Aula 04 - Administração Pública

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CURSO ON-LINE – ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA P/ TCU E CGU 
PROFESSOR: RAFAEL ENCINAS 
 
Aula 04 
 
 
 
 
Olá, Pessoal! 
 
Está é nossa quarta aula do curso. Espero que vocês estejam gostando. Caso tenham 
alguma crítica, fiquem à vontade para fazê-la, pois o curso deve estar sempre sendo 
melhorado para atender suas necessidades. 
 
Nela, veremos os seguintes itens dos editais: 
 
 
TCU: 5. Empreendedorismo governamental e novas lideranças no setor 
público. Processos participativos de gestão pública: conselhos de 
gestão, orçamento participativo, parceria entre governo e sociedade. 
 
8. Excelência nos serviços públicos. Gestão por resultados na 
produção de serviços públicos. Gestão de Pessoas por Competências. 
 
CGU: 11. Excelência nos serviços públicos. 
 
12. Gestão por resultados na produção de serviços públicos. 
 
13. Gestão de Pessoas por Competências. 
 
 
 
Só não veremos o item “Excelência nos Serviços Públicos”, já que é melhor trabalhá-lo 
junto com Qualidade Total, na Aula 06. Além disso, a aula 04 ficou um pouco grandinha. 
 
 
 
 
 
 
ÍNDICE 
 
 
 
 
1 Empreendedorismo Governamental ................................................................................................. 2 
 
2 Novas Lideranças no Setor Público.................................................................................................. 12 
 
3 Processos Participativos de Gestão Pública ................................................................................... 24 
 
3.1 Administração Pública Societal ..................................................................................................... 26 
 
3.2 Conselhos de Gestão ...................................................................................................................... 28 
 
3.3 Orçamento Participativo ................................................................................................................ 34 
 
3.4 Parceria entre Governo e Sociedade .......................................................................................... 39 
 
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4 Gestão de resultados na produção de serviços públicos ............................................................ 46 
 
4.1 Contratualização ............................................................................................................................. 47 
 
4.2 Programas Orçamentários.............................................................................................................. 49 
 
4.3 Avaliação de Desempenho ........................................................................................................... 51 
 
5 Gestão de Pessoas por Competências ........................................................................................... 59 
 
6 Questões Comentadas ...................................................................................................................... 69 
 
7 Lista das Questões............................................................................................................................ 106 
 
8 Gabarito ............................................................................................................................................ 121 
 
9 Leitura Sugerida ................................................................................................................................ 121 
 
10 Bibliografia ........................................................................................................................................ 122 
 
 
 
 
 
 
 
1 Empreendedorismo Governamental 
 
Já vimos na Aula Demonstrativa algo sobre o livro “Reinventando o Governo”, de David 
Osborne e Ted Gaebler. Este deveria ser um livro de cabeceira de todo gestor público. 
Lançado no início da década de 1990, nele os autores analisam diversas iniciativas de 
administrações públicas, principalmente municipais, que demonstram que o Estado 
poderia eliminar a burocracia, superando a crise que se instalara em todo o mundo. 
 
O subtítulo do livro é “Como o espírito empreendedor está transformando o setor 
público”. Por isso estou falando dele aqui no “empreendedorismo governamental”, já que é 
ele que lançou as bases deste conceito. Além disso, algumas questões do CESPE são 
tiradas dele. 
 
Segundo os autores, transformar burocracias públicas em governos empreendedores, 
produtivos e eficientes, tem uma relação estreita com um recente fenômeno mundial: o 
ceticismo do cidadão sobre a capacidade do Estado em administrar a sociedade e 
satisfazer suas crescentes e complexas necessidades sociais. Em todas as partes do 
mundo verifica-se essa crise de governabilidade, um contexto de deterioração e 
descrédito geral na administração pública. 
 
O problema foi que, ao buscar controlar ao máximo os desvios do patrimonialismo, a 
burocracia acabou criando uma série de outros problemas. Ao dificultar o desvio de 
dinheiro público, tornou virtualmente impossível administrá-lo bem. O governo tornou-se 
ineficiente, lento e impessoal, no sentido ruim da palavra, auto-referido. 
 
 
 
 
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Uma coisa importante em relação ao conceito de governo empreendedor é não 
confundir com governo empresário. O verdadeiro significado da palavra empreendedor é 
bem mais amplo. Segundo os autores, ela foi usada inicialmente por volta do ano 1800, 
para se referir àquele que “movimenta recursos econômicos de um setor de menor 
produtividade para um outro de maior produtividade e melhor rendimento”. Em outras 
palavras, o empreendedor emprega recursos de novas formas, para maximizar a 
produtividade e a eficiência. 
 
Esta definição se aplica igualmente ao setor privado, ao setor público e ao setor 
voluntário. Superintendentes e diretores escolares dinâmicos usam recursos de novas 
formas para maximizar a produtividade e a eficiência das escolas. Os gerentes de 
aeroportos inventivos fazem o mesmo. Quando queremos identificar instituições do setor 
público que sejam empreendedoras, olhamos para as que usam constantemente seus 
recursos de novos modos, para aumentar sua eficiência e sua efetividade. 
 
A partir desta noção de que empreendedor não é a mesma coisa que empresário, os 
autores defendem que não se pode “governar como quem administra uma empresa”. 
Veremos na próxima aula as convergências e diferenças entre a gestão pública e a 
gestão privada, mas vale aqui passar a posição dos autores, os quais afirmam que o 
governo é uma instituição fundamentalmente diferente da empresa. Os empresários são 
motivados pela busca do lucro; as autoridades governamentais se orientam pelo desejo 
de serem reeleitas. As empresas recebem dos clientes a maior parte dos seus recursos; 
os governos são custeados pelos contribuintes. As empresas trabalham em regime de 
competição; os governos usam habitualmente o sistema de monopólio. 
 
Analisando diversas iniciativas inovadoras de administrações públicas americanas, os 
autores identificaram alguns traços comuns a todos esses esforços: 
 
 
 
 
I  Governo catalisador: navegando em vez de remar  
 
“A palavra 'governo' vem do vocábulo grego que significa 'navegar'. O 
papel do governo é navegar, não remar”. 
 
Segundo o Dicionário Houaiss, catalisar significa: 
 
Desencadear pela própria presença ou existência (um processo); 
estimular, incentivar; 
Diz-se de ou oque estimula ou dinamiza. 
 
Portanto, cabe ao governo modelar a sociedade, dar o rumo a ela, definir a política a ser 
seguida, manejar, o máximo que puder, instituições econômicas e sociais, enfim, regular e 
cumprir a função regulatória. Catalisando a sociedade, o governo amplia sua ação. 
Isso não significa que ele executa mais, mas que ele consegue chegar onde ele estava 
ausente quando queria fazer tudo sozinho. 
 
 
 
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Os governos empreendedores separam crescentemente o navegar do remar, o que 
torna o governo basicamente “um comprador habilidoso, influenciando os vários 
produtores, de modo que possam cumprir seus objetivos”. Liberados para buscar no 
mercado serviços mais eficientes e baratos, os administradores governamentais podem 
dar maior produtividade aos seus recursos disponíveis utilizando a competição. Fica 
preservada a máxima flexibilidade de resposta às circunstâncias cambiantes. E 
assegurada a responsabilidade pela qualidade do serviço contratado, pois os 
fornecedores sabem que podem deixar de sê-lo se não proporcionarem um bom 
rendimento, ao contrário dos funcionários públicos, sabedores, de antemão, que não 
podem ser descontratados. 
 
No entanto, é importante fazer uma observação. O fato dos autores defenderem que o 
Estado não deve remar, isso não quer dizer que eles se enquadrem no managerialism. A 
discussão de Osborne e Gaebler começa subvertendo o ideal que impulsionou o 
gerencialismo na Grã-Bretanha no início da década. Em vez de propor o “rolling back the 
state” thatcheriano, os autores propõem uma redefinição da atividade governamental. 
 
Nosso problema fundamental é o fato de termos o tipo inadequado de 
governo. Não necessitamos de mais ou menos governo: precisamos de 
melhor governo. Para sermos mais precisos, precisamos de uma 
melhor atividade governamental. 
 
O intuito da noção de navegar ao invés de remar não é tornar o Estado mínimo, mas 
redirecionar a atividade governamental. Inclusive, os autores renegam o conceitual 
privatista, típico do neoliberalismo. “A privatização é uma resposta, não a resposta”, 
afirmam Osborne e Gaebler. 
 
O CESPE cobrou uma questão um pouco polêmica a respeito disso: 
 
 
 
1. (CESPE/TRE-MA/2005) Um governo empreendedor caracteriza- 
se por ser catalisador, ou seja, um governo que se limita a decidir e 
dirigir. A execução é geralmente feita por outrem por meio da 
mobilização de iniciativas e recursos. 
 
 
 
A questão foi dada como certa no gabarito preliminar, mas foi anulada com a seguinte 
justificativa: 
 
Anulada pelo fato de a redação dada à opção C possibilitar mais de 
uma interpretação, podendo a assertiva ser considerada correta ou 
incorreta. Assim, haveria mais de uma resposta possível para a 
questão. 
 
Se pensarmos que navegar ao invés de remar se refere justamente a dirigir e decidir, a 
questão deveria ser realmente considerada correta. No entanto, como vimos acima, os 
autores não são defensores do Estado mínimo. 
 
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II  O governo pertence à comunidade: dando responsabilidade ao cidadão,  
em vez de servi‐lo  
 
“A transferência de responsabilidades da burocracia para as 
comunidades deve ser incentivada, pois estas são mais flexíveis e 
estão mais próximas dos problemas”. 
 
Quando a reciclagem de materiais se tornou uma prioridade, Seattle, a cidade com a 
melhor experiência nessa atividade, creditava parte de seu sucesso ao trabalho de 
voluntários de quarteirão, que ajudavam os vizinhos a ver como essa tarefa podia ser 
melhor executada. Atualmente, a maior parte das iniciativas no campo da habitação 
popular recorre a companhias de desenvolvimento comunitário, cooperativas de 
moradores, etc. No campo da educação, os pais começaram a afirmar seu controle 
sobre as escolas. 
 
Já vimos na aula demonstrativa uma questão que o CESPE gosta de cobrar; a questão 
12 da parte teórica. Vamos ver uma questão semelhante: 
 
 
 
2. (CESPE/IGEPREV/2005) Um dos princípios do modelo pós- 
burocrático é o da participação popular no governo, em que este 
transfere à comunidade a responsabilidade da garantia de que os 
serviços sejam prestados, mas permanece com o poder decisório, 
ou seja, o controle dos serviços públicos permanece com o governo. 
 
 
 
Lembrem-se dos três princípios: 
 
▪ Transferência do poder decisório 
▪ Transferência do controle sobre os serviços públicos 
▪ Permanência da garantia final de que os serviços sejam prestados. 
 
A questão é ERRADA porque o Estado não transfere a responsabilidade da garantia de 
que os serviços sejam prestados, assim como não permanece com o poder decisório 
nem com o controle dos serviços públicos. 
 
Quando os governos transferem a propriedade e o controle para a comunidade, sua 
responsabilidade não cessa. Deixam de prestar serviços, mas continuam responsáveis 
pela garantia de que as demandas comunitárias serão atendidas. 
 
Os autores citam o caso da dispensa maciça de internação de pacientes mentais, em 
favor do tratamento baseado na comunidade, durante os anos 1970. Em alguns lugares, 
tudo funcionou bem, mas a maioria dos governos abandonou sua responsabilidade pela 
orientação, deixando de assegurar que os centros comunitários de tratamento e os lares 
 
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tivessem uma provisão adequada de recursos e de monitorar o que acontecia com os 
pacientes, uma vez que deixavam o hospital. Em conseqüência, muitos dos doentes 
mentais terminavam vagando pelas ruas. 
 
 
 
 
III  Governo Competitivo: introduzindo a competição na prestação de  
serviços  
 
Outro traço dos governos empreendedores é a promoção da competição. No livro de 
Osborne e Gaebler, segundo pesquisa feita nos Estados Unidos, os serviços realizados 
diretamente pelo setor público são de 30 a 95% mais caros do que os terceirizados. Isso 
não acontece por que o governo seja pior do que a iniciativa privada, acontece porque a 
iniciativa privada trabalha sob o regime da competição. 
 
A competição seria uma forma de melhorar a qualidade do governo, uma vez que 
garante o controle dos serviços públicos pela população. Competição, para os autores, 
não é um conceito que só tem validade no contexto do setor privado. O ambiente 
competitivo, na verdade, serve para acabar com o monopólio — que tanto pode reinar 
no setor público como no privado — e encorajar a inovação organizacional. 
 
O princípio da competição nos serviços públicos tem como meta a competição não 
apenas entre os setores público e privado, como por exemplo entre uma empresa estatal e 
uma concessionária na área de limpeza pública, mas dentro de cada um desses dois 
setores que operam na jurisdição de um dado governo. A questão não é público versus 
privado, mas competição versus monopólio. Assim, podemos ter os seguintes tipos de 
competição: 
 
▪ Público versus privado; 
▪ Privado versus privado; 
▪ Público versus público. 
 
Os autores afirmam que não defendem a promoção da competição entre indivíduos. Os 
prêmios em salário concedidos a professores a título de mérito, por exemplo, não fazem 
outra coisa senão jogar professores contra professores, além de minar o espírito de 
corpo da classe. Porém, prêmios por mérito para uma determinadaescola pode ser algo 
diferente. A competição entre equipes, entre organizações, é construtiva e encoraja a 
criatividade. 
 
São citadas as seguintes vantagens da competição: 
 
- Aumenta a eficiência: a competição faz com que os órgãos procurem reduzir 
custos e otimizar a utilização dos recursos. Tanto no setor público quanto no 
privado os monopólios tendem a fazer com que haja uma acomodação. 
 
 
 
 
 
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- A competição força os monopólios a atender as necessidades dos clientes: frente à 
possibilidade de perder mercado devido à presença de um concorrente, os 
monopólios precisam se preocupar mais com o que o cliente deseja. 
 
- A competição encoraja a inovação, o monopólio a reprime: a concorrência na 
prestação de serviços favorece “a sobrevivência do mais útil”, é uma boa forma de 
seleção natural. A competição força as organizações a se renovarem com 
freqüência. 
 
- A competição aumenta o orgulho e o prestígio dos servidores públicos: a maioria 
de nós supõe que os servidores públicos sofram quando colocados em 
competição. Isso acontece quando há a possibilidade de perda do emprego. No 
entanto, quando não existe essa possibilidade, eles gostam. 
 
 
 
 
IV  Governo orientado por missões: transformando órgãos burocratizados  
 
“Nunca diga as pessoas como fazer as coisas. Diga-lhes apenas o que 
elas façam e ficará surpreso com sua engenhosidade”. 
 
A maioria das organizações públicas é orientada não por suas missões, mas por suas 
regras e sua previsão orçamentária. Estabelecem uma regra para tudo que 
eventualmente possa sair errado, com uma linha adicional para cada subcategoria de 
gastos em cada unidade, de cada departamento. Em outras palavras, é como se uma 
cola poderosa unisse todas as burocracias públicas. É como uma supercola: vem em 
duas bisnagas diferentes. Em uma bisnaga, as regras; na outra, as contas separadas. 
Misture tudo e o resultado será cimento. 
 
O que acontece no setor público é um esforço concentrado no sentido de desmotivar o 
funcionário, impedindo-o de usar seu intelecto e dizendo-lhe exatamente o que fazer, 
quando fazer e como fazer. 
 
Governos de mentalidade empreendedora dispensam as duas bisnagas. Livram-se do 
velho livro de regulamentos e abandonam as contas. Definem as missões fundamentais 
e, só então, estabelecem um orçamento e um conjunto de critérios que deixem os 
funcionários à vontade para perseguir as missões propostas. 
 
Os autores citam as seguintes vantagens dos governos orientados por missões em 
relação às organizações orientadas por normas: 
 
- São mais racionais: quando orientadas por missões, as organizações produzem 
mais resultados, já que as ações visam sempre à finalidade pública, e não a 
obediência a normas; 
 
- São mais inovadoras: as orientadas por normas inibem a criatividade, pois há 
sempre uma regra no meio do caminho. 
 
 
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- São mais flexíveis: se uma agência realiza uma tarefa considerada simples, 
padronizada e repetitiva, suas operações podem ser efetivamente estruturadas 
pela adoção de regras. Um exemplo é o McDonald's, que é gerenciado em 
conformidade com regras estritamente rígidas. Mas as atividades governamentais 
tornam-se cada vez mais complexas e pouco padronizadas, exigindo uma 
flexibilidade maior. 
 
- Têm moral mais elevado: os funcionários passam a ter um papel mais importante e 
passam a dar mais valor a seu trabalho. 
 
 
 
 
V  Governo de Resultados: financiando resultados, e não recursos  
 
Governos tradicionalmente burocráticos concentram-se excessivamente sobre as 
entradas, os recursos, e não sobre as saídas, os resultados. Continuam financiando 
escolas com base no número de alunos matriculados; a assistência social em função do 
número de atendimentos; e os departamentos de polícia com base nas estimativas 
próprias de pessoal necessário para combater o crime. Presta-se muito pouca atenção 
aos resultados. Pouco importa como as crianças se saem nas escolas, ou quantas 
pessoas finalmente conseguem se empregar e deixar de receber o seguro-desemprego, 
ou em quanto tenham baixado os índices de criminalidade. Na realidade, escolas, 
instituições de assistência social e departamentos de polícia ganham mais dinheiro à 
medida que fracassam, ou seja, quando as crianças vão mal, o desemprego aumenta e a 
taxa de criminalidade sobe. 
 
Por não mensurar os resultados, os governos burocráticos raramente logram grandes 
conquistas. Com tão pouca informação sobre os resultados, recompensam seus 
funcionários com base em outros critérios: o tempo de serviço, o volume de recursos e 
de pessoal que administram, além de sua hierarquia. Sendo assim, esses funcionários 
tratam de manter seus empregados de qualquer maneira, construindo, assim, seus 
impérios, tentando conseguir orçamentos maiores, supervisionar mais funcionários e ter 
mais autoridade. 
 
A discussão em torno da avaliação de resultados na obra de Osborne e Gaebler toma 
um rumo diferenciado daquele proposto pelo gerencialismo puro. Para os dois autores, a 
avaliação da eficiência não pode ser dissociada da avaliação da efetividade. Pois, se a 
eficiência mede o custo do que foi produzido, a efetividade mede a qualidade dos 
resultados. Desta maneira, 
 
quando medimos a eficiência, podemos saber quanto nos custa 
alcançar uma produção determinada; ao medir a efetividade, sabemos 
se nosso investimento valeu a pena. Nada mais tolo do que fazer com 
eficiência o que não deveria continuar a ser feito. 
 
Osborne e Gaebler tentam definir a relação entre eficiência e efetividade a partir dos 
objetivos do governo. E concluem: 
 
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Não há dúvida de que o público quer um governo mais eficiente, mas 
ele deseja ainda mais um governo efetivo. 
 
 
 
 
VI  Governos e seus clientes: atendendo às necessidades do cliente e não  
da burocracia  
 
“A qualidade é determinada, exclusivamente, pelos clientes”. 
 
Pouca gente no governo usa o termo cliente. A maioria das organizações públicas nem 
mesmo sabe quem são seus clientes. Governos democráticos existem para servir aos 
cidadãos. As empresas existem para gerar lucro. No entanto, quem mais se empenha 
para servir ao povo, de maneira até obsessiva, são as empresas. A maioria dos 
governos é absolutamente cega aos clientes, ao passo que o McDonald's está 
totalmente voltado para eles. 
 
Por que é assim? Para os autores é por que os órgãos públicos, via de regra, não obtêm 
seus recursos diretamente dos clientes; as empresas sim. Se uma empresa satisfaz 
seus clientes, as vendas aumentam. Os órgãos públicos recebem a maior parte dos 
seus recursos do Legislativo e a maioria de seus “clientes” é cativa e tem poucas 
alternativas para os serviços oferecidos por seus governos. Assim, os administradores 
públicos passam a ignorá-los. Os clientes-alvo, a quem o administrador público tenta 
satisfazer, são o Legislativo e o Executivo, pois são eles que fornecem os recursos. 
Como os ocupantes de cargos eletivos são governados por seu eleitorado – na maioria 
das vezes grupos de interesse, financiadores de campanhas – os órgãos do governo 
fazem o possível para agradar os grupos de interesse. Os verdadeirosclientes do 
Ministério dos Transportes não têm sido os motoristas nem a massa de usuários de 
transporte público, mas sim os construtores, as empreiteiras. 
 
Segundo os autores, a única e melhor maneira de fazer com que os prestadores de 
serviços públicos respondam às necessidades de seus clientes é colocar os recursos 
nas mãos dos clientes e deixá-los escolher. Se não for dada aos clientes a oportunidade 
de escolher entre diferentes prestadores de serviços – escolas, programas de 
treinamento, concessionárias de veículos – permanecerão eternamente dependentes da 
boa-vontade de terceiros. 
 
 
 
 
VII  Governo empreendedor: gerando receitas ao invés de despesas  
 
“A crise dos impostos chegou para ficar. Para garantir receitas futuras, 
precisamos criar novas fontes de receitas”. 
 
Nos governos burocráticos, os sistemas orçamentários levam as pessoas a gastar 
dinheiro, sem qualquer preocupação de produzi-lo. Na maioria dos governos, poucas 
pessoas fora dos departamentos financeiros sequer pensam sobre receitas. Ninguém se 
 
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preocupa com o lucro. A palavra lucro é vista pelos governos tradicionais como um 
verdadeiro pecado. 
 
Os governos empreendedores, terrivelmente pressionados pela crise fiscal da década de 
1980, concentram-se na busca de receitas não tributárias. Passaram a mensurar o nível 
de retorno de cada investimento. Não se quer dizer, com isso, que a maioria dos 
serviços públicos deva ser vendida visando ao lucro. Ao contrário! Mas muitos serviços 
beneficiam indivíduos isolados. 
 
Talvez a forma mais segura de se arrecadar recursos sem cobrar impostos seja 
simplesmente cobrar taxas daqueles que se utilizam de serviços públicos. As taxas 
sobre a utilização de serviços nem sempre são apropriadas, logicamente. Para 
funcionarem, são necessárias três condições: o serviço deve ser, fundamentalmente, 
“um bem privado”, prestando benefício individual a seus beneficiários; deve ser possível 
excluir dos beneficiários aqueles que não pagam pelos serviços; e deve ser possível 
recolher as taxas de maneira eficiente. Os bens coletivos que beneficiam a sociedade de 
maneira geral não podem ter seus custos totalmente repassados aos seus beneficiários. 
O transporte público, por exemplo, beneficia todos os usuários e não-usuários, pois 
reduz os congestionamentos e a poluição. 
 
Uma outra característica reconhecida nos governos empreendedores é uma certa 
perspectiva de investimento, ou seja, o hábito de mensurar os retornos dos gastos como 
se fossem investimentos. A estratégia não visa ganhar dinheiro, mas poupá-lo. Através 
da avaliação de retorno de seus investimentos, é possível entender quando um gasto 
lhes permitirá poupar dinheiro. 
 
As empresas prestam bastante atenção às duas colunas do balancete: receitas e 
despesas; créditos e débitos. Não se importam, em demasia, com cada coluna 
isoladamente. Gastarão o que for necessário para maximizar seu retorno. Os governos, 
entretanto, olham apenas para a coluna dos gastos. Ao ignorar o retorno, concentram-se 
pura e tão-somente na minimização dos custos. Com freqüência, deixam de dar a devida 
atenção a investimentos vultosos que poderiam gerar um retorno significativo. Ignoram o 
investimento mínimo exigido na assistência médica às gestantes, para depois gastar 
somas absurdas com bebês prematuros. 
 
 
 
 
VIII  Governo preventivo: a prevenção em lugar da cura  
 
Os governos burocráticos tradicionais se concentram na prestação de serviços 
destinados a enfrentar problemas. Contra a doença, custeiam serviços médicos; e para 
combater o crime, aumentam o aparato policial; para lutar contra os incêndios, adquirem 
mais carros de bombeiros. O modelo burocrático trouxe consigo uma preocupação com 
a prestação do serviço – a preocupação em remar. Gastam somas consideráveis 
tratando os sintomas, atuando apenas quando os problemas se transformam em crises, 
enquanto faltam estratégias para a prevenção desses problemas. A burocracia é cega 
no que se refere ao futuro. 
 
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Numa era em que as mudanças ocorrem com assustadora rapidez, a cegueira com 
relação ao futuro é uma falha mortal. Os governos empreendedores passaram a atuar 
de forma completamente diferente, fazendo da prevenção um tema central de sua 
administração. 
 
Alguns governos estão tentando não apenas prevenir problemas, como também tentar 
antecipar o futuro. Diz-se que há três tipos de pessoas: as que fazem as coisas 
acontecerem, as que observam as coisas acontecerem e as que não sabem o que está 
acontecendo. O mesmo se pode dizer dos governos; infelizmente a maioria está na 
terceira categoria. 
 
 
 
 
IX  Governo descentralizado: da hierarquia à participação e ao trabalho  
de equipe  
 
Há 50 anos, as organizações centralizadas eram indispensáveis. As tecnologias de 
informação eram primitivas, a comunicação entre localidades diferentes difícil e a mão- 
de-obra disponível relativamente pouco instruída. Não havia outra alternativa, senão a 
de juntar todos os profissionais em uma mesma organização. Havia tempo de sobra 
para que a informação subisse lentamente toda a cadeia de comando e depois 
descesse, pelo mesmo percurso, sob a forma de decisões. 
 
Hoje em dia, entretanto, a informação é praticamente sem limites. A comunicação entre 
as mais recônditas localidades é instantânea. Muitos funcionários públicos têm boa 
formação acadêmica, e as condições mudam à velocidade da luz. Não se pode 
desperdiçar tempo com o lento fluxo de informações hierarquia acima, ou de ordens 
hierárquicas abaixo. 
 
No mundo de hoje, as coisas simplesmente funcionam melhor se os funcionários 
públicos tiverem autonomia para tomar algumas decisões por conta própria. Os autores 
enumeram as seguintes vantagens das instituições descentralizadas: 
 
- São muito mais flexíveis e podem responder mais rapidamente a mudanças nas 
circunstâncias ou nas necessidades dos clientes: se a decisão fica a cargo de 
poucas pessoas, elas devem se inteirar de um número grande de informações. O 
servidor na ponta já tem as informações a disposição e pode tomar a decisão 
mais rapidamente; 
 
- São muito mais eficientes: os trabalhadores de linha de frente são os que têm 
mais contato com os problemas e as oportunidades existentes. Sabem o que, de 
fato, acontece, a cada hora, a cada dia. 
 
- São muito mais inovadoras: freqüentemente, os trabalhadores de linha de frente 
são capazes de engendrar as melhores soluções, se tiverem o apoio daqueles 
que dirigem a organização. A inovação não surge de alguém lá no topo que, de 
 
 
 
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repente, elabora um plano infalível. Ao contrário, as boas idéias costumam brotar 
dos empregados que estão em contato direto com o público. 
 
- Têm moral elevado, são mais comprometidas e produtivas: quando os 
administradores depositam confiança nos empregados, delegando-lhes decisões 
importantes, emitem um sinal de respeito por seus funcionários. 
 
 
 
 
X  Governo orientado para o mercado: induzindo mudanças através do  
mercado  
 
Nos Estados Unidos, os governos sempre usaram, em algumas medidas, os 
mecanismos domercado para alcançar seus objetivos, como, por exemplo, facilitando 
determinados empréstimos pelos bancos, isentando de impostos determinados setores, 
etc. 
 
Mas, ao serem confrontados com um problema, os funcionários governamentais reagem, 
instintivamente, procurando um programa administrativo. Acreditam que sua função é 
administrar e não estruturar o mercado. 
 
Os governos precisam aprender a navegar, e estruturar o mercado talvez seja o melhor 
método de navegação, criando incentivos para que, com suas próprias decisões, as 
pessoas se movimentem na direção escolhida pela comunidade. 
 
Os governos não têm a capacidade de resolver todos os problemas sozinhos, nem 
mesmo uma significativa parcela deles. Por isso, devem utilizar as decisões dos agentes 
privados como uma forma de alavancagem na prestação de serviços, de modo a 
alcançar metas coletivas. Trata-se de um método clássico de atividade governamental 
empreendedora: implica um governo ativo, mas não burocrático. 
 
Não querem dizer que os mecanismos de mercado sempre funcionem. Muitos bens 
coletivos fornecidos pelo governo – de parques à segurança pública – não são 
negociados no mercado. E há muitos mercados com falhas fundamentais. No entanto, 
os mecanismos de mercado têm muitas vantagens com relação aos sistemas 
administrativos: os mercados são descentralizados, normalmente competitivos, delegam a 
escolha aos interessados, e vinculam os recursos diretamente aos resultados. Os 
mercados também reagem com velocidade às mudanças rápidas e sua reestruturação 
permite aos governos alcançar a escala necessária para resolver os problemas mais 
sérios. 
 
 
 
 
 
2 Novas Lideranças no Setor Público 
 
Vamos ver o conceito de liderança numa questão do CESPE: 
 
 
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3. (CESPE/GESTOR-AC/2008) Pode-se definir liderança como a 
habilidade de influenciar pessoas no sentido da realização das 
metas organizacionais. 
 
 
 
Este é um conceito defendido por muitos autores. Esta questão foi tirada da definição de 
Richard Daft, como podemos ver abaixo. Muitos alunos pedem sugestão de bibliografia 
para estudar para concursos. Este autor é usado pelo CESPE em algumas questões. 
Ele tem o livro “Administração”, que é bem geral e aborda diversos assuntos. Para quem 
quer estudar administração geral ele é uma indicação. 
 
Vamos ver alguns autores que defendem a definição da questão: 
 
Richard Daft: Liderança é a habilidade de influenciar pessoas no 
sentido da realização das metas organizacionais. 
 
Chiavenatto: Afirma que liderança não é sinônimo de administração. 
Define-a como uma influência interpessoal exercida em uma dada 
situação e dirigida através do processo de comunicação humana para 
a consecução de um ou mais objetivos específicos. 
 
Hersey e Blanchhard: definem liderança como “o processo de 
influenciar as atividades de um individuo ou de um grupo para a 
consecução de um objetivo numa dada situação”. 
 
Stephen Robbins: Define liderança como a capacidade de influenciar 
um grupo para alcançar metas. 
 
Richard Daft explica esta definição dizendo que, dentre todas as idéias e escritos sobre 
liderança, três aspectos sobressaem: pessoas, influências e metas. A liderança ocorre 
entre pessoas, envolve o uso da influência e é usada para alcançar as metas. Influência 
significa que o relacionamento entre as pessoas não é passivo. Além disso, é elaborada 
para alcançar algum fim ou meta. A liderança é recíproca, ocorrendo entre pessoas. 
Liderança é uma atividade das “pessoas”, distinta das atividades com a papelada 
administrativa ou da resolução de problemas. A liderança é dinâmica e envolve o uso de 
poder, que é definido como a habilidade potencial de influenciar o comportamento dos 
outros. 
 
Na definição de Chiavenatto, temos que liderança não é a mesma coisa que 
administração. Administração e liderança refletem dois conjuntos diferentes de 
qualidades e habilidades que freqüentemente sobrepõem-se em um único indivíduo. 
 
- Administração diz respeito ao enfrentamento da complexidade. A boa 
administração ordem e consistência por meio da elaboração de planos formais, 
estruturação organizacional e monitoração de resultados. 
 
 
 
 
 
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- Liderança diz respeito ao enfrentamento da mudança. Os líderes estabelecem 
direções através do desenvolvimento de uma visão do futuro; depois, engajam as 
pessoas comunicando-lhes essa visão e inspirando-as a superar os obstáculos. 
 
Esta idéia de visão está inserida nas discussões atuais sobre o conceito de liderança. 
Segundo Peter Druker: 
 
“Liderança é uma visão”, diz, lembrando do que está expresso nos 
Provérbios 29:18, "Onde não houver visão, as pessoas sucumbirão". 
 
Vamos ver as concepções básicas de liderança. 
 
 
 
 
I  Teoria do Grande Homem e Teoria dos Traços  
 
Os esforços iniciais para entender o sucesso da liderança focaram nas características ou 
traços pessoais do líder. Traços são as características pessoais distintas de um líder, 
como inteligência, valores e aparência. As pesquisas iniciais focaram nos líderes que 
haviam alcançado um nível de grandeza e, conseqüentemente, são conhecidas como a 
abordagem de um grande homem. A Teoria do Grande Homem aceita a idéia de líderes 
natos. Supunha-se que de tempos em tempos apareceriam homens geniais destinados a 
exercer profunda influência na sociedade. 
 
A Teoria dos Traços é semelhante à do Grande Homem, ela parte do pressuposto de 
que alguns indivíduos possuem uma combinação especial de traços de personalidade 
que podem ser definidos e utilizados para identificar futuros líderes potenciais. Assim o 
líder possui traços específicos de personalidade que o distinguem das demais pessoas.. 
O que interessava aos pesquisadores da época era poder eleger dentre certos atributos 
quais os que melhor definiriam a personalidade do líder. A idéia era relativamente 
simples: descobrir o que fazia com que as pessoas fossem grandes, e selecionar líderes 
futuros que já exibiam os mesmos traços ou poderiam ser treinados para desenvolvê-los. 
No geral, a pesquisa descobriu apenas um relacionamento fraco entre os traços 
pessoais e os líderes de sucesso. 
 
Muitas das pesquisas para identificar os traços responsáveis pela capacidade de 
liderança deram em nada. Uma revisão de 20 trabalhos nessa linha, feita no final dos 
anos 1960, identificou quase 80 traços de liderança, mas apenas cinco eram comuns a 
quatro ou mais estudos. Por volta dos anos 1990, depois de muitos estudos e análises, o 
máximo que se poderia dizer é que os sete traços seguintes pareciam diferenciar os 
líderes dos não-líderes: ambição e energia, desejo de liderar, honestidade e integridade, 
autoconfiança, inteligência, elevado automonitoramento, e conhecimentos relevantes 
para o trabalho. Mas a capacidade de prever a liderança através destes traços continua 
modesta. 
 
 
 
 
II  Teorias Comportamentais  
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As falhas dos primeiros estudos sobre os traços levou os pesquisadores a seguir por 
outra direção do final dos anos 1940 até a década de 1960. Eles começaram a analisar o 
comportamento exibido por certos líderes e procuraram descobrirse havia alguma 
coisa específica na maneira de se comportarem. 
 
As teorias sobre a liderança evoluíram então para a noção de que é o “comportamento” 
do líder, e não suas características de personalidade, que determina a eficácia da 
liderança. 
 
Uma das maiores diferenças entre a teoria dos traços e as do comportamento é que, na 
primeira, pressupõe-se que os líderes nascem com suas características de liderança, e 
não que eles se formam líderes; já nas últimas, se existissem comportamentos 
específicos que identificassem os líderes, a liderança poderia ser ensinada. 
 
As teorias comportamentais tiveram um resultado modesto na identificação de relações 
consistentes entre o comportamento de liderança e o desempenho do grupo. O que 
parece estar faltando é a consideração dos fatores situacionais que influenciam o 
sucesso ou o fracasso. 
 
Por um longo período pensou-se que os traços não teriam influência na liderança, mas 
hoje se entende que os traços podem indicar liderança, mas que eles funcionam melhor 
para prever o surgimento da liderança do que para distinguir entre líderes eficazes e 
ineficazes. O fato de um indivíduo apresentar determinados traços e ser considerado um 
líder pelos demais não significa, necessariamente, que ele será bem-sucedido em liderar 
seu grupo para o alcance dos objetivos. 
 
 
 
 
III  Teorias das Contingências  
 
A Teoria da Contingência tem como idéia principal a de que tudo depende, não existe 
um tipo de estratégia, de estrutura, de liderança, etc., que seja adequado para todas as 
situações. 
 
Foram desenvolvidos vários modelos de liderança que explicam o relacionamento entre 
os estilos de liderança e as situações específicas. A relação entre estilo de liderança e 
eficácia sugere que, sob uma condição a, o estilo x pode ser adequado, enquanto o 
estilo y é mais indicado para uma situação b, e o estilo z mas apropriado para a situação 
c. Vamos ver algumas abordagens que buscaram identificar variáveis situacionais 
básicas. 
 
 
 
O modelo de Fiedler 
O primeiro modelo contingencial abrangente de liderança foi desenvolvido por Fred 
Fiedler. Seu modelo propõe que a eficácia do desempenho do grupo depende da 
adequação entre o estilo do líder e o grau de controle que a situação lhe proporciona. 
 
 
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A pedra principal da teoria de contingência de Fiedler é até que ponto o estilo de cada 
líder é voltado para o relacionamento ou para a tarefa. Um líder voltado para o 
relacionamento considera as pessoas. Um líder voltado para a tarefa é primariamente 
motivado pela realização da tarefa. 
 
As situações de liderança podem ser analisadas em termos de três elementos: a 
qualidade dos relacionamentos líder-membro, a estrutura da tarefa, e o poder da 
posição. Cada um desses elementos pode ser descrito como sendo favorável ou 
desfavorável ao líder. 
 
As relações líder-membro se referem à atmosfera do grupo e às atitudes dos membros 
para com a aceitação do líder. Quando os subordinados confiam no líder e o respeitam, 
as relações líder-membro são consideradas boas. 
 
Estrutura da tarefa se refere até que ponto as tarefas desempenhadas pelo grupo são 
definidas, envolvem procedimentos específicos e têm metas claras e explícitas. As 
tarefas rotineiras, bem definidas, como aquelas dos trabalhadores da linha de 
montagem, têm um grau de estrutura alto. Já as tarefas criativas, não claras, como a 
pesquisa e desenvolvimento, têm um grau baixo de estrutura da tarefa. Quando a 
estrutura da tarefa é alta, como nas rotineiras, a situação é considerada favorável ao 
líder; quando é baixa, é desfavorável. 
 
Poder da posição é até que ponto líder tem autoridade formal sobre os subordinados. 
Quando o líder tem o poder de planejar e dirigir o trabalho dos subordinados, avaliá-los e 
recompensá-los, o poder da posição é alto e a situação é favorável. Quando o poder for 
baixo, a situação será desfavorável. 
 
Os líderes voltados para a tarefa são mais eficazes quando a situação é altamente 
favorável ou altamente desfavorável. O líder voltado para a tarefa sai-se melhor na 
situação favorável porque todos se dão bem, a tarefa é clara e o líder tem poder; tudo 
que é preciso é alguém que assuma o comando e forneça direções. Do mesmo modo, 
se a situação for muito desfavorável ao líder é necessária muita estrutura e direção da 
tarefa. Um líder forte define a estrutura da tarefa e consegue estabelecer autoridade 
sobre os subordinados. 
 
Os líderes voltados para o relacionamento são mais eficazes nas situações de 
favorecimento moderado porque as habilidades de relações humanas são importantes 
para alcançar o alto desempenho do grupo. Nessas situações, o líder é moderadamente 
benquisto, tem certo poder e supervisiona os serviços que contêm alguma ambigüidade. 
Um líder com boas habilidades interpessoais consegue criar uma atmosfera positiva no 
grupo que melhora os relacionamentos, esclarecerá a estrutura da tarefa e estabelecerá 
um poder da posição. 
 
 
 
Visão Bidimensional 
A liderança orientada para a tarefa (trabalho) e a liderança orientada para as pessoas, a 
princípio, foram consideradas estilos em oposição, mutuamente excludentes. Todavia, à 
 
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medida que a pesquisa sobre a liderança avançou, verificou-se que a tarefa e as 
pessoas não são pólos opostos da mesma dimensão, mas limites do mesmo território. 
Essa é a visão bidimensional da liderança, segundo a qual o líder pode combinar os dois 
estilos em seu comportamento, ou enfatizá-los simultaneamente. Essa idéia 
proporcionou grande avanço para o estudo da liderança. 
 
Liderança orientada para a tarefa é o estilo de liderança em que se concentra a atenção 
no desempenho do funcionário, cobra-se e avalia-se o desempenho dos subordinados, 
insiste-se no cumprimento de prazos estabelecidos e estabelecem-se claramente as 
responsabilidades dos membros da equipe. 
 
 
 
Teoria Situacional 
Criada por Hersey e Blanchard, é uma extensão das teorias comportamentais. Mais do 
que as teorias anteriores, a abordagem situacional foca bastante atenção nas 
características dos funcionários em determinar o comportamento da liderança 
apropriado. O ponto importante é que os subordinados variam no nível de prontidão. As 
pessoas com baixa prontidão para a tarefa, por causa da pouca habilidade, ou 
treinamento, ou insegurança, precisam de um estilo de liderança diferente daquelas que 
são altas na prontidão e têm boas habilidades, talentos, confiança e disposição para o 
trabalho. 
 
A abordagem situacional sugere que não existe um melhor estilo de liderança, nem um 
estilo permanente, e sim o mais eficaz para uma dada situação. Um líder pode adotar 
um entre quatro estilos de liderança, baseado em uma combinação do comportamento 
de relacionamento (consideração pelas pessoas) e de tarefa (consideração pela tarefa). 
 
- Determinador: reflete uma alta consideração pela produção e uma baixa 
consideração pelas pessoas. É um estilo bastante diretivo e envolve dar 
instruções explícitas sobre como as tarefas deveriam ser realizadas. 
 
- Persuasivo: é baseado na alta consideração pelas pessoas e pela produção. Com 
esta abordagem, o líder explica as decisões e dá aos subordinados a chance de 
fazer perguntas e obter esclarecimentos sobre as tarefas de trabalho.- Compartilhador: é baseado em uma combinação de alta consideração pelas 
pessoas e baixa consideração pela produção. O líder compartilha as idéias com 
os subordinados, lhes dá a chance de participarem e facilita a tomada de decisão. 
 
- Delegador: reflete uma baixa consideração pelas pessoas e pela produção. O 
estilo do líder proporciona pouca direção e pouco apoio porque o líder transfere a 
responsabilidade pelas decisões e suas implementações para os subordinados. 
 
A essência da teoria situacional é selecionar um estilo de líder que seja apropriado para o 
nível de prontidão dos subordinados – seus graus de educação e habilidades, 
experiência, autoconfiança e atitudes trabalhistas. 
 
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No nível baixo de prontidão, o estilo determinador é apropriado, já que os seguidores 
têm pouca habilidade, experiência, são inseguros ou indispostos para assumir 
responsabilidades, necessitando então de um líder que diga exatamente o que fazer, 
como fazer e quando fazer. 
 
Um estilo persuasivo funciona melhor para os seguidores com nível moderado de 
prontidão. Esses subordinados têm pouca educação e experiência para o trabalho, mas 
demonstram um nível alto de confiança, habilidade, interesse e disposição para 
aprender. O estilo persuasivo envolve proporcionar orientação, mas também inclui 
buscar opiniões dos outros e esclarecer as tarefas, em vez de simplesmente instruir que 
elas sejam realizadas. 
 
Quando os subordinados apresentam um nível alto de prontidão, um estilo 
compartilhador é eficaz. Esses subordinados poderão ter a educação necessária, a 
experiência e talentos, mas podem se sentir inseguros nas suas habilidades e precisar 
de algumas diretrizes do líder. 
 
Quando os seguidores têm níveis muito altos de educação, experiência e prontidão para 
aceitar responsabilidade pelo seu próprio comportamento com a tarefa, o estilo 
delegador pode ser eficazmente utilizado. O líder proporciona uma meta geral e 
autoridade suficiente para realizar as tarefas como os seguidores acharem adequado. 
 
 
 
Teoria Caminho-Meta 
De acordo com esta teoria, a responsabilidade do líder é aumentar a motivação dos 
subordinados para alcançar metas pessoais e organizacionais. O líder aumenta sua 
motivação esclarecendo o caminho dos subordinados para as recompensas que estão 
disponíveis ou aumentando as recompensas que os subordinados valorizam e desejam. O 
esclarecimento do caminho significa que o líder trabalha com os subordinados para 
ajudá-los a identificar e aprender os comportamentos que levarão à realização bem- 
sucedida da tarefa e às recompensas organizacionais. 
 
Aumentar as recompensas significa que o líder conversa com os subordinados para 
descobrir quais as recompensas importantes para eles – isto é, se eles desejam 
recompensas intrínsecas do trabalho em si, ou recompensas extrínsecas, como 
aumentos e promoções. O trabalho do líder é aumentar os pagamentos pessoais para 
os subordinados para o alcance das metas e fazer com que esses pagamentos sejam 
claros e fáceis de percorrer. 
 
Esta teoria também se baseia numa classificação quadrupla dos estilos de liderança: 
 
- Diretivo: o líder diz aos subordinados exatamente o que é para eles fazerem Ele 
fornece diretrizes específicas aos subordinados sobre como eles realizam suas 
tarefas. O líder deve fixar padrões de desempenho e dar expectativas explícitas 
de desempenho. 
 
 
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- Prestativo: o líder deve demonstrar interesse pelo bem-estar dos subordinados e 
se mostrar acessível a eles como indivíduos. O comportamento de liderança é 
aberto, amigável e acessível, e o líder cria um clima de equipe e trata os 
subordinados como iguais. 
 
- Participativo: o líder deve solicitar idéias e sugestões dos subordinados e 
incentivar sua participação em decisões que os afetam diretamente. O 
comportamento do líder inclui pedir opiniões e sugestões, encorajar a participação 
na tomada de decisão e se reunir com seus subordinados no local de trabalho. 
 
- Orientado para realização: o líder estabelece metas claras e desafiadoras para os 
subordinados. O comportamento do líder enfatiza o desempenho de alta 
qualidade e a melhoria durante o desempenho atual. Ele também mostra 
confiança nos subordinados e assiste-os em aprender como alcançar metas altas. 
 
Os quatro tipos de comportamento do líder não são considerados traços inerentes da 
personalidade como na teoria de Fiedler; em vez disso, eles refletem os tipos de 
comportamento que todos os líderes conseguem adotar, dependendo da situação. 
 
As duas contingências situacionais importantes são as características pessoais dos 
subordinados e o ambiente de trabalho. As características pessoais incluem fatores 
como habilidade, talentos, necessidades e motivações. Por exemplo, se os funcionários 
têm baixa habilidade ou pouco talento, o líder precisará proporcionar treinamento 
adicional ou instrução para que o trabalhador melhore o desempenho. Se os 
subordinados são egocêntricos, o líder precisa usar recompensas para motivá-los. Os 
subordinados que querem orientação clara e autoridade exigem um líder diretivo que 
lhes dirá exatamente o que fazer. Os especialistas e profissionais, no entanto, querem 
mais liberdade e autonomia e trabalham melhor sob um estilo de liderança participativo. Já 
as contingências do ambiente de trabalho incluem o grau de estrutura da tarefa, a 
natureza de um sistema de autoridade formal e o grupo de trabalho em si. A estrutura da 
tarefa é similar ao mesmo conceito descrito na teoria da contingência de Fiedler; ela 
inclui até que ponto as tarefas são definidas e têm descrições explícitas do serviço e 
procedimentos do trabalho. O sistema de autoridade formal inclui a quantidade de poder 
legítimo usado pelos gerentes e até que ponto as políticas e regras restringem o 
comportamento dos funcionários. As características do grupo de trabalho são o nível 
educacional dos subordinados e a qualidade dos relacionamentos entre eles. 
 
 
 
Líderes Autocráticos X Democráticos 
Para Kurt Lewin, White e Lippitt existem três estilos básicos de liderança: 
 
– Liderança autocrática 
– Liderança liberal (ou permissiva) 
– Liderança democrática (ou participativa) 
 
 
 
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O sucesso do líder está em saber ser autocrático, democrático ou permissivo de acordo 
com a situação. Enquanto o líder autocrático utiliza seu poder para decidir sozinho e 
para recompensar ou punir os liderados, o líder democrático discute essas mesmas 
decisões em conjunto com sua equipe. Líder autocrático é aquele que deseja a 
manutenção do poder ou a permanência do grupo que ele representa. 
 
O estilo que favorece a centralização do poder, enfraquece as iniciativas individuais e 
promove o comportamento submisso dos membros do grupo está mais próximo ao da 
liderança autocrática. 
 
Atualmente, diferentemente do passado, tem-se dado preferência para o estilo de 
liderança democrático. O líder deve respeitar as pessoas, estimular o auto- 
gerenciamento, as equipes autônomas e as unidades empreendedoras.Os líderes 
devem pensar mais a longo prazo, percebendo as inter-relações que fazem parte de 
realidades mais amplas, pensar em termos de renovação, ter habilidades políticas, 
provocar mudanças, afirmar valores e conseguir unidade. 
 
O executivo, como alguém que simplesmente dá ordens, está sendo substituído pelo 
executivo professor, facilitador e mentor, porque sabe como obter as respostas de quem 
melhor as conhece – as pessoas que estão fazendo o trabalho. Este novo líder faz 
perguntas, dirige o grupo ao consenso, usa informações para demonstrar a necessidade 
de ação. 
 
Surge o conceito de Empowerment. 
 
 
 
 
IV  Empowerment  
 
Uma tendência atual significativa nas corporações é a de que os altos executivos 
concedam poderes para os funcionários de níveis mais baixos, que passam a ser mais a 
ser mais participativos, mais preocupados, mais preocupados com a construção de 
consenso e mais confiantes na comunicação do que em comparação ao passado. O 
empowerment funciona porque o poder total na organização parece aumentar. Todos 
têm mais a dizer e, conseqüentemente, contribuem mais para as metas organizacionais. 
Este conceito tem sido usado também na participação da sociedade como um todo nas 
decisões governamentais. O empowerment, traduzido como empoderamento, tem sido 
conceituado de diversas formas, mas quase todas convergem para o desenvolvimento 
de potencialidades na sociedade, aumento de informação e percepção, com o objetivo 
de que exista uma participação real e simbólica que possibilite a democracia. Para 
Vasconcelos, o empoderamento significa o aumento do poder, da autonomia pessoal e 
coletiva de indivíduos e grupos sociais nas relações interpessoais e institucionais, 
principalmente daqueles submetidos a relações de opressão, discriminação e 
dominação social. 
 
Tomado neste sentido, o empoderamento se torna um processo que oferece 
possibilidades às pessoas de auto-determinar suas próprias vidas, efetivando sua 
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inserção nos processos sociais e políticos, a partir de sua integração na comunidade e 
da articulação com outras organizações. Empoderar passa a ser o papel de gestão, 
parceria e responsabilidade que cada ator social assume, junto com o Estado, diante da 
vida, na acepção de tomar os rumos para influenciar no destino dos recursos públicos e 
na formulação de políticas públicas que representem a necessidade e a vontade dos 
cidadãos. É entender que a transformação da realidade é uma tarefa comum ao ser 
humano, que envolve laços de afeto, inclusão, sentimento de pertencimento e 
politização. 
 
De forma bem simplista, podemos resumir empowerment como “ensinar a pescar, ao 
invés de dar o peixe”. 
 
 
 
 
V  Liderança da Mudança  
 
Pesquisas descobriram que algumas abordagens de liderança são mais eficazes do que 
outras para realizar mudanças nas organizações. Dois tipos de liderança que podem ter 
um impacto substancial são o carismático e o transformacional. Estes tipos de liderança 
são mais bem entendidos em comparação com a liderança transacional. Vejamos estes 
tipos de liderança. 
 
 
 
Liderança Transacional 
A maioria das teorias que estudamos acima são voltadas para o líder transacional. 
Dizemos que é transacional porque é baseada na autoridade, recompensa e troca. 
Ocorre por meio de um processo de troca no qual o líder provê recompensas em troca 
do esforço de seguidores e desempenho. É a liderança que leva o funcionário a fazer o 
que precisa ser feito. Este tipo de liderança precisa estar presente nas organizações, 
porque é a base do fazer acontecer e está alicerçada nos controles. 
 
No contexto organizacional, o líder transacional leva seus seguidores a atingir as metas 
estabelecidas por meio do esclarecimento dos papéis e das exigências das tarefas. Ele 
inicia a estrutura, proporciona recompensas apropriadas, e tenta considerar e satisfazer 
as necessidades sociais dos subordinados. A habilidade do líder transacional em 
satisfazer os subordinados melhora a produtividade. 
 
Os líderes transacionais são excelentes nas funções administrativas. Eles trabalham 
duro, são tolerantes e justos. Orgulham-se em manter as coisas funcionando uniforme e 
eficientemente. Os líderes transacionais geralmente enfatizam aspectos impessoais do 
desempenho, como planos, horários e orçamentos. Eles têm um senso de compromisso 
para com a organização e se conformam com as normas organizacionais e aos valores. 
Os líderes transacionais trabalham com contrato de trocas de recompensa de acordo 
com o esforço, promessas de recompensa por bom desempenho, reconhecem as 
conquistas. Procuram e observam desvios das regras e padrões, tomam ações 
corretivas. Intervém apenas quando os padrões não são alcançados. É um tipo de 
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liderança liberal. A liderança transacional é importante para todas as organizações, mas 
para liderar a mudança uma abordagem diferente é necessária. 
 
 
 
Liderança Transformacional 
Os líderes transformacionais se assemelham aos líderes carismáticos, mas são 
distinguidos pela sua habilidade especial em realizar inovação e mudança, 
reconhecendo as necessidades e preocupações dos seguidores, ajudando-os a 
examinarem problemas antigos com novas abordagens, e encorajando-os a questionar o 
status quo. 
 
Os líderes transformacionais criam mudanças significativas tanto nos seguidores quanto 
na organização. Eles têm habilidade para liderar mudanças na missão, estratégia, 
estrutura e cultura da organização, assim como de promover a inovação em produtos e 
tecnologia. 
 
Os líderes transformacionais não dependem exclusivamente de regras tangíveis e 
incentivos para controlar as transações específicas. Eles focam nas qualidades 
intangíveis como visão, valores compartilhados e idéias para construir relacionamentos, 
dar maior significado às atividades diversas e encontrar terreno comum para inscrever 
seguidores no processo de mudança. 
 
A Liderança Transformacional é capaz de mudar o comportamento de um funcionário a 
partir de uma visão do líder, da inspiração de ideais, do estímulo intelectual e da 
consideração individualizada (cada pessoa possui necessidades individuais exclusivas). 
Este líder motiva as pessoas, impelindo-as a agirem além de suas capacidades, 
transformando-as e alcançando os resultados organizacionais. 
 
Refere-se ao processo de influenciar grandes mudanças nas atitudes e nos 
pressupostos de membros da organização e obter o comprometimento com mudanças 
importantes nos objetivos e nas estratégias da organização. A liderança 
transformacional envolve a influência de um líder sobre seus subordinados, mas o efeito 
da influência é fortalecer os subordinados que também se tornam líderes no processo de 
transformar a organização. Portanto, a liderança transformacional geralmente é vista 
como um processo compartilhado, envolvendo as ações dos líderes em diferentes níveis 
e em diferentes subunidades de uma organização. 
 
Os líderes transformacionais prestam atenção às preocupações e necessidades de cada 
um de seus liderados; modificam a maneira de seus seguidores verem as coisas, 
ajudando-os a pensar nos velhos problemas de uma nova forma; e são capazes de 
entusiasmar, incitar e inspirar as pessoas a darem o máximo de si na busca de objetivosdo grupo. 
 
As lideranças transacionais e transformacionais não devem ser vistas como abordagens 
opostas para se fazer com que as coisas sejam realizadas. A liderança transformacional 
é construída em cima da liderança transacional. Ela produz nos liderados níveis de 
esforço e de desempenho que vão além daqueles obtidos apenas na abordagem 
 
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transacional. Além disso, a liderança transformacional é mais do que carisma. O líder 
transformacional tenta desenvolver em seus seguidores a capacidade de questionar não 
apenas as visões já estabelecidas, mas até aquelas colocadas pelo próprio líder. 
 
 
 
 
VI  Liderança Servidora  
 
Outra abordagem recente de liderança é a do líder servidor, que trabalha para satisfazer 
as necessidades e metas dos subordinados, assim como para cumprir a missão maior 
da organização. 
 
Liderar significa servir, no sentido de ajudar as pessoas a se tornarem melhores, a 
alcançarem plenamente seu potencial. O termo foi usado pela primeira vez num artigo, 
de 1970, escrito por Robert K. Greenleaf, chamado "The Servant as Leader" (O Servidor 
como Líder). 
 
Os líderes servidores operam em dois níveis: para a satisfação das metas e 
necessidades de seus subordinados e para a realização de um propósito ou missão 
maior de suas organizações. Os líderes servidores distribuem coisas – poder, idéias, 
informações, reconhecimento, crédito pelas realizações. 
 
A liderança servidora verdadeira surge daqueles cuja motivação principal é um desejo 
profundo de ajudar os outros. Greenleaf discute a necessidade de um novo modelo de 
liderança, que ponha como prioridade número um o serviço aos outros: funcionários, 
clientes e comunidade. A liderança servidora tem como foco líderes que se dedicam aos 
outros e à missão da organização de aprendizagem. Eles encorajam a participação, o 
compartilhamento de poder e de informações, reconhecem o valor dos outros, estimulam a 
criatividade das pessoas, são completamente comprometidas, têm um impulso natural 
para aprender, promovem o senso de comunidade. 
 
 
 
 
VII  Autoliderança  
 
É uma abordagem contemporânea de liderança, competências dos empregados, forma 
como as tarefas são estruturadas e comportamento organizacional relacionado a 
autonomia e aprendizado contínuo são considerados fatores substitutos da liderança. 
 
Os teóricos da autoliderança propõem a existência de uma série de processos através 
dos quais as pessoas controlam o seu próprio comportamento. E os líderes eficazes 
ajudam seus seguidores a liderarem a si próprios. Eles fazem isso desenvolvendo a 
capacidade de liderança nos outros e dando a eles condições para que não precisem 
mais de um líder formal para motivação e orientação. 
 
A premissa que baseia a tese da autoliderança é a de que as pessoas são responsáveis, 
capazes e podem exercer sua iniciativa sem necessidade externa de chefes, regras ou 
 
 
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regulamentos. Recebendo o apoio adequado, todos os indivíduos podem monitorar e 
controlar o seu próprio comportamento. 
 
A importância da autoliderança aumentou com a popularização do uso de equipes. 
Equipes autogerenciadas e autônomas precisam que seus membros sejam auto- 
orientados. 
 
 
 
 
 
3 Processos Participativos de Gestão Pública 
 
Já vimos na aula demonstrativa que um dos princípios da administração pública 
gerencial é a participação da sociedade no Estado. Uma das disfunções do modelo 
racional-legal é que a burocracia é auto-referida, ou seja, se preocupa mais com suas 
próprias necessidades e perspectivas do que com as da sociedade. Assim, a 
administração pública gerencial buscará criar uma série de ferramentas que permitam 
que as pessoas possam participar das decisões do Estado e consigam expressar suas 
demandas. Vamos dar uma olhada em uma questão do CESPE: 
 
 
 
4. (CESPE/MDS/2006) Modelos de gestão participativa tensionam 
a forma de gestão burocrática e demandam, para seu efetivo 
funcionamento, alterações na forma de se dirigirem organizações 
públicas e de se gerenciarem seus recursos e procedimentos. 
 
 
 
A questão é CERTA. Segundo Maria da Glória Gohn, a participação, pelas 
características e função, é sinônimo de descentralização. É a transferência do poder 
decisório para a comunidade. A administração burocrática não é condizente com 
modelos de gestão participativa porque a decisão é centralizada nos altos escalões e o 
formalismo impede a sociedade de participar das decisões. Por isso, quando a 
sociedade passa a exigir uma maior participação, há uma tensão sobre o modelo 
burocrático, que não consegue atender a estas demandas e necessita de maior 
descentralização. 
 
Para que haja descentralização, participação, é imprescindível que haja a transferência 
do poder decisório. Vamos dar uma olhada em mais uma questão do mesmo concurso 
da anterior: 
 
 
 
5. (CESPE/MDS/2006) A descentralização é entendida como um 
processo de redistribuição de poder, ou seja, de recursos humanos, 
físicos e financeiros, com a respectiva garantia dos meios para 
exercê-lo. Porém, isso não implica a descentralização do poder de 
decisão. 
 
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A questão é ERRADA porque a descentralização sempre envolve transferência do poder 
de decisão. Se a decisão permanecer na mão de poucos, ainda estaremos numa 
estrutura centralizada. Para Pateman, são possíveis três níveis de participação: 
 
ƒ Pseudoparticipação: os indivíduos apenas são consultados sobre algum 
assunto e endossam as decisões do líder, ou seja, não ocorre, de fato, 
participação alguma na tomada de decisão; 
 
ƒ Participação parcial: muitos tomam parte no processo decisório, mas o poder 
final de decidir pertence a apenas uma das partes; 
 
ƒ Participação plena: cada membro isoladamente tem igual poder de determinar o 
resultado final das decisões. 
 
 
Veremos aqui nesta aula algumas formas de descentralização que constituem 
instrumentos de participação da sociedade. A descentralização pode ser vista sob três 
dimensões: 
 
Na dimensão política, a descentralização é uma estratégia para redistribuição do poder 
político do Estado, do nível central para os níveis periféricos. Baseia-se na concepção 
de que a descentralização afeta as relações de poder e introduz novos conflitos nas 
relações entre esferas de governo e na distribuição de poder e bens entre diferentes 
grupos na sociedade. Esse entendimento fundamenta-se no conceito de 
descentralização como estratégia para democratização do poder, através da ampliação 
dos níveis de participação cidadã e da multiplicação de estruturas de poder, com vistas à 
melhoria da eficiência da gestão pública. 
 
Na dimensão administrativa, a descentralização refere-se à delegação, ou seja, à 
transferência de competências e de funções entre unidades, entre esferas de governo 
ou entre órgãos. Esta concepção de descentralização é justificada em função da 
necessidade de se buscar maior eficácia na gestão pública, eliminação de 
intermediações burocráticas e possibilidade de um contato mais próximo com o cidadão, o
 que geraria maior fidelidadeàs demandas sociais e melhor adequação da 
administração ao cumprimento de seus objetivos. Assim, a descentralização facilita a 
relação do usuário com o Estado, simplificando a tramitação burocrática e permitindo 
canalizar cada demanda de forma mais singularizada e mais adequada às suas 
especificidades. 
 
Na dimensão social, a descentralização traduz-se como participação social na gestão 
pública. Trata-se de transferência de parcelas de poder, competências e funções da 
administração pública para a sociedade civil. Pode ocorrer sob diversas formas e com 
diversas combinações. Desse modo, a descentralização é tratada como estratégia de 
capacitação de grupos sociais para decidirem sobre problemas da gestão pública local, 
seja estruturando formas institucionais capazes de expressar a vontade coletiva nas 
instâncias de tomada de decisão, seja como forma de possibilitar à população exercer 
funções de fiscalização e controle sobre a gestão dos serviços públicos. 
 
 
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3.1 Administração Pública Societal  
 
Uma coisa importante que eu ressaltei na Aula Demonstrativa é a divergência do 
CESPE em relação ao fato de considerar ou não a administração gerencial como 
participativa. Vamos rever a questão que fala da administração societal: 
 
 
 
6. (CESPE/MDS/2006) O modelo de administração pública societal 
incorpora aos modelos burocráticos e gerenciais tradicionalmente 
fechados práticas que ampliam a relação Estado-sociedade, como a 
instituição de conselhos gestores de políticas públicas e o orçamento 
participativo. 
 
 
 
A questão foi dada como CERTA. Segundo Ana Paula Paes de Paula, as últimas 
décadas foram marcadas pela luta dos brasileiros por processo de redemocratização do 
país, buscando reformar o Estado e construir um modelo de gestão pública capaz de 
torná-lo mais aberto às necessidades dos cidadãos brasileiros, mais voltado para o 
interesse público e mais eficiente na coordenação da economia e dos serviços públicos. Já 
vimos na Aula 01, no tópico do DL 200, que Tânia Keinert afirma que a Administração 
Pública no Brasil passou por dois paradigmas. De 1937 a 1979 o paradigma era o do 
“Público como estatal”. Era uma visão centrada no aparelho do Estado de maneira 
unilateral, numa situação de inexistência ou negação da sociedade civil. A partir de 
1979, com a crise do Estado, é que as atenções voltam-se para a sociedade e o público 
passa a ser entendido como “interesse público”. 
 
Ana Paula Paes de Paula também diferencia estes dois períodos e afirma que as 
reformas anteriores à década de 1970 se caracterizavam pela ênfase nos meios e 
técnicas administrativas, fazendo com que as dimensões econômica-financeira e 
institucional-administrativa sobrepujassem a dimensão sociopolítica. Já a reforma dos 
anos 1990 se singulariza justamente pela inclusão dessa dimensão no seu debate, mas a 
forma como os atores políticos abordam tal dimensão não é unânime. 
 
Ao analisar esse contexto histórico, a autora identifica dois projetos políticos em 
desenvolvimento e disputa. De um lado está a administração pública gerencial, que se 
alinha ao movimento internacional de reforma do Estado e utiliza como referenciais as 
experiências do Reino Unido e dos Estados Unidos. De outro lado, está a administração 
pública societal, que herdou as idéias e propostas dos movimentos contra a ditadura e 
pela redemocratização no Brasil nas décadas de 1970 e 1980. O tema da inserção da 
participação popular na gestão pública é o cerne dessa vertente, que se inspira nas 
experiências alternativas de gestão pública realizadas no âmbito do poder local no 
Brasil, como os conselhos gestores e o orçamento participativo. 
 
 
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Comparando as duas vertentes, a autora afirma que: 
 
Ambas fazem propostas de descentralização, se dizem portadoras de 
um novo modelo de gestão pública e se opõem ao estilo burocrático de 
gestão. Também afirmam estar buscando uma ampliação da 
democracia por meio de uma maior inserção e participação da 
sociedade organizada na administração pública. Em relação à 
abordagem gerencial um desapontamento em relação aos indicadores 
de crescimento econômico e progresso social obtidos. Quanto à 
abordagem societal, a vitória de Luiz Inácio Lula da Silva nas últimas 
eleições presidenciais gerou uma expectativa de que a mesma se 
tornasse a marca do governo federal. No entanto, o que se observa é 
uma continuidade das práticas gerencialistas em todos os campos, 
inclusive nas políticas sociais. 
 
Ela afirma que, na administração gerencial, há um discurso participativo, mas na prática 
se enfatiza o engajamento da própria burocracia pública ou dos quadros das 
organizações sociais no processo de gestão. A estrutura e a dinâmica do aparelho do 
Estado pós-reforma não apontam os canais que permitiriam a infiltração das demandas 
populares. 
 
Já a administração societal realizaria a defesa da “esfera pública não-estatal”, em que a 
gestão tecnoburocrática eé substituída por um gerenciamento mais participativo, com 
diálogo, no qual o processo decisório é exercido por meio de diferentes sujeitos sociais. A 
gestão aqui é entendida como uma ação política deliberativa, na qual o indivíduo 
participa decidindo seu destino. Em complemento à democracia participativa, temos o 
surgimento da democracia deliberativa. 
 
Segundo o Dicionário Houaiss, deliberação significa: “1. debate com o objetivo de 
resolver algum impasse ou tomar uma decisão; 2. ação empreendida após consulta e/ou 
reflexão”. Assim, o caráter deliberativo se refere ao poder de tomar decisões, de ir além 
da simples consultas para participar de forma plena da gestão pública. 
 
O êxito de uma forma deliberativa de democracia depende da criação de condições 
sociais e de arranjos institucionais que permitam um diálogo livre e aberto entre 
cidadãos. Algumas experiências participativas que têm tais características estão em 
curso: é o caso dos conselhos gestores de políticas públicas e do orçamento 
participativo. Segundo Ana Paula: 
 
Essas experiências emergiram a partir da vertente societal e se 
diferenciam porque colocam em questão a tradicional prerrogativa do 
Executivo estatal de monopolizar a formulação e o controle das 
políticas públicas permitem a inclusão dos setores marginalizados na 
deliberação a respeito dos interesse público e possibilitam que os 
diferentes interesses da sociedade sejam explicitados e negociados 
num espaço público transparente. 
 
Vamos ver algumas dessas experiências. 
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3.2 Conselhos de Gestão  
 
Segundo Maria da Glória Gohn, podemos diferenciar três tipos de conselhos no cenário 
brasileiro do século XX: os comunitários, criados pelo próprio poder público Executivo, 
para mediar suas relações com os movimentos e com as organizações populares; os 
populares, construídos pelos movimentos populares ou setores organizados da 
sociedade civil em suas relações de negociações com o poder público; e os 
institucionalizados, com possibilidade de participar da gestão dos negócios públicos. 
 
A luta pela redemocratização do país fez com que o debate em relação aos conselhos 
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