Apostila Constitucional Dos Municípios

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Dos Municípios
Art. 29. O Município reger-se-á por lei orgânica, votada
em dois turnos, com o interstício mínimo de dez dias, e
aprovada por dois terços dos membros da Câmara
Municipal, que a promulgará, atendidos os princípios
estabelecidos nesta Constituição, na Constituição do
respectivo Estado e os seguintes preceitos:
1º Aspectos Gerais
Os municípios somente passaram a ser considerados entes
federados após a edição da Constituição de 1988. Em sendo entes
federados, gozam de autonomia, sendo regidos por suas
respectivas leis orgânicas. A opção de inserir os municípios como
entes federados é muito criticada pela doutrina, pelos seguintes
motivos:
a) nenhuma outra federação o faz; 
b) eles não participarão da formação da vontade nacional (pois 
não terão membros na Casa Legislativa que representa os entes da 
federação);
c) tampouco serão objeto de intervenção federal acaso afrontem o 
princípio da indissolubilidade do pacto federativo (são passíveis 
somente de intervenção estadual).
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De todo modo, os municípios possuem autogoverno, o qual
decorre da capacidade de elegerem a chefia do Executivo (os
Prefeitos Municipais) e os integrantes do Poder Legislativo
(Vereadores).
I - eleição do Prefeito, do Vice-Prefeito e dos Vereadores,
para mandato de quatro anos, mediante pleito direto e
simultâneo realizado em todo o País;
@direitodiretoblog – Aplica-se o princípio da simetria em caso
de dupla vacância do Chefe do Poder Executivo Municipal? O
tema proposto aqui gira em torno de saber se o disposto nos
artigos 80 e 81 da Constituição Federal são normas de reprodução
obrigatória nos Municípios? Os aludidos dispõem o seguinte:
Art. 80. Em caso de impedimento do Presidente e do Vice-
Presidente, ou vacância dos respectivos cargos, serão
sucessivamente chamados ao exercício da Presidência o
Presidente da Câmara dos Deputados, o do Senado Federal e
o do Supremo Tribunal Federal.
Art. 81. Vagando os cargos de Presidente e Vice-Presidente
da República, far-se-á eleição noventa dias depois de aberta
a última vaga.
§ 1º - Ocorrendo a vacância nos últimos dois anos do
período presidencial, a eleição para ambos os cargos será
feita trinta dias depois da última vaga, pelo Congresso
Nacional, na forma da lei.
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§ 2º - Em qualquer dos casos, os eleitos deverão completar o
período de seus antecessores.
Ao analisar o tema, o STF entendeu que os aludidos dispositivos
não são de observância obrigatória pelos municípios, não se
aplicando aqui o princípio da simetria, competindo as respectivas
leis orgânicas a disciplina do procedimento a ser adotado no caso
de dupla vacância do chefe do Poder executivo, uma vez que se
trata de assunto de interesse local (Art. 30, I, CF).
Inclusive, o tema não poderá sequer ser disciplinado de forma
subsidiária pela Constituição Estadual. 
Assim, por exemplo, em relação a ordem das autoridades a serem
chamadas em caso de vacância (Art. 80, CF), nada impede que a
Lei Orgânica do Município determine que o primeiro substituto ao
cargo de Chefe do poder Executivo seja o vereador mais votado
nas últimas eleições, ao invés do presidente da Câmara de
Vereadores Local.
De igual modo, nada impede que a Lei Orgânica discipline que
havendo vacância nos três primeiros anos de mandato, haverá
eleições diretas, ao contrário dos dois primeiros anos previsto na
CF.
II - eleição do Prefeito e do Vice-Prefeito realizada no
primeiro domingo de outubro do ano anterior ao término do
mandato dos que devam suceder, aplicadas as regras do art.
77, no caso de Municípios com mais de duzentos mil
eleitores;
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2º Competência
Art. 30. Compete aos Municípios:
I - legislar sobre assuntos de interesse local;
a) Competência para fixar o horário de funcionamento de
estabelecimentos comerciais
O STF entendeu que os Municípios são competentes para fixar,
por meio de lei, o horário de funcionamento dos estabelecimentos
comerciais, uma vez que se trata de assunto de interesse local.
STF - Súmula Vinculante 38: é competente o município para
fixar o horário de funcionamento de estabelecimento comercial.
Como cada cidade tem suas peculiaridades, tem seu modo de vida,
umas são mais cosmopolitas, com estilo de vida agitado, muitos
serviços, turistas. Por outro lado, existem aquelas menos
urbanizadas, com costumes mais tradicionais etc. Assim, o horário
de funcionamento dos estabelecimentos comerciais deve atender a
essas características próprias, análise a ser feita pelo Poder
Legislativo local.
Contudo, esse entendimento possui uma exceção, que ocorre no
caso do horário de funcionamento dos bancos. Tanto o STF quanto
o STJ entendem que as leis municipais não podem estipular o
horário de funcionamento dos bancos.
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A competência para definir o horário de funcionamento das
instituições financeiras é da União. Isso porque esse assunto
(horário bancário) traz consequências diretas para transações
comerciais intermunicipais e interestaduais, transferências de
valores entre pessoas em diferentes partes do país, contratos etc.,
situações que transcendem(ultrapassam) o interesse local do
Município. Enfim, o horário de funcionamento bancária é um
assunto de interesse nacional (STF RE 118363/PR).
O STJ possui, inclusive, um enunciado que espelha esse
entendimento: 
STJ – Súmula 19: A fixação do horário bancário, para
atendimento ao público, é da competência da União.
Contudo, em que pese as legislações municipais não possam
legislar sobre o horário de funcionamento dos bancos, a
Legislação municipal poderá tratar sobre outros aspectos
relacionados com os serviços bancários disponibilizados aos
clientes
Nesse sentido, o STF já entendeu que os Municípios podem
legislar sobre medidas que propiciem segurança, conforto e
rapidez aos usuários de serviços bancários (ARE 691591
AgR/RS). Exs: tempo máximo de espera na fila (“Lei das Filas”),
instalação de banheiros e bebedouros nas agências, colocação de
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cadeiras de espera para idosos, disponibilização de cadeiras de
rodas, medidas para segurança dos clientes etc. Tais assuntos,
apesar de envolverem bancos, são considerados de interesse local
e podem ser tratados por lei municipal.
Resumindo. Lei municipal pode dispor sobre:
a) Horário de funcionamento de estabelecimento comercial: SIM 
(SV 38).
b) Horário de funcionamento dos bancos (horário bancário): NÃO
(Súmula 19 do STJ).
c) Medidas que propiciem segurança, conforto e rapidez aos
usuários de serviços bancários: SIM
c) Inconstitucionalidade de lei municipal que disciplina a
instalação de empreendimentos comerciais:
STF – Súmula Vinculante 49: Ofende o princípio da livre
concorrência lei municipal que impede a instalação de
estabelecimentos comerciais do mesmo ramo em determinada
área. 
II - suplementar a legislação federal e a estadual no que
couber
@direitodiretoblog – Os municípios podem legislar em
matéria ambiental?: em uma análise literal da Constituição,
somente a União, os Estados e o DF teriam legitimidade para
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legislar sobre Direito Ambiental, de forma concorrente, nos termos
do art. 24, VI.
O STF, contudo, fazendo uma interpretação sistemática
Constituição entendeu (ARE 748.206 AgR/SC) que os
Municípios podem legislar sobre matéria ambiental, uma vez que
lhe foioutorgada a competência para legislar sobre assuntos de
interesse local, bem como para suplementar a legislação federal e
estadual no que couber.
Assim, pode-se afirmar que os Municípios podem legislar sobre
Direito Ambiental, desde que o façam fundamentadamente,
respeitado a disciplina estabelecida pelos demais entes.
b) Inconstitucionalidade de lei municipal que proíbe a queima
da cana:
Vimos que o Município é competente para legislar sobre o meio
ambiente, em conjunto a União, os Estados e o DF, no limite do
seu interesse local e desde que esse regramento seja harmônico
com a disciplina estabelecida pelos demais entes federados (art.
24, VI, c/c o art.30, I e II, da CF/88). 
O STF julgou inconstitucional lei municipal que proíbe, sob
qualquer forma, o emprego de fogo para fins de limpeza e preparo
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do solo no referido município, inclusive para o preparo do plantio
e para a colheita de cana-de-açúcar e de outras culturas. Entendeu-
se que seria necessário ponderar, de um lado, a proteção do meio
ambiente obtida com a proibição imediata da queima da cana e, de
outro, a preservação dos empregos dos trabalhadores que atuem
neste setor.
No caso, o STF entendeu que deveria prevalecer a garantia dos
empregos dos trabalhadores canavieiros, que merecem proteção
diante do chamado progresso tecnológico e da respectiva
mecanização, ambos trazidos pela pretensão de proibição imediata
da colheita da cana mediante uso de fogo.
Além disso, as normas federais que tratam sobre o assunto
apontam para a necessidade de se traçar um planejamento com o
intuito de se extinguir gradativamente o uso do fogo como método
despalhador e facilitador para o corte da cana. Nesse sentido: Lei
12.651/2012 (art.40) e Decreto 2.661/98. (RE 586224/SP). 
III - instituir e arrecadar os tributos de sua competência,
bem como aplicar suas rendas, sem prejuízo da
obrigatoriedade de prestar contas e publicar balancetes nos
prazos fixados em lei;
IV - criar, organizar e suprimir distritos, observada a
legislação estadual;
V - organizar e prestar, diretamente ou sob regime de
concessão ou permissão, os serviços públicos de interesse
local, incluído o de transporte coletivo, que tem caráter
essencial;
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VI - manter, com a cooperação técnica e financeira da
União e do Estado, programas de educação infantil e de
ensino fundamental; 
VII - prestar, com a cooperação técnica e financeira da
União e do Estado, serviços de atendimento à saúde da
população;
VIII - promover, no que couber, adequado ordenamento
territorial, mediante planejamento e controle do uso, do
parcelamento e da ocupação do solo urbano;
IX - promover a proteção do patrimônio histórico-cultural
local, observada a legislação e a ação fiscalizadora federal e
estadual.
CE não pode impor obrigações para servidores municipais: É
inconstitucional norma da Constituição estadual que impõe
obrigações relacionadas com servidores municipais. Há, no caso,
violação à autonomia municipal.
A Constituição do Estado do Rio Grande do Norte previa o
seguinte:
Art. 28 (...) § 5º Os vencimentos dos servidores públicos
estaduais e municipais, da administração direta, indireta
autárquica, fundacional, de empresa pública e de sociedade
de economia mista são pagos até o último dia de cada mês,
corrigindo-se monetariamente os seus valores, se o
pagamento se der além desse prazo.
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O STF entendeu que o dispositivo é inconstitucional porque a
Constituição estadual não pode impor obrigações relacionadas
com servidores municipais. A competência para dispor sobre os
servidores municipais é do próprio município por meio de sua Lei
Orgânica e demais leis. Logo, essa previsão violou a autonomia
municipal, consagrada nos arts. 29 e 30 da CF/88 (ADI 144/RN).
Art. 31. A fiscalização do Município será exercida pelo
Poder Legislativo Municipal, mediante controle externo, e
pelos sistemas de controle interno do Poder Executivo
Municipal, na forma da lei.
§ 1º - O controle externo da Câmara Municipal será
exercido com o auxílio dos Tribunais de Contas dos Estados
ou do Município ou dos Conselhos ou Tribunais de Contas
dos Municípios, onde houver.
§ 2º - O parecer prévio, emitido pelo órgão competente
sobre as contas que o Prefeito deve anualmente prestar, só
deixará de prevalecer por decisão de dois terços dos
membros da Câmara Municipal.
@direitodiretoblog - Qual a natureza do parecer emitido pelo
Tribunal de Contas acerca da prestação de contas anuais dos
prefeitos?: Veja que, pela redação da Constituição, a prestação de
contas do prefeito deverá ser julgada pela Câmara Municipal. O
parecer técnico do Tribunal de Contas, é meramente opinativo,
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podendo ser afastado, desde que haja um quorum qualificado de
2/3 dos vereadores.
Ocorre que, na prática, após receberem o parecer do Tribunal de
Contas, as Câmaras Municipais levam muitos anos para julgar as
contas dos prefeitos. Em razão disso, passou-se a questionar
acerca da natureza jurídica do parecer:
1ª Corrente: em função de a própria Constituição ter afirmado
que o parecer prévio do TC só deixará de prevalecer por decisão
de 2/3 dos membros da Câmara Municipal, ele produzirá efeitos
até que haja decisão expressa da Câmara pela aprovação das
contas do prefeito.
A consequência prática dessa corrente é que, enquanto não fosse
julgada pela Câmara, o prefeito permaneceria com as contas
reprovadas e, com isso, estaria impedido de concorrer em função
da Lei da Ficha Limpa (LC 64/90).
2ª Corrente: o parecer técnico do Tribunal de Contas tem
natureza meramente opinativa. Logo, enquanto não houver o
julgamento pela Câmara municipal rejeitando as contas do
Prefeito, não existe nenhum impedimento para que ele concorra às
eleições.
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O STF adotou a 2ª Corrente. Segundo a Corte Suprema, o parecer
técnico elaborado pelo Tribunal de Contas tem natureza
meramente opinativa, competindo exclusivamente à Câmara de
Vereadores o julgamento das contas anuais do chefe do Poder
Executivo local, sendo incabível o julgamento ficto das contas por
decurso de prazo (RE 729.744/MG).
§ 3º - As contas dos Municípios ficarão, durante sessenta
dias, anualmente, à disposição de qualquer contribuinte,
para exame e apreciação, o qual poderá questionar-lhes a
legitimidade, nos termos da lei.
§ 4º - É vedada a criação de Tribunais, Conselhos ou órgãos
de Contas Municipais.
3º Formação dos municípios
No tocante aos municípios, a Constituição estabelece as seguintes
regras:
Art. 18.(…)
§ 4º A criação, a incorporação, a fusão e o desmembramento
de Municípios, far-se-ão por lei estadual, dentro do
período determinado por Lei Complementar Federal, e
dependerão de consulta prévia, mediante plebiscito, às
populações dos Municípios envolvidos, após divulgação dos
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Estudos de Viabilidade Municipal, apresentados e
publicados na forma da lei 
Assim, em primeiro lugar, exige-se a edição de lei
complementar, estabelecendo o período dentro dos quais tais
hipóteses poderão ocorrer. Cumpre ressaltar que, até hoje, essa lei
complementar não foi editada, não sendo cabível a criação de
municípios.
A segunda exigência consiste na elaboração de uma lei ordinária
federal, contendo divulgação dos estudos de viabilidade
municipal.
O terceiro requisito é a consulta prévia as populações municípios
envolvidos,ou seja, não apenas dos eleitores da circunscrição do
novo município, mas também daqueles que fazem parte do
município originário. 
Cumpre ressaltar aqui que o STF já entendeu a manifestação
plebiscitária deverá ser conduzida pelo TRE e não pode ser
substituída por pesquisas de opinião, abaixo-assinados ou
declarações de organizações comunitárias (ADI 2.994/DF).
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O quarto requisito consiste na elaboração da lei ordinária
estadual criando novo município.
Assim, como na criação dos Estados, o plebiscito é condição de
procedibilidade para o processo legislativo da lei estadual. Se
favorável, o legislador estadual terá discricionariedade para
aprovar ou rejeitar o projeto de lei de criação do novo município.
Em igual sentido, mesmo que aprovada a lei pelo legislador
estadual, o governador poderá vetá-lo.
Inconstitucionalidade da criação de Municípios sem Lei
Complementar federal disciplinando o tema: 
Para a criação de novos Municípios, o art. 18, § 4º da CF/88 exige
a edição de uma Lei Complementar Federal estabelecendo o
procedimento e o período no qual os Municípios poderão ser
criados, incorporados, fundidos ou desmembrados. Como
atualmente não existe essa LC, as leis estaduais que forem
editadas criando novos Municípios serão inconstitucionais por
violarem a exigência do § 4º do art. 18 (ADI 4992/RO).
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EC 57/2008: A exigência de que a formação de novos Municípios
depende de Lei Complementar Federal foi imposta pela EC 15/96.
Pela redação originária da CF/88, bastava Lei Complementar
estadual. A fim de regularizar a situação de muitos Municípios
criados sem o advento de Lei Complementar mesmo após a EC
15/96, o Congresso editou a EC 57/2008, acrescentando o art. 96
ao ADCT e prevendo a convalidação desses Municípios. Veja a
redação:
Art. 96. Ficam convalidados os atos de criação, fusão,
incorporação e desmembramento de Municípios, cuja lei
tenha sido publicada até 31 de dezembro de 2006, atendidos
os requisitos estabelecidos na legislação do respectivo
Estado à época de sua criação. Assim, os Municípios criados
até 2006, mesmo sem a existência de LC federal, foram
convalidados.
Bibliografia consultada para elaboração da apostila e indicada
para aprofundamento do tema:
– Curso de Direito Constitucional – Marcelo Novelino.
- Manual de Direito Constitucional – Nathalia Masson.
– Dizer o Direito (www.dizerodireito.com.br/).
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