Aula 03 - Administração Pública

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CURSO ON-LINE – ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA P/ TCU E CGU 
PROFESSOR: RAFAEL ENCINAS 
 
Aula 03 
 
 
 
 
Olá, Pessoal! 
 
Está é nossa terceira aula do curso. Nela, veremos os seguintes itens dos editais: 
 
TCU: 12. Governabilidade e governança. Intermediação de interesses 
(clientelismo, corporativismo e neocorporativismo). 
CGU: 4. Estado unitário e Estado federativo. 
 
5. Relações entre esferas de governo e regime federativo. 
 
8. Sistemas de governo. 
 
9. Governabilidade e governança. Intermediação de interesses 
(clientelismo, corporativismo e neocorporativismo). 
 
 
Mais uma vez, apesar da maior parte do conteúdo fazer parte apenas do edital concurso 
da CGU, estamos tratando de temas importantes para o conhecimento de outros itens e 
de outras matérias. O Estado Federal é cobrado em direito constitucional no concurso do 
TCU, tanto que no concurso de 2007 uma das questões discursivas cobrava o 
conhecimento do Estado Federal. Veremos esta questão nesta aula. 
 
Não deixem de ler os textos que eu coloco em “Leitura Sugerida”, pois eles ajudam a 
aprofundar e fixar a matéria. 
 
 
 
 
 
 
ÍNDICE 
 
 
 
1 Estado unitário e Estado federativo ............................................................................ 2 
 
1.1 Relações entre esferas de governo e regime federativo ...................................... 9 
 
1.2 Estado Federal no Brasil .................................................................................... 12 
 
2 Sistemas de governo ................................................................................................ 18 
 
2.1 Presidencialismo no Brasil ................................................................................. 20 
 
3 Governabilidade e governança ................................................................................. 23 
 
3.1 Crise de Governabilidade ................................................................................... 27 
 
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3.2 Intermediação de Interesses .............................................................................. 30 
 
4 Questões Comentadas ............................................................................................. 37 
 
5 Lista das Questões ................................................................................................... 71 
 
6 Gabarito .................................................................................................................... 85 
 
7 Leitura Sugerida........................................................................................................ 85 
 
8 Bibliografia ................................................................................................................ 86 
 
 
 
 
 
 
 
1 Estado unitário e Estado federativo 
O Estado Moderno e Contemporâneo tem assumido, basicamente, duas formas: a forma 
federada, quando se conjugam vários centros de poder autônomo, e a forma unitária, 
caracterizada por um poder central que conjuga o poder político. 
 
Segundo Paulo Bonavides: 
 
Das formas de Estado, a forma unitária é a mais simples, a mais lógica, 
a mais homogênea. 
 
O modelo unitário se caracteriza, politicamente, pela unidade do sistema jurídico, 
excluindo qualquer pluralidade normativa e, administrativamente, pela centralização da 
execução das leis e da gestão dos serviços. No Estado unitário, poder constituinte e 
poder constituído se exprimem por meio de instituições que representam sólido conjunto, 
bloco único. 
 
Bonavides classifica os Estados unitários em centralizados e descentralizados. Podemos 
dizer que existem duas formas de centralização: a política e a administrativa, que estão 
presentes no Estado unitário centralizado. A centralização política se exprime pela 
unidade do sistema jurídico, comportando o país um só direito e uma só lei. A 
centralização administrativa implica na unidade quanto à execução das leis e quanto à 
gestão dos serviços. 
 
Já o Estado unitário descentralizado é definido por alguns autores como uma terceira 
forma de Estado, o Estado Regional. Contudo, a maioria dos autores ainda considera o 
Estado Regional como um Estado unitário, só que mais descentralizado. 
 
O Estado unitário descentralizado caracteriza-se unicamente pela descentralização 
administrativa. Não há descentralização política, visto que está se coloca 
conceitualmente para o Estado Federal. Maria Sylvia Zanella Di Pietro classifica os tipos 
de descentralização da seguinte forma: 
 
 
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ƒ Descentralização Política: ocorre quando o ente descentralizado exerce 
atribuições próprias que não decorrem do ente central; é a situação dos Estados- 
membros da federação e, no Brasil, também dos Municípios. Cada um desses 
entes locais detém competência legislativa própria que não decorre da União nem a 
ela se subordina. 
 
ƒ Descentralização Administrativa: ocorre quando as atribuições que os entes 
descentralizados exercem só têm valor jurídico que lhes empresta o ente central. 
A titularidade do serviço continua com o ente central 
 
Dentro da descentralização administrativa, a autora enquadra três tipos de 
descentralização: 
 
ƒ Territorial ou Geográfica: verifica-se quando uma entidade local é dotada de 
personalidade jurídica própria, de direito público, com capacidade administrativa 
genérica. É própria dos Estados unitários, constituídos por Departamentos, 
Regiões, Províncias, etc. A capacidade administrativa genérica é a capacidade de 
exercer a totalidade ou a maior parte dos encargos públicos de interesse da 
coletividade. No entanto, é importante realçar que a descentralização 
administrativa territorial mantém a sujeição a controle pelo poder central. Ela nem 
sempre impede a capacidade legislativa, só que esta é exercida sem autonomia, 
porque subordinada às normas emanadas do poder central. 
 
ƒ Por Serviços, Funcional ou Técnica: ocorre quando o poder público cria uma 
pessoa jurídica de direito público ou privado e a ela atribui a titularidade e a 
execução de determinado serviço público. No Brasil, esta criação somente pode 
dar-se por meio de lei e corresponde, basicamente, à figura de autarquia, mas 
abrange também as fundações governamentais, sociedades de economia mista e 
empresas públicas, que exerçam serviços públicos. 
 
ƒ Por Colaboração: ocorre quando se transfere a execução de determinado 
serviços público a pessoa jurídica de direito privado, previamente existente, 
conservando o Poder Público a titularidade do serviço. Ocorre por meio da 
concessão, permissão ou autorização de serviço público. 
 
Portanto, no Estado unitário só podemos falar em descentralização administrativa, já que 
se trata de faculdades derivadas, delegadas, oriundas do poder central, que apenas 
transmite determinada parcela de poderes às coletividades territoriais, conservando, 
porém, intacta e permanente tutela sobre os quadros locais de competência. Por 
conseguinte, o traço definidor da descentralização administrativa vem a ser a ausência 
precisa de autonomia e independência. 
 
Não se institui aqui um poder originário de arbítrio, um instrumento soberano de 
comando, visto que, assim, ao invés de administrativa, teríamos uma descentralização 
política, o que caracteriza os Estados federados. 
 
Etimologicamente,federação quer dizer pacto, aliança. O Estado Federal é, portanto, 
uma aliança ou união de Estados. Em qualquer época da história humana encontram-se 
 
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referências a alianças entre Estados, reconhecendo-se que só algumas se constituíram 
federações, o que demonstra que essa união deve apresentar algumas peculiaridades 
importantes que a distinguem das demais. 
 
O Estado Federado é um fenômeno moderno, que só aparece no século XVIII, não 
tendo sido conhecido na Antigüidade e na Idade Média. O Estado Federal nasceu com a 
constituição dos Estados Unidos da América, em 1787. 
 
Jellinek definiu o Estado Federal como: 
 
Estado soberano, formado por uma pluralidade de Estados, no qual o 
poder do Estado emana dos Estados-membros, ligados numa unidade 
estatal. 
 
Segundo Georges Scelle o sistema federativo repousa sobre dois princípios essenciais: 
 
ƒ a lei da participação: os estados membros tomam parte da formação da vontade 
estatal referida a toda ordem federativa. 
 
ƒ a lei da autonomia: há competência constitucional própria e primária para 
organizar, estatuir e gerir o seu ordenamento, dentro dos limites traçados pela 
Constituição federal. Não depende da União naquilo que constitui a esfera de 
suas atribuições específicas. É dotado de poder constituinte 
 
O poder político é compartilhado pela União e pelas unidades federadas. Além do 
governo federal, existem governos estaduais dotados de autonomia política, podendo 
fixar sua própria orientação nos assuntos de seu interesse, desde que não contrariem a 
Constituição Federal. Para assegurar a participação dos Estados no governo federal foi 
constituído o poder legislativo bicameral, em que o Senado é o órgão de representação 
dos Estados, sendo praxe, embora haja algumas exceções, assegurar-se a todas as 
unidades federadas igual número de representantes. Na outra casa é o povo que está 
representado. Segundo Lenio Streck: 
 
A federação, como estratégia de descentralização do poder político, 
implica uma repartição rígida de competências entre o órgão do poder 
central, denominado União, e as expressões das organizações 
regionais, mais freqüentemente conhecidas por Estados-Membros, 
sendo que estes participam naquela via representação. 
 
Podemos dizer que são três os tipos de autonomia de que são dotadas as unidades 
federadas: 
 
– Auto-Organização: refere-se ao poder de os entes federados elaborarem suas 
próprias constituições e leis; 
 
– Autogoverno: refere-se à eleição dos governadores e dos Deputados Estaduais, 
que governarão o estado sem nenhuma intervenção da União. Refere-se também a 
possibilidade de montarem seus próprios poderes. 
 
 
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– Auto-Administração: manifesta a capacidade de cada ente político para prestar os 
serviços e desempenhar as atividades a eles cometidas. 
 
 
 
Dalmo Dallari elenca as seguintes características fundamentais do Estado Federal: 
 
1. A união faz nascer um novo Estado e, conseqüentemente, aqueles que aderiram à 
federação perdem a condição de Estados: 
 
No caso norte-americano, como no brasileiro e em vários outros, foi dado o nome de 
Estado a cada unidade federada, mas apenas como artifício político, porquanto na 
verdade não são Estados, já que eles perdem sua soberania. 
 
 
 
2. A base jurídica do Estado Federal é uma Constituição, não um tratado: 
 
Baseando-se a união numa Constituição, todos os assuntos que possam interessar a 
qualquer dos componentes da federação devem ser conduzidos de acordo com as 
normas constitucionais. 
 
 
 
3. Na federação não existe direito de secessão: 
 
Uma vez efetivada a adesão de um Estado este não pode mais se retirar por meios 
legais. Em algumas Constituições é expressa tal proibição, mas ainda que não seja, ela é 
implícita. 
 
 
 
4. Só o Estado Federal tem soberania: 
 
Os Estados que ingressam na federação perdem sua soberania no momento mesmo do 
ingresso, preservando, contudo, uma autonomia política limitada. 
 
Do ponto de vista do direito internacional, o Estado Federal aparece como um Estado 
simples. A soberania reside na União e não nos Estados-membros, que não fazem parte 
da ordem jurídica internacional. Daí porque o direito de representação ativa e passiva, a 
nacionalidade, o território, o direito de guerra e paz, etc. é matéria da competência da 
União. 
 
Do ponto de vista, porém, do direito público interno, o Estado Federal aparece em seu 
aspecto complexo, uma união de Estados, uma ordem jurídica em que coexistem e 
cooperam dois poderes estatais: o da União e o dos Estados. 
 
 
 
 
 
 
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5. No Estado Federal as atribuições da União e as das unidades federadas são fixadas 
na Constituição, por meio de uma distribuição de competências: 
 
Não existe hierarquia na organização federal, porque a cada esfera de poder 
corresponde uma competência determinada. No caso norte-americano os Estados, que 
estavam organizando a federação, outorgaram certas competências à União e 
reservaram para si todos os poderes residuais. Esta regra tem variado nas Constituições 
dos Estados Federais, havendo alguns que tornam expressa a competência dos Estados 
e outorgam à União os poderes residuais, havendo casos, ainda, de atribuição de 
poderes expressos à União e às unidades federadas. 
 
No Brasil, para a União e os Municípios foram outorgadas competências expressas, 
enquanto os Estados ficaram com a competência residual, ou seja, foram outorgadas 
todas as competências que não lhes tenham sido expressamente vedadas na 
Constituição. 
 
Modernamente, tornou-se comum a atribuição de competências concorrentes, ou seja, 
outorga de competências à União e às unidades federadas para cuidarem do mesmo 
assunto, dando-se precedência, apenas neste caso, à União. 
 
A Constituição Federal, que fixa a competência da União e dos Estados, é elaborada ou 
aprovada expressamente pelos estados e, portanto, a limitação que ela faz na 
competência deles é uma auto-limitação. 
 
 
 
6. A cada esfera de competências se atribui renda própria: 
 
Este é um ponto de grande importância e que só recentemente começou a ser 
cuidadosamente tratado. Como a experiência demonstrou, dar-se competência é o 
mesmo que atribuir encargos. É indispensável, portanto, que se assegure a quem tem 
os encargos uma fonte de rendas suficientes, pois do contrário a autonomia política se 
torna apenas nominal, pois não pode agir, e agir com independência, quem não dispõe 
de recursos próprios. 
 
 
 
7. O poder político é compartilhado pela União e pelas unidades federadas: 
 
Existe um governo federal, do qual participam as unidades federadas e o povo, e 
existem governos estaduais, dotados de autonomia política, podendo fixar sua própria 
orientação nos assuntos de seu interesse, desde que não contrariem a Constituição 
Federal. Para assegurar a participação dos Estados no governo federal foi constituído o 
poder legislativo bicameral. O Senado é o órgão de representação dos Estados, sendo 
praxe, embora haja algumas exceções, assegurar-se a todas as unidades igual número 
de representantes. Na outra Casa do poder legislativo é o próprio povo quem se faz 
representar.6 
 
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8. Os cidadãos do Estado que adere à federação adquirem a cidadania do Estado 
Federal e perdem a anterior: 
 
Não há uma coexistência de cidadanias, como não há também, em relação aos direitos 
de cidadania, um tratamento diferenciado entre os que nasceram ou residam nas 
diferentes unidades da federação. 
 
 
 
No concurso do TCU de 2007, o CESPE cobrou a seguinte questão discursiva: 
 
 
 
1. (CESPE/TCU/2007) Discorra de forma breve sobre as origens do 
Estado Federal e aponte suas características básicas, explicando 
cada uma delas. 
 
 
 
Seria praticamente impossível falar da origem do Estado Federal e dessas 
características que Dallari aponta em somente 20 linhas. Creio que seria importante falar 
que os entes federados perdem soberania, a qual passa a ser monopólio do Estado 
Federal, que as unidades federadas são dotadas de autonomia e que o poder político é 
compartilhado entre União e unidades federadas. Vamos ver um exemplo de redação: 
 
 
 
Várias foram as formas de União de Estados ao longo da história. 
Contudo, o Estado Federal não existiu antes do Século XVIII, quando as 
ex-colônias inglesas na América do Norte se uniram para formar os 
Estados Unidos da América. Isto porque as características essenciais do 
federalismo não estavam presentes anteriormente. 
 
A primeira dessas características é a perda da condição de Estado pelos 
entes que aderem à federação. Somente o Estado Federal possui 
soberania, fazendo com que no direito internacional ele seja visto como 
um Estado simples. 
 
Apesar de perderem soberania, os entes federados são dotados de 
autonomia, que pode ser dividida em três aspectos: auto-organização, 
que se refere à possibilidade de elaborarem suas próprias constituições 
e legislação; autogoverno, possibilidade de elegerem seus governantes; e 
auto-administração, possibilidade de estabelecerem seus próprios 
serviços públicos. 
 
Outra característica é o compartilhamento do poder político pela União 
e unidades federadas, não havendo hierarquia entre elas. O Estado 
Federal é caracterizado pela descentralização política, que ocorre 
 
 
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quando o ente descentralizado exerce atribuições próprias que não 
decorrem do ente central. 
 
 
 
 
Dalmo Dallari afirma que o Estado Federal, com seu governo peculiar, demonstrou ser 
capaz de dificultar, ainda que não impedir, a acumulação de poder num só órgão, 
dificultando por isso a formação de governos totalitários. A par disso, assegurou 
oportunidades mais amplas de participação no poder político, pois aqueles que não 
obtiverem ou não desejarem a liderança federal poderão ter acesso aos poderes locais. 
Além desses aspectos, a organização federativa favorece a preservação de 
características locais, reservando uma esfera de ação autônoma a cada unidade 
federada. Por tudo isso, o Estado Federal passou a ser visto como sendo mais favorável 
à defesa das liberdades do que o Estado centralizado. 
 
Outra vantagem é que ele se mostra mais democrático, pois assegura maior 
aproximação entre governantes e governados, uma vez que o povo tem sempre acesso 
mais fácil aos órgãos do poder local e por meio deste influi sobre o poder central. 
 
Maria Hermínia Tavares de Almeida, afirma que o federalismo é um sistema baseado na 
distribuição territorial do poder e autoridade entre as instâncias de governo, 
constitucionalmente definida e assegurada, de tal forma que os governos nacional e 
subnacionais sejam independentes na sua esfera própria de ação. O Federalismo 
constitui um compromisso peculiar entre difusão e concentração do poder político em 
virtude de algum modelo compartilhado de nação e de graus socialmente desejados de 
integração política e de eqüidade social. Segundo a autora: 
 
O Federalismo caracteriza-se, assim, pela não centralização, isto é, 
pela difusão dos poderes de governo entre muitos centros, cuja 
autoridade não resulta da delegação de um poder central, mas é 
conferida por sufrágio popular. 
 
Os que são contra a organização federativa entendem que o Estado Federal é 
inadequado para a época atual, em que, para atender a solicitações muito intensas, é 
necessário um governo forte. Outro aspecto que vem sendo ressaltado é o da 
planificação. O Estado, que atua muito, deve agir racionalmente, dentro de uma 
planificação global, para aproveitamento mais adequado e eficiente dos recursos sociais, 
econômicos e financeiros disponíveis. O Estado Federal dificulta, e às vezes impede 
mesmo, a planificação, pois é constitucionalmente impossível obrigar uma unidade 
federada a enquadrar-se num plano elaborado pela União. 
 
Paralelamente a isso, o Estado Federal, segundo se alega, provoca a dispersão dos 
recursos, uma vez que obriga a manutenção de múltiplos aparelhos burocráticos, 
sempre dispendiosos e desejando executar seus próprios planos. Argumenta-se ainda 
que a organização federativa tende a favorecer a ocorrência de conflitos jurídicos e 
 
 
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políticos, pela coexistência de inúmeras esferas autônomas, cujos limites nem sempre 
podem ser claramente fixados. 
 
 
 
 
1.1 Relações entre esferas de governo e regime federativo  
 
Segundo Maria Hermínia Tavares de Almeida: 
 
Por serem estruturas não-centralizadas, os sistemas federais 
contemporâneos — que, a exemplo dos estados unitários, se 
caracterizam pela presença de significativo intervencionismo estatal — 
moldam formas peculiares de relações intergovernamentais, 
constitutivamente competitivas e cooperativas, bem como modalidades 
de interação necessariamente baseadas na negociação entre esferas 
de governo. Assim, a existência de competências concorrentes e de 
competências comuns entre instâncias governamentais resulta seja da 
natureza não centralizada do federalismo, seja da onipresente 
intervenção do Estado. 
 
A autora afirma que a literatura sobre a temática descreve que as relações 
intergovernamentais variam muito entre os diversos países que adotaram o Federalismo, 
bem como ao longo do tempo em um mesmo sistema federal. Ela apresenta uma 
classificação com três tipos de arranjos federativos. 
 
1. O primeiro, chamado federalismo dual, espelha o modelo americano originário, no 
qual "os poderes do governo geral e dos estados, ainda que existam e sejam 
exercidos nos mesmos limites territoriais, constituem soberanias distintas e 
separadas, que atuam de forma separada e independente, nas esferas que lhes 
são próprias". 
 
Os dois outros resultam da transformação do arranjo dual, em conseqüência da 
tendência à expansão do âmbito do governo federal, isto é, de um processo mais ou 
menos acentuado de centralização. 
 
2. O federalismo centralizado implica na transformação dos governos estaduais e 
locais em agentes administrativos do governo federal. Este possui um forte 
envolvimento nos assuntos das unidades subnacionais, além de primazia 
decisória e de recursos. 
 
3. Já o federalismo cooperativo comporta graus diversos de intervenção do poder 
federal e se caracteriza por formas de ação conjunta entreinstâncias de governo, 
nas quais as unidades subnacionais guardam significativa autonomia decisória e 
capacidade própria de financiamento. 
 
Ganham importância as funções do Estado ligadas a integração das unidades 
federadas. É preciso uma coordenação dos diversos entes e esferas envolvidos. 
Segundo Abrucio: 
 
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O governo federal também pode ter um papel coordenador e/ou 
indutor. Por um lado, porque em vários países os governos 
subnacionais têm problemas financeiros e administrativos que 
dificultam a assunção de encargos. Por outro, porque a União tem por 
vezes a capacidade de arbitrar conflitos políticos e de jurisdição, além 
de incentivar a atuação conjunta e articulada entre os níveis de 
governo no terreno das políticas públicas. 
 
Toda federação deriva de uma situação federalista. Duas condições conformam esse 
cenário. A primeira é a existência de heterogeneidades que dividem uma determinada 
nação, de cunho territorial (grande extensão e/ou enorme diversidade física), étnico, 
lingüístico, sócio-econômico (desigualdades regionais), cultural e político (diferenças no 
processo de constituição das elites dentro de um país e/ou uma forte rivalidade entre 
elas). Qualquer país federativo foi assim instituído para dar conta de uma ou mais 
heterogeneidades. Se um país desse tipo não constituir uma estrutura federativa, 
dificilmente a unidade nacional manterá a estabilidade social ou, no limite, a própria 
nação corre risco de fragmentação. 
 
A segunda condição federalista é a existência de um discurso e de uma prática 
defensores da unidade na diversidade, resguardando a autonomia local, mas 
procurando formas de manter a integridade territorial em um país marcado por 
heterogeneidades. A coexistência dessas duas condições é essencial para montar-se 
um pacto federativo. 
 
Os entes federativos têm instrumentos políticos para defender seus interesses e direitos 
originários. Um deles é a existência de cortes constitucionais, que garantem a 
integridade contratual do pacto originário, ou seja, da Constituição. No nosso caso é o 
STF. Outro instrumento é uma segunda casa legislativa representante dos interesses 
regionais (geralmente o Senado). Há ainda a representação desproporcional dos entes 
menos populosos (e muitas vezes mais pobres) na câmara baixa. Por fim, há o grande 
poder de limitar mudanças na Constituição, criando um processo decisório mais 
intrincado, que exige maiorias qualificadas e, em muitos casos, é necessária a 
aprovação dos legislativos estaduais ou provinciais. E mais: alguns princípios básicos da 
federação não podem ser emendados em hipótese alguma, como é caso das cláusulas 
pétreas. 
 
O fato é que a soberania compartilhada só pode ser mantida ao longo do tempo caso 
estabeleça-se uma relação de equilíbrio entre a autonomia dos pactuantes e sua 
interdependência. 
 
A interdependência federativa não pode ser alcançada pela mera ação impositiva e 
piramidal de um governo central, tal qual em um Estado unitário, pois uma federação 
supõe uma estrutura sustentada por uma soberania compartilhada. É claro que as 
esferas superiores de poder estabelecem relações hierárquicas frente às demais, seja 
em termos legais, seja em virtude do auxílio e do financiamento às outras unidades 
governamentais. O governo federal tem prerrogativas específicas para manter o 
equilíbrio federativo e os governos intermediários igualmente detêm forte grau de 
 
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autoridade sobre as instâncias locais. Mas a singularidade do modelo federal está na 
maior horizontalidade entre os entes, devido aos direitos originários dos pactuantes 
subnacionais e à sua capacidade política de proteger-se. 
 
O compartilhamento de poder e decisão em uma federação, desde a sua invenção nos 
Estados Unidos, pressupõe a existência de controles mútuos entre os níveis de governo 
– trata-se dos “checks and balances”, ou “feios e contrapesos”. O objetivo desse 
mecanismo é a fiscalização recíproca entre os entes federativos para que nenhum deles 
concentre indevidamente poder e, desse modo, acabe com a autonomia dos demais. 
Assim sendo, a busca da interdependência em uma federação democrática tem de ser 
feita conjuntamente com o controle mútuo. 
 
Mas, além da garantia da autoridade nacional sem retirar a autonomia local e da 
necessidade de “checks and balances” entre os níveis de governo, um novo aspecto 
torna mais complexo o funcionamento das federações. É que o desenvolvimento recente 
dos Estados Modernos levou ao crescimento do papel dos governos centrais, 
especialmente no que se refere à expansão das políticas sociais. No caso dos sistemas 
federais, em que vigora uma soberania compartilhada, constituiu-se um processo 
negociado e extenso de “shared decision making”, ou “processo decisório 
compartilhado”, ou seja, de compartilhamento de decisões e responsabilidades. A 
interdependência enfrenta aqui o problema da coordenação das ações de níveis de 
governo autônomos, aspecto-chave para entender a produção de políticas públicas em 
uma estrutura federativa contemporânea. 
 
Paul Pierson define o funcionamento das relações intergovernamentais no federalismo 
da seguinte forma: 
 
Mais do que um simples cabo de guerra, as relações 
intergovernamentais requerem uma complexa mistura de competição, 
cooperação e acomodação. 
 
Daí toda federação ter de combinar formas benignas de cooperação e competição. No 
caso da primeira, não se trata de impor formas de participação conjunta, mas de 
instaurar mecanismos de parceria que sejam aprovados pelos entes federativos. 
 
Por outro lado, as federações requerem determinadas formas de competição entre os 
níveis de governo. Primeiro, devido à importância dos controles mútuos como 
instrumento contra a dominação de um nível de governo sobre os demais. Além disso, a 
competição federativa pode favorecer a busca pela inovação e pelo melhor desempenho 
das gestões locais, já que os eleitores podem comparar o desempenho dos vários 
governantes, uma das vantagens de ter-se uma multiplicidade de governos. 
 
Contudo, a competição pode trazer uma série de problemas. O primeiro refere-se ao 
excesso de concorrência, que afeta a solidariedade entre as partes. Quanto mais 
heterogêneo é um país, em termos socioculturais ou sócio-econômicos, mais complicada 
é a adoção única e exclusiva da visão competitiva do federalismo. 
 
 
 
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Outro problema é o que Paul Peterson chamou de “corrida ao fundo do poço”, ou “race 
to the bottom”. O autor percebeu o fortalecimento de uma visão acerca do federalismo: a 
de que os cidadãos “votam com os pés”, ou seja, podem escolher o lugar que otimize 
melhor a relação entre carga tributária e políticas públicas. Diante disso, os estados 
ficaram entre duas opções: ou forneciam um cardápio amplo de proteção social, tendo 
como efeito a atração de pessoas mais pobres para morar nesses lugares, aumentando 
os gastos públicos e, em tese, diminuindo a competitividade econômica daquele lugar; 
ou, ao contrário, os governadores deveriam constituiruma estrutura mínima de 
prestação de serviços públicos e baixar os impostos, reduzindo com isso a afluência dos 
mais pobres àquela região. Muitos governadores americanos escolheram a segunda 
opção. Em suma, o modelo competitivo levado ao extremo piora a questão redistributiva. O 
federalismo puramente competitivo vem estimulando, ainda, a guerra fiscal entre os 
níveis de governo. Trata-se de um leilão que exige mais e mais isenções às empresas, 
em que cada governo subnacional procura oferecer mais do que o outro, geralmente 
sem se preocupar com a forma de custear esse processo. Ao fim e ao cabo, a resolução 
financeira dessa questão toma rumos predatórios, seja acumulando dívidas para as 
próximas gerações, seja repassando tais custos para o nível federal e, por tabela, para a 
nação como um todo. 
 
O desafio é encontrar caminhos que permitam a melhor adequação entre competição e 
cooperação, procurando ressaltar seus aspectos positivos em detrimento dos negativos. 
Segundo Daniel Elazar: 
 
Todo sistema federal, para ser bem sucedido, deve desenvolver um 
equilíbrio adequado entre cooperação e competição e entre o governo 
central e seus componentes. 
 
 
 
 
1.2 Estado Federal no Brasil  
 
Nos EUA, o surgimento do Estado Federal está relacionado à necessidade de união 
entre treze ex-colônias soberanas, que resultou num processo centralizador, ou seja, 
optaram pelo sistema federativo para criar uma nova unidade, representado por um 
Poder central. 
 
No Brasil, o movimento foi inverso, ou seja, descentralizador. Segundo Dallari: 
 
Partiu-se da existência de uma unidade com poder centralizado e se 
distribuiu o poder político entre várias unidades, sem eliminar o poder 
central. Cada uma dessas unidades, que era apenas uma subdivisão 
administrativa chamada Província, recebeu uma parcela de poder 
político e a afirmação formal de sua individualidade, passando a 
denominar-se estado. Aqui, portanto, o movimento foi descentralizador. 
 
A Constituição Federal de 1988, já no seu primeiro artigo, coloca que: 
 
 
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Art. 1º A República Federativa do Brasil, formada pela união 
indissolúvel dos Estados e Municípios e do Distrito Federal, constitui-se 
em Estado Democrático de Direito e tem como fundamentos: 
 
Já vimos na Aula 01 a questão do último concurso do TCU que dizia que o Brasil 
apresenta uma forte tradição municipalista. Contudo, agora em dezembro, o CESPE 
colocou a seguinte questão no concurso do IPEA: 
 
 
 
2. (CESPE/IPEA/2008) O federalismo no Brasil caracteriza-se, 
historicamente, por períodos de maior centralização na esfera 
federal e períodos de maior compartilhamento de competências 
entre a União e os demais entes da Federação. 
 
 
 
O gabarito da questão é CERTA. Eu havia discordado do gabarito, dizendo que “ao 
longo de nossa história se alternaram períodos de descentralização, como na 
Constituição de 1891, a redemocratização em 1945 e em 1988; com outros de 
centralização, como o Estado Novo e a Ditadura de 1964”. Segundo Abrucio: 
 
A história federativa brasileira foi marcada por sérios desequilíbrios 
entre os níveis de governo. No período inicial, na República Velha, 
predominou um modelo centrífugo, com estados tendo ampla 
autonomia, pouca cooperação entre si e um governo federal bastante 
fraco. Nos anos Vargas, o Estado nacional fortaleceu-se, mas os 
governos estaduais, particularmente no Estado Novo, perderam a 
autonomia. O interregno 1946-1964 foi o primeiro momento de maior 
equilíbrio em nossa federação, tanto do ponto de vista da relação entre 
as esferas de poder como da prática democrática. Mas o golpe militar 
acabou com esse padrão e por cerca de 20 anos manteve um modelo 
unionista autoritário, com grande centralização política, administrativa e 
financeira. 
 
Foram feitos inúmeros recursos àquela questão do TCU alegando justamente o que está 
sendo dito na questão do IPEA. Mesmo assim eles mantiveram o gabarito. Um dos 
maiores problemas em concursos é que as bancas cobram conhecimentos que não são 
unânimes e, como as questões são elaboradas por pessoas diferentes, nem sempre as 
bancas mantém coerência na sua linha de raciocínio. Vamos deixar isso de lado e seguir 
em frente. 
 
Com a CF/88, um novo federalismo nascia no Brasil. Foi estabelecido de um amplo 
processo de descentralização, tanto em termos financeiros como políticos. Em relação 
aos Municípios, as Leis Orgânicas estão sujeitas a uma dupla vinculação: devem 
obedecer tanto a Constituição Federal quanto a Constituição Estadual. Além disso, os 
Municípios não possuem representantes no Senado Federal, e os Prefeitos e as 
Câmaras Municipais, coletivamente, não detêm competência para o oferecimento de 
proposta de emenda à Constituição Federal. 
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Enfim, o regramento constitucional dos Municípios distingue-se em aspectos relevantes 
do regramento constitucional da União, dos Estados e do Distrito Federal. Essas 
diferenças de tratamento jurídico, entre outras considerações, fizeram com que, nos 
anos imediatamente subseqüentes à entrada em vigor da Constituição Federal, muitos 
de nossos doutrinadores negassem aos Municípios a condição de verdadeiros entes 
federativos. José Afonso da Silva se inseria nessa corrente, afirmando que: 
 
A Constituição consagrou a tese daqueles que sustentavam que o 
Município brasileiro é "entidade de terceiro grau, integrante e 
necessária ao nosso sistema federativo". Data venia, essa é uma tese 
equivocada, que parte de premissas que não podem levar à conclusão 
pretendida. Não é porque uma entidade territorial tenha autonomia 
político-constitucional que necessariamente integre o conceito de 
entidade federativa. Nem o Município é essencial ao conceito de 
federação brasileira. Não existe federação de Municípios. Existe 
federação de Estados. Estes é que são essenciais ao conceito de 
qualquer federação. Não se vá, depois, querer criar uma câmara de 
representantes dos Municípios. 
 
Entretanto, apesar de posicionamentos desse teor, paulatinamente foi-se consolidando o 
entendimento de que os Municípios são verdadeiros membros de nossa Federação, e 
que as peculiaridades de seu tratamento constitucional de forma alguma os coloca em 
nível hierárquico inferior ao dos demais entes federativos. O STF e o STJ já emitiram 
pronunciamentos no sentido de que os Municípios são efetivamente entes federados, 
gozando das três capacidades que integram a autonomia política: auto-organização; 
autogoverno; e auto-administração. 
 
A CF/88 promoveu uma ampla descentralização política, num movimento contrário a 
centralização do período ditatorial. Os estados e municípios receberam uma série de 
competências, aproximando a gestão das políticas públicas das comunidades. 
 
O princípio fundamental da divisão de competências entre os entes federativos é o da 
predominância do interesse. Neste, à União caberá as matérias de predominante 
interesse nacional, como manter relações com Estados Estrangeiros e participar de 
organizações internacionais; os Estados ficarão responsáveis pelas matérias de 
predominante interesse regional, como instituir regiões metropolitanas, aglomerações 
urbanas e microrregiões, constituídas por agrupamentos de municípios limítrofes; 
restando aos Municípiosas matérias de predominante interesse municipal, como criar, 
organizar e suprimir distritos. 
 
Outro aspecto da CF/88 foi a descentralização financeira. Para que haja uma verdadeira 
autonomia dos entes federados, é preciso que eles tenham também autonomia 
financeira. Para Gremaud, a descentralização incorpora um conjunto de pelo menos três 
aspectos: 
 
ƒ administrativos – com a passagem da responsabilidade de gerencia na 
provisão de determinados serviços públicos e de gestão de políticas 
 
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ƒ fiscal – com a passagem de pelo menos parte da responsabilidade na 
obtenção de recursos necessários ao financiamento das políticas e 
 
ƒ política – com a autonomização decisória não apenas quanto à forma de 
promover a política, mas na própria escolha entre diferentes serviços a 
serem ofertados e sua estrutura de financiamento. 
 
Podemos dizer que o Brasil se caracteriza por uma descentralização fiscal, como está 
nesta questão do CESPE: 
 
 
 
3. (CESPE/SENADO/2002) Pelos padrões internacionais, o Brasil 
pode ser considerado um país com considerável descentralização 
fiscal, bem maior que os outros países da América Latina. 
 
 
 
A questão CERTA. Segundo Abrucio: 
 
A nova autonomia dos governos subnacionais deriva em boa medida 
das conquistas tributárias, iniciadas com a Emenda Passos Porto, em 
1983, e consolidadas na Constituição de 1988, o que faz do Brasil o 
país em desenvolvimento com maior grau de descentralização fiscal. 
Cabe ressaltar que os municípios tiveram a maior elevação relativa na 
participação do bolo tributário, apesar de grande parte deles depender 
muito dos recursos econômicos e administrativos das demais esferas 
de governo. O fato é que os constituintes reverteram a lógica 
centralizadora do modelo unionista-autoritário e mesmo as recentes 
alterações que beneficiaram a União não modificaram a essência 
descentralizadora das finanças públicas brasileiras. 
 
No entanto, depois da CF/88, a participação dos estados e municípios tem diminuído, já 
que o governo federal tem adotado a estratégia de criar contribuições sociais ao invés 
de impostos, isto porque parte da arrecadação com impostos deve ser transferida para 
estados e municípios, e essa obrigação não existe para as contribuições. Como 
exemplos temos a COFINS e a CPMF. 
 
Além disso, apesar de haver uma descentralização financeira e política a partir da 
CF/88, as conquistas da descentralização não apagam os problemas dos governos 
locais brasileiros. Para Abrucio, cinco são as questões que colocam obstáculos ao bom 
desempenho dos municípios do país: 
 
ƒ a desigualdade de condições econômicas e administrativas; 
 
ƒ o discurso do “municipalismo autárquico”; 
 
ƒ a “metropolização” acelerada; 
 
ƒ os resquícios ainda existentes tanto de uma cultura política como de 
instituições que dificultam a accountability democrática 
 
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ƒ o padrão de relações intergovernamentais. 
 
 
Desde a fundação da federação, o Brasil é historicamente marcado por fortes 
desigualdades regionais, inclusive em comparação com outros países. A disparidade de 
condições econômicas é reforçada, ademais, pela existência de um contingente enorme 
de municípios pequenos, com baixa capacidade de sobreviver apenas com recursos 
próprios. 
 
Somado ao obstáculo financeiro e administrativo, o bom andamento da descentralização 
no Brasil foi prejudicado pelo municipalismo autárquico, visão que prega a idéia de que 
os governos locais poderiam sozinhos resolver todos os dilemas de ação coletiva 
colocados às suas populações. O municipalismo autárquico incentiva, em primeiro lugar, 
a “prefeiturização”, tornando os prefeitos atores por excelência do jogo local e 
intergovernamental. Cada qual defende seu município como uma unidade legítima e 
separada das demais, o que é uma miopia em relação aos problemas comuns em 
termos “micro” e macrorregionais. 
 
Outro fenômeno que marcou o processo de descentralização foi a intensa 
metropolização do país. Não só houve um crescimento das áreas metropolitanas, em 
número de pessoas e de organizações administrativas, como também os problemas 
sociais cresceram gigantescamente nesses lugares. No entanto, a estrutura financeira e 
político-jurídica instituída pela Constituição de 1988 não favorece o equacionamento 
dessa questão. No que se refere ao primeiro aspecto, a opção dos constituintes foi por 
um sistema de repartição de rendas intergovernamentais com viés fortemente 
antimetropolitano, favorecendo inclusive a multiplicação de pequenas cidades 
 
A quarta característica da descentralização é a sobrevivência de resquícios culturais e 
políticos anti-republicanos no plano local. A despeito dos avanços que ocorreram, que 
foram muitos se os enxergarmos de uma perspectiva histórica, diversas municipalidades 
do país ainda são governadas sob o registro oligárquico, em oposição ao modo 
poliárquico que é fundamental para a combinação entre descentralização e democracia. 
No plano intergovernamental, não se constituiu uma coordenação capaz de estimular a 
descentralização ao longo da redemocratização. Na relação dos municípios com os 
estados, predominava a lógica de cooptação das elites locais, típica do 
ultrapresidencialismo estadual. Adicionalmente, as unidades estaduais ficaram, com a 
Constituição de 1988, em um quadro de indefinição de suas competências e da maneira 
como se relacionariam com os outros níveis de governo. Esse vazio institucional 
favoreceu uma posição “flexível” dos governos estaduais: quando as políticas tinham 
financiamento da União, eles procuravam participar; caso contrário, eximiam-se de atuar 
ou repassavam as atribuições para os governos locais. 
 
Vimos que nos Estados Federais é comum a presença do bicameralismo, sendo que o 
Senado é composto pelos representantes dos Estados e a Câmara pelos representantes 
do povo. Assim, no Senado cada Estado possui o mesmo número de representantes – 
no nosso caso são três. Já na Câmara dos Deputados, a representação se daria de 
forma proporcional ao tamanho da população de cada Estado. Assim, se o país tem em 
 
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torno de 180 milhões de habitantes e o número de deputados é de 513, então teríamos 
um deputado para cada 350 mil habitantes. Assim, como São Paulo tem quase 40 
milhões de habitantes, teria direito a 114 deputados; por outro lado se Roraima tem 395 
mil habitantes, teria direito a representação de apenas um deputado. No entanto, a 
CF/88 afirma que: 
 
Art. 45. A Câmara dos Deputados compõe-se de representantes do 
povo, eleitos, pelo sistema proporcional, em cada Estado, em cada 
Território e no Distrito Federal. 
§ 1º - O número total de Deputados, bem como a representação por 
Estado e pelo Distrito Federal, será estabelecido por lei complementar, 
proporcionalmente à população, procedendo-se aos ajustes 
necessários, no ano anterior às eleições, para que nenhuma daquelas 
unidades da Federação tenha menos de oito ou mais de setenta 
Deputados. 
 
Assim, São Paulo não pode ter mais que 70 deputados e Roraima não pode ter menos 
que oito. Assim, temos pelo menos oito Estados queestão representados com mais 
deputados do que a população comportaria. Do outro lado, além de São Paulo, Minas 
Gerais também perde representação, devido aos ajustes que devem ser feitos. 
 
Outro aspecto de nosso federalismo é que a forma federativa é cláusula pétrea. 
Segundo o art. 60 da CF: 
 
§ 4º - Não será objeto de deliberação a proposta de emenda tendente a 
abolir: 
I - a forma federativa de Estado; 
II - o voto direto, secreto, universal e periódico; 
III - a separação dos Poderes; 
IV - os direitos e garantias individuais. 
 
A expressão “tendente a abolir” significa dizer que não é qualquer emenda que disponha 
sobre as matérias protegidas como cláusula pétrea que será considerada 
inconstitucional. Estas matérias poderão ser objeto de emenda à Constituição, desde 
que essas emendas não sejam “tendentes a abolir” tais matérias. Assim, o voto, os 
direitos e garantias individuais, a forma federativa poderão ser objeto de emenda à 
Constituição, desde que a emenda não tenda à abolição, ao enfraquecimento, à 
supressão desses direitos gravados como cláusula pétrea. 
 
Por fim, vamos dar mais uma olhada no art. 1º da CF/88: 
 
Art. 1º A República Federativa do Brasil, formada pela união 
indissolúvel dos Estados e Municípios e do Distrito Federal, constitui-se 
em Estado Democrático de Direito e tem como fundamentos: 
 
Quando ela fala em “união indissolúvel”, veda de forma expressa e terminativa o direito à 
secessão, ou seja, a possibilidade de um de nossos entes autônomos tentar se dissociar 
 
 
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da República Federativa do Brasil e constituir, por si só, um Estado soberano, sendo 
qualquer tentativa nesse sentido flagrantemente inconstitucional. 
 
 
 
 
 
2 Sistemas de governo 
Já vimos que não podemos confundir “formas de governo” com “sistemas de governo”. 
As formas são a monarquia e a república, enquanto os sistemas são o presidencialismo 
e o parlamentarismo. 
 
A análise dos sistemas de governo busca olhar para as relações entre o poder executivo e 
o poder legislativo. São dois os sistemas de governo: o presidencialismo e o 
parlamentarismo. 
 
O parlamentarismo foi produto de uma longa evolução histórica. Suas características 
foram se definindo paulatinamente, durante muitos séculos, até que se chegasse, no 
final do século XIX, à forma precisa e bem sistematizada que a doutrina batizou de 
parlamentarismo, mas que recebe o nome também de governo de gabinete. Segundo 
Dallari, as principais características do parlamentarismo são: 
 
ƒ Distinção entre Chefe de Estado e Chefe de Governo: o chefe de Estado, 
monarca ou Presidente da República, não participa das decisões políticas, 
exercendo preponderantemente uma função de representação do Estado. O 
chefe de governo, por sua vez, é a figura política central do parlamentarismo, pois é 
ele que exerce o poder executivo. 
 
ƒ Chefia do governo com responsabilidade política: o chefe de governo é apontado 
pelo chefe de Estado e se torna Primeiro Ministro depois da aprovação do 
parlamento. Ele não tem mandato com prazo determinado, podendo permanecer 
no cargo por alguns dias ou por muitos anos. Há dois fatores que podem 
determinar a demissão do Primeiro Ministro: a perda da maioria parlamentar ou o 
voto de desconfiança. Se um parlamentar desaprova a política desenvolvida pelo 
Primeiro Ministro, propõe um voto de desconfiança. Se este for aprovado pela 
maioria parlamentar, isso revela que o chefe de governo está contrariando a 
vontade da maioria do povo, de quem os parlamentares são representantes. 
 
ƒ Possibilidade de Dissolução do Parlamento: isso pode ocorrer quando o Primeiro 
Ministro percebe que só conta com uma pequena maioria e acredita que a 
realização de eleições gerais irá resultar em uma ampliação dessa maioria. Ou 
então quando ele recebe um voto de desconfiança, mas acredita que é o 
Parlamento que está em desacordo com a vontade popular. 
 
 
O Presidencialismo, assim como o parlamentarismo, não foi produto de uma criação 
teórica. Contudo, o presidencialismo não resultou de um longo e gradual processo de 
elaboração. Pode-se afirmar que o presidencialismo foi uma criação americana do 
século XVIII. A péssima lembrança que tinham da atuação do monarca, enquanto 
 
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estiveram submetidos a coroa inglesa, mais a influência dos autores que se opunham ao 
absolutismo, como Montesquieu, determinou a criação de um sistema que, consagrando a 
soberania da vontade popular, adotava ao mesmo tempo um mecanismo de governo 
que impedia a concentração do poder. O sistema presidencial norte-americano aplicou, 
com o máximo rigor possível, o princípio dos freios e contrapesos, contido na doutrina da 
separação dos poderes. As características básicas do presidencialismo, segundo Dallari 
são: 
 
ƒ O Presidente da República é o chefe de estado e o chefe de governo: o mesmo 
órgão unipessoal acumula as duas atribuições, desempenhando as funções de 
representação, ao mesmo tempo em que exerce a chefia do poder executivo. 
 
ƒ A chefia de governo é unipessoal: a responsabilidade pela fixação de diretrizes do 
poder executivo cabe exclusivamente ao Presidente da República. 
 
ƒ O Presidente da República é escolhido pelo povo: o povo escolhe diretamente o 
nome do chefe de governo, não apenas os parlamentares. Assim, mesmo que 
determinado partido recebe menos votos, ainda assim pode eleger o presidente. 
 
ƒ O Presidente da República é escolhido por um prazo determinado: para não 
configurar uma monarquia eletiva, foi estabelecido um prazo determinado para o 
mandato do presidente. 
 
ƒ O Presidente da República tem poder de veto: orientando-se pelo princípio da 
separação de poderes, os constituintes norte-americanos atribuíram ao 
Congresso a totalidade do poder legislativo. Entretanto, para que não houvesse o 
risco de uma verdadeira ditadura do legislativo, reduzindo-se o chefe do executivo à
 condição de mero executor automático das leis, lhe foi concedida a 
possibilidade de interferir no processo legislativo através do veto. 
 
 
Já Paulo Bonavides afirma que são três os princípios básicos do presidencialismo: 
 
1. Historicamente, é o sistema que perfilhou de forma clássica o princípio da 
separação de poderes; 
 
2. Todo o poder executivo se concentra ao redor da pessoa do Presidente, que o 
exerce inteiramente, fora de qualquer responsabilidade política perante o poder 
legislativo. Via de regra, essa irresponsabilidade política total do presidente se 
estende ao seu ministério, instrumento da imediata confiança presidencial, e 
demissível ad nutum do Presidente, sem nenhuma dependência política do 
Congresso; 
 
3. O Presidente deve derivar seus poderes da própria Nação; raramente do 
Congresso, por via indireta. 
 
Os defensores do parlamentarismo consideram-no mais racional e menos personalista, 
porque atribui responsabilidade política ao chefe do executivo e transfere ao Parlamento a 
competência para fixar a política de Estado, ou, pelo menos, para decidir sobre a 
 
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validade da política fixada. Os que são contráriosa esse sistema de governo 
argumentam com sua fragilidade e instabilidade, sobretudo na época atual em que o 
Estado não pode ficar numa atitude passiva, de mero vigilante das relações sociais. O 
Estado precisa de mais dinamismo e energia, que não se encontram no 
parlamentarismo. 
 
O regime presidencial tem sido preferido nos lugares e nas épocas em que se deseja o 
fortalecimento do poder executivo, sem quebra da formal separação de poderes. A seu 
favor argumenta-se com a rapidez com que as decisões podem ser tomadas e postas 
em prática. Além disso, cabendo ao presidente decidir sozinho, sem responsabilidade 
política perante o parlamento, existe unidade de comando, o que permite um 
aproveitamento mais adequado das possibilidades do Estado. O principal argumento 
que se usa contra o presidencialismo é que ele constitui, na realidade, uma ditadura a 
prazo fixo. Eleito por um tempo certo e sem responsabilidade política efetiva, o 
presidente pode agir francamente contra a vontade do povo ou do Congresso sem que 
haja meios normais para afastá-lo da presidência. O presidencialismo conduziria à 
reprovável e abusiva concentração de poderes nas mãos de uma única pessoa, à 
hipertrofia de seu poder pessoal, ao governante onipotente. 
 
O presidencialismo traz na aparência a estabilidade dos governos, mas uma vez 
desencadeadas as crises e não podendo os dirigentes ser removidos antes de expirado o 
prazo constitucional do mandato que exercem, a solução ordinariamente conduz às 
revoluções, golpes de Estado, tumultos e ditaduras, fazendo instáveis as instituições 
mesmas. 
 
Segundo Bonavides: 
 
A esses vícios outros se vêm somar: a influência perturbadora do 
presidente na operação sucessória, buscando eleger seu sucessor ou 
até mesmo, se for o caso, reformar a Constituição para reeleger-se; a 
debilidade e a subserviência do Congresso à vontade presidencial, 
convertendo-se o Legislativo num Poder ausente, caracterizado por 
impotência crônica, sistema onde não há em verdade a colaboração 
dos poderes, senão o predomínio de um poder sobre outro ou a disputa 
de hegemonia entre os poderes; onde as crises de governo geram a 
crise das instituições; onde o Congresso, entrando em conflito com o 
Executivo, só dispõe de instrumentos negativos de controle: a recusa 
de dotações orçamentárias, a obstrução legislativa, etc. 
 
 
 
 
2.1 Presidencialismo no Brasil  
 
O Ministério no sistema presidencial é um corpo de auxiliares da confiança imediata do 
Presidente, responsável perante este, sem nenhum vínculo de sujeição política ao 
Congresso. Nos países onde o presidencialismo é mais próximo ao modelo americano 
tradicional, os ministros são pessoas estranhas às casas legislativas, em cujas 
 
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dependências o presidente jamais vai recrutá-los, fazendo assim realçar o princípio da 
separação dos poderes. 
 
Essa regra vem sendo consideravelmente abalada em alguns Estados como o nosso. 
Surgiu o conceito de presidencialismo plebiscitário para descrever o sistema no qual o 
chefe do Poder Executivo é escolhido diretamente pela população para mandatos fixos, 
independente do apoio parlamentar, a quem são outorgados, pela Constituição, poderes 
para decidir a composição do ministério. Como não há relação com o apoio parlamentar, 
para que ele o obtenha se vê obrigado a conceder ministérios para outros partidos. Para 
atender a todos, criam-se mais ministérios. 
 
Além de ser caracterizado por um presidencialismo plebiscitário, dizemos que no Brasil 
também vigora o "presidencialismo de coalizão". Essa expressão foi cunhada por Sérgio 
Abranches em 1988. Como as eleições para presidência e parlamento são distintas, o 
eleitor pode optar por eleger um presidente de um partido e um representante 
parlamentar de outro. Neste caso, o presidencialismo difere do parlamentarismo 
justamente pelas origens distintas do poder executivo e do poder legislativo. 
 
A "coalizão" está relacionada aos acordos feitos entre partidos, geralmente por meio da 
ocupação de cargos no governo e alianças entre forças políticas para alcançar 
determinados objetivos. Na maioria das vezes a coalizão é feita para sustentar um 
governo, dando-lhe suporte político no legislativo e influenciando na formulação das 
políticas. 
 
Segundo Abranches, a lógica da formação das coalizões tem dois eixos: o partidário e o 
regional (estadual). Além de buscar formar a coalizão com base em interesses 
partidários, o governo tem de olhar também para os interesses regionais. Segundo o 
autor: 
 
É isso que explica a recorrência de grandes coalizões, pois o cálculo 
relativo à base de sustentação política do governo não é apenas 
partidário-parlamentar, mas também regional. 
 
Segundo Abranches, há outros países que apresentam governos de coalizão. No 
entanto, o Brasil é o único país que, além de combinar proporcionalidade, 
multipartidarismo e o “presidencialismo imperial”, organiza o executivo em grandes 
coalizões. O presidencialismo imperial é caracterizado pela independência entre os 
Poderes, com a predominância do Executivo. O autor afirma que: 
 
A capacidade de formar maiorias estáveis e a necessidade de recorrer 
a coalizões não são exclusivamente determinadas pela regra de 
representação, nem pelo número de partidos, mas também pelo perfil 
social dos interesses, pelo grau de heterogeneidade e pluralidade na 
sociedade e por fatores culturais, regionais e lingüísticos, entre outros, 
que não são passíveis de anulação pela via do regime de 
representação. 
 
 
 
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Entre os fatores que influenciam a amplitude das coalizões está a representação 
proporcional. Existem dois tipos de sistemas eleitorais no Brasil: o majoritário e o 
proporcional. O primeiro é utilizado nas eleições para Presidente, Governadores, 
Prefeitos, Senadores. Já a eleição proporcional visa à representação da população de 
determinada circunscrição eleitoral, almejando assegurar a participação dos diversos 
segmentos da sociedade, organizados em partidos políticos, sendo utilizado na Câmara 
dos Deputados, Assembléias Legislativas e Câmaras Municipais. 
 
A Argentina usou o sistema majoritário para o parlamento até 1962, quando dois terços 
dos lugares disputados eram dados à lista com maior número de votos. Este sistema 
produzia uma maioria esmagadora. Contudo, os sistemas majoritários tendem a estreitar 
excessivamente as faixas de representação, com o risco de excluir da representação 
setores da sociedade que tenham identidade e preferências específicas. Os sistemas 
proporcionais ajustam-se melhor à diversidade, permitindo admitir à representação a 
maioria desses segmentos significativos da população. 
 
O problema do sistema proporcional é que ele aumenta a heterogeneidade na 
representação, dificultando a formação de maioria, o que aumenta a necessidade de um 
governo de coalizão. 
 
Em síntese, a situação brasileira contemporânea indica as seguintes tendências: 
 
ƒ Alto grau de heterogeneidade estrutural, quer na economia, quer na 
sociedade, além de fortes disparidades regionais; 
 
ƒ Alta propensão ao conflito de interesses, cortando a estrutura de classes, 
horizontal e verticalmente, associada a diferentes manifestaçõesde clivagens 
(separação, oposição) inter e intra-regionais. 
 
ƒ Fracionamento partidário-parlamentar, entre médio e mediano, e alta 
propensão à formação de governos baseados em grandes coalizões, muito 
provavelmente com índices relativamente elevados de fragmentação 
governamental; 
 
ƒ Forte tradição presidencialista e proporcional. A primeira indicando, talvez, a 
inviabilidade de consolidação de um regime parlamentarista puro. A segunda, 
apontando para a natural necessidade de admitir à representação os diversos 
segmentos da sociedade plural brasileira; 
 
ƒ Insuficiência e inadequação do quadro institucional do Estado para resolução 
de conflitos e inexistência de mecanismos institucionais para a manutenção 
do “equilíbrio constitucional”. 
 
No presidencialismo de coalizão, a presidência se define como uma entidade 
extrapartidária ou superpartidária. Por isso, a instabilidade da coalizão pode atingir 
diretamente a Presidência. É menor o grau de liberdade de recomposição de forças, 
através da reforma do gabinete, sem que se ameace as bases de sustentação da 
coalizão governante. Segundo Abranches: 
 
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Governos de coalizão requerem procedimentos mais ou menos 
institucionalizados para solucionar disputas interpartidárias internas à 
coalizão. Existe sempre um nível superior de arbitragem, que envolve, 
necessariamente, as lideranças partidárias e do Legislativo e tem, 
como árbitro final, o presidente. Na medida em que este seja o único 
ponto para o qual convergem todas as divergências, a presidência 
sofrerá danosa e desgastante sobrecarga e tenderá a tornar-se o 
epicentro de todas as crises. 
 
O autor afirma ainda que: 
 
É um sistema caracterizado pela instabilidade, de alto risco e cuja 
sustentação baseia-se quase exclusivamente, no desempenho corrente 
do governo e na sua disposição de respeitar estritamente os pontos 
ideológicos ou programáticos considerados inegociáveis, os quais nem 
sempre são explícita e coerentemente fixados na fase de formação da 
coalizão. 
 
Desde os primórdios o presidencialismo brasileiro foi caracterizado pela concentração do 
poder nas mãos do presidente. Rui Barbosa, um dos maiores defensores do 
presidencialismo no início, mas que se tornou um crítico do modelo com as frustrações 
da sua aplicação no país, já dizia: 
 
O presidencialismo brasileiro não é senão a ditadura em estado 
crônico, a irresponsabilidade geral, a irresponsabilidade consolidada, a 
irresponsabilidade sistemática do Poder Executivo. 
 
 
 
 
 
 
 
3 Governabilidade e governança 
Estudamos na Aula 01 o Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado. O fato do 
nome do Plano falar em “Reforma do Aparelho do Estado” ao invés de “Reforma do 
Estado” não é algo sem importância. A maior parte dos autores associa a reforma do 
Estado à busca de maior governabilidade e a reforma do aparelho do Estado à busca de 
maior governança. Segundo o próprio PDRAE: 
 
O governo brasileiro não carece de “governabilidade”, ou seja, de 
poder para governar, dada sua legitimidade democrática e o apoio com 
que conta na sociedade civil. Enfrenta, entretanto, um problema de 
governança, na medida em que sua capacidade de implementar as 
políticas públicas é limitada pela rigidez e ineficiência da máquina 
administrativa. 
 
Segundo Bresser Pereira: 
 
 
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Governabilidade e governança são conceitos mal definidos, 
freqüentemente confundidos. A capacidade política de governar ou 
governabilidade deriva da relação de legitimidade do Estado e do seu 
governo com a sociedade, enquanto que governança é a capacidade 
financeira e administrativa em sentido amplo de uma organização de 
implementar suas políticas. 
 
Podemos dizer que a governabilidade está associada às condições de exercício do 
poder e de legitimidade do Estado e do seu governo derivadas da sua postura diante da 
sociedade civil e do mercado. Já a governança pode ser entendida capacidade que um 
determinado governo tem para formular e implementar as suas políticas, capacidade 
esta que pode ser dividida em financeira, gerencial e técnica. 
 
Contudo, apesar de associarmos a governabilidade a um plano político e a governança a 
um plano administrativo, não podemos dizer que estes são conceitos muito bem 
separadas. Governabilidade e governança são termos muitas vezes confundidos porque 
não há uma separação muito nítida entre os dois. Podemos tentar entender isso na 
figura abaixo: 
 
 
 
 
Governabilidade 
 
 
 Governança 
 
 
 
 
 
Há uma área em que os dois conceitos se confundem e há divergência entre os autores. 
Para Bresser Pereira: 
 
No conceito de governança pode-se incluir, como o faz Reis (1994), a 
capacidade de agregar os diversos interesses, estabelecendo-se, 
assim, mais uma ponte entre governança e governabilidade. Uma boa 
governança, conforme observou Fritschtak (1994) aumenta a 
legitimidade do governo e, portanto, a governabilidade do país. 
 
Veremos mais a frente que Vinicius de Carvalho coloca “agregar os múltiplos interesses 
dispersos pela sociedade” dentro do conceito de governabilidade. O conceito de 
governança não se restringe aos aspectos gerenciais e administrativos do Estado, 
tampouco ao funcionamento eficaz do aparelho de Estado. A discussão mais recente do 
conceito de governança ultrapassa o marco operacional para incorporar questões 
relativas a padrões de articulação e cooperação entre atores sociais e políticos e 
arranjos institucionais que coordenam e regulam transações dentro e através das 
fronteiras do sistema econômico. Com a ampliação do conceito de governança fica cada 
vez mais imprecisa sua distinção daquele de governabilidade. 
 
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Além disso, como podemos ver no texto de Bresser, uma boa governança aumenta a 
governabilidade, ou seja, há uma relação estreita entre os dois conceitos. Uma má 
governança também pode diminuir a governabilidade. Foi o que aconteceu na crise do 
modelo burocrático. Vimos na aula demonstrativa que esta crise teve dois aspectos. O 
primeiro estava ligado ao fato de a administração pública não conseguir nem mesmo 
proteger o patrimônio público, a razão pela qual ela instituía tantos controles. O segundo 
era a ineficiência do modelo, que devido aos controles e rigidez era lento, caro, auto- 
referido. 
 
Podemos observar que o modelo burocrático tinha uma má governança porque não 
administrava os recursos públicos adequadamente, não tinha capacidade para formular e 
implementar as suas políticas. Essa má governança foi gerando a insatisfação na 
sociedade, tanto que ocorreram as revoltas dos taxpayers, ou revolta dos contribuintes, 
em que as pessoas não queriam pagar mais impostos já que não viam os resultados. O 
Estado perdeu legitimidade, ou seja, perdeu governabilidade. 
 
Portanto, temos que tomar cuidado na hora da prova. A melhor coisa a fazer é associar a 
governabilidade às condições políticas, capacidade de governar, e a governança à 
capacidade de administrar, seja em termos financeiros, gerenciais ou técnicos. 
 
Segundo Eli Diniz, a governabilidade refere-se às condições sistêmicas de exercício do 
poder por partedo Estado em uma determinada sociedade. Seria uma somatória dos 
instrumentos institucionais, recursos financeiros e meios políticos de execução das 
metas definidas. As principais características da governabilidade seriam: 
 
ƒ a forma de governo, ou seja, se o sistema é parlamentarista (com todas as 
suas variantes), presidencialista ou misto, como no caso brasileiro; 
ƒ a relação Executivo-Legislativo: se esta for mais assimétrica para um ou para 
outro podem surgir dificuldades de coordenação política e institucional, vitais 
para a governabilidade plena; 
ƒ a composição, formação e dinâmica do sistema partidário (com poucos ou 
muitos partidos), o que pode dificultar a relação Executivo-Legislativo e Estado- 
sociedade; 
ƒ o sistema de intermediação de interesses vigente na sociedade (corporativista, 
institucional pluralista, dispersos, ONGs etc.); e 
ƒ todo o conjunto das relações Estado-sociedade, ou seja, as relações dos 
movimentos organizados, associações e da cidadania com o Estado no sentido 
de ampliar a sua participação no processo de formulação/implementação de 
políticas das quais sejam beneficiários. 
 
A autora fala em “formas de governo”, mas o correto é “sistemas de governo”, já que ela 
está falando do presidencialismo e do parlamentarismo. 
 
Segundo Vinícius de Carvalho Araújo: 
 
 
 
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Em uma definição genérica, podemos dizer que a governabilidade 
refere-se às próprias condições substantivas/materiais de exercício do 
poder e de legitimidade do Estado e do seu governo derivadas da sua 
postura diante da sociedade civil e do mercado (em um regime 
democrático, claro). Pode ser concebida como a autoridade política do 
Estado em si, entendida como a capacidade que este tem para agregar 
os múltiplos interesses dispersos pela sociedade e apresentar-lhes um 
objetivo comum para os curto, médio e longo prazos. 
 
Como falei acima, o autor coloca a agregação dos interesses dentro da sociedade, algo 
que outros autores colocam dentro de governança. O autor afirma ainda que os 
cidadãos e a cidadania organizada são a fonte da governabilidade, e não da 
governança, que tem como origem os agentes públicos ou servidores do Estado. 
Segundo o autor: 
 
É importante lembrar também, como mais um elemento distintivo com a 
governança, que a fonte ou origem principal da governabilidade são os 
cidadãos e a cidadania organizada, ou seja, é a partir deles (e da sua 
capacidade de articulação em partidos, associações e demais 
instituições representativas) que surgem e se desenvolvem as 
condições citadas acima como imperativas para a governabilidade 
plena. 
Destacamos aqui que, diferente da governabilidade, a fonte da 
governança não são os cidadãos ou a cidadania organizada em si 
mesma, mas sim um prolongamento desta, ou seja, são os próprios 
agentes públicos ou servidores do Estado que possibilitam a 
formulação/implementação correta das políticas públicas e 
representam a face deste diante da sociedade civil e do mercado, no 
setor de prestação de serviços diretos ao público. 
 
O autor define governança como: 
 
Já a governança pode ser entendida como a outra face de um mesmo 
processo, ou seja, como os aspectos adjetivos/instrumentais da 
governabilidade. Em geral, entende-se a governança como a 
capacidade que um determinado governo tem para formular e 
implementar as suas políticas. Esta capacidade pode ser decomposta 
analiticamente em financeira, gerencial e técnica, todas importantes 
para a consecução das metas coletivas definidas que compõem o 
programa de um determinado governo, legitimado pelas urnas. 
 
Outra definição importante de governança é a do Banco Mundial, segundo o qual 
governança é: 
 
O exercício da autoridade, controle, administração, poder de governo. 
É a maneira pela qual o poder é exercido na administração dos 
recursos sociais e econômicos de um país visando o desenvolvimento, 
 
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implicando a capacidade dos governos de planejar, formular e 
implementar políticas e cumprir funções. 
 
Eles falam em poder, algo que nos remeteria a governabilidade, mas é o poder no 
gerenciamento dos recursos sociais e econômicos, por isso está relacionado à 
governança. 
 
 
 
 
3.1 Crise de Governabilidade  
 
Já vimos nas aulas anteriores que o modelo burocrático entrou em crise em virtude de 
dois aspectos. Primeiro porque era ineficiente, extremamente rígido, não dando conta 
das necessidades da sociedade. Segundo, porque não conseguia nem mesmo proteger o 
patrimônio público, razão pela qual defendia o uso de inúmeros controles. Vimos 
também que o Estado de Bem-Estar Social foi marcado e prejudicado pelo modelo 
burocrático, já que o Estado se propunha a desempenhar uma série de serviços, mas a 
sua administração era lenta e ineficiente. 
 
A crise do Estado de Bem-Estar estaria associada a uma crise de governabilidade. A 
sociedade estava cada vez mais insatisfeita com a gestão pública, tanto que surgiram as 
revoltas dos contribuintes, ou “taxpayers”, agravando ainda mais a crise fiscal do Estado. O 
diagnóstico contemporâneo sobre governabilidade ou “crise do Estado”, no contexto da 
globalização, tem como argumento central a crise fiscal nos centros do capitalismo 
avançado. Vimos que as duas crises do petróleo na década de 1970 dificultaram o 
acesso dos Estados aos financiamentos internacionais, fazendo com que ficasse inviável 
cumprir todas as promessas do Estado de Bem-Estar. 
 
No entanto, a crise de governabilidade não é fruto somente da crise fiscal. Veremos 
agora como alguns autores classificam as causas da crise de governabilidade. 
 
Segundo Norberto Bobbio. o termo mais usado entre governabilidade e não- 
governabilidade é o último. Segundo o autor, esta palavra, carregada de implicações 
pessimistas (crise de governabilidade) e, freqüentemente conservadoras, presta-se a 
muitas interpretações. De um lado se encontram aqueles que atribuem a crise de 
governabilidade à incapacidade dos governantes; de outro, aqueles que atribuem a não- 
governabilidade às exigências excessivas dos cidadãos. Em linhas gerais, as duas 
versões apresentam vários pontos de contato; porém, quando estritamente distintas, 
podem chegar, freqüentemente, até a atos de acusação (contra governantes ou alguns 
grupos sociais, quase sempre os sindicatos), ou a posições ideológicas (obediência dos 
cidadãos ou superação do capitalismo). 
 
Segundo Bobbio: 
 
A fraqueza substancial destes posicionamentos consiste na falta de 
ajuste, a nível analítico, dos dois componentes fundamentais, 
capacidade e recursos, em sentido lato, dos Governos e dos 
 
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governantes, e solicitações, apoio e recursos dos cidadãos e dos 
grupos sociais. 
A governabilidade e a não-governabilidade não são, portanto, 
fenômenos completos, mas processos em curso, relações complexas 
entre componentes de um sistema político. 
 
Bobbio divide as teorias a não-governabilidade nas seguintes hipóteses: 
 
1. A não-governabilidade é o produto de uma sobrecarga de problemas aos quais o 
Estado responde