Poder_de_Agenda_e_Politicas_Substantivas
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e 
Limongi 2008). Para entender o ponto é necessário ter em mente que o grosso dos 
gastos do governo para financiar suas políticas sociais, como previdência, saúde, 
educação e assistência social, são gastos de custeio. 
 
Ainda que gastos com custeio não possam ser remanejados ou cortados no 
interior do processo orçamentário, legisladores poderiam alterar a legislação ordinária 
com o objetivo de comprimir os gastos em políticas sociais para aumentar os recursos 
disponíveis para investimento. O Legislativo não tem agido neste sentido. Pelo 
contrário, sua ação tem corrido na direção inversa, isto é, tem lutado para preservar os 
gastos sociais em um ambiente em que a pressão por contenção de despesas é crescente. 
 
A participação do legislativo nesta disputa não deve ser interpretada como a 
expressão de um conflito entre um Legislativo desejoso de ampliar gastos de forma 
irresponsável e um Executivo que busca controlar despesas e impor a disciplina fiscal. 
A natureza do conflito é outra. Trata-se de um conflito por recursos escassos que se 
desenrola no interior da própria coalizão governamental. Neste caso, os legisladores 
tendem a se aliar com os ministros das pastas socais em busca de recursos adicionais 
para expandir suas políticas. Mas esta discussão nos leva diretamente ao tema da seção 
seguinte: a quem se deve creditar a autoria da agenda do governo? 
 
Portanto, a tese das duas agendas em competição não encontra apoio nas 
decisões orçamentárias feitas pelos dois poderes As políticas perseguidas por um e 
outro ramo de poder são complementares. Não há, portanto, uma Agenda do Executivo 
à cata de apoio de parlamentares que a tomam como exógena, externa a seus interesses. 
 
 
3. Agenda de governo e o presidencialismo de coalizão 
 
Nesta seção mostramos que não é possível identificar uma Agenda do 
Executivo, formulada isolada e independentemente do legislativo, como requer o 
modelo da agenda dual. Não existe uma agenda previamente formulada e acabada para 
a qual, em um segundo momento, se busca obter apoio. A agenda efetivamente 
submetida pelo Executivo ao Legislativo é a agenda da maioria cuja elaboração se dá no 
interior da coalizão de governo da qual, por definição, participam membros do 
Executivo e do Legislativo. A Agenda do Governo é formada endogenamente. 
 
Tratar o Executivo como um ator único dotado de uma agenda própria é um 
recurso analítico. No entanto, operacionalizar empiricamente o que se entende por 
Agenda do Executivo não é uma tarefa tão simples quanto possa parecer à primeira 
vista. Duas ordens de problemas se colocam: o da titularidade e o da anterioridade. Por 
problema da titularidade entendemos a dificuldade de identificar o porta-voz autorizado 
 
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 Cabe notar que a inconsistência de certas visões que, por um lado, creditam ao Executivo a capacidade 
de agir estrategicamente ao antecipar reações dos legisladores, mas que por outro, supõe que os 
legisladores sejam incapazes de ver um palmo à frente de seus narizes. 
a expressar a Agenda do Executivo. Já o problema da anterioridade se relaciona à 
dificuldade de encontrar um momento em que se constituiria uma agenda que não 
levasse em conta o Poder Legislativo. Os dois problemas estão relacionados como 
mostraremos a seguir. 
 
Há de se convir que se falar em agenda do executivo não é o mesmo que falar na 
agenda pessoal do Presidente da República. Por mais personalizada que seja a 
competição eleitoral pelo cargo, a presidência é um posto eminentemente político. A 
formulação da Agenda do Executivo, portanto, responde aos imperativos políticos e 
partidários envolvidos na obtenção e exercício da função. Por exemplo, se a referência 
for o governo partidário, neste caso, a Agenda do Executivo deveria representar o 
programa e os interesses eleitorais do partido e não o do detentor do cargo. 
 
Além disto, ainda que hierárquica, tendo no Presidente da República o seu 
vértice, o Executivo não é uma instituição unitária. Mesmo em uma versão extremada 
de presidencialismo pessoal ou imperial, o presidente não seria capaz de formular toda a 
agenda de políticas. Esta será formulada por seus \u2015agentes\u2016, especialmente os ministros 
que nomeia
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. Portanto, devem ser consideradas as clássicas perdas de agência, como 
também o conflito de interesses entre os diferentes agentes do presidente. 
 
Na definição das políticas e de gastos, o conflito entre os agentes do presidente 
tende a ser apresentado, tipicamente, como uma disputa entre os ministros que 
controlam gastos, usualmente o ministro das finanças responsável pelo resultado fiscal 
do governo, e os ministros \u2015gastadores\u2016, usualmente os que controlam as pastas em que 
são feitos gastos sociais e investimento em infra-estrutura.
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Assim, mesmo em um governo uni-partidário idealizado e modelar, a 
formulação da Agenda do Executivo deveria ser tomada como o resultado de um 
complexo processo de negociação e barganha no interior do partido. Membros de um 
mesmo partido, por mais coeso que este seja, têm visões e ênfases políticas diversas, 
que se consubstanciam ou não em facções claramente definidas. Além disto, ocupam 
diferentes posições no executivo como também, não pode ser esquecido, no legislativo. 
 
Assim, mesmo que consideremos casos extremos, um presidencialismo 
personalizado ou um governo uni-partidário, a Agenda do Executivo é a resultante de 
um processo coletivo marcado por conflitos e disputas entre seus formuladores. Nestes 
termos, mesmo que tomada como exógena ao Legislativo, a Agenda do Executivo não 
tem um titular único e claramente identificado de antemão. 
 
Obviamente, a questão ganha maior complexidade quando passamos a 
considerar um governo de coalizão. A agenda proposta pelo Executivo deve expressar o 
programa e interesses eleitorais dos diferentes partidos que participam do governo. A 
distribuição de pastas ministeriais por partidos para a formação de um governo de 
 
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 Deve ser notado que as propostas encaminhadas pelo Poder Executivo ao Legislativo são sempre 
assinadas por um ou mais ministros. A agenda legislativa não é do presidente, mas sim do Poder 
Executivo. 
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 Em um estudo clássico, Heclo e Wildalvski, tratando do processo decisório no gabinete e da relação 
entre esses dois tipos de ministros, mostram que o Ministro do Tesouro, com o apoio do primeiro-
ministro, é decisivo. Afirmam ironicamente que \u2015esta maioria de dois geralmente é suficiente para 
determinar a maioria dos resultados\u2016 (1974: 162). 
coalizão envolve concessões políticas por parte do partido do presidente. As concessões 
envolvem uma combinação de benefícios diretos (expressos em geral nos ganhos 
imediatos que os cargos ocupados implicam) e em posições políticas (expressos no 
deslocamento das políticas na direção preferida pelo partido atraído para ser parte do 
governo). 
 
Ao se considerar um governo de coalizão, o problema da titularidade se combina 
ao da anterioridade. Por que o presidente formaria uma coalizão se não pela antecipação 
das reações do Poder Legislativo? Coalizões são formadas justamente com vistas à 
obtenção de maiorias. Logo, não nos parece que seja factível identificar com clareza um 
momento prévio de formulação de uma agenda sincera do executivo para depois testar 
se esta é ou não aprovada. Em se tratando de uma agenda política, ela terá que levar em 
conta o contexto institucional em que ela será anunciada e em que tramitará. 
 
Na realidade, se tomada a sério, as condições exigidas para a existência e 
identificação de uma agenda sincera do executivo