Buscar

Curso de Administração Pública para AFRFB e AFT

Faça como milhares de estudantes: teste grátis o Passei Direto

Esse e outros conteúdos desbloqueados

16 milhões de materiais de várias disciplinas

Impressão de materiais

Agora você pode testar o

Passei Direto grátis

Faça como milhares de estudantes: teste grátis o Passei Direto

Esse e outros conteúdos desbloqueados

16 milhões de materiais de várias disciplinas

Impressão de materiais

Agora você pode testar o

Passei Direto grátis

Faça como milhares de estudantes: teste grátis o Passei Direto

Esse e outros conteúdos desbloqueados

16 milhões de materiais de várias disciplinas

Impressão de materiais

Agora você pode testar o

Passei Direto grátis

Você viu 3, do total de 112 páginas

Faça como milhares de estudantes: teste grátis o Passei Direto

Esse e outros conteúdos desbloqueados

16 milhões de materiais de várias disciplinas

Impressão de materiais

Agora você pode testar o

Passei Direto grátis

Faça como milhares de estudantes: teste grátis o Passei Direto

Esse e outros conteúdos desbloqueados

16 milhões de materiais de várias disciplinas

Impressão de materiais

Agora você pode testar o

Passei Direto grátis

Faça como milhares de estudantes: teste grátis o Passei Direto

Esse e outros conteúdos desbloqueados

16 milhões de materiais de várias disciplinas

Impressão de materiais

Agora você pode testar o

Passei Direto grátis

Você viu 6, do total de 112 páginas

Faça como milhares de estudantes: teste grátis o Passei Direto

Esse e outros conteúdos desbloqueados

16 milhões de materiais de várias disciplinas

Impressão de materiais

Agora você pode testar o

Passei Direto grátis

Faça como milhares de estudantes: teste grátis o Passei Direto

Esse e outros conteúdos desbloqueados

16 milhões de materiais de várias disciplinas

Impressão de materiais

Agora você pode testar o

Passei Direto grátis

Faça como milhares de estudantes: teste grátis o Passei Direto

Esse e outros conteúdos desbloqueados

16 milhões de materiais de várias disciplinas

Impressão de materiais

Agora você pode testar o

Passei Direto grátis

Você viu 9, do total de 112 páginas

Faça como milhares de estudantes: teste grátis o Passei Direto

Esse e outros conteúdos desbloqueados

16 milhões de materiais de várias disciplinas

Impressão de materiais

Agora você pode testar o

Passei Direto grátis

Prévia do material em texto

CURSO ON-LINE – ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA P/ AFRFB E AFT 
PROFESSOR: RAFAEL ENCINAS 
Prof. Rafael Encinas www.pontodosconcursos.com.br 1 
 
Aula 03 
 
Olá, Pessoal! 
Esta é a terceira aula do curso de Administração Pública para AFRFB e AFT. 
Nela, vamos ver o seguinte conteúdo: 
Aula 03 – 17/04: 1. Organização do Estado e da Administração Pública. 
Vimos na aula passada como foi a evolução da administração pública no Brasil. 
Veremos agora como ela ficou estruturada depois de tudo isso. Essa aula 
acabou ficando um pouco maior, pois eles podem cobrar muita coisa dentro 
desse item. São vários temas relacionados com direito administrativo e 
constitucional 
Boa Aula! 
 
Sumário 
1 ORGANIZAÇÃO DO ESTADO.................................................................................. 2 
1.1 ESTADO FEDERAL NO BRASIL ................................................................................... 4 
1.2 PRESIDENCIALISMO NO BRASIL ............................................................................... 15 
2 ORGANIZAÇÃO DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA .................................................. 22 
2.1 DESCENTRALIZAÇÃO E DESCONCENTRAÇÃO ................................................................. 22 
2.2 DECRETO-LEI 200/1967 ..................................................................................... 25 
2.3 ADMINISTRAÇÃO INDIRETA .................................................................................... 27 
2.4 NOVAS FIGURAS ADMINISTRATIVAS PÓS-PLANO DIRETOR ............................................... 33 
2.5 PARCERIAS PÚBLICO-PRIVADAS .............................................................................. 45 
2.6 CONSÓRCIOS PÚBLICOS ....................................................................................... 49 
3 PONTOS IMPORTANTES DA AULA ....................................................................... 54 
4 QUESTÕES COMENTADAS ................................................................................... 55 
4.1 LISTA DAS QUESTÕES ......................................................................................... 97 
4.2 GABARITO ...................................................................................................... 112 
 
CURSO ON-LINE – ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA P/ AFRFB E AFT 
PROFESSOR: RAFAEL ENCINAS 
Prof. Rafael Encinas www.pontodosconcursos.com.br 2 
 
1 Organização do Estado 
Neste item, vamos estudar alguns dispositivos constitucionais relacionados 
com a organização do Estado brasileiro, aspectos relacionados com nossa 
federação e nosso presidencialismo. A organização do Estado está disciplinada 
na Constituição Federal de 1988, em grande parte, nos artigos 18 a 33. Vamos 
começar a analisá-los: 
Art. 18. A organização político-administrativa da República Federativa do 
Brasil compreende a União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios, 
todos autônomos, nos termos desta Constituição. 
§ 1º - Brasília é a Capital Federal. 
Podemos tirar daqui alguns pontos importantes: 
Aspectos importantes do Estado Brasileiro 
��� A forma de Estado é federativa; 
��� A forma de governo é republicana; 
��� A federação é composta por quatro tipos de entes: 
União, Estados, Distrito Federal e Municípios; 
��� Os entes são dotados de autonomia, mas não 
soberania, que é própria da República. 
 
O parágrafo primeiro afirma que Brasília é a capital federal. Isso pode parecer 
sem importância, mas já foi cobrado mais de uma vez pela ESAF, inclusive na 
última prova de AFRFB. Já o parágrafo segundo trata dos Territórios. 
§ 2º - Os Territórios Federais integram a União, e sua criação, 
transformação em Estado ou reintegração ao Estado de origem serão 
reguladas em lei complementar. 
Atualmente não existe nenhum território no Brasil, mas eles são figuras 
relativamente recentes, como os estados do Roraima e Amapá que foram 
transformados em estados na CF88. 
O parágrafo terceiro trata da criação ou extinção de estados: 
§ 3º - Os Estados podem incorporar-se entre si, subdividir-se ou 
desmembrar-se para se anexarem a outros, ou formarem novos Estados ou 
Territórios Federais, mediante aprovação da população diretamente 
interessada, através de plebiscito, e do Congresso Nacional, por lei 
complementar. 
CURSO ON-LINE – ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA P/ AFRFB E AFT 
PROFESSOR: RAFAEL ENCINAS 
Prof. Rafael Encinas www.pontodosconcursos.com.br 3 
 
Considero esse ponto importante, pois temos atualmente em curso alguns 
processos de criação de novos estados. Há previsão de se dividir o estado do 
Pará em três, criando-se os estados de Carajás e Tapajós, o plebiscito deverá 
ocorrer no próximo dia 11 de dezembro. É apenas a população que reside na 
área dos novos estados que participa do plebiscito, e não toda a população do 
estado. 
Lembrem-se, é plebiscito e não referendo, ou 
seja, a consulta é previa e não posterior. 
Além do plebiscito, a CF88 exige a aprovação de lei complementar pelo 
Congresso Nacional, ouvida a Assembleia Legislativa, cuja decisão é apenas 
opinativa, não possuindo caráter vinculatório. 
Dalmo de Abreu Dallari afirma que a criação de novos estados é uma questão 
que interessa a todos os brasileiros, principalmente em virtude do ônus 
financeiro que acarreta, por isso ele defende que o plebiscito envolva todo o 
país, e não apenas a população da região. 
§ 4º A criação, a incorporação, a fusão e o desmembramento de Municípios, 
far-se-ão por lei estadual, dentro do período determinado por Lei 
Complementar Federal, e dependerão de consulta prévia, mediante 
plebiscito, às populações dos Municípios envolvidos, após divulgação dos 
Estudos de Viabilidade Municipal, apresentados e publicados na forma da 
lei. 
Já em relação aos municípios, houve um período em que virou festa. Entre 
1990-96 foram criados em torno de 1.170 municípios no país. Neste último 
ano foi aprovada Emenda Constitucional com a nova redação do parágrafo 
quarto, esta aí de cima, que condicionou a criação dos municípios à edição de 
lei complementar federal. Como esta ainda não foi aprovada, o processo fica 
suspenso. Mesmo assim, depois da Emenda, ainda forma criados 57 
municípios, cuja criação acabou sendo reconhecida pelo Senado Federal. 
O art. 19 traz algumas vedações: 
Art. 19. É vedado à União, aos Estados, ao Distrito Federal e aos 
Municípios: 
I - estabelecer cultos religiosos ou igrejas, subvencioná-los, embaraçar-lhes 
o funcionamento ou manter com eles ou seus representantes relações de 
dependência ou aliança, ressalvada, na forma da lei, a colaboração de 
interesse público; 
II - recusar fé aos documentos públicos; 
III - criar distinções entre brasileiros ou preferências entre si. 
CURSO ON-LINE – ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA P/ AFRFB E AFT 
PROFESSOR: RAFAEL ENCINAS 
Prof. Rafael Encinas www.pontodosconcursos.com.br 4 
 
1.1 ESTADO FEDERAL NO BRASIL 
O Estado Moderno e Contemporâneo tem assumido, basicamente, duas 
formas: a forma federada, quando se conjugam vários centros de poder 
autônomo, e a forma unitária, caracterizada por um poder central que conjuga 
o poder político. Segundo Paulo Bonavides: 
Das formas de Estado, a forma unitária é a mais simples, a mais lógica, a 
mais homogênea. 
O modelo unitário se caracteriza, politicamente, pela unidade do sistema 
jurídico, excluindo qualquer pluralidade normativa e, administrativamente, pela 
centralização da execução das leis e da gestão dos serviços. No Estado 
unitário, poder constituinte e poder constituído se exprimem por meio de 
instituições que representam sólido conjunto. Segundo Darcy Azambuja: 
O tipo puro do Estado Simples é aquele em que somente existe um Poder 
Legislativo, um Poder Executivo e um Poder Judiciário, todos centrais, com 
sede na Capital. Todas as autoridades executivas oujudiciárias que existem 
no território são delegações do Poder Central, tiram dele sua força; é ele 
que as nomeia e lhes fixa as atribuições. 
Os Estados Unitários em centralizados e descentralizados. A descentralização 
representa a transferência do poder de decisão. Maria Sylvia Zanella Di Pietro 
diferencial dois tipos de descentralização: 
��� Descentralização Política: ocorre quando o ente descentralizado exerce 
atribuições próprias que não decorrem do ente central; é a situação dos 
Estados-membros da federação e, no Brasil, também dos Municípios. Cada 
um desses entes locais detém competência legislativa própria que não 
decorre da União nem a ela se subordina. 
��� Descentralização Administrativa: ocorre quando as atribuições que os 
entes descentralizados exercem só têm valor jurídico que lhes empresta o 
ente central. A titularidade do serviço continua com o ente central. 
A diferença entre as duas é que, na descentralização política, as competências 
dos entes descentralização são de sua titularidade, lhe são próprias, definidas 
pela Constituição. Já na descentralização administrativa a competência é do 
ente central que a empresa para o ente descentralizado. 
A descentralização política é característica dos Estados Federais, pois os entes 
subnacionais possuem competências próprias. Já nos Estado Unitários, só 
podemos falar em descentralização administrativa, pois as unidades regionais 
recebem suas atribuições do ente central. 
CURSO ON-LINE – ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA P/ AFRFB E AFT 
PROFESSOR: RAFAEL ENCINAS 
Prof. Rafael Encinas www.pontodosconcursos.com.br 5 
 
Maria Sylvia Zanella di Pietro fala em três tipos de descentralização 
administrativa: 
Tipos de Descentralização Administrativa 
��� Territorial ou Geográfica: verifica-se quando uma entidade local é dotada de 
personalidade jurídica própria, de direito público, com capacidade 
administrativa genérica. É própria dos Estados unitários, constituídos por 
Departamentos, Regiões, Províncias, etc. 
��� Por Serviços, Funcional ou Técnica: ocorre quando o poder público cria uma 
pessoa jurídica de direito público ou privado e a ela atribui a titularidade e a 
execução de determinado serviço público. No Brasil, esta criação somente pode 
dar-se por meio de lei e corresponde, basicamente, à figura de autarquia, mas 
abrange também as fundações governamentais, sociedades de economia mista 
e empresas públicas, que exerçam serviços públicos. 
��� Por Colaboração: ocorre quando se transfere a execução de determinado 
serviços público a pessoa jurídica de direito privado, previamente existente, 
conservando o Poder Público a titularidade do serviço. Ocorre por meio da 
concessão, permissão ou autorização de serviço público. 
 
Podemos observar que a primeira delas – territorial ou geográfica – é a que 
ocorre nos Estados Unitários. Segundo a autora: 
A capacidade administrativa genérica é a capacidade de exercer a 
totalidade ou a maior parte dos encargos públicos de interesse da 
coletividade. No entanto, é importante realçar que a descentralização 
administrativa territorial mantém a sujeição a controle pelo poder central. 
Ela nem sempre impede a capacidade legislativa, só que esta é exercida 
sem autonomia, porque subordinada às normas emanadas do poder central. 
Com capacidade administrativa, os entes descentralizados podem exercer a 
gestão dos serviços públicos; com a capacidade legislativa, podem elaborar 
normativos, mas sem autonomia, sempre subordinados ao ente central. 
Assim, o Estado Unitário pode ser centralizado ou descentralizado 
administrativamente. A centralização política se exprime pela unidade do 
sistema jurídico, comportando o país um só direito e uma só lei. A 
centralização administrativa implica na unidade quanto à execução das leis e 
quanto à gestão dos serviços. 
Etimologicamente, federação quer dizer pacto, aliança. O Estado Federal é, 
portanto, uma aliança ou união de Estados. Trata-se de um fenômeno 
CURSO ON-LINE – ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA P/ AFRFB E AFT 
PROFESSOR: RAFAEL ENCINAS 
Prof. Rafael Encinas www.pontodosconcursos.com.br 6 
 
moderno, que só aparece no século XVIII, não tendo sido conhecido na 
Antiguidade e na Idade Média. O Estado Federal nasceu com a constituição dos 
Estados Unidos da América, em 1787. Vamos ver algumas definições de Estado 
Federal: 
O federalismo é uma forma de organização do Estado contemporâneo que 
nasceu do equilíbrio dialético entre a centralização e a descentralização 
do poder político. 
O Estado federal é, pois, aquele que melhor corresponde à necessidade de 
manutenção da unidade na diversidade. 
O sistema federal pode ser definido como uma forma de organização do 
Estado nacional caracterizada pela dupla autonomia territorial do poder 
político, ou seja, na qual se distinguem duas esferas autônomas de poder: 
uma central, que constitui o governo federal, e outra descentralizada, que 
constitui os governos-membro, sendo que ambas têm poderes únicos e 
concorrentes para governar sobre o mesmo território e as mesmas pessoas. 
Estado soberano, formado por uma pluralidade de Estados, no qual o 
poder do Estado emana dos Estados-membros, ligados numa unidade 
estatal. 
Pode-se denominar “Estado composto” o que é divisível em partes internas 
que merecem o nome de Estados e que são unidas entre si por um vínculo 
de sociedade. 
Segundo Georges Scelle, o sistema federativo repousa sobre dois princípios 
essenciais: 
� lei da participação: os estados membros tomam parte da formação da 
vontade estatal referida a toda ordem federativa. 
� lei da autonomia: há competência constitucional própria e primária para 
organizar, estatuir e gerir o seu ordenamento, dentro dos limites traçados 
pela Constituição federal. Não depende da União naquilo que constitui a 
esfera de suas atribuições específicas. É dotado de poder constituinte 
O poder político é compartilhado pela União e pelas unidades federadas. Além 
do governo federal, existem governos estaduais dotados de autonomia política, 
podendo fixar sua própria orientação nos assuntos de seu interesse, desde que 
não contrariem a Constituição Federal. Para assegurar a participação dos 
Estados no governo federal foi constituído o poder legislativo bicameral, em 
que o Senado é o órgão de representação dos Estados, sendo praxe, embora 
haja algumas exceções, assegurar-se a todas as unidades federadas igual 
número de representantes. Na outra casa é o povo que está representado. 
CURSO ON-LINE – ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA P/ AFRFB E AFT 
PROFESSOR: RAFAEL ENCINAS 
Prof. Rafael Encinas www.pontodosconcursos.com.br 7 
 
Podemos dizer que são três os tipos de autonomia de que são dotadas as 
unidades federadas: 
� Auto-Organização: refere-se ao poder de os entes federados 
elaborarem suas próprias constituições e leis; 
� Autogoverno: refere-se à eleição dos governadores e dos Deputados 
Estaduais, que governarão o estado sem nenhuma intervenção da União. 
Refere-se também a possibilidade de montarem seus próprios poderes. 
� Auto-Administração: manifesta a capacidade de cada ente político 
para prestar os serviços e desempenhar as atividades a eles cometidas. 
Toda federação deriva de uma situação federalista. Duas condições conformam 
esse cenário. A primeira é a existência de heterogeneidades que dividem uma 
determinada nação, de cunho territorial (grande extensão e/ou enorme 
diversidade física), étnico, linguístico, sócio-econômico (desigualdades 
regionais), cultural e político (diferenças no processo de constituição das elites 
dentro de um país e/ou uma forte rivalidade entre elas). Qualquer país 
federativo foi assim instituído para dar conta de uma ou mais 
heterogeneidades. Se um país desse tipo não constituir uma estrutura 
federativa, dificilmente a unidade nacional manterá a estabilidade socialou, no 
limite, a própria nação corre risco de fragmentação. 
A segunda condição federalista é a existência de um discurso e de uma prática 
defensores da unidade na diversidade, resguardando a autonomia local, mas 
procurando formas de manter a integridade territorial em um país marcado por 
heterogeneidades. A coexistência dessas duas condições é essencial para 
montar-se um pacto federativo. 
O primeiro Estado Federal foi criado com os EUA. Lá, o surgimento do Estado 
Federal está relacionado à necessidade de união entre treze ex-colônias 
soberanas, que resultou num processo centralizador, ou seja, optaram pelo 
sistema federativo para criar uma nova unidade, representado por um Poder 
central. 
No Brasil, o movimento foi inverso, ou seja, descentralizador. Segundo Dallari: 
Partiu-se da existência de uma unidade com poder centralizado e se 
distribuiu o poder político entre várias unidades, sem eliminar o poder 
central. Cada uma dessas unidades, que era apenas uma subdivisão 
administrativa chamada Província, recebeu uma parcela de poder político e 
a afirmação formal de sua individualidade, passando a denominar-se 
estado. Aqui, portanto, o movimento foi descentralizador. 
CURSO ON-LINE – ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA P/ AFRFB E AFT 
PROFESSOR: RAFAEL ENCINAS 
Prof. Rafael Encinas www.pontodosconcursos.com.br 8 
 
Essa diferença é observada no grau de descentralização de cada país. Nos 
EUA, os entes subnacionais possuem uma autonomia muito maior, sendo de 
responsabilidade deles, por exemplo, a decisão sobre temas como a pena de 
morte, o casamento homossexual, a obrigatoriedade de capacete nas motos, o 
aborto, etc. 
Uma das grandes inovações da Carta Magna foi a inclusão dos municípios 
como entes federativos. Abrúcio afirma que: 
Pela primeira vez na história, os municípios transformaram-se em entes 
federativos, constitucionalmente com o mesmo status jurídico que os 
estados e a União. Não obstante essa autonomia, os governos locais 
respeitam uma linha hierárquica quanto à sua capacidade jurídica – a Lei 
Orgânica, por exemplo, não pode contrariar frontalmente a Constituição 
estadual –, e são, no mais das vezes, muito dependentes dos níveis 
superiores de governo no que tange às questões políticas, financeiras e 
administrativas. 
Olhando para nossa história, veremos que a relação entre centralização e 
descentralização sempre foi uma gangorra, em que ambas se revezaram 
diversas vezes no sistema federativo brasileiro. Segundo Abrúcio: 
A história federativa brasileira foi marcada por sérios desequilíbrios entre os 
níveis de governo. No período inicial, na República Velha, predominou um 
modelo centrífugo, com estados tendo ampla autonomia, pouca cooperação 
entre si e um governo federal bastante fraco. Nos anos Vargas, o Estado 
nacional fortaleceu-se, mas os governos estaduais, particularmente no 
Estado Novo, perderam a autonomia. O interregno 1946-1964 foi o primeiro 
momento de maior equilíbrio em nossa federação, tanto do ponto de vista 
da relação entre as esferas de poder como da prática democrática. Mas o 
golpe militar acabou com esse padrão e por cerca de 20 anos manteve um 
modelo unionista autoritário, com grande centralização política, 
administrativa e financeira. 
Durante o regime militar, as relações intergovernamentais do Estado brasileiro 
eram, na prática, muito mais próximas às formas que caracterizam um Estado 
unitário do que aquelas que caracterizam as federações. Governadores e 
prefeitos das capitais e de cerca de 150 cidades de médio e grande porte 
foram destituídos de base própria de autonomia política: selecionados 
formalmente por eleições indiretas e, de fato, por indicação da cúpula militar, 
sua autoridade política não era derivada do voto popular. Além disto, todos os 
governadores e prefeitos detinham escassa autonomia fiscal: a centralização 
financeira instituída pela reforma fiscal de meados dos anos 60 concentrou os 
principais tributos nas mãos do governo federal e, ainda que tenha ampliado o 
CURSO ON-LINE – ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA P/ AFRFB E AFT 
PROFESSOR: RAFAEL ENCINAS 
Prof. Rafael Encinas www.pontodosconcursos.com.br 9 
 
volume da receita disponível dos municípios, uma vez realizadas as 
transferências, estas estavam sujeitas a estritos controles do governo federal. 
Foi um Estado dotado destas características que consolidou o Sistema 
Brasileiro de Proteção Social, até então um conjunto disperso, fragmentado, 
com reduzidos índices de cobertura e fragilmente financiado de iniciativas 
governamentais na área social. Esta forma de Estado moldou uma das 
principais características institucionais do Sistema brasileiro: sua centralização 
financeira e administrativa. 
Após a redemocratização, o Brasil fortaleceu descentralização, principalmente 
por causa do enfraquecimento do governo federal. Para Abrúcio: 
Dois fenômenos destacam-se nesse novo federalismo brasileiro, desenhado 
na década de 1980 e com reflexos ao longo dos anos 1990. Primeiro, o 
estabelecimento de um amplo processo de descentralização, tanto em 
termos financeiros como políticos. Em segundo lugar, a criação de um 
modelo predatório e não-cooperativo de relações intergovernamentais, com 
predomínio do componente estadualista. 
Com a CF88, um novo federalismo nascia no Brasil. Foi estabelecido de um 
amplo processo de descentralização, tanto em termos financeiros como 
políticos. Em relação aos Municípios, as Leis Orgânicas estão sujeitas a uma 
dupla vinculação: devem obedecer tanto a Constituição Federal quanto a 
Constituição Estadual. Além disso, os Municípios não possuem representantes 
no Senado Federal, e os Prefeitos e as Câmaras Municipais, coletivamente, não 
têm competência para o oferecimento de proposta de emenda à Constituição. 
Enfim, o regramento constitucional dos Municípios distingue-se em aspectos 
relevantes do regramento constitucional da União, dos Estados e do Distrito 
Federal. Essas diferenças de tratamento jurídico, entre outras considerações, 
fizeram com que, nos anos imediatamente subsequentes à entrada em vigor 
da Constituição Federal, muitos de nossos doutrinadores negassem aos 
Municípios a condição de verdadeiros entes federativos. Entretanto, apesar de 
posicionamentos desse teor, paulatinamente foi-se consolidando o 
entendimento de que os Municípios são verdadeiros membros de nossa 
Federação, e que as peculiaridades de seu tratamento constitucional de forma 
alguma os coloca em nível hierárquico inferior ao dos demais entes 
federativos. O STF e o STJ já emitiram pronunciamentos no sentido de que os 
Municípios são efetivamente entes federados, gozando das três capacidades 
que integram a autonomia política: auto-organização; autogoverno; e auto-
administração. 
CURSO ON-LINE – ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA P/ AFRFB E AFT 
PROFESSOR: RAFAEL ENCINAS 
Prof. Rafael Encinas www.pontodosconcursos.com.br 10 
 
A descentralização para os municípios está baseada na suposição de que é 
mais fácil o controle democrático exercido pelos cidadãos quando as decisões 
são tomadas próximas a eles. É na comunidade que nas pessoas têm a chance 
de participar. Segundo Arretche: 
Já não é nenhuma novidade afirmar que nas últimas décadas a gestão local 
de políticas públicas tem sido portadora de expectativas as mais positivas 
com relação a resultados desejáveis da ação do Estado. Democratização do 
processo decisório; eficiência na gestão das políticas públicas; controle 
social; qualidade da informação entre decisores, provedores e beneficiários 
estão no topo da lista dos resultados virtuosos da descentralização, em 
oposição aos vícios e problemas gerados pelas estruturas centralizadas 
instituídas ao longo do século 20. 
Outro aspecto da CF88 foi a descentralização financeira. Para que haja uma 
verdadeira autonomia dos entes federados, é preciso que eles tenham também 
autonomiafinanceira. Podemos dizer que o Brasil se caracteriza por uma 
ampla descentralização fiscal. Segundo Abrúcio: 
A nova autonomia dos governos subnacionais deriva em boa medida das 
conquistas tributárias, iniciadas com a Emenda Passos Porto, em 1983, e 
consolidadas na Constituição de 1988, o que faz do Brasil o país em 
desenvolvimento com maior grau de descentralização fiscal. Cabe ressaltar 
que os municípios tiveram a maior elevação relativa na participação do bolo 
tributário, apesar de grande parte deles depender muito dos recursos 
econômicos e administrativos das demais esferas de governo. O fato é que 
os constituintes reverteram a lógica centralizadora do modelo unionista-
autoritário e mesmo as recentes alterações que beneficiaram a União não 
modificaram a essência descentralizadora das finanças públicas brasileiras. 
Todavia, depois da CF88, a participação dos estados e municípios tem 
diminuído, já que o governo federal tem adotado a estratégia de criar 
contribuições sociais ao invés de impostos, isto porque parte da arrecadação 
com impostos deve ser transferida para estados e municípios, e essa obrigação 
não existe para as contribuições. Mesmo assim, podemos dizer que o Brasil se 
caracteriza por uma descentralização fiscal, como está nesta questão: 
1. (CESPE/SENADO/2002) Pelos padrões internacionais, o Brasil 
pode ser considerado um país com considerável descentralização 
fiscal, bem maior que os outros países da América Latina. 
A questão CERTA. 
CURSO ON-LINE – ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA P/ AFRFB E AFT 
PROFESSOR: RAFAEL ENCINAS 
Prof. Rafael Encinas www.pontodosconcursos.com.br 11 
 
Vamos dar uma olhada em outras características de nossa federação. Nos 
Estados Federais é comum a presença do bicameralismo, sendo que o Senado 
é composto pelos representantes dos Estados e a Câmara pelos representantes 
do povo. Assim, no Senado cada Estado possui o mesmo número de 
representantes – no nosso caso são três. Já na Câmara dos Deputados, a 
representação se daria de forma proporcional ao tamanho da população de 
cada Estado. Assim, se o país tem em torno de 180 milhões de habitantes e o 
número de deputados é de 513, então teríamos um deputado para cada 350 
mil habitantes. Assim, como São Paulo tem quase 40 milhões de habitantes, 
teria direito a 114 deputados; por outro lado se Roraima tem 395 mil 
habitantes, teria direito a representação de apenas um deputado. No entanto, 
a CF/88 afirma que: 
Art. 45. A Câmara dos Deputados compõe-se de representantes do povo, 
eleitos, pelo sistema proporcional, em cada Estado, em cada Território e no 
Distrito Federal. 
§ 1º - O número total de Deputados, bem como a representação por Estado 
e pelo Distrito Federal, será estabelecido por lei complementar, 
proporcionalmente à população, procedendo-se aos ajustes necessários, no 
ano anterior às eleições, para que nenhuma daquelas unidades da 
Federação tenha menos de oito ou mais de setenta Deputados. 
Assim, São Paulo não pode ter mais que 70 deputados e Roraima não pode ter 
menos que oito. Temos pelo menos oito Estados que estão representados com 
mais deputados do que a população comportaria. Do outro lado, além de São 
Paulo, Minas Gerais também perde representação, devido aos ajustes que 
devem ser feitos. 
Outro aspecto de nosso federalismo é que a forma federativa é cláusula 
pétrea. Segundo o art. 60 da CF: 
§ 4º - Não será objeto de deliberação a proposta de emenda tendente a 
abolir: I - a forma federativa de Estado; II - o voto direto, secreto, 
universal e periódico; III - a separação dos Poderes; IV - os direitos e 
garantias individuais. 
A expressão “tendente a abolir” significa dizer que não é qualquer emenda que 
disponha sobre as matérias protegidas como cláusula pétrea que será 
considerada inconstitucional. Estas matérias poderão ser objeto de emenda à 
Constituição, desde que essas emendas não sejam “tendentes a abolir” tais 
matérias. Assim, o voto, os direitos e garantias individuais, a forma federativa 
poderão ser objeto de emenda à Constituição, desde que a emenda não tenda 
à abolição, ao enfraquecimento, à supressão desses direitos gravados como 
cláusula pétrea. 
CURSO ON-LINE – ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA P/ AFRFB E AFT 
PROFESSOR: RAFAEL ENCINAS 
Prof. Rafael Encinas www.pontodosconcursos.com.br 12 
 
Vamos dar mais uma olhada no art. 1º da CF/88: 
Art. 1º A República Federativa do Brasil, formada pela união indissolúvel 
dos Estados e Municípios e do Distrito Federal, constitui-se em Estado 
Democrático de Direito e tem como fundamentos: 
Quando ela fala em “união indissolúvel”, veda de forma expressa e terminativa 
o direito à secessão, ou seja, a possibilidade de um de nossos entes 
autônomos tentar se dissociar da República Federativa do Brasil e constituir, 
por si só, um Estado soberano, sendo qualquer tentativa nesse sentido 
flagrantemente inconstitucional. 
 
a) Repartição de Competências 
É a Constituição Federal que define as competências de cada ente. Já vimos 
que a forma federativa de Estado é uma cláusula pétrea, ou seja, não pode ser 
proposta alteração na CF88 tendendo a abolir a federação. Porém, a repartição 
de competências não é cláusula pétrea, ela pode ser alterada. Isto quer dizer 
que ela poderá ser alterada: competências concorrentes poderão ser 
repassadas a União, competências dos Estados poderão ser repassadas aos 
municípios. O que não pode ocorrer é uma alteração nas competências do ente 
que resulte na perda de sua autonomia, de uma de suas capacidades. Por 
exemplo, não se pode retirar dos municípios o seu poder de tributar, que é 
uma das garantias de sua autonomia em relação aos outros entes. 
O princípio fundamental da divisão de competências entre os entes federativos 
é o da predominância do interesse. Neste, à União caberá as matérias de 
predominante interesse nacional, como manter relações com Estados 
Estrangeiros e participar de organizações internacionais; os Estados ficarão 
responsáveis pelas matérias de predominante interesse regional, como instituir 
regiões metropolitanas, aglomerações urbanas e microrregiões, constituídas 
por agrupamentos de municípios limítrofes; restando aos Municípios as 
matérias de predominante interesse municipal. 
Porém, nem sempre é fácil identificar qual interesse predomina e também é 
importante considerar outros critérios. O federalismo fiscal pode ser definido 
como o estabelecimento de que nível de governo deve ser responsável por 
quais tributos e pelo provimento de quais bens públicos. A ideia é que essa 
escolha leve em consideração a busca pela maior eficiência. 
Quanto à prestação de serviços públicos, muitos defendem o princípio da 
subsidiariedade, segundo o qual a responsabilidade deve ficar com as 
unidades inferiores, os municípios, só havendo intervenção federal quando 
CURSO ON-LINE – ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA P/ AFRFB E AFT 
PROFESSOR: RAFAEL ENCINAS 
Prof. Rafael Encinas www.pontodosconcursos.com.br 13 
 
essencial. A União atuaria principalmente nas áreas de interesse de todo o 
país, como segurança nacional, transporte aéreo, controle da inflação, etc. 
Entre os argumentos de defesa do Estado Federal são colocados três 
princípios: alocação eficiente dos recursos nacionais, aumento da participação 
política da sociedade e proteção das liberdades básicas e dos direitos 
individuais dos cidadãos. A alocação eficiente dos recursos seria obtida pela 
descentralização da produção dos bens e serviços públicos nos diferentes 
níveis de governo. A existência de várias esferas de governo propicia uma 
maior participação política da sociedade, através da escolha dos seus 
representantes nos poderes legislativo e executivo locais. Num sistema em que 
o poder não é centralizado há um maior grau de proteção as liberdades básicas 
e aos direitos individuais dos cidadãos. 
A repartiçãode competências pode ser dividida em horizontal e vertical. Na 
repartição horizontal, que a Constituição adota como regra geral, as 
competências são distribuídas de forma que não haja subordinação ou 
ingerência de um ente em relação a outro. Os municípios podem legislar sobre 
os horários de funcionamento do comércio local sem obedecer a nenhuma 
disposição da União, fora o horário de funcionamento dos bancos, que é 
estabelecido pela União. 
Já a repartição vertical se configura pela outorgada de uma competência a 
diversas entidades, com prevalência de um deles sobre os demais. Neste caso, 
um ente estabelece as normas gerais e os demais entes as específicas, dentro 
dos limites estabelecidos nas normas gerais. 
Partindo do princípio da predominância do interesse, a Constituição Federal 
adotou a seguinte técnica para partilhar as competências entre os diferentes 
entes federados: 
��� Enumerou taxativamente a competência da União – a denominada 
competência enumerada expressa (arts. 21 e 22, principalmente); 
��� Enumerou taxativamente a competência dos Municípios – a denominada 
competência enumerada expressa (art. 30, principalmente); 
��� Outorgou ao Distrito Federal, em regra, as competências dos Estados e 
dos Municípios (art. 32, § 1º); 
��� Não enumerou expressamente as competências dos Estados-membros, 
reservando a estes as competências que não lhe forem vedadas na 
Constituição – a denominada competência remanescente, não-
enumerada ou residual (art. 25, § 1º); 
CURSO ON-LINE – ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA P/ AFRFB E AFT 
PROFESSOR: RAFAEL ENCINAS 
Prof. Rafael Encinas www.pontodosconcursos.com.br 14 
 
��� Criou uma competência administrativa comum a todos os entes 
federados – a chamada competência comum da União, dos Estados, do 
Distrito Federal e dos Municípios, em que todos os entes federados 
poderão atuar paralelamente, em situação de igualdade, sobre as 
mesmas matérias (art. 23); 
��� Criou uma hipótese de concorrência legislativa vertical entre a União, os 
Estados e o Distrito Federal – a chamada competência legislativa 
concorrente (art. 24 da CF/88). 
Podemos falar em competências administrativas e legislativas. As 
competências administrativas especificam o campo de atuação político-
administrativa do ente federado. São competências para a atuação concreta. 
Por exemplo, a União tem competência para emissão de moeda, os estados 
para exploração do gás canalizado e os municípios para a manutenção do 
ensino pré-escolar e fundamental. 
As competências legislativas outorgam ao ente o poder para legislar, regular, 
para estabelecer normas sobre a matéria. Se outorgada a competência 
legislativa à União para o trato de determinada matéria, outros entes poderão 
atuar no âmbito dessa matéria, mas somente a União poderá legislar. 
Vimos que as competências comuns são aquelas que podem ser executadas 
pelos três níveis da federação, enquanto as concorrentes referem-se à 
definição de normas gerais pela União e específicas pelos Estados. Porém, em 
administração pública e finanças públicas, há certa confusão entre elas. 
Segundo Marta Arretche: 
Os constituintes de 1988 optaram pelo formato das competências 
concorrentes para a maior parte das políticas sociais brasileiras. Na 
verdade, as propostas para combinar descentralização fiscal com 
descentralização de competências foram estrategicamente derrotadas na 
ANC 1987-1988. Assim, qualquer ente federativo estava 
constitucionalmente autorizado a implementar programas nas áreas de 
saúde, educação, assistência social, habitação e saneamento. 
Simetricamente, nenhum ente federativo estava constitucionalmente 
obrigado a implementar programas nessas áreas. Decorre desse fato a 
avaliação de que a Constituição de 1988 descentralizou receita, mas não 
encargos. 
Estou chamando a atenção para a expressão “competência concorrente” 
porque há certa confusão nesse aspecto. As políticas sociais foram colocadas 
no art. 23 da CF88, no rol das competências comuns entre os três entes. 
Porém, a maioria dos autores se refere a elas como competências 
CURSO ON-LINE – ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA P/ AFRFB E AFT 
PROFESSOR: RAFAEL ENCINAS 
Prof. Rafael Encinas www.pontodosconcursos.com.br 15 
 
concorrentes, e isso está certo, pois é assim que é dito em finanças públicas. 
Vamos ver uma questão da ESAF: 
2. (ESAF/EPPGG/2009) Competência concorrente é aquela 
exercida simultaneamente pela União, Estados e Municípios. 
A competência concorrente é somente da União, dos estados e do Distrito 
Federal. Municípios não possuem competência concorrente, como dispõe a 
própria CF88: 
Art. 24. Compete à União, aos Estados e ao Distrito Federal legislar 
concorrentemente sobre: 
Assim, essa questão estaria errada. Entretanto, é uma questão de economia, e 
não de direito constitucional, por isso ela esta certa, já que em economia 
competência concorrente é aquela dividida pelos três níveis da federação. 
Ao privilegiar o modelo de competências comuns para as políticas sociais, a 
Constituição autoriza, mas não obriga, que os entes federativos implementem 
programas em áreas como a da saúde, educação, habitação, assistência social, 
etc. Decorre disso a avaliação de que foi realizada a descentralização fiscal, 
provendo os municípios com uma quantidade maior de receitas, sem a 
correspondente descentralização de encargos. 
 
1.2 PRESIDENCIALISMO NO BRASIL 
Não podemos confundir “formas de governo” com “sistemas de governo”. As 
formas são a monarquia e a república, enquanto os sistemas são o 
presidencialismo e o parlamentarismo. 
A análise dos sistemas de governo busca olhar para as relações entre o poder 
executivo e o poder legislativo. São dois os sistemas de governo: o 
presidencialismo e o parlamentarismo. 
O parlamentarismo foi produto de uma longa evolução histórica. Suas 
características foram se definindo paulatinamente, durante muitos séculos, até 
que se chegasse, no final do século XIX, à forma precisa e bem sistematizada 
que a doutrina batizou de parlamentarismo, mas que recebe o nome também 
de governo de gabinete. Segundo Dallari, as principais características do 
parlamentarismo são: 
CURSO ON-LINE – ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA P/ AFRFB E AFT 
PROFESSOR: RAFAEL ENCINAS 
Prof. Rafael Encinas www.pontodosconcursos.com.br 16 
 
� Distinção entre Chefe de Estado e Chefe de Governo: o chefe de Estado, 
monarca ou Presidente da República, não participa das decisões políticas, 
exercendo preponderantemente uma função de representação do Estado. 
O chefe de governo, por sua vez, é a figura política central do 
parlamentarismo, pois é ele que exerce o poder executivo. 
� Chefia do governo com responsabilidade política: o chefe de governo é 
apontado pelo chefe de Estado e se torna Primeiro Ministro depois da 
aprovação do parlamento. Ele não tem mandato com prazo determinado, 
podendo permanecer no cargo por alguns dias ou por muitos anos. Há 
dois fatores que podem determinar a demissão do Primeiro Ministro: a 
perda da maioria parlamentar ou o voto de desconfiança. Se um 
parlamentar desaprova a política desenvolvida pelo Primeiro Ministro, 
propõe um voto de desconfiança. Se este for aprovado pela maioria 
parlamentar, isso revela que o chefe de governo está contrariando a 
vontade da maioria do povo, de quem os parlamentares são 
representantes. 
� Possibilidade de Dissolução do Parlamento: isso pode ocorrer quando o 
Primeiro Ministro percebe que só conta com uma pequena maioria e 
acredita que a realização de eleições gerais irá resultar em uma 
ampliação dessa maioria. Ou então quando ele recebe um voto de 
desconfiança, mas acredita que é o Parlamento que está em desacordo 
com a vontade popular. 
O Presidencialismo, assim como o parlamentarismo, não foi produto de uma 
criação teórica. Contudo, o presidencialismo não resultou de umlongo e 
gradual processo de elaboração. Pode-se afirmar que o presidencialismo foi 
uma criação americana do século XVIII. A péssima lembrança que tinham da 
atuação do monarca, enquanto estiveram submetidos a coroa inglesa, mais a 
influência dos autores que se opunham ao absolutismo, como Montesquieu, 
determinou a criação de um sistema que, consagrando a soberania da vontade 
popular, adotava ao mesmo tempo um mecanismo de governo que impedia a 
concentração do poder. O sistema presidencial norte-americano aplicou, com o 
máximo rigor possível, o princípio dos freios e contrapesos, contido na doutrina 
da separação dos poderes. As características básicas do presidencialismo, 
segundo Dallari são: 
� O Presidente da República é o chefe de estado e o chefe de governo: o 
mesmo órgão unipessoal acumula as duas atribuições, desempenhando 
as funções de representação, ao mesmo tempo em que exerce a chefia 
do poder executivo. 
CURSO ON-LINE – ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA P/ AFRFB E AFT 
PROFESSOR: RAFAEL ENCINAS 
Prof. Rafael Encinas www.pontodosconcursos.com.br 17 
 
� A chefia de governo é unipessoal: a responsabilidade pela fixação de 
diretrizes do poder executivo cabe exclusivamente ao Presidente da 
República. 
� O Presidente da República é escolhido pelo povo: o povo escolhe 
diretamente o nome do chefe de governo, não apenas os parlamentares. 
Assim, mesmo que determinado partido recebe menos votos, ainda 
assim pode eleger o presidente. 
� O Presidente da República é escolhido por um prazo determinado: para 
não configurar uma monarquia eletiva, foi estabelecido um prazo 
determinado para o mandato do presidente. 
� O Presidente da República tem poder de veto: orientando-se pelo 
princípio da separação de poderes, os constituintes norte-americanos 
atribuíram ao Congresso a totalidade do poder legislativo. Entretanto, 
para que não houvesse o risco de uma verdadeira ditadura do legislativo, 
reduzindo-se o chefe do executivo à condição de mero executor 
automático das leis, lhe foi concedida a possibilidade de interferir no 
processo legislativo através do veto. 
Os defensores do parlamentarismo consideram-no mais racional e menos 
personalista, porque atribui responsabilidade política ao chefe do executivo e 
transfere ao Parlamento a competência para fixar a política de Estado, ou, pelo 
menos, para decidir sobre a validade da política fixada. Os que são contrários a 
esse sistema de governo argumentam com sua fragilidade e instabilidade, 
sobretudo na época atual em que o Estado não pode ficar numa atitude 
passiva, de mero vigilante das relações sociais. O Estado precisa de mais 
dinamismo e energia, que não se encontram no parlamentarismo. 
O regime presidencial tem sido preferido nos lugares e nas épocas em que se 
deseja o fortalecimento do poder executivo, sem quebra da formal separação 
de poderes. A seu favor argumenta-se com a rapidez com que as decisões 
podem ser tomadas e postas em prática. Além disso, cabendo ao presidente 
decidir sozinho, sem responsabilidade política perante o parlamento, existe 
unidade de comando, o que permite um aproveitamento mais adequado das 
possibilidades do Estado. O principal argumento que se usa contra o 
presidencialismo é que ele constitui, na realidade, uma ditadura a prazo fixo. 
Eleito por um tempo certo e sem responsabilidade política efetiva, o presidente 
pode agir francamente contra a vontade do povo ou do Congresso sem que 
haja meios normais para afastá-lo da presidência. O presidencialismo 
CURSO ON-LINE – ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA P/ AFRFB E AFT 
PROFESSOR: RAFAEL ENCINAS 
Prof. Rafael Encinas www.pontodosconcursos.com.br 18 
 
conduziria à reprovável e abusiva concentração de poderes nas mãos de uma 
única pessoa, à hipertrofia de seu poder pessoal, ao governante onipotente. 
O presidencialismo traz na aparência a estabilidade dos governos, mas uma 
vez desencadeadas as crises e não podendo os dirigentes ser removidos antes 
de expirado o prazo constitucional do mandato que exercem, a solução 
ordinariamente conduz às revoluções, golpes de Estado, tumultos e ditaduras, 
fazendo instáveis as instituições mesmas. 
Segundo Bonavides: 
A esses vícios outros se vêm somar: a influência perturbadora do presidente 
na operação sucessória, buscando eleger seu sucessor ou até mesmo, se for 
o caso, reformar a Constituição para reeleger-se; a debilidade e a 
subserviência do Congresso à vontade presidencial, convertendo-se o 
Legislativo num Poder ausente, caracterizado por impotência crônica, 
sistema onde não há em verdade a colaboração dos poderes, senão o 
predomínio de um poder sobre outro ou a disputa de hegemonia entre os 
poderes; onde as crises de governo geram a crise das instituições; onde o 
Congresso, entrando em conflito com o Executivo, só dispõe de 
instrumentos negativos de controle: a recusa de dotações orçamentárias, a 
obstrução legislativa, etc. 
O Ministério no sistema presidencial é um corpo de auxiliares da confiança 
imediata do Presidente, responsável perante este, sem nenhum vínculo de 
sujeição política ao Congresso. Nos países onde o presidencialismo é mais 
próximo ao modelo americano tradicional, os ministros são pessoas estranhas 
às casas legislativas, em cujas dependências o presidente jamais vai recrutá-
los, fazendo assim realçar o princípio da separação dos poderes. 
Essa regra vem sendo consideravelmente abalada em alguns Estados como o 
nosso. Surgiu o conceito de presidencialismo plebiscitário para descrever o 
sistema no qual o chefe do Poder Executivo é escolhido diretamente pela 
população para mandatos fixos, independente do apoio parlamentar. Supõe-se 
que o presidente, usualmente mediante apelos populistas, estabelece um 
vínculo de legitimidade diretamente com a população, enfraquecendo a 
representação parlamentar. Entende-se que o capital político eleitoral do 
Presidente da República é uma força capaz de imprimir coerência a este 
sistema altamente fragmentado. Essa suposição tem como base a 
comunicação direta dos candidatos à presidência com o grande eleitorado 
nacional, a crença de que a adesão desse grande eleitorado é estável e 
propicia ao presidente, de maneira contínua, o poder político de que ele 
carece. 
CURSO ON-LINE – ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA P/ AFRFB E AFT 
PROFESSOR: RAFAEL ENCINAS 
Prof. Rafael Encinas www.pontodosconcursos.com.br 19 
 
Além de ser caracterizado por um presidencialismo plebiscitário, dizemos que 
no Brasil também vigora o "presidencialismo de coalizão". Essa expressão 
foi cunhada por Sérgio Abranches em 1988. Como as eleições para presidência 
e parlamento são distintas, o eleitor pode optar por eleger um presidente de 
um partido e um representante parlamentar de outro. Neste caso, o 
presidencialismo difere do parlamentarismo justamente pelas origens distintas 
do poder executivo e do poder legislativo. 
A "coalizão" está relacionada aos acordos feitos entre partidos, geralmente por 
meio da ocupação de cargos no governo e alianças entre forças políticas para 
alcançar determinados objetivos. Na maioria das vezes a coalizão é feita para 
sustentar um governo, dando-lhe suporte político no legislativo e influenciando 
na formulação das políticas. 
Segundo Abranches, a lógica da formação das coalizões tem dois eixos: o 
partidário e o regional (estadual). Além de buscar formar a coalizão com base 
em interesses partidários, o governo tem de olhar também para os interesses 
regionais. Segundo o autor: 
É isso que explica a recorrência de grandes coalizões, pois o cálculo relativo 
à base de sustentação política do governo não é apenas partidário-
parlamentar, mas também regional. 
Segundo Abranches, há outros países que apresentam governos de coalizão. 
No entanto, o Brasil é o único país que, além de combinar proporcionalidade, 
multipartidarismo e o “presidencialismo imperial”,organiza o executivo em 
grandes coalizões. O presidencialismo imperial é caracterizado pela 
independência entre os Poderes, com a predominância do Executivo. O autor 
afirma que: 
A capacidade de formar maiorias estáveis e a necessidade de recorrer a 
coalizões não são exclusivamente determinadas pela regra de 
representação, nem pelo número de partidos, mas também pelo perfil social 
dos interesses, pelo grau de heterogeneidade e pluralidade na sociedade e 
por fatores culturais, regionais e lingüísticos, entre outros, que não são 
passíveis de anulação pela via do regime de representação. 
Entre os fatores que influenciam a amplitude das coalizões está a 
representação proporcional. Existem dois tipos de sistemas eleitorais no Brasil: 
o majoritário e o proporcional. O primeiro é utilizado nas eleições para 
Presidente, Governadores, Prefeitos, Senadores. Já a eleição proporcional visa 
à representação da população de determinada circunscrição eleitoral, 
almejando assegurar a participação dos diversos segmentos da sociedade, 
organizados em partidos políticos, sendo utilizado na Câmara dos Deputados, 
Assembleias Legislativas e Câmaras Municipais. 
CURSO ON-LINE – ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA P/ AFRFB E AFT 
PROFESSOR: RAFAEL ENCINAS 
Prof. Rafael Encinas www.pontodosconcursos.com.br 20 
 
A Argentina usou o sistema majoritário para o parlamento até 1962, quando 
dois terços dos lugares disputados eram dados à lista com maior número de 
votos. Este sistema produzia uma maioria esmagadora. Contudo, os sistemas 
majoritários tendem a estreitar excessivamente as faixas de representação, 
com o risco de excluir da representação setores da sociedade que tenham 
identidade e preferências específicas. Os sistemas proporcionais ajustam-se 
melhor à diversidade, permitindo admitir à representação a maioria desses 
segmentos significativos da população. 
O problema do sistema proporcional é que ele aumenta a heterogeneidade na 
representação, dificultando a formação de maioria, o que aumenta a 
necessidade de um governo de coalizão. 
Em síntese, a situação brasileira contemporânea indica as seguintes 
tendências: 
� Alto grau de heterogeneidade estrutural, quer na economia, quer na 
sociedade, além de fortes disparidades regionais; 
� Alta propensão ao conflito de interesses, cortando a estrutura de classes, 
horizontal e verticalmente, associada a diferentes manifestações de 
clivagens (separação, oposição) inter e intra-regionais. 
� Fracionamento partidário-parlamentar, entre médio e mediano, e alta 
propensão à formação de governos baseados em grandes coalizões, 
muito provavelmente com índices relativamente elevados de 
fragmentação governamental; 
� Forte tradição presidencialista e proporcional. A primeira indicando, 
talvez, a inviabilidade de consolidação de um regime parlamentarista 
puro. A segunda, apontando para a natural necessidade de admitir à 
representação os diversos segmentos da sociedade plural brasileira; 
� Insuficiência e inadequação do quadro institucional do Estado para 
resolução de conflitos e inexistência de mecanismos institucionais para a 
manutenção do “equilíbrio constitucional”. 
No presidencialismo de coalizão, a presidência se define como uma entidade 
extrapartidária ou superpartidária. Por isso, a instabilidade da coalizão pode 
atingir diretamente a Presidência. É menor o grau de liberdade de 
recomposição de forças, através da reforma do gabinete, sem que se ameace 
as bases de sustentação da coalizão governante. Segundo Abranches: 
Governos de coalizão requerem procedimentos mais ou menos 
institucionalizados para solucionar disputas interpartidárias internas à 
CURSO ON-LINE – ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA P/ AFRFB E AFT 
PROFESSOR: RAFAEL ENCINAS 
Prof. Rafael Encinas www.pontodosconcursos.com.br 21 
 
coalizão. Existe sempre um nível superior de arbitragem, que envolve, 
necessariamente, as lideranças partidárias e do Legislativo e tem, como 
árbitro final, o presidente. Na medida em que este seja o único ponto para o 
qual convergem todas as divergências, a presidência sofrerá danosa e 
desgastante sobrecarga e tenderá a tornar-se o epicentro de todas as 
crises. 
O autor afirma ainda que: 
É um sistema caracterizado pela instabilidade, de alto risco e cuja 
sustentação baseia-se quase exclusivamente, no desempenho corrente do 
governo e na sua disposição de respeitar estritamente os pontos ideológicos 
ou programáticos considerados inegociáveis, os quais nem sempre são 
explícita e coerentemente fixados na fase de formação da coalizão. 
Desde os primórdios o presidencialismo brasileiro foi caracterizado pela 
concentração do poder nas mãos do presidente. Rui Barbosa, um dos maiores 
defensores do presidencialismo no início, mas que se tornou um crítico do 
modelo com as frustrações da sua aplicação no país, já dizia: 
O presidencialismo brasileiro não é senão a ditadura em estado crônico, a 
irresponsabilidade geral, a irresponsabilidade consolidada, a 
irresponsabilidade sistemática do Poder Executivo. 
Já Vinícius de Carvalho caracteriza o sistema de governo no Brasil como misto, 
trazendo características tanto do presidencialismo quanto do parlamentarismo, 
em uma ênfase especial à sua dimensão política em sobreposição à jurídica. 
Dentro da variedade de regimes parlamentaristas existentes no mundo 
contemporâneo, o brasileiro ocupa uma posição curiosa visto que, em uma 
abordagem formal, trata-se de um regime presidencialista com todos os 
elementos constitutivos deste (eleições diretas para a Presidência, formação 
autônoma do gabinete pelo Presidente, separação clara e mandatos fixos para 
ambos os poderes, legislativo indissolúvel etc.), no entanto, contém também 
alguns traços típicos do parlamentarismo, como a divisão dos ministérios entre 
os partidos aliados do Executivo no Parlamento e a definição da agenda do 
Estado pelo primeiro. Ele destaca, contudo, que este aspecto relaciona-se à 
cultura política instalada no país e a algumas disfunções do restante do 
sistema político (fragmentação e indisciplina partidária, fisiologismo, hipertrofia 
do Executivo etc.) dado que tanto o Presidente quanto o Parlamento dispõem 
de quase todos os mecanismos constitucionais para conduzir um 
presidencialismo na sua forma “pura”, ou seja, mais próximo do praticado nos 
Estados Unidos. 
 
CURSO ON-LINE – ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA P/ AFRFB E AFT 
PROFESSOR: RAFAEL ENCINAS 
Prof. Rafael Encinas www.pontodosconcursos.com.br 22 
 
2 Organização da Administração Pública 
Com falei, o que veremos aqui é um conteúdo que muitos de vocês podem já 
ter estudado em editais de direito administrativo. Veremos a distinção entre 
administração direta e indireta, entre descentralização e desconcentração, 
estudaremos os tipos de entidades da administração indireta e as novas 
figuras jurídicas trazidas pela reforma administrativa da Emenda Constitucional 
19/1998, que teve origem no Plano Diretor. 
 
2.1 DESCENTRALIZAÇÃO E DESCONCENTRAÇÃO 
É sempre bom conhecermos as definições de autores que as bancas gostam de 
usar. E um deles é a Maria Sylvia Zanella Di Pietro, segundo a qual: 
Descentralização é a distribuição de competência de uma para outra 
pessoa, física ou jurídica. Difere da desconcentração pelo fato de ser esta 
uma distribuição interna de competências, ou seja, uma distribuição de 
competência dentro da mesma pessoa jurídica; sabe-se que a 
Administração Pública é organizada hierarquicamente, como se fosse uma 
pirâmide em cujo ápice se situa o Chefe do Poder Executivo. As atribuições 
administrativas são outorgadas aos vários órgãos que compõem a 
hierarquia, criando-se uma relação de coordenação e subordinação entre 
uns e outros. Isso é feito para descongestionar, desconcentrar, tirar do 
centro um volume grande de atribuições, para permitir seu mais adequado 
e racionaldesempenho. A desconcentração liga-se à hierarquia. A 
descentralização pressupõe a existência de, pelo menos, duas pessoas, 
entre as quais se repartem as competências. 
A desconcentração compreende o processo de distribuição de competência 
dentro da mesma pessoa jurídica, dentro da hierarquia. Já a descentralização 
envolve a existência de outra pessoa jurídica para quem é repassada 
determinada competência. 
Por exemplo, cabe ao Estado recolher tributos da sociedade. Esta competência 
foi transferida para o Ministério da Fazenda. Este, por sua vez, transferiu-a 
para a Secretaria da Receita Federal do Brasil, que criou superintendências 
regionais responsáveis pelo recolhimento dos tributos em determinados 
estados. Cada superintendência possui suas delegacias nos municípios. 
Reparem que foram criados vários órgãos, que não possuem personalidade 
jurídica própria. Estamos diante da desconcentração. 
Outra competência do Estado é emitir títulos da dívida. Cabe ao Banco Central 
desempenhar tal tarefa, uma autarquia ligada ao Ministério da Fazenda. 
Portanto, neste caso, foi criada uma nova pessoa jurídica, distinta, que 
CURSO ON-LINE – ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA P/ AFRFB E AFT 
PROFESSOR: RAFAEL ENCINAS 
Prof. Rafael Encinas www.pontodosconcursos.com.br 23 
 
recebeu determinada incumbência do ente central. Estamos diante da 
descentralização. Quando o BC cria unidades em cada estado da federação, 
temos mais uma vez desconcentração. 
A desconcentração ocorre com a criação de órgãos, que não são dotados de 
personalidade própria. Já a descentralização pode ocorrer para uma entidade 
da administração indireta ou para o setor privado. Sempre deve existir uma 
segunda pessoa jurídica que recebe as atribuições. 
Podemos falar ainda em centralização, que é a prestação de um serviço público 
diretamente por certa pessoa política, por meio de seus órgãos, centros de 
competência sem personalidade jurídica. É a própria pessoa política, agindo 
por intermédio de seus órgãos, quem está executando diretamente certa 
tarefa. Ela pode ser então desconcentrada, quando se criam os órgãos. 
Assim, a desconcentração pode ocorrer no interior de uma pessoa política, 
como União, estados e municípios, ocorrendo uma primeira distribuição de 
competências entre seus Ministérios ou secretarias. Estes, por sua vez, 
distribuem parte de suas competências entre órgãos inferiores, integrantes de 
sua estrutura. Ela também ocorre dentro das entidades administrativas, como 
o INSS, uma autarquia, que cria superintendências regionais nos estados. 
Segundo a Lei 9.784 de 1999: 
§ 2º Para os fins desta Lei, consideram-se: 
I - órgão - a unidade de atuação integrante da estrutura da Administração 
direta e da estrutura da Administração indireta; 
II - entidade - a unidade de atuação dotada de personalidade jurídica; 
Portanto, órgão não possui personalidade jurídica, ele é o resultado da 
desconcentração, que pode ocorrer de diferentes formas: em função da 
matéria, com a criação, por exemplo, do Ministério da Saúde, da Fazenda, 
etc.; em razão da hierarquia, criando-se órgãos superiores e subordinados; ou 
por motivos geográficos, como as superintendências da Receita Federal nos 
estados. Segundo Hely Lopes Meirelles: 
Órgãos públicos são centros de competência instituídos para o desempenho 
de funções estatais, através de seus agentes, cuja atuação é imputada à 
pessoa jurídica a que pertencem. São unidades de ação com atribuições 
específicas na organização estatal. Cada órgão, como centro de 
competência governamental ou administrativa, tem necessariamente 
funções, cargos e agentes, mas é distinto desses elementos, que podem ser 
modificados, substituídos ou retirados sem supressão da unidade orgânica. 
O autor traz uma classificação dos órgãos públicos. Primeiro, quanto à posição 
estatal: 
CURSO ON-LINE – ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA P/ AFRFB E AFT 
PROFESSOR: RAFAEL ENCINAS 
Prof. Rafael Encinas www.pontodosconcursos.com.br 24 
 
 
Órgãos Públicos quanto à Posição Estatal 
��� Órgãos Independentes: São os definidos na Constituição e representativos 
dos Poderes do Estado. Não possuem qualquer subordinação hierárquica e 
somente são controlados uns pelos outros. Ex.: Congresso Nacional, Câmara 
dos Deputados, Senado Federal, Chefias do Executivo, Tribunais e Juízes, 
Ministério Público e Tribunais de Contas. 
��� Órgãos Autônomos: São os subordinados diretamente à cúpula da 
Administração. Têm ampla autonomia administrativa, financeira e técnica, 
caracterizando-se como órgãos diretivos, com funções de planejamento, 
supervisão, coordenação e controle das atividades que constituem sua área de 
competência. Seus dirigentes são, em geral, agentes políticos nomeados em 
comissão. São os Ministérios e Secretarias, bem como a AGU (Advocacia-Geral 
da União) e as Procuradorias dos Estados e Municípios. 
��� Órgãos Superiores: Detêm poder de direção, controle, decisão e comando 
dos assuntos de sua competência específica. Representam as primeiras 
divisões dos órgãos independentes e autônomos. Ex.: Gabinetes, 
Coordenadorias, Departamentos, Divisões, etc. 
��� Órgãos Subalternos: São os que se destinam à execução dos trabalhos de 
rotina, cumprindo ordens superiores. Ex.: portarias, seções de expediente, etc. 
 
Outra classificação é quanto à estrutura dos órgãos: 
� Órgãos Simples: também conhecidos por unitários, são aqueles que 
possuem apenas um único centro de competência, sua característica 
fundamental é a ausência de outro órgão em sua estrutura, para auxiliá-
lo no desempenho de suas funções; 
� Órgãos Compostos: são aqueles que em sua estrutura possuem outros 
órgãos menores, seja com desempenho de função principal ou de auxilio 
nas atividades, as funções são distribuídas em vários centros de 
competência, sob a supervisão do órgão de chefia. 
Quanto à atuação funcional: 
� Órgãos Singulares: são aqueles que decidem e atuam por meio de um 
único agente, o chefe. Os órgãos singulares possuem vários agentes 
auxiliares, mas sua característica de singularidade é expressa pelo 
desenvolvimento de sua função por um único agente, em geral o titular. 
CURSO ON-LINE – ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA P/ AFRFB E AFT 
PROFESSOR: RAFAEL ENCINAS 
Prof. Rafael Encinas www.pontodosconcursos.com.br 25 
 
� Órgãos Coletivos: são aqueles que decidem pela manifestação de vários 
membros, de forma conjunta e por maioria, sem a prevalência da 
vontade do chefe, a vontade da maioria é imposta de forma legal, 
regimental ou estatutária. 
Na descentralização são necessárias pelo menos duas pessoas jurídicas, uma 
que possui determinada atribuição e que a transfere para uma segunda, fora 
da sua estrutura hierárquica. A transferência de atribuições para entidades da 
administração indireta é apenas uma das formas de descentralização. Vimos 
que temos três tipos de descentralização administrativa: territorial, funcional e 
por colaboração. 
 
2.2 DECRETO-LEI 200/1967 
O Decreto-Lei n. 200 de 1967 tratou da composição da Administração Pública 
Federal, asseverando que esta compreende: 
� A Administração Direta, que se constitui dos serviços integrados na 
estrutura administrativa da Presidência da República e dos Ministérios; 
� A Administração Indireta, que compreende as seguintes categorias de 
entidades, dotadas de personalidade jurídica própria: 
o Autarquias; 
o Empresas Públicas; 
o Sociedades de Economia Mista. 
o Fundações públicas. 
Quando o Decreto estabeleceu a distinção entre administração direta e 
indireta, não significa que antes não haviam estruturas descentralizadas com 
personalidade jurídica própria. Bresser Pereira afirma que a primeira autarquia 
foi criada em 1938. O que o DL200 fez foi reforçar esta distinção, deixando 
bem clara a presença de entidades com autonomia administrativa, o que iria 
sero grande centro da reforma. Vimos na aula passada que a sua grande 
característica foi a descentralização para a administração indireta. 
O DL200, buscando concretizar o princípio da coordenação, organizou a 
administração pública na forma de sistemas, no que se refere às atividades-
meio: 
Art. 30. Serão organizadas sob a forma de sistema as atividades de pessoal, 
orçamento, estatística, administração financeira, contabilidade e auditoria, e 
serviços gerais, além de outras atividades auxiliares comuns a todos os 
CURSO ON-LINE – ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA P/ AFRFB E AFT 
PROFESSOR: RAFAEL ENCINAS 
Prof. Rafael Encinas www.pontodosconcursos.com.br 26 
 
órgãos da Administração que, a critério do Poder Executivo, necessitem de 
coordenação central. 
§ 1º Os serviços incumbidos do exercício das atividades de que trata êste 
artigo consideram-se integrados no sistema respectivo e ficam, 
conseqüentemente, sujeitos à orientação normativa, à supervisão técnica e 
à fiscalização específica do órgão central do sistema, sem prejuízo da 
subordinação ao órgão em cuja estrutura administrativa estiverem. 
A ideia da reforma era fazer com que as áreas “meio” da administração 
pública, ou atividades de staff, fossem integradas. As atividades de uma 
organização podem ser classificadas em linha ou staff (assessoria). As 
primeiras são as atividades-fim da organização, ligadas à sua missão. As 
últimas são as atividades-meio, que dão suporte as anteriores. Por exemplo, 
na Receita Federal, as atividades linha são aquelas relacionadas com as 
funções arrecadatórias e de aduana, como a análise de documentos, 
verificação de bagagem, etc. As atividades meio são as de recursos humanos, 
informática, manutenção da infraestrutura, etc. 
Assim, por exemplo, cada órgão do executivo federal possui uma unidade 
voltada para a administração de pessoal, a área de recursos humanos. Estas 
várias unidades permanecem na hierarquia do órgão, mas se submetem “à 
orientação normativa, à supervisão técnica e à fiscalização específica do órgão 
central do sistema”. Podemos dizer que se trata de uma autoridade funcional, 
em que um órgão central estabelece os procedimentos e as normas da área de 
pessoal e possui autoridade apenas sobre este aspecto específico. Dessa 
forma, em 1970, por meio do Decreto nº 67.326, foi criado o Sistema de 
Pessoal Civil da Administração Federal (SIPEC), cujo órgão central é a 
Secretaria de Recursos Humanos do Ministério do Planejamento. 
Com efeito, na Polícia Federal há um setor de recursos humanos, assim como 
no Ministério do Turismo e na Superintendência da Receita Federal no Paraná. 
Cada uma dessas unidades de RH se submete “à orientação normativa, à 
supervisão técnica e à fiscalização específica do órgão central do sistema”. 
Ainda temos outros sistemas, como o Sistema de Serviços Gerais (SISG), 
Sistema de Administração dos Recursos de Informação e Informática (SISP), 
Sistema de Organização e Modernização Administrativa (SOMAD), Sistema de 
Planejamento e de Orçamento Federal (SPO), Sistema Nacional de Arquivos 
(SINAR), Sistema de Controle Interno (SCI), entre outros. 
 
CURSO ON-LINE – ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA P/ AFRFB E AFT 
PROFESSOR: RAFAEL ENCINAS 
Prof. Rafael Encinas www.pontodosconcursos.com.br 27 
 
2.3 ADMINISTRAÇÃO INDIRETA 
A administração indireta é composta por entidades de direito público e de 
direito privado. A diferença entre esses dois tipos ocorre em função da sua 
forma de criação: entidades de direito público são criadas diretamente por lei 
específica; entidades de direito privado são criadas pelo registro de seu ato 
constitutivo, após autorização em lei específica. Segundo a CF88: 
XIX - somente por lei específica poderão ser criadas empresa pública, 
sociedade de economia mista, autarquia ou fundação pública; 
XIX – somente por lei específica poderá ser criada autarquia e autorizada a 
instituição de empresa pública, sociedade de economia mista e de fundação, 
cabendo à lei complementar, neste último caso, definir as áreas de sua 
atuação; 
Este inciso foi alterado pela Emenda Constitucional 19 de 1998. Surgiu então 
uma discussão em torno da criação das fundações públicas, que, segundo a 
nova redação, não seriam criadas por lei, mas sim teriam sua criação 
autorizada por lei. O STF analisou essa mudança e foi estabelecido que, 
atualmente, há duas modalidades de fundação pública: as de direito público e 
as de direito privado. Aquelas são criadas por lei específica; estas, pelo 
registro do ato constitutivo, após autorização em lei específica. 
Assim, autarquias e fundações públicas de direito público são criadas por lei. 
Fundações públicas de direito privado, empresas públicas e sociedades de 
economia mista têm sua criação autorizada por lei e são criadas pelo de seu 
ato constitutivo. A lei específica autoriza a instituição da entidade; a partir 
desta autorização, o chefe do Poder Executivo edita o ato constitutivo da 
entidade, sob a forma de decreto; este decreto é levado a registro na Junta 
Comercial ou no Registro Civil de Pessoas Jurídicas, conforme o caso; com a 
efetivação do registro a entidade adquire personalidade jurídica. 
Outro ponto em relação às entidades da administração indireta está no seu 
controle. De um lado, a entidade da Administração Indireta tem o direito de 
exercer com certa independência a atividade a ela cometida por lei (capacidade 
de auto-administração); de outro, tem o dever de exercer esta atividade, 
também com base nos termos postos na lei. Tal noção é essencial para que 
possamos entender a extensão do controle exercido pelos órgãos centrais da 
Administração sobre as entidades da Administração Indireta a eles vinculadas. 
Segundo Maria Sylvia Zanella di Pietro: 
Disso resultam dois aspectos concernentes às entidades que exercem 
serviços públicos descentralizados: de um lado, a capacidade de auto-
administração, que lhes confere o direito de exercer, com independência, o 
CURSO ON-LINE – ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA P/ AFRFB E AFT 
PROFESSOR: RAFAEL ENCINAS 
Prof. Rafael Encinas www.pontodosconcursos.com.br 28 
 
serviço que lhes foi outorgado por lei, podendo opor esse direito até mesmo 
à pessoa política que as instituiu. De outro lado, o dever de desempenhar 
esse serviço, o que as coloca sob fiscalização do Poder Público; este precisa 
assegurar-se de que aquela atividade que era sua e foi transferida a outra 
pessoa política seja exercida adequadamente 
Portanto podemos definir a tutela ou controle finalístico como o controle 
exercido pelos órgãos centrais da Administração Direta sobre as entidades da 
Administração Indireta a eles vinculadas, nas hipóteses expressamente 
previstas em lei e na forma por esta estabelecida. Não há relação de 
subordinação, de hierarquia, entre a Administração Direta e as entidades da 
Administração Indireta, mas sim um controle finalístico. 
Na esfera federal a tutela é denominada supervisão ministerial e tem como 
objetivos, segundo o art. 26 do Decreto-lei 200/67: 
I – a realização dos objetivos fixados nos atos de constituição da entidade; 
II – a harmonia com a política e a programação do Governo no setor de 
atuação da entidade; 
III – a eficiência administrativa; 
IV – a autonomia administrativa, operacional e financeira da entidade. 
 
a) Autarquias 
As autarquias são pessoas jurídicas de direito público, instituídas diretamente 
por lei específica, para o desempenho de atividades típicas de Estado, gozando 
de todas as prerrogativas e sujeitando-se a todas as restrições estabelecidas 
para a Administração Pública Direta. Para Maria Sylvia Zanella Di Pietro, a 
autarquia é: 
A pessoa jurídica de direito público, criada por lei, com capacidade de auto-
administração, para o desempenho de serviço público descentralizado, 
mediante controle administrativo exercido nos limites dalei. 
As autarquias não são subordinadas à Administração Direta, mas apenas 
vinculadas aos seus órgãos centrais, para fins de tutela. As autarquias 
possuem natureza jurídica de direito público, a exemplo das pessoas políticas. 
Em virtude disto são criadas diretamente pela lei instituidora, sem necessidade 
de registro. É importante ressaltar que essas entidades detêm poder de auto-
administração, mas não de auto-organização; em outras palavras, possuem 
capacidade de gerir a si próprias, mas dentro dos parâmetros estabelecidos 
pela lei instituidora, os quais não detêm competência para alterar. Sua 
personalidade jurídica de direito público e o fato de exercerem atividades 
CURSO ON-LINE – ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA P/ AFRFB E AFT 
PROFESSOR: RAFAEL ENCINAS 
Prof. Rafael Encinas www.pontodosconcursos.com.br 29 
 
tipicamente estatais são seus diferenciais quanto às demais entidades da 
Administração Indireta. 
As autarquias são consideradas um serviço público personalizado, expressão 
que indica a natureza de sua atividade (sempre prestação de serviços 
tipicamente estatais) e o fato de constituírem uma pessoa jurídica, com 
capacidade de adquirir direitos e contrair obrigações em nome próprio. 
A natureza de direito público das autarquias assegura as mesmas 
prerrogativas e privilégios das pessoas políticas, dentre eles o processo 
especial de execução, previsto no art. 100 da CF e nos art. 730 e 731 do CPC; 
os prazos dilatados em juízo; o duplo grau de jurisdição obrigatório; o juízo 
privativo na Justiça Federal, quando federais; a impenhorabilidade de seus 
bens; a imunidade tributária; a autoexecutoriedade de seus atos, entre tantos 
outros. 
 
b) Fundações Públicas 
As fundações são figuras jurídicas oriundas do direito privado, constituídas pela 
atribuição de personalidade jurídica a um patrimônio e pela sua destinação a 
um fim específico, sempre de caráter social. Elas são constituídas por um 
patrimônio particular com o objetivo de prestar, sem fins lucrativos, um 
serviço de índole social, como saúde, educação e assistência. 
As fundações públicas coincidem com as fundações privadas no que tange à 
finalidade social e ao objeto não-lucrativo, só que é o Poder Público que cria a 
entidade, afetando para tanto parcela do patrimônio público. 
Alguns autores admitem a participação de capital privado nas fundações 
públicas. Contudo, a maioria entende que ela deve ser formada 
exclusivamente por recursos públicos. O que se aceita é que a fundação, 
depois de criada com recursos exclusivamente públicos, possa receber também 
recursos de particulares para a manutenção de suas atividades. 
Na esfera federal, o Decreto-Lei 200/67 define essa entidade como: 
A entidade dotada de personalidade jurídica de Direito Privado, sem fins 
lucrativos, criada em virtude de autorização legislativa, para o 
desenvolvimento de atividades que não exijam execução por órgãos ou 
entidades de Direito Público, com autonomia administrativa, patrimônio 
gerido pelos respectivos órgãos de direção, e funcionamento custeado por 
recursos da União e outras fontes. 
No que se refere às fundações públicas de direito privado, são elas regidas por 
um regime jurídico híbrido, em parte público e em parte privado. Segundo Di 
CURSO ON-LINE – ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA P/ AFRFB E AFT 
PROFESSOR: RAFAEL ENCINAS 
Prof. Rafael Encinas www.pontodosconcursos.com.br 30 
 
Pietro, “quando a Administração Pública cria fundação de direito privado, ela se 
submete ao direito comum em tudo aquilo que não for expressamente 
derrogado por normas de direito público”. Portanto, o regime jurídico 
preponderantemente aplicável às fundações públicas de direito privado é o 
regime jurídico de direito privado. 
Entretanto, em muitos casos será o direito público aplicável às fundações 
públicas de direito privado, por exemplo, no que concerne ao controle 
administrativo; ao controle externo a cargo do Poder Legislativo, auxiliado pelo 
Tribunal de Contas; à necessidade de lei específica para autorizar sua criação e 
extinção; à vinculação à finalidade da lei que as instituiu; à legitimidade 
passiva para responder em ação popular; à necessidade de contratação de 
seus empregados por concurso público; à obrigatoriedade de procedimento 
licitatório, previsto na Lei 8.666/93, para a celebração de seus contratos; à 
equiparação de seus empregados aos servidores públicos para diversos fins; à 
imunidade tributária recíproca etc. 
 
c) Empresas Públicas e Sociedades de Economia Mista 
Sociedades de economia mista são pessoas jurídicas de direito privado, 
integrantes da Administração Indireta, criadas pelo registro de seu ato 
constitutivo, após autorização em lei específica. Elas possuem capital 
majoritariamente público e sempre sob a forma de sociedade anônima, para 
o desempenho de atividade econômica de produção ou comercialização de 
bens, ou para a prestação de serviços públicos. 
Empresas públicas são pessoas jurídicas de direito privado, integrantes da 
Administração Indireta, criadas pelo registro de seu ato constitutivo após 
autorização em lei específica. Até aqui é igual às SEM. A diferença é que seu 
capital é exclusivamente público. Elas também não possuem uma forma 
jurídica específica, podendo ser constituídas sob qualquer forma jurídica 
admitida em Direito, para o desempenho de atividade econômica de produção 
ou comercialização de bens, ou para a prestação de serviços públicos. 
Podemos perceber que as empresas públicas e as sociedades de economia 
mista são entidades com personalidade jurídica de direito privado, 
independentemente da atividade desempenhada, a qual pode consistir na 
exploração de atividade econômica ou na prestação de serviços públicos. 
As empresas públicas e sociedades de economia mista, apesar de ostentarem 
personalidade de direito privado, ora são regidas por regime jurídico de direito 
público, ora de direito privado. Quando explorarem atividade econômica de 
CURSO ON-LINE – ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA P/ AFRFB E AFT 
PROFESSOR: RAFAEL ENCINAS 
Prof. Rafael Encinas www.pontodosconcursos.com.br 31 
 
produção ou comercialização de bens, área tipicamente privada, serão regidas 
principalmente pelo regime jurídico de direito privado, equiparando-se às 
demais empresas atuantes no mercado quanto aos direitos e obrigações 
comerciais, civis, trabalhistas e tributários. Aplica-se o art. 173 da CF88. 
Art. 173. Ressalvados os casos previstos nesta Constituição, a exploração 
direta de atividade econômica pelo Estado só será permitida quando 
necessária aos imperativos da segurança nacional ou a relevante interesse 
coletivo, conforme definidos em lei. 
§ 1º A lei estabelecerá o estatuto jurídico da empresa pública, da sociedade 
de economia mista e de suas subsidiárias que explorem atividade 
econômica de produção ou comercialização de bens ou prestação de 
serviços, dispondo sobre: 
I – sua função social e formas de fiscalização pelo Estado e pela sociedade; 
II – a sujeição ao regime jurídico próprio das empresas privadas, inclusive 
quanto aos direitos e obrigações civis, comerciais, trabalhistas e tributários; 
III – licitação e contratação de obras, serviços, compras e alienações, 
observados os princípios da Administração Pública; 
IV – a constituição e o funcionamento dos conselhos de administração e 
fiscal com a participação de acionistas minoritários; 
V – os mandatos, a avaliação de desempenho e a responsabilidade dos 
administradores. 
§ 2º As empresas públicas e as sociedades de economia mista não poderão 
gozar de privilégios fiscais não extensivos às do setor privado. 
Já as empresas estatais que atuam na prestação de serviços públicos 
subordinam-se precipuamente ao regime administrativo, de direito público, 
conforme o disposto no art. 175 da CF. 
Art. 175. Incumbe ao Poder Público, na forma

Outros materiais