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Aula 08 - Administração Pública

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ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA P/ TCU E CGU 
 
PROFESSOR RAFAEL ENCINAS 
 
 
 
 
Aula 08 
 
 
 
 
Olá, Pessoal! 
 
Está é nossa oitava e última aula do curso. Gostaria de agradecer a todos pela 
confiança no nosso trabalho. Espero que as aulas tenham sido proveitosas e que vocês 
possam aproveitá-las no momento que mais importa, que é a prova. Sintam-se à 
vontade para criticar este curso, pois é com as opiniões de vocês que poderemos 
melhorá-lo. A cada novo curso eu procuro melhorar as aulas de acordo com as críticas 
de vocês. Por exemplo, no último curso um aluno pediu para que fosse colocado um 
sumário em cada aula para facilitar a localização dos assuntos. Isso foi uma das 
mudanças que fiz para este curso. Portanto, sintam-se à vontade para criticar e fazer 
sugestões. 
 
Nesta última aula veremos os seguintes itens dos editais: 
 
 
TCU: 14. Processo de formulação e desenvolvimento de políticas: construção de 
agendas, formulação de políticas, implementação de políticas. 
 
 
15. As políticas públicas no Estado brasileiro contemporâneo. 
Descentralização e democracia. Participação, atores sociais e controle 
social. Gestão local, cidadania e eqüidade social. 
 
 
16. Planejamento e avaliação nas políticas públicas: conceitos básicos de 
planejamento. Aspectos administrativos, técnicos, econômicos e 
financeiros. Formulação de programas e projetos. Avaliação de programas 
e projetos. Tipos de avaliação. Análise custo-benefício e análise custo- 
efetividade. 
 
 
CGU: 1. Processo de Formulação e Desenvolvimento de Políticas: construção de 
agendas, formulação de políticas, implementação de políticas. 
 
 
2. As Políticas públicas no Estado brasileiro contemporâneo. 
Descentralização e democracia. Participação, atores sociais e controle 
social. Gestão local, cidadania e eqüidade social. Instrumentos e recursos 
da economia pública (política fiscal, regulatória, cambial e monetária). 
 
 
3. Planejamento e Avaliação nas Políticas Públicas - Conceitos básicos de 
planejamento. Aspectos administrativos, técnicos, econômicos e 
 
 
 
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ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA P/ TCU E CGU 
 
PROFESSOR RAFAEL ENCINAS 
 
 
 
financeiros. Formulação de programas e projetos: diagnóstico, árvore de 
problemas, árvore de objetivos, matriz de planejamento, objetivos, metas e 
impactos. Avaliação de programas e projetos. Tipos de Avaliação. Análise 
custo-benefício e análise custo-efetividade. 
 
 
 
ERRATA: Vamos corrigir algumas coisas que saíram erradas em aulas anteriores. 
 
Aula 07: Questão 08, pg. 71. Deve-se desconsiderar a palavra SEM no seguinte 
trecho: “a administração pública pode sem valer-se dos mesmos instrumentos que 
a gestão privada”. 
 
Aula 06: A questão 06 da teoria (pg. 08) é ERRADA, e não certa. O gabarito da 
questão 89 é “A” e não “E”. 
 
Aula 05: Na página 28, logo após as definições de estratégia, deve desconsiderar o 
termo SEM no seguinte trecho: "as várias definições trazem em comum que a 
estratégia estabelece os objetivos, o caminho a ser seguido para alcançá-los, sem 
levando em consideração o ambiente em que a organização está inserida" 
 
A Questão 12 da teoria (pg. 42) traz o conceito de Mudança Organizacional, e não 
de cultura. 
 
 
 
 
 
 
ÍNDICE 
 
 
 
 
1 PROCESSO DE FORMULAÇÃO E DESENVOLVIMENTO DE POLÍTICAS................................................ 3 
 
4 AS POLÍTICAS PÚBLICAS NO ESTADO BRASILEIRO CONTEMPORÂNEO .......................................... 22 
 
2 DESCENTRALIZAÇÃO E DEMOCRACIA.............................................................................................. 28 
 
3 CONCEITOS BÁSICOS DE PLANEJAMENTO ....................................................................................... 36 
 
4 PROJETOS SEGUNDO O PMBOK......................................................................................................... 42 
 
5 FORMULAÇÃO DE PROGRAMAS E PROJETOS .................................................................................. 56 
 
6 AVALIAÇÃO DE PROGRAMAS E PROJETOS ...................................................................................... 63 
 
 
 
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ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA P/ TCU E CGU 
 
PROFESSOR RAFAEL ENCINAS 
 
 
 
 
7 ANÁLISE CUSTO-BENEFÍCIO E ANÁLISE CUSTO-EFETIVIDADE.......................................................... 70 
 
5 QUESTÕES COMENTADAS................................................................................................................... 75 
 
8 LISTA DAS QUESTÕES ......................................................................................................................... 109 
 
9 GABARITO .......................................................................................................................................... 123 
 
10 LEITURA SUGERIDA............................................................................................................................. 124 
 
11 BIBLIOGRAFIA .................................................................................................................................... 125 
 
 
 
 
 
 
 
1 Processo de formulação e desenvolvimento de políticas 
Vamos começar nosso estudo sobre políticas públicas com uma questão da ESAF, que 
fala sobre a sua definição. 
 
 
 
1. (ESAF/MPOG/2008) O processo das políticas públicas mostra-se 
como forma moderna de lidar com as incertezas decorrentes das 
rápidas mudanças do contexto sócio-político nacional e internacional, 
que favoreceu uma concepção mais ágil da atividade governamental, 
na qual a ação baseada no planejamento deslocou-se para a idéia de 
política pública. Todos os componentes abaixo são comuns às 
definições correntes de política pública, exceto: 
 
a) Ideológico: toda política requer um discurso legitimador, ou seja, 
destinado a reforçar a convicção dos diversos atores quanto ao acerto 
das ações governamentais e à sua orientação para o bem de todos. 
 
b) Decisório: qualquer política envolve um conjunto seqüencial de 
decisões, relativo à escolha de fins e/ou meios, de curto ou longo 
alcance, numa situação específica e como resposta a problemas e 
necessidades. 
 
c) Comportamental: toda política pode envolver ação ou inação, mas 
uma política é, acima de tudo, um curso de ação e não somente uma 
decisão singular. 
 
d) Causal: toda política é um produto de ações e, por sua vez, 
provoca efeitos sobre o sistema político e social. 
 
 
 
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ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA P/ TCU E CGU 
 
PROFESSOR RAFAEL ENCINAS 
 
 
 
 
e) Institucional: as políticas são elaboradas ou decididas por 
autoridades formal e legalmente constituídas no âmbito da sua 
competência e são coletivamente vinculantes. 
 
 
 
Esta questão foi tira da Enrique Saraiva, que afirma que nas definições dos dicionários 
de ciência política encontram-se os seguintes componentes comuns: 
 
a) Institucional: a política é elaborada ou decidida por autoridade formal 
legalmente constituída no âmbito da sua competência e é coletivamente 
vinculante; 
 
b) Decisório: a política é um conjunto-seqüência de decisões, relativo à 
escolha de fins e/ou meios, de longo ou curto alcance, numa situação 
específica e como resposta a problemas e necessidades; 
 
c) Comportamental: implica ação ou inação, fazer ou não fazer nada; mas 
uma política é, acima de tudo,um curso de ação e não apenas uma 
decisão singular; 
 
d) Causal: são os produtos de ações que têm efeitos no sistema político e 
social. 
 
Podemos perceber que o componente que não está presente é o ideológico. A resposta 
da questão é a letra “A”. Enrique Saraiva define política pública como: 
 
Um fluxo de decisões públicas, orientado a manter o equilíbrio social ou 
a introduzir desequilíbrios destinados a modificar essa realidade. 
Decisões condicionadas pelo próprio fluxo e pelas reações e 
modificações que elas provocam no tecido social, bem como pelos 
valores, idéias e visões dos que adotam ou influenciam na decisão. 
 
Com uma perspectiva mais operacional, ele coloca que: 
 
Poderíamos dizer que ela é um sistema de decisões públicas que visa 
a ações ou omissões, preventivas ou corretivas, destinadas a manter 
ou modificar a realidade de um ou vários setores da vida social, por 
meio da definição de objetivos e estratégias de atuação e da alocação 
dos recursos necessários para atingir os objetivos estabelecidos. 
 
Vamos ver algumas definições de políticas públicas: 
 
Dye: o que o governo decide fazer ou não. 
 
 
 
 
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PROFESSOR RAFAEL ENCINAS 
 
 
 
Lynn: um conjunto específico de ações do governo que irão produzir 
efeitos específicos. 
Lowi: uma regra formulada por alguma autoridade governamental que 
expressa uma intenção de influenciar, alterar, regular, o 
comportamento individual ou coletivo através do uso de sanções 
positivas ou negativas. 
Maria G. Rua: As políticas públicas (policies) são outputs, resultantes 
das atividades política (politics): compreendem o conjunto das decisões 
e ações relativas à alocação imperativa de valores. 
Carvalho: Políticas públicas são construções participativas de uma 
coletividade, que visam à garantia dos direitos sociais dos cidadãos 
que compõem uma sociedade humana. 
 
Percebemos nas quatro primeiras definições uma grande valorização do Estado como 
responsável pelas políticas públicas. Quando a Maria das Graças Rua fala em “alocação 
imperativa de recursos”, o que ela quer dizer é que uma das suas características 
centrais é o fato de que são decisões e ações revestidas da autoridade soberana do 
poder público. Não podemos negar isso. Maria das Graças Rua afirma ainda que “as 
políticas públicas são ‘públicas’ – e não privadas ou apenas coletivas”. Contudo, é um 
tanto equivocado considerar que o termo “pública” se refere ao Estado. Vamos ver uma 
questão do CESPE. 
 
 
 
2. (CESPE/PMRB/2007) O termo público, associado à política, não 
se refere exclusivamente à ação do Estado, mas, sim, à coisa 
pública,ou seja, àquilo que é de todos. 
 
 
 
A questão é CERTA. Segundo Potyara Pereira: 
 
Política pública não é sinônimo de política estatal. A palavra ‘pública’, 
que acompanha a palavra ‘política’, não tem identificação exclusiva 
com o Estado, mas sim com o que em latim se expressa como res 
publica, isto é, coisa de todos, e, por isso, algo que compromete 
simultaneamente, o Estado e a sociedade. É, em outras palavras, ação 
pública, na qual, além do Estado, a sociedade se faz presente, 
ganhando representatividade, poder de decisão e condições de exercer 
o controle sobre a sua própria reprodução e sobre os atos e decisões 
do governo e do mercado. É o que preferimos chamar de controle 
democrático exercido pelo cidadão comum, porque é controle coletivo, 
 
 
 
 
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ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA P/ TCU E CGU 
 
PROFESSOR RAFAEL ENCINAS 
 
 
 
que emana da base da sociedade, em prol da ampliação da 
democracia e da cidadania 
 
Portanto, política pública não é sinônimo de política estatal. Temos que entender que a 
presença do Estado é fundamental, assim como a participação da sociedade. Pereira 
conceitua política pública como: 
 
Políticas públicas são ações coletivas que tem por função concretizar 
direitos sociais, demandas da sociedade e previstos nas Leis. 
 
Podemos perceber que Maria das Graças Rua afirma que as políticas públicas não são 
apenas “ações coletivas”. Já Pereira afirma que “são ações coletivas”. Esta divergência 
parece ser mais no tocante ao significado de “ação coletiva” do que se pode haver 
política pública sem o Estado. O Estado é fundamental e sem a sua participação não há 
política pública. Vamos ver como pensa o CESPE. 
 
 
 
3. (CESPE/TJ-AP/2007) Política pública significa ação coletiva cuja 
função é concretizar direitos sociais demandados pela sociedade e 
previstos nas leis. 
 
 
 
A questão é CERTA. Podemos perceber que ela é cópia da definição de Potyara 
Pereira. Assim, temos que entender que as políticas públicas são uma construção 
coletiva, formadas por um conjunto de atores, apesar de caber ao governo o papel 
central. Segundo Raquel Raichelis: 
 
Na formulação, gestão e financiamento das políticas sociais deve ser 
considerada a primazia do Estado, a quem cabe a competência pela 
condução das políticas públicas. Esta primazia, contudo, não pode ser 
entendida como responsabilidade exclusiva do Estado, mas implica a 
participação ativa da sociedade civil nos processos de formulação e 
controle social da execução. 
 
Também podemos observar na definição de Pereira que a função das políticas públicas é 
concretizar direitos sociais previstos nas leis, o que significa que as políticas públicas 
estarão tornando possível o exercício dos direitos sociais como educação, saúde, 
assistência social, etc. Vamos ver uma questão do CESPE: 
 
 
 
4. (CESPE/CHESF/2002) Política pública é uma ação coletiva que 
tem por função concretizar direitos sociais demandados pela 
 
 
 
 
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PROFESSOR RAFAEL ENCINAS 
 
 
 
sociedade e previstos nas leis. Os direitos declarados e garantidos 
nas leis só têm aplicabilidade por meio de políticas públicas. 
 
 
 
Esta questão foi dada como CERTA. Ela foi copiada da definição de Pereira que afirma: 
Políticas públicas são ações coletivas que tem por função concretizar 
direitos sociais, demandas da sociedade e previstos nas Leis. Em 
outros termos, os direitos declarados e garantidos nas leis só têm 
aplicabilidade por meio de políticas públicas correspondentes, as quais, 
por sua vez, operacionalizam-se mediante programas, projetos e 
serviços. 
 
Quando a autora afirma que “os direitos declarados e garantidos nas leis só têm 
aplicabilidade por meio de políticas públicas”, na realidade ela está se referindo aos 
direitos sociais. Se pensarmos na classificação dos direitos fundamentais, os direitos de 
primeira geração se referem aos direitos de não intervenção do Estado na vida privada, 
direitos como o de liberdade, livre associação, livre manifestação do pensamento; os de 
segunda geração envolvem os direitos sociais; e os de terceira os direitos coletivos, 
como os ligados à proteção do meio-ambiente, do patrimônio histórico, etc. Os direitos 
de primeira geração, em que se prega a não-intervenção do Estado, não precisam de 
políticas públicas para serem concretizados. As políticas públicas tornam-se necessárias 
com os direitos sociais, que exigem uma atuação positiva do Estado 
 
Não considero correto o CESPE reproduzir a definição da autora e dizer, de forma geral, 
que “os direitos declarados e garantidos nas leis só têm aplicabilidadepor meio de 
políticas públicas”. Mas, ele faz isso e nós temos que saber. 
 
Portanto, as políticas públicas são instrumentos de concretização dos direitos previstos e 
garantidos nas leis, ou seja, é somente com a existência de uma política pública que as 
pessoas poderão exercer seus direitos sociais. Dessa concretização resulta que é válida 
a intervenção do Poder Judiciário exigindo a implementação de políticas públicas. O 
Judiciário não pode elaborar políticas públicas, mas pode compelir o poder público a 
implementá-las, caso estejam previstas na Constituição e nas leis. Em julgamento de 
2005, o STF decidiu que o município de Santo André (SP) deveria garantir a matrícula 
de um menino de quatro anos na creche pública administrada pela prefeitura. O 
entendimento é o de que é obrigação do município garantir o acesso à creche a crianças 
de até seis anos de idade, independentemente da oportunidade e conveniência do poder 
público. Segundo Celso de Mello: 
 
Quando a proposta da Constituição Federal impõe o implemento de 
políticas públicas, e o poder público se mantém inerte e omisso, é 
legitimo sob a perspectiva constitucional garantir o direito à educação e 
 
 
 
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ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA P/ TCU E CGU 
 
PROFESSOR RAFAEL ENCINAS 
 
 
 
atendimento em creches. O direito não pode se submeter a mero juízo 
de conveniência do Poder Executivo. 
 
Assim, se há um direito previsto na lei e é necessária uma política pública para que ele 
seja exercido, é um dever do Estado implementar tal política e cabe ao Judiciário exigir o 
cumprimento desta obrigação. 
 
Também é importante distinguir política pública de decisão política. Na primeira questão 
da ESAF, vimos que um dos componentes das definições de política pública é o 
decisório, que “a política é um conjunto-seqüência de decisões”. Segundo Maria das 
Graças Rua, uma política pública geralmente envolve mais do que uma decisão e requer 
diversas ações estrategicamente selecionadas para implementar as decisões tomadas. 
Já uma decisão política corresponde a uma escolha dentre um leque de alternativas, 
conforme a hierarquia das preferências dos atores envolvidos, expressando certa 
adequação entre os fins pretendidos e os meios disponíveis. Assim, embora uma política 
pública implique decisão política, nem toda decisão política chega a constituir uma 
política pública. Um exemplo está na emenda constitucional para reeleição presidencial. 
Trata-se de uma decisão, mas não de uma política pública. Já a privatização de estatais 
ou a reforma agrária são políticas públicas. 
 
Podemos identificar alguns pontos comuns que poderiam nos ajudar a formular um 
conceito mais genérico de política pública: 
 
ƒ Conjunto de ações governamentais; 
 
ƒ Distribuição de recursos ou bens públicos; 
 
ƒ Atendimento às demandas da sociedade ou sistema político. 
 
ƒ Participação da sociedade em todo o processo. 
 
Cada política pública passa por diversos estágios. A isso damos o nome de “ciclo da 
política” (policy cycle). Normalmente, consideram-se três etapas nas políticas públicas: 
formulação, implementação e avaliação. No entanto, vários autores acrescentam outras 
fases. Enrique Saraiva afirma que é necessária certa especificação na América Latina. 
Por isso ele distingue entre elaboração e formulação, em que a primeira é a preparação 
da decisão política e a segunda é a própria decisão, formalizada em uma norma jurídica. 
Além disso, deve-se separar a implementação propriamente dita, que é a preparação 
para a execução, da execução, que é pôr em prática a decisão política. Ainda antes de 
todas estas fases, ressaltada a construção da agenda, que se refere ao processo de 
inclusão de determinada necessidade sócia, determinada demanda, na lista de 
prioridades do poder público. 
 
A seguir vamos dar uma olhada em cada uma dessas fases, exceto a avaliação, que 
ficará para um momento posterior desta aula. Contudo, antes de iniciarmos este estudo, 
 
 
 
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ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA P/ TCU E CGU 
 
PROFESSOR RAFAEL ENCINAS 
 
 
 
é preciso ficar claro que esta separação do processo de políticas públicas em fases 
distintas constitui mero exercício de abstração, um instrumento para facilitar a 
compreensão do funcionamento das políticas públicas. O que ocorre na realidade é que 
estas fases se confundem, não há uma ordenação tranqüila na qual cada ator social 
conhece e desempenha o papel esperado. Segundo Enrique Saraiva, “as modernas 
teorias do caos são as que mais se aproximam de uma visualização adequada da 
dinâmica social”. 
 
 
 
 
1.1 Construção da Agenda  
 
Podemos dizer que a construção da agenda é a primeira fase das políticas públicas, já 
que é neste momento que são definidos os problemas que serão atacados por meio de 
uma política pública. Segundo Enrique Saraiva: 
 
Na sua acepção mais simples, a noção de “inclusão na agenda” 
designa o estudo e explicitação do conjunto de processos que 
conduzem os fatos a adquirir status de “problema público”, 
transformando-o em objeto de debates e controvérsias políticas na 
mídia. 
 
Podemos dizer que a agenda refere-se ao conjunto de temas que são debatidos com 
vistas à escolha dos problemas que serão atacados por meio de políticas públicas. O 
estudo da agenda busca entender porque alguns temas recebem mais atenção do que 
outros. 
 
Segundo Kingdon: 
 
A agenda é a lista de temas ou problemas que são alvo em dado 
momento de séria atenção tanto da parte das autoridades 
governamentais como de pessoas fora do governo, mas estreitamente 
associadas às autoridades. Evidentemente essa lista varia de acordo 
com os diferentes setores do governo. 
 
Esta definição do autor focaliza os temas que são considerados pelos governantes, por 
isso que ele chama de agenda de governo. Mas podemos dizer que existem três tipo de 
agenda: 
 
1 Não-Governamental (ou sistêmica): contém assuntos e temas que são 
reconhecidos pelo público em geral sem, contudo, merecer atenção do 
governo. 
 
 
 
 
 
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PROFESSOR RAFAEL ENCINAS 
 
 
 
2 Governamental: inclui os problemas que estão a merecer atenção formal do 
governo (temas que, de alguma maneira, estão incorporados na estrutura 
administrativa e no discurso das autoridades). 
 
3 De Decisão: contém a lista dos problemas e assuntos que efetivamente serão 
decididos, que serão tema de uma política pública. 
 
Nem sempre um tema que chegue a agenda governamental será alvo de alguma política 
pública. É preciso ainda que ele chegue à agenda de decisão, ou seja, que as 
autoridades realmente decidam fazer alguma coisa. Um exemplo: quando ocorrem 
crimes hediondos, geralmente os políticos surgem com discursos exigindo maior 
severidade na legislação, redução na maioridade penal, mais investimentos em 
segurança pública; no entanto, dificilmente ocorre alguma mudança substancial. O 
assunto esfria e as coisas voltam a ser como antes. 
 
Um ponto importante nesta definição de Enrique saraiva é que na agenda os fatos 
adquirem o status de “problema público”. Para que determinado tema entre na agenda, 
ele deve ser considerado como um problema. Maria das Graças Rua diferencia entre o 
momento pré-agenda, quando determinado tema não recebe atenção, quando este tema 
permanece um “estado de coisa”, e o momento da agenda, quando o tema se tornaum 
problema. Segundo a autora: 
 
Uma dada situação pode perdurar durante muito tempo, incomodando 
grupos e gerando insatisfações sem, entretanto, chegar a mobilizar as 
autoridades governamentais. Neste caso, trata-se de um "estado de 
coisas" – algo que incomoda, prejudica, gera insatisfação para muitos 
indivíduos, mas não chega a constituir um item da agenda 
governamental, ou seja, não se encontra entre as prioridades dos 
tomadores de decisão. Quando este estado de coisas passa a 
preocupar as autoridades e se toma uma prioridade na agenda 
governamental, então torna-se um "problema político". 
 
Portanto, na formação da agenda, é importantíssima a diferenciação entre o que seja 
uma situação e aquilo que é um problema. Para Kingdon: 
 
Existe uma diferença entre uma situação e um problema. Toleramos 
vários tipos de situações todos os dias, e essas situações não ocupam 
lugares prioritários em agendas políticas. As situações passam a ser 
definidas como problemas e aumentam suas chances de se tornarem 
prioridade na agenda quando acreditamos que devemos fazer algo 
para mudá-las. 
 
A diferenciação entre situação e problema ocorre dentro de um dos três dinâmicas de 
processos que Kingdon utiliza para explicar como os participantes influenciam agendas 
 
 
 
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e alternativas. A Teoria dos Fluxos Múltiplos defende que existem três dinâmicas de 
processos que fazem com que alguns temas sejam priorizados enquanto outros são 
negligenciados: a dos problemas, a da política e a das políticas públicas. 
 
As pessoas reconhecem os problemas, geram propostas de mudanças por meio de 
políticas públicas e se envolvem em atividades políticas, tais como campanhas eleitorais 
ou lobbies. Cada participante pode, em princípio, estar envolvido em cada um desses 
processos (reconhecimento do problema, formulação de alternativas, e política). Por 
exemplo, as políticas públicas não constituem o único modo de atuação dos analistas, 
como a política tampouco é o único cenário de atuação dos políticos. No entanto, na 
prática, os participantes geralmente tendem a se especializar em um ou outro processo. 
Os acadêmicos se envolvem mais com a formulação de políticas do que com a política 
propriamente dita, enquanto os partidos se envolvem mais na política do que na 
formulação de propostas detalhadas. 
 
Aqui podemos diferenciar duas categorias de atores nas políticas públicas: os visíveis e 
os invisíveis. A diferença entre eles é que os visíveis definem a agenda e os invisíveis 
formulam as alternativas. Este é o critério de classificação, apenas este. Portanto, são 
exemplos de atores visíveis políticos, mídia, partidos, grupos de pressão, etc. Já os 
atores invisíveis compreendem acadêmicos, consultores, assessores e funcionários 
legislativos, burocratas de carreira e analistas ligados a grupos de interesses. 
 
Em relação ao primeiro fluxo, o do reconhecimento dos problemas, Kingdon se faz a 
seguinte pergunta: “Porque alguns problemas recebem mais atenção do que outros por 
parte das autoridades governamentais?”. E ele mesmo responde: 
 
A resposta está tanto nos meios pelos quais esses autores tomam 
conhecimento das situações, quanto nas formas pelas quais estas 
situações foram definidas como problemas. 
 
Os meios podem ser: 
 
ƒ Eventos-foco: um desastre, uma crise, uma experiência pessoal ou um 
símbolo poderoso. Chama a atenção para algumas situações mais do que 
as outras. Contudo, tal evento tem efeitos apenas passageiros se não 
forem acompanhados por uma indicação mais precisa de que há um 
problema. 
 
ƒ Feedback: as autoridades tomam conhecimento de situações por meio de 
feedback a programas existentes, sejam eles formais (ex.: monitoramento 
de rotina sobre custos ou estudos de avaliação de programas) sejam 
informais (ex.: reclamações que chegam ao Congresso). 
 
 
 
 
 
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ƒ Indicadores: são usados para avaliar a magnitude de uma situação (como 
por exemplo a incidência de uma doença ou o custo de um programa) e 
discernir mudanças ocorridas nessa situação. Tanto uma alta magnitude 
quanto uma grande mudança chamam a atenção das autoridades. 
 
 
 
Já as formas podem ocorrer das seguintes maneiras: 
 
ƒ Situações que colocam em cheque valores importantes são transformadas 
em problemas; 
 
ƒ Situações se tornam problemas por comparação com outros países ou com 
outras unidades relevantes; 
 
ƒ A classificação de uma situação em certa categoria ao invés de outra pode 
defini-la como certo tipo de problema. Por exemplo, a falta de transporte 
público adequado para as pessoas portadoras de necessidades especiais 
pode ser classificada como um problema de transporte ou como um 
problema de direitos civis. 
 
Além de definir os problemas, a agendas também podem fazê-los desaparecer. Isso 
ocorre porque, primeiro, o governo pode tratar do problema ou não. Tanto na ação como 
na omissão, a atenção acaba se voltando para outro tema, ou porque alguma coisa está 
sendo feita ou porque se frustram pelo fracasso e decidem investir em outra coisa. 
Segundo, as situações que chamaram a atenção para o problema podem mudar. 
Terceiro, as pessoas podem se acostumar com a situação ou conferir outro rótulo ao 
problema. Quarto, outros itens surgem e colocam de lado antigas prioridades. 
 
Outro fluxo na Teoria dos Fluxos Múltiplos é o da política. Independentemente do 
reconhecimento de um problema ou do desenvolvimento de propostas de políticas 
públicas, a discussão política tem vida própria. Os acontecimentos no mundo político 
terão um papel importantíssimo na formação da agenda. Um novo governo, por 
exemplo, pode mudar completamente as agendas ao privilegiar outros temas. É aqui 
que atuam principalmente os atores visíveis. Esses atores incluem o Presidente e seus 
assessores, importantes membros do Congresso, a mídia, e atores relacionados ao 
processo eleitoral, como os partidos políticos; são atores que trabalham para formar a 
agenda. Já os atores invisíveis, como acadêmicos, burocratas e funcionários do 
Congresso, trabalham com as alternativas. Por isso que os políticos eleitos e seus 
assessores são mais importantes do que funcionários públicos de carreira no processo 
de estabelecimento da agenda. 
 
O terceiro fluxo é o das soluções, as alternativas de ação da política pública. Além do 
conjunto de temas ou problemas que estão na agenda, um conjunto de alternativas de 
ação governamental é seriamente considerado pelas autoridades governamentais e 
 
 
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pessoas estritamente associadas a elas. Em grande parte da literatura, a construção da 
agenda se refere tanto ao processo de discussão de problemas quanto à de alternativas. 
Kingdon prefere diferenciar estes dois processos e afirma que a formulação de políticas 
públicas é um processo que envolve: 
 
1. O estabelecimento de uma agenda; 
 
2. A especificação das alternativas a partir das quais as escolhas são feitas; 
 
3. Uma escolha final entre estas alternativas específicas; 
 
4. A implementação desta decisão. 
 
A ESAF cobrou a seguinte questão no último concurso da CGU: 
 
 
 
5. (ESAF/CGU/2008) A formação ouconstrução da agenda de 
políticas públicas consiste em um processo de identificação e 
reconhecimento de problemas, o que a distingue da formulação, que 
consiste na especificação das alternativas de ação governamental. 
 
 
 
A questão é ERRADA. A agenda, segundo alguns autores, envolve a discussão também 
das alternativas. Mas como podemos observar, a questão traz o texto usado por 
Kingdon para descrever uma etapa posterior à agenda, que Enrique Saraiva define 
como a Elaboração. Já a formulação é definida por Saraiva como a “seleção e 
especificação da alternativa considerada mais conveniente”. 
 
Tentando agora entender esta questão da ESAF, podemos dizer que o erro está no fato 
de que a formulação não consiste na especificação das alternativas (isso é a 
elaboração), mas sim na especificação da alternativa (singular), a escolha de uma delas. 
Na realidade, em virtude das divergências doutrinárias, esta questão não deveria ter sido 
cobrada desta forma. Podemos dizer que um erro seria dizer que a especificação das 
alternativas não está na agenda, já que muitos autores consideram dessa forma. Mas, 
como eles usaram um texto igual ao de Kingdon, creio que eles seguiram a linha do 
autor, diferenciando o processo de discussão dos problemas da discussão de soluções, 
colocando esta fora da agenda. 
 
Vamos ver então como é o processo de discussão das alternativas, colocando este 
processo como uma fase separada da agenda, a elaboração. 
 
 
 
 
 
 
 
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1.2 Elaboração  
 
Segundo Enrique Saraiva: 
 
O segundo momento é a elaboração, que consiste na identificação e 
delimitação de um problema atual ou potencial da comunidade, a 
determinação das possíveis alternativas para sua solução ou 
satisfação, a avaliação dos curtos e efeitos de cada uma delas e o 
estabelecimento de prioridades. 
 
Portanto, após uma situação ser reconhecida como um problema que começaria o 
processo de discussão das alternativas de solução. O modelo dos fluxos múltiplos de 
Kingdon se baseia no modelo Garbage Can, de Cohen, que pode ser traduzido como 
“lata de lixo”. Segundo esse modelo, problemas e soluções não são pensados 
conjuntamente. As soluções não são criadas para um problema específico, elas são 
pensadas sem ter relação com um problema, e depois de criadas procura-se adaptá-las 
aos problemas existentes. Portanto, os diversos problemas e soluções existentes são 
jogados numa grande “lata de lixo” e lá dentro tenta-se formar os pares. Segundo 
Kingdon, “as agendas não são estabelecidas em primeiro lugar, para depois serem 
geradas as alternativas. Em vez disso, as alternativas devem ser defendidas por um 
longo tempo antes que uma oportunidade de curto prazo se apresenta na agenda”. 
 
Para estudar o processo de discussão de alternativas, Kingdon se pergunta “como a lista 
das alternativas possíveis para a escolha de políticas públicas é filtrada até se chegar Às 
que realmente recebem séria atenção?”. E o autor mesmo responde: 
 
Há dois tipos de respostas: 1) as alternativas são geradas e filtradas na 
dinâmica própria das políticas públicas; e 2) o envolvimento dos 
participantes relativamente invisíveis, que são especialistas na área 
específica dessas políticas. 
 
Vimos que os atores visíveis definem a agenda, diferenciam situações de problemas, 
enquanto os atores invisíveis formulam as alternativas. As alternativas, propostas e 
soluções são geradas por comunidades de especialistas, que podem ser acadêmicos, 
pesquisadores, consultores, burocratas de carreira, funcionários do Congresso, analistas 
que trabalham para grupos de interesses. Esses participantes relativamente invisíveis 
formam comunidades de especialistas que trabalham de forma mais ou menos 
coordenada. 
 
O momento de formulação das alternativas é um dos mais importantes no processo 
decisório. Segundo Maria das Graças Rua, é quando se colocam as preferências dos 
atores, manifestam-se seus interesses, resultando daí o confronto, em que cada ator vai 
usar seu poder, sua influência, capacidade de afetar o funcionamento do sistema. A 
esses atores que investem para que suas preferências sejam consideradas nos 
 
 
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processos de políticas públicas damos o nome de “empreendedores da política” (policy 
entrepreneurs). 
 
Segundo Rua, uma preferência é uma alternativa de solução para um problema que 
mais beneficia determinado ator. Assim, dependendo da posição de cada ator, eles 
podem ter preferências muito diversas uns dos outros, ou então defender as mesmas 
preferências, formando as “coalizões de defesa” (policy coalition). Este modelo, proposto 
por Sabatier e Jenkins-Smith, é meio que um contraponto ao modelo garbage can. 
Segundo os autores, os modelos anteriores negligenciavam elementos importantes para 
entender os processos de formulação das políticas públicas são as crenças, os valores e 
as idéias. Uma determinada questão pode ser defendida por um grupo que partilha 
dessas crenças, valores ou idéias. Forma-se aí uma coalizão de defesa. 
 
As preferências se formam em torno de “issues”, que podem ser entendidos como 
pontos importantes que afetam os interesses de vários atores e que, por causa disso, 
mobiliza suas expectativas quanto ao resultado da política e catalisa o conflito entre 
eles. Rua cita como exemplo do conceito de terra improdutiva na reforma agrária, em 
que, dependendo da decisão, alguns atores ganham e outros perdem. 
 
Com base nas preferências dos atores, formam-se alianças e dá-se o conflito, daí 
surgem as arenas políticas. A maioria dos autores fala em três tipos de arenas: 
distributivas, redistributivas e regulatórias. Outros citam ainda as constitutivas. Vamos 
dar uma olhada em cada uma: 
 
ƒ Políticas distributivas são caracterizadas por um baixo grau de conflito dos 
processos políticos, visto que políticas de caráter distributivo só parecem distribuir 
vantagens e não acarretam custos - pelo menos diretamente percebíveis - para 
outros grupos. Em geral, políticas distributivas beneficiam um grande número de 
destinatários, todavia em escala relativamente pequena; potenciais opositores 
costumam ser incluídos na distribuição de serviços e benefícios. 
 
ƒ Políticas redistributivas, ao contrário, são orientadas para o conflito. O objetivo é o 
desvio e o deslocamento consciente de recursos financeiros, direitos ou outros 
valores entre camadas sociais e grupos da sociedade. O processo político que 
visa a uma redistribuição costuma ser polarizado e repleto de conflitos. 
 
ƒ Políticas regulatórias trabalham com ordens e proibições, decretos e portarias. 
Elas estabelecem imperativos seletivos: quem pode ou não pode ter ou fazer 
alguma coisa, quem paga o que e em que situações. Os efeitos referentes aos 
custos e benefícios não são determináveis de antemão; dependem da 
configuração concreta das políticas. Custos e benefícios podem ser distribuídos 
de forma igual e equilibrada entre os grupos e setores da sociedade, do mesmo 
modo como as políticas também podem atender a interesses particulares e 
 
 
 
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restritos. Assim, as arenas regulatórias poderão envolver um maior ou menorgrau 
de conflito, já que podem adotar formas variadas. 
 
ƒ Políticas constitutivas ou políticas estruturadoras determinam as regras do jogo e 
com isso a estrutura dos processos e conflitos políticos, isto é, as condições 
gerais sob as quais vêm sendo negociadas as políticas distributivas, 
redistributivas e regulatórias. 
 
Vamos voltar agora para o modelo dos fluxos múltiplos de Kingdon. Os três fluxos, dos 
problemas, da política e das soluções têm, cada um, vida própria. Os problemas são 
identificados e definidos de acordo com processos que são diferentes daqueles nos 
quais as políticas públicas são elaboradas, ou de como se dão os eventos políticos. 
Contudo, em determinados momentos estes processos se unem. Um problema urgente 
demanda atenção e uma proposta de política pública é associada ao problema e 
oferecida como solução. Quando estes três fluxos convergem, ocorre a abertura de uma 
“janela política” (policy window), permitindo que determinado tema vá direto para a 
agenda de decisão, ou seja, que seja realmente escolhido para ser combatido por uma 
política pública. 
 
 
 
 
1.3 Formulação  
 
Segundo Enrique Saraiva: 
 
A formulação inclui a seleção e especificação da alternativa 
considerada mais conveniente, seguida da declaração que explicita a 
decisão adotada, definindo seus objetivos e seu marco jurídico, 
administrativo e financeiro. 
 
Portanto, a formulação compreende o processo de escolha da alternativa, dentro do 
cardápio formado no processo de elaboração, que consiste na especificação das 
possíveis alternativas. Além da decisão de escolher uma alternativa, também é realizada 
aqui a formalização dessa decisão, o que significa o estabelecimento de normas que 
permitirão a sua implementação pelos diversos atores envolvidos. 
 
Em relação ao estudo do processo de tomada de decisão, são utilizadas algumas 
teorias. Podemos dividi-las nos modelos: racional-compreensivo, incrementalismo e 
mixed-scannig. Vamos vê-los: 
 
Compreensivo, segundo o dicionário Houaiss, significa “pleno de entendimento ou 
consciência”, é aquele que compreende, que entende. É racional porque usa a razão. A 
escolha da alternativa é feita com base em critérios impessoais. Parte-se do princípio de 
que é possível conhecer o problema de tal forma que se possa tomar decisões de 
 
 
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grande impacto. Os decisores estabelecem quais os valores a serem maximizados e 
quais as alternativas que melhor poderão maximizá-los. A seleção da alternativa a ser 
adotada é feita a partir de uma análise abrangente e detalhada de cada alternativa e 
suas conseqüências. A decisão é mais lenta, uma vez que precisa de um levantamento 
de todas as informações disponíveis sobre o assunto, o estudo de todas as 
possibilidades técnicas e políticas para solucionar o problema. 
 
A visão da política pública como um processo incremental foi desenvolvida por Lindblom. 
Baseado em pesquisas empíricas, o autor argumenta que os recursos governamentais 
para um programa, órgão ou uma dada política pública não partem do zero e sim, de 
decisões marginais e incrementais que desconsideram mudanças políticas ou mudanças 
substantivas nos programas públicos. Assim, as decisões dos governos seriam apenas 
incrementais e pouco substantivas. 
 
Lindblom questionou a ênfase no racionalismo argumentando que os diversos interesses 
presentes na sociedade não podem ser deixados de lado, inclusive sob pena de a 
política pública receber objeções intransponíveis. Ele propôs a incorporação de outras 
variáveis à formulação e à análise de políticas públicas, tais como as relações de poder 
e a integração entre as diferentes fases do processo decisório o que não teria 
necessariamente um fim ou um princípio. Daí por que as políticas públicas precisariam 
incorporar outros elementos à sua formulação e à sua análise além das questões de 
racionalidade, tais como o papel das eleições, das burocracias, dos partidos e dos 
grupos de interesse. 
 
Abordagens distintas de literatura descrevem a idéia incrementalista, a despeito de 
todas convergirem para o mesmo tema. São elas: o incrementalismo desarticulado, o 
incrementalismo lógico, o empreendimento estratégico e a compreensão retrospectiva. 
 
a) Incrementalismo Desarticulado: Lindbloom descreve a geração de políticas como 
um processo serial, terapêutico e fragmentado, no qual as decisões são tomadas 
mais para resolver problemas do que para explorar oportunidades, considerando 
pouco as metas definitivas ou mesmo diferentes conexões. 
 
b) Incrementalismo Lógico: Quinn concorda com Lindbloom sobre a natureza 
incremental do processo, mas não sobre sua desarticulação. Nesse sentido 
ocorre um direcionamento por parte dos gerentes na busca de estratégias 
conscientes. 
 
c) Empreendedorismo Estratégico: Para Mintzberg, iniciativas estratégicas têm 
origem na base hierárquica das organizações, que então se difundem e ganham 
apoio. Uma vez que tenham conseguido difundir sua idéia à alta gerência, essas 
ações isoladas tendem a ganhar corpo de estratégias organizacionais. 
 
 
 
 
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d) Compreensão Retrospectiva: Weick descreve que toda compreensão origina-se 
no comportamento passado. Assim, os gerentes necessitam de uma ampla gama 
de experiências e de competências para criarem estratégias novas e vigorosas. 
Aprender não é possível sem agir. 
 
Dentro do método dialético, da filosofia grega, temos a Tese, a Antítese e a Síntese. A 
tese é uma afirmação ou situação inicialmente dada. A antítese é uma oposição à tese. 
Do conflito entre tese e antítese surge a síntese. O mesmo ocorre em quase tudo. Aqui 
no nosso estudo, o racionalismo é a tese, o incrementalismo a antítese e o modelo 
mixed-scannig a síntese. 
 
Ambos os modelos de tomada de decisão acima apresentam problemas. Entre outros, o 
modelo incremental mostra-se pouco compatível com as necessidades de mudança e 
pode apresentar um viés conservador. Já o modelo racional-compreensivo parte de um 
pressuposto ingênuo de que a informação é perfeita e não considera adequadamente o 
peso das relações de poder na tomada de decisões. 
 
Assim, buscando solucionar essas dificuldades e outras, elaboraram-se propostas de 
composição das duas abordagens. Entre elas destaca-se a concepção defendida por 
Etzioni, do mixed-scanning, chamado também de rastreio combinado. A idéia é, através 
da combinação das duas perspectivas, reduzir o conservadorismo e os horizontes 
estreitos dos processos marginais, bem como trazer a visão racional para bases mais 
realistas e exeqüíveis. 
 
Etzioni distingue entre decisões ordinárias ou incrementais; e decisões fundamentais ou 
estruturantes. As decisões estruturantes são aquelas que estabelecem os rumos básicos 
das políticas públicas em geral e proporcionam o contexto para as decisões 
incrementais. Para as decisões estruturantes seria usado o modelo racional; para as 
ordinárias o incremental. 
 
Etzioni considera o mixed-scanning o método adequado para lidar com as decisões 
estruturantes porque permite explorar um amplo leque de alternativas. Basicamente, o 
mixed-scanning requer que, nas decisões estruturantes, os tomadores de decisão se 
engajem em uma ampla revisão do campo de decisão, sem se dedicar à análise 
detalhada de cada alternativa (conforme faz omodelo racional-compreensivo). Esta 
revisão permite que alternativas de longo prazo sejam examinadas e levem a decisões 
estruturantes. As decisões incrementais, por sua vez, decorrem das decisões 
estruturantes e envolvem análise mais detalhadas de alternativas específicas. 
 
 
 
 
1.4 Implementação  
 
Segundo Enrique Saraiva: 
 
 
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A implementação é constituída pelo planejamento e organização do 
aparelho administrativo e dos recursos humanos, financeiros, materiais e 
tecnológicos necessários para executar uma política. Trata-se da 
preparação para pôr em prática a política pública, a elaboração de 
todos os planos, programas e projetos que permitirão executá-la. 
 
A implementação constitui assim a tradução, na prática, das políticas que emergem do 
complexo processo decisório. O autor diferencia a implementação da execução, 
afirmando que esta: 
 
É o conjunto de ações destinado a atingir os objetivos estabelecidos 
pela política. É pôr em prática efetiva a política, é a sua realização. 
Essa etapa inclui o estudo dos obstáculos, que normalmente se opõem à 
transformação de enunciados em resultados, e especialmente, a 
análise da burocracia. 
 
O fato de determinada política pública ter chegado até uma decisão, até a formulação, 
não significa que ela será implementada. Segundo Maria das Graças Rua, o que garante a 
transformação de uma decisão em ação é a resolução de todos os pontos de conflito 
envolvidos em determinada política pública. Uma “boa decisão” seria aquela em que 
todos os atores relevantes acreditam que saíram ganhando algo e nenhum deles 
acredite que saiu completamente prejudicado. Como isso é muito difícil de ser 
conseguido, considera-se uma “boa decisão” aquela que foi a melhor possível naquele 
momento específico. 
 
Considera-se que, desde os anos 1970, o estudo das políticas públicas indica haver um 
“elo perdido” situado entre a decisão e a avaliação dos resultados: a implementação. 
Vimos que as fases do ciclo da política não são períodos estanques, muito bem 
separados. É ainda mais importante a relação entre formulação e implementação. 
 
Na visão clássica de ação governamental, a implementação era vista como uma das 
fases do ciclo político e corresponde à execução de atividades que permitem que ações 
sejam implementadas com vistas a executar o que já foi pensado e planejado. Na 
implementação, não ocorreriam decisões que definiriam os rumos da política pública, 
apenas seria executado o que foi planejado na fase de formulação. 
 
Esta visão clássica não considera os aspectos relativos à implementação e seus efeitos 
retroalimentadores sobre a formulação de política. A implementação é entendida, 
fundamentalmente, como um jogo de uma só rodada, onde a ação governamental, 
expressa em programas ou projetos de intervenção, é implementada de cima para baixo 
(top down). 
 
O modelo ‘bottom-up’ assume que implementação é algo que envolve o reconhecimento 
de que as organizações têm limitações humanas e organizacionais, e que isso deve ser 
 
 
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reconhecido e interpretado como um recurso. Implementação efetiva se constrói com a 
experiência e o conhecimento daqueles que executam as políticas. 
 
Política é feita enquanto está sendo administrada, e administrada enquanto esta sendo 
feita. Diz-se que a implementação é a formulação em processo, formulação de política 
levada a efeito por outros instrumentos. Os próprios objetivos da política, e os problemas 
envolvidos, não são conhecidos antecipadamente em sua totalidade, ao contrário, vão 
aparecendo na medida em que o processo avança. Justifica-se que algumas decisões 
devem ser deixadas para o processo de implementação porque: 
 
ƒ Não há como resolver conflitos durante a fase de formulação; 
 
ƒ Se considera necessário permitir que as decisões-chave sejam tomadas só 
quando todos os fatos estiverem disponíveis para os implementadores; 
 
ƒ Acredita-se que os implementadores estão mais bem preparados que outros 
para tomar decisões-chave; 
 
ƒ Pouco se sabe previamente sobre o verdadeiro impacto das novas medidas; 
 
ƒ As decisões diárias terão que envolver negociações e compromissos com 
grupos poderosos. 
 
Devemos entender que a implementação pode sim mudar os rumos da política publica, 
uma vez que os administradores que estão em contato direto com a população, os 
“burocratas de nível de rua”, têm um grande grau de discricionariedade. Assim, as 
decisões que esses servidores tomam, as rotinas que estabelecem e os procedimentos 
que inventam para lidar com a incerteza e as pressões do trabalho vão dar as 
características reais das políticas públicas. 
 
O conceito de burocracia de nível de rua surgiu da percepção da importância dos 
servidores que interagem direta e continuamente com o público. O autor que formulou o 
conceito chegou a sustentar que “a implementação de uma política, no final, resume-se 
às pessoas que a implementam”. Para implementar uma política pública formulada nos 
altos escalões, é necessária uma contínua negociação a fim de que a burocracia de 
nível de rua se comprometa com suas metas. 
 
Além dos enfoques top-down e bottom-up, há ainda um terceiro modelo, que é o de ação 
de política, ou interativo-iterativo, que considera a implementação como um processo 
evolucionário. Foram desenvolvidos modelos comportamentais que vêem a 
implementação como resultado das ações de indivíduos que são constrangidos pelo 
mundo de fora de suas instituições e pelo contexto institucional no qual eles atuam. A 
implementação pode ser mais bem entendida em termos de uma ação política contínua, 
na qual um processo interativo e de negociação que acontece no tempo, entre aqueles 
 
 
 
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responsáveis pela formulação da política e aqueles responsáveis por sua 
implementação. 
 
Poder é central para a dinâmica dessa relação. Para esse modelo, a implementação é 
um processo de barganha interativa entre os responsáveis por aprovar uma política e 
aqueles que possuem o controle dos recursos. Nesse modelo maior ênfase é posta em 
questões de poder e dependência, interesses, motivações e comportamentos, do que 
nos modelos ‘top-down’ e ‘bottom-up’. 
 
O modelo de ação enfatiza que implementação envolve mais do que uma cadeia de 
comando. É um processo que requer o entendimento sobre a maneira com que os 
indivíduos e as instituições ‘percebem’ a realidade, e como essas instituições interagem 
com outras instituições para a obtenção de seus objetivos. 
 
Maria das Graças Rua, 
 
A implementação diz respeito às ações necessárias para que uma 
política saia do papel e funcione efetivamente. Pode ser compreendida 
como o conjunto de ações realizadas por grupos ou indivíduos, de 
natureza pública ou privada, com vistas à obtenção de objetivos 
estabelecidos antes ou durante a execução das políticas. 
 
A autora diferencia dois tipos de implementação: 
 
ƒ Implementação administrada: quando uma política requer a constituição de uma 
estrutura complexa para sua execução. É o caso no Brasil de políticas como a 
saúde, educação, etc. 
 
ƒ Implementação não-administrada: quando uma política estabelece apenas regras e 
condiçõese deixa aos interessados as iniciativas destinadas à sua realização. A 
autora cita como exemplo o Programa Brasileiro de Qualidade e Produtividade 
que estudamos na Aula 06. 
 
Segundo Maria das Graças Rua, há estudos que indicam 10 pré-condições ideais 
necessárias para que haja uma implementação bem sucedida: 
 
1. As circunstâncias externas não devem impor restrições que a desvirtuem; 
 
2. O programa deve dispor de tempo e recursos suficientes; 
 
3. Em cada estágio da implementação, a combinação necessária de recursos 
deve estar efetivamente disponível; 
 
4. Teoria adequada sobre a relação entre a causa (de um problema) e o 
efeito (de uma solução que está sendo proposta); 
 
 
 
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5. Esta relação entre causa e efeito deve ser direta; 
 
6. Deve haver uma só agência implementadora, que não depende de outras 
agências para ter sucesso; 
 
7. Deve haver completa compreensão e consenso quanto aos objetivos; 
 
8. Deve ser possível especificar, com detalhes completos e em seqüência 
perfeita, as tarefas a serem realizadas por cada participante; 
 
9. É necessário que haja perfeita comunicação e coordenação entre os vários 
elementos envolvidos no programa; 
 
10. Os atores que exercem posições de comando devem ser capazes de obter 
efetiva obediência dos seus comandados. 
 
No entanto, ainda existem agentes públicos que não compreendem a complexidade da 
implementação e tomam atitudes que podem prejudicá-la, como: 
 
ƒ Os que decidem supõem que o fato de uma política ter sido definida, garante, 
automaticamente, que seja implementada; 
 
ƒ Todas as atenções concentram-se na decisão e no grupo decisório, enquanto a 
implementação fica ignorada ou é tratada como se fosse de responsabilidade de 
outro grupo; 
 
ƒ Supõe-se que a implementação resume-se em executar o que foi decidido, logo, é 
apenas uma questão de os executores fazerem o que deve ser feito para 
implementar a política; 
 
ƒ A implementação é vista como uma atividade de menor importância e desprovida 
de conteúdo político propriamente dito. 
 
 
 
 
 
4 As políticas públicas no Estado brasileiro contemporâneo 
Vamos ver agora como está a conjuntura das políticas públicas no Brasil. Maria das 
Graças Rua aponta algumas características nas políticas públicas brasileiras. A autora 
usa o termo “regularidades” para se referir a essas características. Regular pode 
significar algo que está em conformidade com as regras, as leis, mas pode significar 
também algo que demonstra constância, continuidade. A autora usa o termo aqui no 
segundo sentido, ou seja, fala de características que estão presentes na grande maioria 
de nossas políticas públicas. 
 
 
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Segundo a autora, um dos aspectos que primeiro chamam a atenção nas políticas 
públicas brasileiras é a fragmentação. Embora as demandas da sociedade geralmente 
necessitem ser resolvidas de forma articulada, em que diferentes agências setoriais 
atuem de forma coordenada, na prática o que ocorre é a existência de linhas rígidas – 
mas nem sempre consensuais e respeitadas – de demarcação das áreas de atuação de 
cada uma delas. 
 
Como conseqüência da fragmentação, as políticas muito freqüentemente emperram 
devido à competição interburocrática. As políticas ou são fragmentadas em áreas de 
controle de cada agência, na busca de uma convivência pacífica; ou estabelecem-se 
superposições que levam à baixa racionalidade e ao desperdício de recursos. 
 
Uma terceira característica recorrente é a descontinuidade administrativa. Segundo a 
autora, em regra, “inexistem concepções consolidadas de missão institucional”, uma vez 
que as preferências, convicções e compromissos políticos e pessoais dos escalões mais 
elevados possuem muita influência sobre a definição dos rumos das políticas. Como 
esses cargos são na maioria das vezes preenchidos conforme critérios políticos, há 
muita alternância entre seus ocupantes. Cada mudança dos titulares dos cargos, como 
regra, provoca alterações nas políticas em andamento. Essas podem ser alterações de 
rumo, de prioridade, etc. 
 
Em conseqüência, com a mudança de dirigentes, freqüentemente programas e políticas 
são redimensionados, reorientados, suspensos, ou deixam de concentrar as atenções e 
energias dos quadros daquelas agências. Além disso, nas raras situações em que se 
logra superar a fragmentação e a disputa interburocrática e são estabelecidas formas 
cooperativas de ação entre as agências, nem sempre os novos dirigentes mantêm os 
vínculos de solidariedade dos seus antecessores, porque também as relações de 
cooperação tendem a ser personalizadas. 
 
Outro aspecto recorrente nas políticas públicas, principalmente nas políticas sociais, é o 
de que as decisões e ações tendem a ser pensadas a partir da oferta e muito raramente 
são efetivamente consideradas as demandas. Os instrumentos de avaliação 
(indicadores e procedimentos) na maior parte das vezes são inadequados ou precários e 
os mecanismos de controle social são absolutamente incipientes ou inexistentes. Disso 
resultam descompassos entre oferta e demanda de políticas, acarretando desperdícios, 
lacunas no exercício da cidadania, frustração social, perda de credibilidade 
governamental, desconfiança e óbices à plena utilização do potencial de participação 
dos atores sociais, etc. 
 
Uma quinta regularidade é a presença de uma clara clivagem entre 
formulação/decisão e implementação. Clivagem, segundo o Dicionário, significa 
“separação, diferenciação ou oposição entre duas ou mais coisas quaisquer”. Portanto, 
no Brasil ainda se adota a visão clássica da implementação, top-down, uma cultura que 
 
 
 
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enfatiza a formulação/decisão, tomando a implementação como dada. A percepção da 
complexidade das políticas públicas se restringe a fase da formulação, enquanto a 
implementação é vista como um conjunto de tarefas de baixa complexidade, acerca das 
quais as decisões já foram tomadas. 
 
Por outro lado, essa clivagem se manifesta nas diferenças de status e de capacitação 
dos quadros funcionais encarregados, respectivamente, da formulação/decisão e da 
implementação. Concretamente, esta característica tem como resultado a tendência à 
centralização, a reduzida autonomia das agências implementadoras, a baixa 
adaptabilidade dos modelos adotados para as políticas públicas e uma acentuada 
fragilidade dos níveis e agências implementadores. O produto final, freqüentemente, é o 
desperdício de recursos pela ineficácia das políticas públicas. 
 
De fato, à luz dessa clivagem é possível entender a constatação recente de que, “em 
lugar da suposta paralisia decisória, o que tem se observado é a incapacidade do 
governo no sentido de implementar as decisões que toma. Dessa forma, à hiperatividade 
decisória da cúpula governamental contrapõe-se a falência executiva do Estado, que 
não se mostra capaz de tornar efetivas as medidas que adota e de assegurar a 
continuidade das políticas formuladas”. 
 
Esses problemas são ainda mais aflitivos na área das políticas sociais, onde é 
acentuada a ineficácia e dispersão organizacional. De fato, comparadas com outras 
áreas, a maior parte dasagências e dos seus quadros são pouco modernos, exibem 
capacitação insuficiente e reduzida eficácia/eficiência gerencial; as diversas agências 
são desarticuladas entre si e freqüentemente constituem nichos de interesses políticos 
personalizados. Além disso, como se trata de agências (e políticas) que consomem 
recursos, ao invés de gerá-los, a clivagem acima mencionada se torna ainda mais 
acentuada com a sua exclusão da maioria das decisões relevantes, ou seja, as decisões 
quanto a recursos, que são tomadas em outras esferas governamentais. 
 
Isso, por sua vez, tem a ver com outra recorrência observada: a hegemonia do 
economicismo e a desarticulação entre política econômica e política social. Como 
regra, as políticas econômicas assumem a primazia em todo o planejamento 
governamental, cabendo às políticas sociais um papel absolutamente secundário, 
subordinado e subsidiário. 
 
São várias as concepções que sustentam o primado da política econômica. Uma delas 
supõe que o mercado é perfeito e que, se for permitido o seu livre funcionamento, aos 
poucos as distorções serão resolvidas; logo, as políticas sociais devem ficar restritas aos 
interstícios nos quais não cabe a ação do mercado e onde, por isso mesmo, não serão 
capazes de transtornar a sua dinâmica. Outra perspectiva admite que o mercado não é 
perfeito, mas mantém o crescimento econômico como prioridade máxima; assim, caberia 
às políticas sociais a função de corrigir os desvios sociais advindos em conseqüência. 
 
 
 
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Uma variante desta concepção, em época relativamente recente, encontrava-se na 
máxima do regime militar de que “primeiro é preciso deixar o bolo crescer, para depois 
dividir”. 
 
Só muito recentemente é que começou a ser abandonada a percepção de que as 
políticas sociais se destinam a corrigir deficiências. Isso porque só há muito pouco 
tempo desenvolveu-se a concepção de que política social é - mais até que direito de 
cidadania - investimento produtivo e de que deve haver coordenação e equalização 
entre os objetivos da política econômica e os das políticas sociais, uma vez que os 
novos parâmetros do processo produtivo enfatizam o capital humano. 
 
O exame dos programas sociais do governo federal mostra claramente diversos dos 
aspectos acima mencionados. De fato, observa-se nitidamente a ocorrência de ações 
dispersas entre as diferentes agências e de programas desarticulados no interior de 
cada uma delas. Além disso, a maior parte das ações reflete a concepção típica do 
primado da economia: são propostas de correção de desvios e seqüelas. Não chegam 
sequer a expressar concepções de prevenção de problemas, e muito menos ainda, de 
investimento consistente na formação de capital humano, visando o destino futuro do 
país. 
 
Neste ponto talvez fosse útil lembrar o conceito de decisões estruturantes, de Etzioni. 
Segundo tal conceito, caso o conjunto das políticas sociais fosse efetivamente orientado 
por uma concepção de investimento na formação de capital humano visando o destino 
futuro do país, caberiam decisões estruturantes. Não é o que ocorre. Nos diversos 
programas em andamento, os problemas são tratados numa perspectiva incremental. 
Finalmente, cabe assinalar que a maioria dos programas existentes peca pela falta de 
focalização. Este é um tema bastante controvertido. Na forma defendida pelo Consenso 
de Washington, a focalização e seletividade das políticas sociais ameaça a idéia da 
universalização, tão cara a certos setores políticos brasileiros, já que corresponde ao 
estreitamente do grupo beneficiado pelas políticas, restringindo-as progressivamente 
aos estratos sociais mais excluídos, cabendo aos demais recorrer à oferta de serviços 
pelo mercado. Na realidade, embora tal estratégia seja potencialmente viável nas 
economias desenvolvidas do pós-welfare state - onde o bem-estar é mais ou menos 
generalizado e identificam-se apenas minorias excluídas – no caso dos países em 
desenvolvimento, suas imensas assimetrias sociais e uma maciça maioria de excluídos, 
a focalização parece perder totalmente o sentido. 
 
Entretanto, é possível pensar que, exatamente porque os recursos são escassos e os 
contingentes a serem atendidos são tão numerosos, a focalização é uma estratégia a 
ser considerada. Qual seria, então, o seu significado? Em primeiro lugar, focalização e 
seletividade implicariam a eliminação de privilégios e vantagens cumulativas. Em 
segundo lugar, focalização e seletividade significariam, em sociedades como a nossa, 
 
 
 
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que os direitos são universais, mas os recursos são redistribuídos segundo as 
necessidades sociais, setoriais, locais e regionais, que são, sempre, extremamente 
diferenciadas. Por fim, focalização e seletividade implicam clara definição de clientelas 
prioritárias, e a decorrente disposição de arcar com o custo político dessa decisão. 
 
A questão da universalização/focalização também está na análise que o IPEA realiza 
sobre as políticas sociais. Segundo o IPEA, a trajetória recente das políticas sociais tem 
sido marcada por mudanças que vêm introduzindo transformações importantes no perfil 
do Estado Social brasileiro herdado do regime autoritário, e vêm permitindo avanços no 
cumprimento dos princípios de responsabilidade, de transparência e de parceria 
Estado/sociedade. 
 
Essas mudanças podem ser agrupadas em dimensões representativas: universalização, 
descentralização, participação da sociedade, focalização ou seletividade das ações, 
regulamentação e regulação, promoção de inovações sociais, adoção de medidas que 
visam a elevar a eficiência e a eficácia do aparelho governamental, e progressiva 
elevação do gasto social federal. 
 
Enquanto a Maria das Graças Rua fala de problemas em nossas políticas, o IPEA trata 
de tendências de melhoria. Essas dimensões são, na maior parte dos casos, 
movimentos ainda embrionários que não se constituem em um conjunto coeso de 
diretrizes claras sobre os rumos das políticas sociais brasileiras. 
 
A universalização das ações encontra seu fundamento na Constituição de 1988. Em 
que pese o fato de o sistema de proteção social brasileiro ainda estar distante de um 
padrão redistributivo e eqüitativo, a universalidade das políticas de saúde, de 
assistência, de previdência e de educação tem sido objeto de inúmeros avanços nos 
últimos anos. Assim, em relação à saúde consolida-se, progressivamente, o Sistema 
Único de Saúde – SUS, que busca garantir o acesso igualitário de toda a população aos 
serviços de saúde por intermédio da organização de uma rede descentralizada. Além da 
descentralização, enfatiza-se também o atendimento integral cujas prioridades são as 
atividades preventivas e a participação da comunidade. 
 
A descentralização das ações, da União, para os estados, municípios e instituições da 
sociedade civil é, por seu turno, um movimento que vem ganhando força desde a 
década de 1980, e é bem emblemático em algumas áreas. O setor saúde é pioneiro 
nesse processo a ponto de, atualmente, 97% dos municípios já estarem adscritos a uma 
ou a outra forma de gestão local do Sistema Único de Saúde - SUS. A área de educação 
também tem se destacado no processo de descentralização. A promulgação, em 1996, 
da Lei de Diretrizes e Bases - LDB da educação nacional explicitou com maior clareza as 
atribuiçõesdos três níveis de governo, tendo por fundamento o regime de colaboração 
entre as instâncias da Federação. 
 
 
 
 
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Outra linha de mudanças, a participação da sociedade na formulação, na 
implementação e no controle das políticas sociais ocorre essencialmente por intermédio 
dos conselhos. Atualmente, a maioria absoluta das políticas sociais está atrelada a 
conselhos que, em geral, desdobram-se nas três esferas de governo – federal, estadual e 
municipal – e contam com integrantes governamentais e não governamentais. As 
composições e as competências variam de conselho para conselho; alguns, por 
exemplo, são paritários, e outros não o são; alguns são deliberativos, e outros, apenas 
consultivos. Ademais, em alguns setores, como o da saúde e o da assistência, são as 
conferências nacionais – integradas por representantes do governo e da sociedade – 
que legalmente definem os rumos das respectivas políticas. Porém, há o 
reconhecimento de que esses instrumentos, que visam à partilha das decisões e da 
gestão das políticas sociais entre Estado e sociedade, ainda necessitem de ser 
aprimorados. 
 
No que se refere à focalização ou seletividade das ações, observa-se um esforço em 
dar prioridade a grupos social e biologicamente vulneráveis no âmbito das políticas 
sociais. Trata-se de um caminho para a universalização do atendimento, que, assim, 
configura-se em uma prática cujo objetivo é beneficiar a todos e mais a quem tem 
menos. Isto é, esse movimento busca contemplar tanto a garantia dos direitos sociais 
quanto a execução de programas expressivos de combate à pobreza. Esse é o caso, por 
exemplo, do Projeto Alvorada. 
 
As mudanças no padrão de regulação e a regulamentação de bens e serviços públicos 
vêm gradativamente definindo novos parâmetros para a gestão e para o controle da 
produção de bens e de serviços de natureza social. Um exemplo expressivo desse 
movimento pode ser encontrado na área se saúde, na qual foram recentemente criadas 
duas agências regulatórias: a Agência Nacional de Saúde Suplementar (ANS) e Agência 
Nacional de Vigilância Sanitária (ANVISA). A primeira visa a controlar a oferta dos 
planos de saúde, e a segunda, como já foi comentado em capítulo anterior, busca 
resguardar a saúde da população por meio do controle sanitário. Outro exemplo de 
intervenção regulatória, que pode ser bastante eficaz na garantia da qualidade, e na 
acessibilidade, de um importante insumo de saúde, é o estímulo à difusão de 
medicamentos denominados genéricos, há pouco regulamentados pela ANS. 
 
Outro movimento de transformação das políticas sociais pode ser observado no conjunto 
de medidas e de instrumentos que o governo federal vem implementando para melhorar 
seu gerenciamento, buscando maximizar sua eficiência e eficácia. Nesse sentido, 
tem-se procurado aperfeiçoar a qualidade dos serviços prestados, por medidas dentre 
as quais se destacam: 
 
ƒ A contratação de gestores via concurso público e o treinamento regular dos 
servidores; 
 
 
 
 
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ƒ O aperfeiçoamento dos sistemas de informação e uma maior divulgação deles, 
com o uso dos meios propiciados pela informática e pela internet, entre outros; 
 
ƒ A mensuração dos resultados para que se conheça melhor o alcance das 
políticas. 
 
ƒ A implementação de mecanismos de aproximação dos usuários ao acesso a bens e 
a serviços públicos, tais como a instalação, em praticamente todos os 
ministérios sociais, de centrais de atendimento gratuito (linhas 0800). 
 
Nesses últimos anos, tem-se assistido à emergência de uma série de inovações 
sociais, ainda muito restritas, e que têm em comum uma forte vertente de localismo (o 
local como ponto privilegiado para impulsionar um desenvolvimento mais sustentável) e a 
busca de processos de participação democrática. Essas experiências mais pontuais 
têm procurado rearticular o espaço social no qual se processam as políticas, 
promovendo uma mudança nos modos de produzir e distribuir os bens e serviços 
sociais. Exemplos nessa linha – ainda que com magnitudes e naturezas diferenciadas – 
podem ser encontrados em propostas como a Agenda 21 Local, a Comunidade Ativa, os 
programas de desenvolvimento local impulsionados pelo Banco do Nordeste ou pelo 
Ministério do Desenvolvimento Agrário, os programas de renda mínima e as 
experiências municipais de orçamento participativo. 
 
Pode-se concluir que esse movimento de reformas está em andamento. Sua 
consolidação dependerá do reforço da capacidade de coordenação e de controle 
estatais, bem como de maior “permeabilidade” em relação à sociedade civil organizada. 
Coordenação, planejamento e mobilização de recursos condizentes com o tamanho da 
dívida social, de um lado, e, de outro, sólidas instituições legais guardiãs dos direitos 
constituem condições necessárias à conquista de maior eqüidade e justiça social e, 
conseqüentemente, à realização do direito humano à alimentação adequada. 
 
 
 
 
 
2 Descentralização e Democracia 
A descentralização de políticas públicas representa a transferência da gestão de 
serviços sociais, como saúde, educação fundamental, habitação, saneamento básico e 
assistência social do Governo Federal para os estados e municípios e também para a 
sociedade civil. 
 
Durante o regime militar, as relações intergovernamentais do Estado brasileiro eram, na 
prática, muito mais próximas às formas que caracterizam um Estado unitário do que 
àquelas que caracterizam as federações. Governadores e prefeitos das capitais e de 
cerca de 150 cidades de médio e grande porte foram destituídos de base própria de 
autonomia política: selecionados formalmente por eleições indiretas e, de fato, por 
 
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indicação da cúpula militar, sua autoridade política não era derivada do voto popular. 
Além disto, todos os governadores e prefeitos detinham escassa autonomia fiscal: a 
centralização financeira instituída pela reforma fiscal de meados dos anos 60 concentrou 
os principais tributos nas mãos do governo federal e, ainda que tenha ampliado o 
volume da receita disponível dos municípios, uma vez realizadas as transferências, 
estas estavam sujeitas a estritos controles do governo federal. 
 
Foi um Estado dotado destas características que consolidou o Sistema Brasileiro de 
Proteção Social, até então um conjunto disperso, fragmentado, com reduzidos índices 
de cobertura e fragilmente financiado de iniciativas governamentais na área social. Esta 
forma de Estado moldou uma das principais características institucionais do Sistema 
brasileiro: sua centralização financeira e administrativa. 
 
Após a CF/88, a redefinição de competências e atribuições da gestão das políticas 
sociais tem-se realizado sob as bases institucionais de um Estado federativo, o que 
significa dizer que o modo pelo qual os governos locais assumem funções de gestão de 
políticas públicas é inteiramente distinto daquele sob o qual elas foram assumidas no 
regime militar. Segundo Maria Hermínia Tavares de Almeida: 
 
O Federalismo caracteriza-se, assim, pela não centralização, isto é, 
pela difusão dos poderes de governo entre muitos

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