentralizadas, o que chamamos hoje de 
administração indireta. A maior parte destas agências foi criada para a área econômica. 
Bresser Pereira observa que: 
 
Já em 1938, temos um primeiro sinal da administração pública 
gerencial, com a criação da primeira autarquia, a partir da idéia de 
descentralização na prestação de serviços públicos para a 
administração indireta, que estaria liberada de obedecer a certos 
requisitos burocráticos da administração direta. 
 
Assim, a burocracia pública teria ainda, no primeiro governo Vargas, um papel 
importante ao participar da criação das primeiras empresas de Economia mista que 
teriam um papel decisivo no desenvolvimento do país. O país passava agora a contar 
com dois tipos de burocracia pública moderna: a burocracia de Estado e a burocracia 
das empresas estatais – dois grupos que teriam entre si seus conflitos, mas que seriam 
principalmente solidários na busca, de um lado, de maior poder e prestígio, e, de outro, 
de êxito no projeto de desenvolvimento nacional em curso. 
 
O ambiente cultural encontrado pela reforma modernizadora pretendida com a criação 
do DASP foi o mais adverso possível, corroído e dominado por práticas patrimonialistas 
amplamente arraigadas. Assim, o DASP nasceu como uma instituição insulada, que 
 
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deveria contrapor-se à lógica do clientelismo e o personalismo no serviço público e na 
administração do estado brasileiro. No entanto, com o crescimento do poder, o DASP 
passou a ser usado como um instrumento político na tarefa de garantir a sustentação do 
poder ditatorial de Vargas. O DASP passou a apresentar um alto grau de engolfamento 
social. Segundo Edson Nunes: 
 
O DASP era um organismo paradoxal, porque combinava insulamento 
burocrático com tentativas de institucionalização do universalismo de 
procedimentos. Criado para racionalizar a administração pública e o 
serviço público, o departamento preocupava-se como universalismo de 
procedimentos em assuntos relacionados com a contratação e a 
promoção dos funcionários públicos. Nesse aspecto o DASP 
representava a fração moderna dos administradores profissionais, das 
classes médias e dos militares, tornando-se um agente crucial para a 
modernização da administração pública. Embora jamais tenha 
completado sua missão, o DASP deu inúmeros passos positivos para a 
modernização do aparelho de Estado e para a reforma administrativa. 
Mas o DASP possuía uma outra face: o papel de conceber e analisar 
criticamente o regime autoritário. Como tal, implementou o insulamento 
burocrático e desempenhou várias funções antagônicas ao 
universalismo de procedimentos que ele próprio defendia, como agente 
de modernização. 
 
Ao longo do Estado Novo, o DASP foi ganhando cada vez mais funções e poder, o que 
resultou na sua hipertrofia no contexto do Estado, extrapolando a função de órgão 
central da administração, assumindo características de agência central de governo com 
poderes legislativos, que abrigaria, de fato, a infra-estrutura decisória do regime do 
Estado Novo. 
 
O DASP só veio a ser extinto em 1986, com o Decreto 93.211, que criou a Secretaria de 
Administração Pública. Contudo, com a saída de Getúlio em 1945, o DASP perdeu 
grande parte de suas atribuições. 
 
O fim do Estado Novo em 1945 permitiu que houvesse um retorno dos velhos 
componentes patrimonialistas e clientelistas. A reforma de 1936 havia sido imposta de 
cima para baixo, contrariando muitos interesses. Vargas foi deposto em outubro de 
1945, fazendo com que faltasse à Reforma Burocrática o respaldo que o regime 
autoritário lhe conferia. Apesar disso, o processo de construção institucional iniciado nos 
anos 1930 não foi interrompido. Por um lado a redemocratização permitiu que 
Administração ficasse mais responsável perante o Congresso Nacional. Por outro, os 
mesmos instrumentos foram distorcidos e utilizados para fins clientelistas. Nos cinco 
anos seguintes a queda de Vargas, a reforma administrativa seria conduzida como uma 
ação governamental rotineira e sem importância, enquanto práticas clientelistas 
ganhavam novo alento dentro do Estado brasileiro. 
 
 
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O retorno de Vargas ao governo por meio de eleições em 1951 permitiu uma reação da 
burocracia a este retorno do clientelismo. Dentro desta reação ocorreu a promulgação 
da Lei nº 1.711, que trazia o segundo “Estatuto dos Funcionários Públicos Civis da 
União”. Tal estatuto passou a reger o trabalho no setor público e o concurso público, 
mais uma vez, tornou-se a regra geral de admissão. Ele veio a ser revogado apenas 
pela Lei 8.112 de 1990, que dispõe do regime jurídico dos servidores civis da União. Neste 
segundo governo de Vargas, em 1952, foi constituído um grupo de assessores diretos 
do Presidente com a finalidade de elaborar um ambicioso projeto global de reforma 
administrativa, cujas diretrizes previam a descentralização da gestão em todos os níveis, 
com fortalecimento dos Ministros e centralização da orientação superior no chefe do 
Executivo, planejamento e coordenação e reforma de base da administração. Foi então 
apresentando ao Congresso em setembro de 1953 o Projeto de Lei 3.563. Contudo, 
ele não foi aprovado, tendo sido retirado apenas pelo governo Castello Branco. O governo 
de Juscelino Kubitschek tentou novamente implementar os princípios da reforma. 
Para isso criará a Comissão de Estudos e Projetos Administrativos (CEPA) em 
1956. Do relatório final desta comissão constam: descentralização da execução e 
centralização do controle; treinamento de funcionários; expansão do sistema de mérito; 
profissionalização do serviço público e desburocratização. No entanto, novamente a 
proposta não foi aprovada. 
 
O segundo período Vargas não logrou melhorias substantivas: os concursos públicos 
eram freqüentemente evitados ou burlados pelas autoridades de órgãos 
descentralizados, o serviço público manteve-se ineficiente e a carreira pública 
permanecia pouco mais do que um mito, com acirrada luta interna pelo nepotismo, 
especialmente às vésperas dos períodos eleitorais, quando proliferavam nomeações a 
título provisório. 
 
As forças que atuavam contra o prosseguimento da reforma burocrática não eram mais 
apenas as do patrimonialismo e do clientelismo, mas também as forças comprometidas 
com o desenvolvimento econômico, que já estavam presentes no próprio governo 
Vargas, teriam continuidade com Kubitschek (1956-60) e se reorganizariam no regime 
militar (1964-84), uma vez que elas viam o formalismo burocrático como incompatível 
com as necessidades do país. 
 
 
 
 
 
Governo JK e a administração para o desenvolvimento 
Juscelino Kubitschek tomou posse em 1956 e tentou implantar no Brasil a 
“Administração para o Desenvolvimento”, consubstanciada no Plano de Metas. A 
administração para o desenvolvimento foi um conjunto de idéias que surgiu a partir da 
década de 1950 que buscava discutir os meios administrativos necessários para 
alcançar as metas do desenvolvimento político, econômico e social. Defendia que era 
 
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necessário reformar o sistema administrativo para transformá-lo em instrumento de 
modernização da sociedade. A idéia básica é a de que a administração pública deve 
adaptar-se às tarefas estatais com o propósito de servir eficientemente o 
desenvolvimento do país. 
 
Outro princípio desta corrente era a necessidade de planejar o desenvolvimento, visando 
estabelecer prioridades de investimento de recursos escassos para utilizá-los da melhor 
forma possível. Assim, a ação do governo deveria estar intimamente relacionada com o 
planejamento. 
 
Segundo Humberto Falcão Martins: 
 
A velha Administração para o Desenvolvimento se baseava em uma 
idéia nacionalista, xenófoba e autóctone de desenvolvimento a partir da 
qual se buscava a independência econômica da nação. Dicotomizava 
desenvolvimento econômico (primordialmente relacionado à 
industrialização e crescimento do produto interno bruto) e 
desenvolvimento social (associado à distribuição da renda). O modelo 
preconizava um crescimento centralizado, com ênfase na composição 
das indústrias nacionais. Considerava o Estado como grande motriz do 
desenvolvimento, mas atuando como produtor direto inclusive de bens 
privados. 
 
JK adotou a administração para o desenvolvimento, que foi mantida pela Ditadura. No 
entanto, temos que ter em mente que JK não se inseria neste aspecto de aversão ao 
capital internacional. Ele atraiu para o país grandes empresas, como as montadoras de 
automóveis Ford, Volkswagen, Willys e General Motors. 
 
A aplicação da administração para o desenvolvimento no Brasil resultou, tanto no 
governo de JK quanto na ditadura, no crescimento da administração indireta. Como se 
defendia a adequação da administração pública às necessidades desenvolvimentistas 
do país, eram necessárias estruturas administrativas mais flexíveis do que a rigidez do 
modelo burocrático implantado pelo DASP. 
 
Durante a primeira reunião de seu ministério, realizada no dia 1º de fevereiro de 1956, 
Juscelino expôs seu plano de governo – o Programa de Metas – e instituiu o Conselho 
de Desenvolvimento, órgão controlador da economia, diretamente subordinado à 
Presidência,designando para integrá-lo os ministros de Estado, os chefes dos gabinetes 
Civil e Militar e os presidentes do Banco do Brasil (BB) e do Banco Nacional do 
Desenvolvimento Econômico (BNDE). A criação do Conselho foi a primeira medida 
tomada no contexto da reorganização administrativa voltada para a preparação e a 
implementação do Programa de Metas. Sua atuação se dava através dos grupos 
executivos, que funcionavam como braços do Conselho. 
 
Quando, JK decide por um ambicioso Programa de Metas que, principalmente por meio 
da indústria automobilística, completará a Revolução Industrial brasileira iniciada por 
 
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Vargas, o problema de qual setor da burocracia – se o estatutário ou o “paralelo” – 
deverá ser principalmente acionado se colocará novamente. O governo JK diagnosticou a 
incompatibilidade entre a estrutura burocrática vigente e o novo projeto nacional. Além da 
sobrevivência de valores tradicionais no núcleo da burocracia, a implementação do 
Programa de Metas exigia estruturas flexíveis, não-burocráticas e uma capacidade de 
coordenação dos esforços de planejamento. Por isso a estratégia de JK para enfrentar 
possíveis embates com a burocracia foi a constituição de estruturas paralelas para 
proceder reformas. 
 
A política adotada por JK, de governar através de uma administração paralela, parece 
decorrer de uma tendência a evitar conflitos. JK raramente tentara abolir ou alterar 
radicalmente as instituições administrativas existentes. Preferiu uma atitude mais prática, 
como a de criar um novo órgão para solucionar um novo problema. 
 
Ganhou vulto a aurtarquização de órgãos da administração direta, mediante a criação de 
várias autarquias e sociedades de economia mista, mecanismos mais ágeis e flexíveis. 
A administração do Plano de Metas de JK foi executada, em grande parte, fora dos 
órgãos administrativos convencionais. Considerando-se os setores essenciais do plano 
de desenvolvimento (energia, transportes, alimentação, indústrias de base e educação), 
apenas 5,1% dos recursos previstos foram alocados na administração direta. 
 
Dentro desta lógica da administração paralela, era necessária uma coordenação dos 
esforços de planejamento. Esta coordenação política das ações se fazia através de 
grupos executivos nomeados diretamente pelo Presidente da República. 
 
Os grupos executivos, na sua maioria, eram ocupados por pessoas ligadas aos grupos 
multinacionais (empresários com qualificação profissional, oficiais militares), que iriam 
pensar a implementação do Plano de Metas. Foi formada uma administração paralela 
que coexistia com o Executivo formal e permitia que os interesses multinacionais 
ignorassem os canais tradicionais de formação de decisão, contornando assim as 
estruturas de representação do regime populista. 
 
Faziam parte também dos grupos executivos representantes dos órgãos responsáveis 
pela concessão de subsídio. O objetivo era facilitar o acesso da indústria aos recursos 
governamentais. São exemplos o Grupo Executivo da Indústria Automobilística (GEIA) e o 
Grupo Executivo da Indústria de Construção Naval (Geicon). 
 
O problema a ênfase na administração indireta resultasse em sua hipertrofia. Este termo 
é importante, pois muitos alunos o confundem com redução. Hipertrofia significa, 
segundo o Dicionário Houaiss, “desenvolvimento ou crescimento excessivo, em tamanho 
ou em complexidade”. Portanto, a administração indireta cresceu excessivamente, 
perdendo controle. Além disso, por confrontar o modelo do DASP, dos órgãos de uma 
administração direta burocrática, e por JK não ter apoio de muitos setores, essas 
entidades paralelas tiveram que se isolar, constituindo mais um caso de insulamento. 
Como eram entidades bastante qualificadas, em virtude de seus quadros serem trazidos 
da iniciativa privada, elas passaram a ser classificadas como “ilhas de excelência”. 
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Com o tempo, o governo JK foi perdendo poder, fazendo com que essas estruturas 
paralelas perdessem sua proteção. O resultado foi a sua absorção pela administração 
direta, pela administração burocrática. Isso já foi cobrado pelo CESPE: 
 
 
 
1. (CESPE/MCT/2004) O principal mecanismo de implementação do 
desenvolvimentismo do período JK foram os grupos executivos que, 
embora constituíssem estruturas ad hoc dotadas de grande flexibilidade, 
acabaram sendo posteriormente engolfadas pela burocracia 
governamental. 
 
 
 
A expressão “ad hoc” significa “destinado a essa finalidade, designado, nomeado para 
executar determinada tarefa”. Podemos entender então que os grupos executivos foram 
criados com uma finalidade específica; isso é correto, uma vez que eles eram utilizados 
como instrumentos de formulação de políticas para determinados setores. Eram dotados 
de grande flexibilidade e acabaram sendo posteriormente “engolfados” pela 
administração direta. Questão CERTA. 
 
 
 
 
 
Decreto-Lei n° 200 de 1967 
O Presidente João Goulart nomeou, em 1963, o deputado Amaral Peixoto Ministro 
Extraordinário para a Reforma Administrativa. O objetivo era coordenar diversos grupos 
de estudos, encarregados da formulação de projetos de reforma administrativa que 
tornassem a administração pública mais eficiente. No final desse ano, a Comissão 
apresentou quatro projetos importantes, tendo em vista uma reorganização ampla e 
geral da estrutura e das atividades do governo. 
 
No entanto, esta iniciativa foi abortada pelo golpe militar de 1964, já que Castello Branco 
retirou do Congresso todos os projetos que se encontravam em tramitação. Apesar 
disso, os trabalhos da Comissão foram importantes posteriormente, já que serviram 
como base das reformas vindouras. Portanto, as reformas que vieram após os trabalhos 
da Comissão não apresentavam diagnósticos divergentes, pelo contrário, adotaram 
muitas de suas diretrizes. 
 
A importância da Comissão Amaral Peixoto não decorre nem de sua produção imediata 
nem da implementação de medidas específicas, que, na verdade, não houve. 
Decorreram dos diagnósticos propostas e medidas idealizadas que passaram, desde 
então, a fazer parte do acervo científico-administrativo brasileiro. A partir daquele 
momento esse acervo é, com freqüência, utilizado pelos governantes e, pelo menos em 
parte, posto em prática. 
 
 
 
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Os dois principais projetos da Comissão foram a Lei Orgânica do Sistema Administrativo 
Federal e o projeto referente ao Conselho de Defesa do Sistema de Mérito. O primeiro 
defende a utilização de uma série de instrumentos de gestão que, posteriormente, foram 
incorporadas ao Decreto-lei 200, sobretudo aqueles referentes à descentralização e à 
flexibilização via administração indireta. Nenhum deles veio a ser aprovado pelo Poder 
Legislativo. 
 
Vimos no início da aula que o CESPE já disse que o Decreto-Lei 200 pode ser 
considerado o início da administração gerencial no Brasil. Isto ocorreu na questão 
abaixo. 
 
 
 
2. (CESPE/TCE-AC/2008) A reforma iniciada pelo Decreto n.º 200/1967 
foi uma tentativa de superação da rigidez burocrática, e pode ser 
considerada como o começo da administração gerencial no Brasil. 
 
 
 
Esta questão foi tiradado texto de Bresser Pereira, segundo o qual: 
 
Em síntese o Decreto-Lei 200 foi uma tentativa de superação da rigidez 
burocrática, podendo ser considerado como um primeiro momento da 
administração gerencial no Brasil. 
 
Não acho correto dizer que a administração gerencial no Brasil começou com o DL 200. 
Veremos que ele antecipou muitos dos princípios das reformas que estavam por vir no 
mundo, mas a principal característica da administração gerencial não estava presente, 
que é o controle a posteriori. Para vocês terem uma idéia de como o DL 200 não pode 
ser claramente colocado em um modelo específico, no burocrático ou no gerencial, 
vamos dar uma olhada na questão do concurso do Ministério das Comunicações, agora 
de Dezembro de 2008, onde o CESPE disse algo diferente: 
 
 
 
3. (CESPE/MC/2008) O Decreto-lei n.º 200/1967 surgiu no bojo de uma 
reforma que tentou aprimorar o modelo burocrático vigente na 
administração pública. 
 
 
 
Esta questão tem como gabarito preliminar CERTO. O definitivo deve sair dia 07 de 
janeiro. O ponto-chave da questão é o termo aprimorar, que significa aperfeiçoar, 
melhorar. A reforma do DL 200 não tinha como objetivo melhorar, mas sim substituir a 
administração burocrática. Vejam o que diz o Bresser Pereira: 
 
Reconhecendo que as formas burocráticas rígidas constituíam um 
obstáculo ao desenvolvimento quase tão grande quanto as distorções 
patrimonialistas e populistas, a reforma procurou substituir a 
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administração pública burocrática por uma “administração para o 
desenvolvimento”: distinguiu com clareza a administração direta da 
administração indireta, garantiu-se às autarquias e fundações deste 
segundo setor, e também às empresas estatais, uma autonomia de 
gestão muito maior do que possuíam anteriormente, fortaleceu e 
flexibilizou o sistema do mérito, tornou menos burocrático o sistema de 
compras do Estado. 
 
Não podemos negar que o DL 200 tomou medidas que tinham como objetivo melhorar 
algumas características do modelo burocrático. Ele sistematizou muitos procedimentos e 
um de seus princípios era o controle. Mas não acho correto dizer que ele queria 
aprimorar todo o modelo. Vamos ficar de olho para ver se o CESPE vai manter o 
gabarito. 
 
Os militares promoveram, com a ativa participação de civis, a reforma administrativa de 
1967, consubstanciada no Decreto-Lei nº 200 de 1967. Esta era uma reforma pioneira, 
que prenunciava as reformas gerenciais que ocorreriam em alguns países do mundo 
desenvolvido a partir dos anos 80, e no Brasil a partir de 1995. 
 
A reforma tinha um caráter nitidamente descentralizador e buscava modernizar a 
administração pública através da utilização de instrumentos gerenciais de gestão 
utilizados pela iniciativa privada. Além de normatizar e padronizar procedimentos na área 
de pessoal, compras governamentais e execução orçamentária (o mesmo tripé da 
implantação da administração burocrática no governo Vargas), o decreto estabelece 
cinco princípios fundamentais que irão estruturar a administração pública: 
 
ƒ Planejamento, 
ƒ Descentralização, 
ƒ Delegação de autoridade, 
ƒ Coordenação e 
ƒ Controle; 
 
Vamos dar uma olhada numa questão da ESAF: 
 
 
 
4. (ESAF/STN/2008) De acordo com o Decreto-Lei 200, de 25 de 
fevereiro de 1967, as atividades da Administração Pública obedecerão 
aos seguintes princípios fundamentais: 
i) Ação governamental que visa promover o desenvolvimento 
econômico-social do País e a segurança nacional. 
ii) Atividade governamental responsável pela execução dos planos e 
programas de governo. 
iii) Princípio que, ao ser implementado, libera o órgão da 
Administração Federal das atividades de rotinas de execução de 
 
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tarefas de mera formalização de atos administrativos, para que 
possa concentrar-se nas atividades de planejamento, supervisão, 
coordenação e controle. 
iv) Trata-se de instrumento de descentralização administrativa, com 
objetivo de assegurar maior rapidez e objetividade às decisões, 
situando-se nas proximidades dos fatos, público-alvo ou problemas. 
v) Atividade da Administração Federal que deverá ser exercida em 
todos os níveis e órgãos, compreendendo, particularmente: chefia 
competente, órgãos próprios de cada sistema, com observância às 
normas e recursos (financeiros e bens). 
Os princípios descritos nos enunciados anteriores correspondem, 
respectivamente, a: 
a) Controle, Planejamento, Coordenação, Descentralização, Delegação 
de Competência. 
b) Planejamento, Coordenação, Descentralização, Delegação de 
Competência e Controle. 
c) Coordenação, Controle, Planejamento, Descentralização e 
Delegação de Competência. 
d) Descentralização, Controle, Planejamento, Coordenação e 
Delegação de Competência. 
e) Delegação de Competência, Descentralização, Controle, 
Planejamento e Coordenação. 
 
 
 
Segundo o DL 200: 
 
Art. 7º A ação governamental obedecerá a planejamento que vise a 
promover o desenvolvimento econômico-social do País e a segurança 
nacional, norteando-se segundo planos e programas elaborados, na 
forma do Título III, e compreenderá a elaboração e atualização dos 
seguintes instrumentos básicos: 
a) plano geral de govêrno; 
b) programas gerais, setoriais e regionais, de duração plurianual; 
c) orçamento-programa anual; 
d) programação financeira de desembôlso. 
 
Podemos observar que a primeira afirmação se refere ao princípio do planejamento, que 
determina que sejam elaborados o plano geral de governo, programas gerais, setoriais e 
regionais de duração plurianual, o orçamento-programa anual e, por fim, a programação 
financeira de desembolso. 
 
Art . 8º As atividades da Administração Federal e, especialmente, a 
execução dos planos e programas de govêrno, serão objeto de 
permanente coordenação. 
 
 
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§ 1º A coordenação será exercida em todos os níveis da administração, 
mediante a atuação das chefias individuais, a realização sistemática de 
reuniões com a participação das chefias subordinadas e a instituição e 
funcionamento de comissões de coordenação em cada nível 
administrativo. 
 
O princípio da coordenação buscava integrar os diversos ministérios e as atividades que 
se relacionam com determinado projeto. No nível superior, a coordenação seria 
assegurada com reuniões do Ministério, reuniões de Ministros de Estado responsáveis 
por áreas afins, atribuição de incumbência coordenadora a um dos Ministros de Estado, 
funcionamento das Secretarias Gerais e coordenação central dos sistemas de atividades 
auxiliares. O gabarito preliminar da questão era a letra “B”, ou seja, eles consideraram 
que a coordenação seria a “atividade governamental responsável pela execução dos 
planos e programas de governo”. Contudo, não podemos afirmar isso, já que não é a 
coordenação que executa; ela funciona no máximo como um suporte à execução. Se 
fosse possível associar alguma atividade como responsável pela execução, creio que a 
mais correta seria a descentralização, já que é por meio dela que se distingue a direção 
da execução. Foi por este motivo que a questão foi anulada.O princípio da descentralização seria implantado em três aspectos: 
 
Art. 10. A execução das atividades da Administração Federal deverá 
ser amplamente descentralizada. 
§ 1º A descentralização será posta em prática em três planos 
principais: 
a) dentro dos quadros da Administração Federal, distinguindo-se 
claramente o nível de direção do de execução; 
b) da Administração Federal para a das unidades federadas, quando 
estejam devidamente aparelhadas e mediante convênio; 
c) da Administração Federal para a órbita privada, mediante contratos 
ou concessões. 
 
Neste último aspecto, como o setor privado não estava preparado para receber muitas 
das incumbências do Estado, o resultado foi o crescimento da administração indireta. 
Não devemos confundir esta descentralização administrativa com a centralização política 
que ocorreu nas mãos do governo federal. Se por uma lado houve uma grande 
descentralização para a administração indireta, não houve nenhuma descentralização 
política, pelo contrário, ocorreu uma grande centralização. Um exemplo é a edição do 
Ato Institucional N.º 8, de abril de 1969, que determinou a implantação pelos governos 
estaduais, municipais e do Distrito Federal, de reformas administrativas pautadas nos 
mesmos princípios estabelecidos para a reforma já dinamizada no Executivo federal. 
 
Art. 11. A delegação de competência será utilizada como instrumento 
de descentralização administrativa, com o objetivo de assegurar maior 
 
 
 
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rapidez e objetividade às decisões, situando-as na proximidade dos 
fatos, pessoas ou problemas a atender 
 
A delegação de competências tinha como objetivo aproximar os tomadores de decisão 
das situações que ensejam uma deliberação do poder público, liberando a direção para 
as tarefas de controle, formulação e normatização. 
 
Art. 13 O contrôle das atividades da Administração Federal deverá 
exercer-se em todos os níveis e em todos os órgãos, compreendendo, 
particularmente: 
a) o contrôle, pela chefia competente, da execução dos programas e da 
observância das normas que governam a atividade específica do órgão 
controlado; 
b) o contrôle, pelos órgãos próprios de cada sistema, da observância 
das normas gerais que regulam o exercício das atividades auxiliares; 
c) o contrôle da aplicação dos dinheiros públicos e da guarda dos bens 
da União pelos órgãos próprios do sistema de contabilidade e auditoria. 
Art. 14. O trabalho administrativo será racionalizado mediante 
simplificação de processos e supressão de contrôles que se 
evidenciarem como puramente formais ou cujo custo seja 
evidentemente superior ao risco. 
 
Por fim, o controle seria exercido pelas chefias e órgãos responsáveis em todos os 
níveis e repartições da administração pública, sendo facilitado pela busca da 
simplificação dos processos e pelo abandono dos controles que se mostrem puramente 
formais. Com relação à administração indireta fica estabelecida a necessidade de 
supervisão ministerial. 
 
Segundo Bresser Pereira: 
 
O aspecto mais marcante da Reforma Desenvolvimentista de 1967 foi 
a desconcentração para a administração indireta, particularmente para 
as fundações de direito privado criadas pelo Estado, as empresas 
públicas e as empresas de economia mista, além das autarquias, que 
já existiam desde 1938. 
 
O Estado brasileiro passou a ser representado por quatro pilares básicos: Administração 
Direta, Autarquias, Empresas Públicas e Sociedades de Economia Mista. Daí decorre a 
distinção entre administração direta e indireta, prevalecente até os nossos dias. A 
primeira é integrada pelos ministérios e órgãos da Presidência da República, inclusive os 
autônomos; a segunda, pelas autarquias, empresas públicas e sociedades de economia 
mista. Posteriormente, as fundações (que não pertenciam nem à administração direta, 
nem à indireta) foram incluídas na administração indireta, por força do que dispôs a Lei 
7.596/87. 
 
 
 
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A estratégia de descentralização do governo autoritário possuía semelhança com a 
criação da administração paralela de JK. A criação e expansão da administração indireta 
foi uma tentativa de escapar dos órgãos centralizados para que se instalassem novos 
princípios de uma nova onda de eficiência no setor público, evitando-se, deste modo, o 
enfrentamento de conflitos advindos de um possível reforma do sistema central. 
 
As entidades da administração indireta foram dotadas de elevado grau de autonomia. 
Novamente aqui ocorrerá o crescimento desordenado, a hipertrofia da administração 
indireta, o que tornaria virtualmente impossível a retomada do controle governamental, 
quer mediante o regime de supervisão ministerial, quer mediante a instituição de 
mecanismos de controle econômico-financeiro atrelados ao planejamento ao às políticas 
sucessivas de ajuste macroeconômico. 
 
Como conseqüência, empresas estatais e outras entidades dispunham de ampla 
autonomia para realização de vultosos investimentos em projetos de infra-estrutura 
econômica mediante parcerias com a iniciativa privada, bem como para o 
estabelecimento de sistemas de seguridade e remuneração segundo seus próprios 
critérios. 
 
Na Questão 02 que vimos acima, pode-se observar que Bresser Pereira deixa claro que 
o DL 200 foi uma “tentativa” de superação da burocracia. Isto porque a reforma teve 
duas conseqüências inesperadas e indesejáveis. De um lado, ao permitir a contratação 
de empregados sem concurso público, facilitou a sobrevivência de práticas clientelistas 
ou fisiológicas. De outro lado, ao não se preocupar com mudanças no âmbito da 
administração direta ou central, que foi vista pejorativamente como ‘burocrática’ ou 
rígida, deixou de realizar concursos e de desenvolver carreiras de altos administradores. 
O foco da reforma do DL 200 foi a concessão de maior autonomia e flexibilidade para a 
administração indireta. No entanto, a administração direta continuou rígida, nos moldes 
da administração burocrática. Segundo o Plano Diretor da reforma do Aparelho do 
Estado: 
 
As reformas operadas pelo Decreto-Lei nº 200/67 não desencadearam 
mudanças no âmbito da administração burocrática central, permitindo a 
coexistência de núcleos de eficiência e competência na administração 
indireta e formas arcaicas e ineficientes no plano da administração 
direta ou central. O núcleo burocrático foi, na verdade, enfraquecido 
indevidamente através de uma estratégia oportunista do regime militar, 
que não desenvolveu carreiras de administradores públicos de alto 
nível, preferindo, ao invés, contratar os escalões superiores da 
administração através das empresas estatais. 
 
A estratégia de descentralização adotada pela reforma de 1967, predominantemente 
identificada com a criação da administração indireta, decorreu a expansão da 
intervenção estatal. Esta expansão, sobretudo no setor econômico, requereu a adoção 
de padrões de mercado concorrendo para a seleção e recrutamento de pessoal dotado 
 
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de habilidades específicas e, deste modo, ajudando a consolidar um segmento de 
tecnocratas de importância estratégica no âmbito da administração descentralizada.Segundo o Decreto-Lei 200: 
 
Art. 124. O pessoal técnico especializado destinado a funções de 
assessoramento superior da Administração Civil será recrutado no 
setor público e no setor privado, selecionado segundo critérios 
específicos, submetido a contínuo treinamento e aperfeiçoamento que 
assegurem o conhecimento e utilização das técnicas e instrumentos 
modernos de administração, e ficará sujeito ao regime da Legislação 
Trabalhista. 
 
Deste modo, a tecnocracia moderna passou a coexistir com a forma tradicional da 
burocracia central. Esse padrão perdurou até os anos 90. 
 
A emergência do processo de abertura política no final da década de 70 foi 
acompanhada da mobilização de segmentos fortes do setor privado contrários à 
centralização burocrática que, apesar da ênfase na administração indireta, se acentuou 
na seqüência dos governos autoritários. Por força dessas pressões, em 1979, durante o 
governo do Presidente Figueiredo foi lançado o Programa Nacional de 
Desburocratização 
 
Hélio Beltrão, que havia participado ativamente da Reforma Desenvolvimentista de 
1967, volta à cena, agora na chefia do Ministério da Desburocratização. Beltrão critica, 
mais uma vez, a centralização do poder, o formalismo do processo administrativo e a 
desconfiança que estava por trás do excesso de regulamentação burocrática. Segundo 
Beltrão: 
 
“Na porta do cemitério, o atestado de óbito tem mais valor que o 
defunto”. 
 
Beltrão propõe uma administração pública voltada para o cidadão. Seu Programa 
Nacional de Desburocratização foi por ele definido como uma proposta política visando, 
pela administração pública, a “retirar o usuário da condição colonial de súdito para 
investi-lo na de cidadão, destinatário de toda a atividade do Estado”. Portanto, a 
importância da criação do Ministério é grande, na medida em que busca ressaltar que o 
contribuinte não é um súdito do Estado, mas um cliente com direito a uma boa prestação 
de serviços públicos. 
 
Tânia Keinert afirma que a Administração Pública no Brasil passou por dois paradigmas. 
De 1937 a 1979 o paradigma era o do “Público como estatal”. Era uma visão centrada 
no aparelho do Estado de maneira unilateral, numa situação de inexistência ou negação 
da sociedade civil. A partir de 1979, com a crise do Estado, é que as atenções se voltam 
para a sociedade e o público passa a ser entendido como “interesse público”. 
 
 
 
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As ações do PrND voltaram-se inicialmente para o combate à burocratização dos 
procedimentos. Posteriormente, foram dirigidas para o desenvolvimento do Programa 
Nacional de Desestatização, num esforço para conter os excessos da expansão da 
administração descentralizada, estimulada pelo DL 200. A criação do Ministério da 
Desburocratização pode ser considerada com um dos raros movimentos de 
modernização do regime militar direcionados para a administração direta. 
 
 
 
 
 
Retrocesso Burocrático na CF/88 
Com a redemocratização do país em 1985, o governo da transição democrática assumiu 
tendo sob seu comando uma burocracia estruturada sob bases autoritárias e forte 
intervencionismo econômico e social. A reforma administrativa foi incluída na agenda 
das reformas a serem promovidas pelo governo para o restabelecimento da nova ordem 
democrática. 
 
No entanto, embora representasse uma grande vitória da sociedade, a 
redemocratização do país trouxe consigo o loteamento dos cargos públicos. Segundo 
Bresser Pereira: da administração indireta e das delegacias dos ministérios nos Estados 
para os políticos dos partidos vitoriosos. Um novo populismo patrimonialista surgia no 
país. Segundo Humberto Falcão Martins: 
 
Os desafios de resgatar a capacidade da burocracia pública em 
formular e implementar políticas sociais e direcionar a administração 
pública para a democracia foram sobrepostos pelo imperativo em 
tornar a administração pública um instrumento de governabilidade, 
loteando áreas e cargos em busca do apoio político necessário à 
superação das dificuldades da instabilidade política da transição. 
 
O processo de expansão da administração indireta decorrente da descentralização 
implementada pelo Decreto-Lei 200/67 fora diagnosticado como danoso ao Estado, que 
teria perdido o controle operacional da máquina pública por excesso de flexibilidade 
administrativa. A autonomia da administração indireta foi considerada excessiva e 
responsável pelo enfraquecimento dos mecanismos de controle administrativo. Deste 
modo, em 1986, o governo Sarney constituiu grupo de estudo para reforma 
administrativa federal, tendo como objetivo central o fortalecimento da administração 
direta, por meio do restabelecimento de mecanismos de controle burocrático. 
 
Extinto o DASP em 1986, o governo Sarney criou, no mesmo ano, a Secretaria de 
Administração Pública da Presidência da República (Sedap), diretamente ligada ao 
Presidente e que ficou encarregada dos esforços de modernização e racionalização da 
administração pública federal. Foi criado o Sistema de Pessoal Civil da Administração 
Federal (SIPEC), a carreira de gestor governamental, o órgão de treinamento do 
governo federal, a FUNCEP, foi transformado na Escola Nacional de Administração 
 
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Pública (ENAP) e foi criado o Cadastro Nacional do Pessoal Civil, precursor do atual 
SIAPE. 
 
Como reação ao loteamento de cargos após a redemocratização e por considerar que o 
excesso de flexibilização concedido à administração indireta era uma das causas da 
crise do Estado, a Constituição de 1988 dá um passo atrás na caminhada rumo à 
administração gerencial, representando um retrocesso, já que traz de volta a rigidez 
burocrática. 
 
O regime militar ao invés de consolidar uma burocracia profissional no país, através da 
redefinição das carreiras e de um processo sistemático de abertura de concursos 
públicos para a alta administração, preferiu o caminho mais curto do recrutamento de 
administradores através das empresas estatais. Com a CF/88, se salta para o extremo 
oposto e a administração pública brasileira passa a sofrer do enrijecimento burocrático 
extremo. Segundo Bresser Pereira: 
 
A Constituição irá sacramentar os princípios de uma administração 
pública arcaica, burocrática ao extremo. Uma administração pública 
altamente centralizada, hierárquica e rígida, em que toda a prioridade 
será dada à administração direta ao invés da indireta. 
 
Em primeiro lugar, há uma forte tendência em fortalecer a administração direta pela 
extensão das mesmas regras previstas e estipuladas na Constituição para todos os 
ramos da administração, inclusive e principalmente para a administração indireta, que 
perde boa parte de sua agilidade e autonomia, principalmente em duas áreas: na gestão 
de pessoas e nos procedimentos de compras públicas. 
 
No que se refere à gestão de pessoas, a administração indireta foi obrigada a adotar 
integralmente todos os procedimentos que regem a realização dos concursos públicos, 
perdendo sua liberdade de contratar e demitir que o regime celetista anteriormente 
utilizado propiciava, instaurando o “regime jurídico único”. 
 
Quanto às compras públicas, o processo licitatório instituído pela Lei 8.666/93 deverátambém ser observado por toda a administração indireta, apesar de algumas exceções 
concedidas às sociedades de economia mista e empresas públicas. 
 
Apesar deste retrocesso, a CF/88 também trouxe coisas boas, uma delas foi a 
descentralização política. Vamos dar uma olhada em uma questão do CESPE. 
 
 
 
5. (CESPE/TCU/2008) A estruturação da máquina administrativa no Brasil 
reflete a forte tradição municipalista do país, cujo ímpeto descentralizante 
se manifesta, na Constituição de 1988, reforçado pela longa duração do 
período transcorrido entre 1964 e 1985, marcadamente caracterizado pela 
associação entre autoritarismo e centralização. 
 
 
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Não acho correto afirmar que o país tenha uma forte tradição municipalista, mas a 
questão é CERTA. Na realidade, ao longo de nossa história se alternaram períodos de 
descentralização, como na Constituição de 1891, a redemocratização em 1945 e em 
1988; com outros de centralização, como o Estado Novo e a Ditadura de 1964. No 
entanto, segundo o Plano Diretor: 
 
Visando maior racionalização no uso de recursos, a Constituição de 
1988 assegurou como princípio administrativo a descentralização da 
execução dos serviços sociais e de infra-estrutura, bem como dos 
recursos orçamentários para os estados e municípios. 
Conseqüentemente, estes últimos aumentaram sua participação na 
repartição da carga tributária. Entretanto, os avanços no sentido de 
conceder maior autonomia na execução de serviços e de favorecer as 
unidades subnacionais caminham lentamente, menos por falta de 
definição legal do problema, e mais pela crença arraigada na cultura 
política brasileira de que cabe à União promover diretamente o 
desenvolvimento social do país. Esta crença está em contradição com 
a profunda tradição municipalista brasileira, que vem do período 
colonial, e aos poucos vai sendo abandonada, à medida em que os 
municípios, melhor dotados de recursos financeiros, vêm assumindo 
crescentes responsabilidades na área social. 
 
Assim, a CF/88 representou um movimento contrário à centralização que perdurou 
durante o período ditatorial. O Brasil é o único país em que os Municípios são 
considerados entes da federação. Abrucio afirma que: 
 
Pela primeira vez na história, os municípios transformaram-se em entes 
federativos, constitucionalmente com o mesmo status jurídico que os 
estados e a União. Não obstante essa autonomia, os governos locais 
respeitam uma linha hierárquica quanto à sua capacidade jurídica – a 
Lei Orgânica, por exemplo, não pode contrariar frontalmente a 
Constituição estadual –, e são, no mais das vezes, muito dependentes 
dos níveis superiores de governo no que tange às questões políticas, 
financeiras e administrativas. 
 
Contudo, as conquistas da descentralização não apagam os problemas dos governos 
locais brasileiros. Apesar de ter ocorrido a descentralização dos recursos orçamentários, 
muitos municípios ainda não apresentam capacidade técnica, de recursos humanos ou 
de gestão para conseguirem desempenhar adequadamente as tarefas complexas que 
lhes foram impostas. Estudaremos melhor essa descentralização na aula de políticas 
públicas. 
 
 
 
 
 
 
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Governo Collor 
A crise fiscal do Estado, que tem início com as duas crises do petróleo na década de 
1970, se acirra no final dos anos 80 e início dos 90. Ocorre o descontrole inflacionário e 
passa a ser formado um consenso sobre a ineficiência do setor público. As críticas 
passam a ser dirigidas para a burocracia (enquanto corpo de funcionários) e para o 
modelo de Estado intervencionista e empresarial, fazendo-se um forte apelo à 
modernização, à abertura de mercado e à inserção competitiva do país na nova ordem 
econômica internacional. 
 
Ao contrário das reformas anteriores, a reforma do governo Collor (1990-1992) não tinha 
um modelo conceitual que lhe desse respaldo. Ela nasceu da constatação do 
esgotamento financeiro do Estado e da necessidade de redução do déficit público, mas 
não foi precedida de estudos e discussões mais abrangentes, envolvendo diagnóstico da 
situação existente, definição de princípios norteadores de reforma, detalhamento de 
medidas a serem adotadas e planejamento de sua implementação. 
 
Os objetivos principais da reforma eram o “enxugamento” da máquina com a eliminação 
de superposições e a diminuição de custos. O governo extinguiu e modificou o status de 
vários órgãos públicos, operou cortes de pessoal, não se tendo registro, entretanto, de 
uma filosofia definida ou de qualquer plano formal de reforma administrativa. 
Predominantemente orientadas pelo princípio do Estado mínimo, as ações do governo 
visando efetivar a modernização do Estado e da própria economia nacional 
concentraram-se no incentivo à privatização mediante o fomento do Programa Nacional 
de Desestatização. 
 
A ausência de uma filosofia de reforma refletiu-se na criação e reprodução de padrões 
institucionais diversificados. Em conjunto com a implementação do Programa Nacional 
de Desestatização, ocorreu o avanço do processo de descentralização da gestão dos 
serviços sociais. Um exemplo foi a regulamentação da política de saúde, ocorrendo um 
desdobramento das diretrizes já definidas na CF/88. 
 
O governo Collor inova na gestão por resultados, assinando contratos de gestão, o 
primeiro deles com Hospital Sarah Kubitscheck. Aqui temos uma antecipação da 
publicização trazida pelo Plano Diretor de Reforma do Aparelho do Estado, que veremos 
adiante. Segundo a Lei nº 8.246/91: 
 
Art. 2º O Poder Executivo é autorizado a promover, no prazo de 
noventa dias a contar da publicação desta lei, a extinção da Fundação 
das Pioneiras Sociais, cujo patrimônio será incorporado ao da União 
pelo Ministério da Saúde. 
§ 1º O Serviço Social Autônomo Associação das Pioneiras Sociais será 
incumbido de administrar os bens móveis e imóveis que compõem 
esse patrimônio, aí incluídas as instituições de assistência médica, de 
 
 
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ensino e de pesquisa, integrantes da rede hospitalar da extinta 
fundação. 
 
Como vemos, haveria a extinção de uma fundação pública e seus bens passariam a ser 
administrados por uma entidade privada, nos mesmos moldes das organizações sociais. 
As semelhanças entre as OS e a associação das pioneiras sociais são inúmeras: 
assunção de serviços públicos extintos, bens e servidores, recursos públicos, celebração 
de contrato de gestão. 
 
Outro tipo de contrato de gestão que também antecipa a Reforma do PDRAE é o 
previsto no Decreto 137/91: 
 
Art. 8° As empresas estatais poderão submeter ao CCE propostas de 
contratos individuais de gestão, no âmbito do PGE, objetivando o 
aumento de sua eficiência e competitividade. 
1° Os contratos de gestão, estipulando os compromissos 
reciprocamente assumidos entre a União e a empresa, conterão 
cláusulas especificando: 
I - objetivos; 
II - metas; 
III - indicadores de produtividade; 
IV - prazos para a consecução das metas estabelecidas e para a 
vigência do contrato; 
V - critérios de avaliação de desempenho; ... 
 
De acordo com o Decreto, as empresas estatais que viessem a celebrarcontratos de 
gestão com a União ficariam isentas do sistema de autorização prévia, por parte do 
Comitê de Controle das Empresas Estatais (CCE), de propostas referentes a preços e 
tarifas públicas; admissão de pessoal; despesa de pessoal; elaboração, execução e 
revisão orçamentárias; contratação de operações de crédito ou de arrendamento 
mercantil, inclusive refinanciamento. A reforma gerencial do Plano Diretor também fará a 
previsão do contrato de gestão como forma de conferir maior autonomia para os órgãos e 
entidades públicos. 
 
Após o Impeachment de Collor, o governo Itamar Franco tentou implantar uma reforma 
administrativa que se caracterizou, inicialmente, pela reversão da reforma administrativa 
de Collor, o que implicava na reorganização da estrutura governamental nos moldes da 
Nova República, inclusive no que se refere à barganha política por escalões de governo. 
O governo Itamar Franco permaneceu incapaz dar início a um processo de ajuste 
estrutural na administração pública. A barganha instrumental fortalecia-se pelos 
momentos delicados do impeachment. Segundo Bresser Pereira: 
 
No início do governo Itamar Franco a sociedade brasileira começa a se 
dar conta da crise da administração pública. Havia, entretanto, ainda 
muita perplexidade e confusão. A ideologia burocrática, que se tornara 
 
 
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dominante em Brasília a partir da transição democrática, assim se 
manteve até o final desse governo. 
 
O governo Itamar concentrou a agenda da administração pública em dois temas: a 
retórica anti-corrupção e a recuperação salarial, tratada como "a implementação do 
princípio constitucional da isonomia". O governo Itamar Franco buscou essencialmente 
recompor os salários dos servidores, que haviam sido violentamente reduzidos no 
governo anterior. 
 
 
 
 
 
Plano Diretor de Reforma do Aparelho do Estado 
Em 1995, Fernando Henrique Cardoso assume a Presidência da República. Ele convoca 
então Luiz Carlos Bresser Gonçalves Pereira para assumir o Ministério da Administração 
Federal e Reforma do Estado. No mesmo ano ele viria a propor uma reforma gerencial 
para a administração pública brasileira, o Plano Diretor da Reforma do Aparelho do 
Estado (PDRAE). 
 
O PDRAE baseou-se num diagnóstico de crise do Estado – crise do modo de 
intervenção, dos modelos de administração e de financiamento do setor público – e foi 
concebido levando-se em conta o conjunto das mudanças estruturais da ordem 
econômica, política e social necessárias à inserção do Brasil na nova ordem mundial. 
 
O Plano Diretor buscou traçar um panorama da administração pública para, a partir daí, 
traçar as mudanças necessárias. O primeiro ponto apontado é que o resultado do 
retrocesso burocrático de 1988 foi um encarecimento significativo do custeio da máquina 
administrativa, tanto no que se refere a gastos com pessoal como bens e serviços, e um 
enorme aumento da ineficiência dos serviços públicos. 
 
Assim, a reforma terá dois objetivos principais: 
 
ƒ a curto prazo, facilitar o ajuste fiscal, particularmente nos Estados e 
municípios, onde existe um claro problema de excesso de quadros; 
 
ƒ a médio prazo, tornar mais eficiente e moderna a administração pública, 
voltando-a para o atendimento dos cidadãos. 
 
O Plano diretor entendia que a modernização da gestão se daria através da superação 
da administração burocrática e dos traços de patrimonialismo existentes no setor público 
com a introdução da administração gerencial, contemplando: 
 
ƒ Descentralização e autonomia gerencial com flexibilidade de gestão; 
ƒ Atingimento de resultados sob a ótica da eficiência, eficácia e efetividade 
com a reorientação dos mecanismos de controle, no caso, de 
procedimentos para resultado; 
 
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ƒ Foco no cidadão, ao invés de auto-referida; 
 
ƒ Controle social com a introdução de mecanismos e instrumentos que 
garantam a transparência, assim como a participação e controle por parte 
do cidadão. 
 
Os problemas foram classificados em três dimensões distintas, mas inter-relacionadas: 
 
ƒ Dimensão institucional-legal: relacionada aos obstáculos de ordem legal 
para o alcance de uma maior eficiência do aparelho do Estado; 
 
ƒ Dimensão cultural: definida pela coexistência de valores patrimonialistas e 
principalmente burocráticos com os novos valores gerenciais e 
modernos na administração pública brasileira; e 
 
ƒ Dimensão de gestão: associada às práticas administrativas. 
 
Os problemas, fortemente relacionados com sua dimensão institucional-legal, 
dependiam de uma reforma constitucional, ou de mudança na legislação 
infraconstitucional. Por isso, ainda no primeiro semestre de 1995, junto com a 
elaboração do PDRAE, foi elaborada a proposta de emenda constitucional 175, que iria 
ser aprovada na EC 19/98. 
 
O PDRAE adota muitos dos princípios das reformas gerenciais, entre eles o de que o 
Estado deve transferir serviços para a iniciativa privada. Segundo o documento: 
 
A reforma do Estado deve ser entendida dentro do contexto da 
redefinição do papel do Estado, que deixa de ser o responsável direto 
pelo desenvolvimento econômico e social pela via da produção de bens 
e serviços, para fortalecer-se na função de promotor e regulador desse 
desenvolvimento. No plano econômico o Estado é essencialmente um 
instrumento de transferências de renda, que se torna necessário dada a 
existência de bens públicos e de economias externas, que limitam a 
capacidade de alocação de recursos do mercado. Para realizar essa 
função redistribuidora ou realocadora o Estado coleta impostos e os 
destina aos objetivos clássicos de garantia da ordem interna e da 
segurança externa, aos objetivos sociais de maior justiça ou igualdade, 
e aos objetivos econômicos de estabilização e desenvolvimento. Para 
realizar esses dois últimos objetivos, que se tornaram centrais neste 
século, o Estado tendeu a assumir funções diretas de execução. As 
distorções e ineficiências que daí resultaram deixaram claro, 
entretanto, que reformar o Estado significa transferir para o setor 
privado as atividades que podem ser controladas pelo mercado. 
 
O PDRAE identificou então quatro segmentos de organização do Estado, formas de 
relacionamento com a sociedade, no que concerne à distribuição de responsabilidades. 
 
 
 
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Núcleo Estratégico: Corresponde ao governo, em sentido lato. É o setor que 
define as leis e as políticas públicas, e cobra o seu cumprimento. É, portanto, o 
setor onde as decisões estratégicas são tomadas. Corresponde aos Poderes 
Legislativo e Judiciário, ao Ministério Público e, no poder executivo, ao Presidente 
da República, aos ministros e aos seus auxiliares e assessores diretos, 
responsáveis pelo planejamento e formulação das políticas públicas. Aqui, as 
decisões devem ser as melhores, atender ao interesse nacional e ter efetividade. 
O regime de propriedade deve ser necessariamente estatal. 
 
Atividades Exclusivas: É o setor em que são prestados serviços que só o Estado 
pode realizar. São serviços em que se exerce o poder extroverso do Estado – o 
poder de regulamentar, fiscalizar, fomentar. Como exemplos temos: a cobrança