Administração Pública: Ética e Controle

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Aula 07 
Olá, Pessoal! 
Esta é a sétima e última aula do curso de Administração Pública para AFRFB e 
AFT. Gostaria de agradecer pela confiança que vocês depositaram em nosso 
trabalho e espero ter atendido à expectativa de todos. Enquanto o concurso 
não sai, o ideal é se preparar com calma e tranquilidade. 
Nesta aula, veremos os seguintes itens: 
Aula 07 – 15/05: 12. Controle da Administração Pública. 13. Ética no 
exercício da função pública. 
Boa Aula! 
Sumário 
1 ÉTICA NO EXERCÍCIO DA FUNÇÃO PÚBLICA ........................................................ 2
1.1 ÉTICA NA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA .......................................................................... 3
1.2 SISTEMA DE GESTÃO DA ÉTICA DO PODER EXECUTIVO FEDERAL ......................................... 10
1.3 CÓDIGO DE CONDUTA DA ALTA ADMINISTRAÇÃO FEDERAL .............................................. 12
1.4 CÓDIGO DE ÉTICA DO SERVIDOR PÚBLICO ................................................................. 15
2 CONTROLE DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA ......................................................... 21
2.1 SEPARAÇÃO DOS PODERES NO CONTEXTO BRASILEIRO ................................................... 23
2.2 CONTROLE EXTERNO .......................................................................................... 25
2.3 AUTOTUTELA E CONTROLE INTERNO ........................................................................ 30
2.4 REVISÃO JURISDICIONAL DOS ATOS ADMINISTRATIVOS ................................................. 33
2.5 CONTROLE SOCIAL ............................................................................................ 36
3 PONTOS IMPORTANTES DA AULA ....................................................................... 48
4 QUESTÕES COMENTADAS ................................................................................... 49
4.1 ÉTICA NO EXERCÍCIO DA FUNÇÃO PÚBLICA ................................................................ 49
4.2 CONTROLE DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA ................................................................... 68
4.3 LISTA DAS QUESTÕES ........................................................................................ 84
4.4 CONTROLE DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA ................................................................... 93
4.5 GABARITO ...................................................................................................... 99
5 LEITURA SUGERIDA ........................................................................................... 99
 
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1 Ética no exercício da função pública 
Pessoal, neste item do edital pode cair muita coisa, mas o que tem mais 
chances de cair é o Código de Ética do servidor Público Federal. Por isso, 
concentrem suas atenções nele, leiam ele atentamente. Eles gostam de cobrar 
a letra da lei mesmo. Contudo, também podem cair conceitos ligados à ética, 
como veremos aqui. 
Para entrarmos neste novo tópico, vamos começar conceituando o termo 
“ética”. Ele é derivado da palavra grega Ethos, que significa modo de ser, 
caráter. Ética significa o que é bom para o indivíduo e para a sociedade. O 
termo grego ethos tem como correlato no latim o termo morale, com o mesmo 
significado de conduta, ou relativo aos costumes. Ética e moral são termos 
com uma relação muito próxima. Muitas vezes, moral e ética são empregadas 
como sinônimos. Ambas, num sentido amplo, são consideradas como de 
caráter normativo ou prescritivo, definindo quais comportamentos são 
aceitáveis. O caráter prescritivo significa que elas definem previamente, por 
meio de normas, preceitos, regras, o que é aceitável ou não. 
Contudo, temos que tomar cuidado, porque ética e moral, num sentido 
restrito, deixam de ser a mesma coisa. Em um sentido mais estrito a moral diz 
respeito aos costumes, valores e normas de conduta específicos de uma 
sociedade ou cultura, enquanto que a ética constitui o estudo da moral. 
Marcondes, no Dicionário Básico de Filosofia, afirma que: 
A moral está mais preocupada na construção de um conjunto de prescrições 
destinadas a assegurar uma vida em comum justa e harmoniosa 
A moral nasceu do termo “costumes” em latim. Isso porque ela está ligada às 
prescrições que determinada sociedade foi construindo ao longo de sua 
evolução. Uma aplicação disso no direito administrativo pode ser observada no 
princípio da moralidade, que defende que, quando a Administração Pública 
adota determinada conduta costumeiramente, rotineiramente, mesmo que não 
prevista em lei, esta conduta se transforma em um direito do administrado, 
que a administração continue a agir dessa forma. 
Como a moral está ligada aos costumes, ela varia com o tempo – o que é 
considerado aceitável hoje no Brasil, não o era há 50 anos – e com o lugar – o 
que é aceitável no Brasil não é no Afeganistão. 
Já a ética, num sentido restrito, diferentemente da moral, trata de estudar 
sobre a aceitação de alguns comportamentos como legítimos. Assim, a ética 
pode ser entendida como Filosofia da Moral, ou seja, um pensamento reflexivo 
sobre os valores e as normas que regem a sua conduta. Segundo o Dicionário 
Aurélio: 
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Ética é o estudo dos juízos de apreciação que se referem à conduta humana 
susceptível de qualificação do ponto de vista do bem e do mal, seja 
relativamente à determinada sociedade, seja de modo absoluto. 
Portanto, a ética constitui aqui a ciência da moral, buscando analisar como em 
determinados momentos em determinadas sociedades se formou a moral, 
quais os valores por trás dela, e o que pode ser considerado como 
universalmente válido. 
José Matias-Pereira enumera as seguintes diferenças entre a moral e a ética: 
ƒ Ética é princípio; moral são aspectos de condutas específicas. 
ƒ Ética é permanente; moral é temporal; 
ƒ Ética é universal; moral é cultural; 
ƒ Ética é a regra; moral é a conduta da regra; 
ƒ Ética é teoria; moral é prática. 
1.1 ÉTICA NA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA 
Um texto usado pela ESAF nas questões é “O aprimoramento da conduta ética 
no serviço público federal”, de João Geraldo Piquet Carneiro, que está na 
leitura sugerida desta aula. O autor afirma que “O trabalho de prevenção 
pressupõe”: 
Pressupostos da Prevenção 
ƒ a fixação de regras claras de conduta geral, a serem observadas em 
toda a administração; 
ƒ a identificação pormenorizada, por setor, órgão e função, de quais são 
os padrões éticos a serem observados pelos detentores de cargos de 
confiança e pelo corpo funcional de cada órgão de governo; 
ƒ o acompanhamento sistemático, através de instrumentos próprios de 
auditoria, da observância dessas regras de conduta; 
ƒ a criação de instrumentos institucionais pedagógicos de esclarecimento 
sobre o conteúdo de normas éticas; 
ƒ o estabelecimento de regras flexíveis para correção de desvios 
verificados, principalmente quando se tratar de transgressões de menor 
potencial; 
ƒ a transparência desses instrumentos, de tal forma que a opinião pública 
possa acompanhar a evolução dos trabalhos realizados”. 
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Ao analisar as medidas no campo da ética no serviço público que estão sendo 
tomadas por diferentes países, Carneiro agrupa-as em três grandes categorias: 
ƒ Alguns países direcionam sua estratégia para a revisão abrangente do 
quadro institucional e de procedimentos,com vistas a identificar as 
deficiências existentes na administração das questões éticas; é o caso da 
Inglaterra, da Noruega, dos Países Baixos, da Finlândia e dos Estados 
Unidos; 
ƒ Outros países — em particular a Austrália e a Nova Zelândia — dirigiram 
suas estratégias para o contexto de reformas da administração pública, 
nas quais a questão ética é tratada apenas como parte de novos modelos 
gerenciais e de novas políticas de recursos humanos; 
ƒ Numa terceira categoria, estão países como México e Portugal, que 
adotaram medidas no campo ético, a partir de um contexto em que 
inexistia o arcabouço jurídico necessário, ou em que este não era 
observado. 
Podemos observar que no primeiro grupo estão os países que primeiro 
investiram no modelo pós-burocrático, ou seja, a reforma do Estado, a 
mudança das formas de controle deve abranger também uma mudança nas 
concepções de ética. No segundo grupo, estão países que reformaram o 
sistema de ética dentro da reforma da administração pública. 
Alguns fatores são importantes para que estas medidas sigam em frente. O 
compromisso político é o primeiro deles. Inglaterra, Estados Unidos, Noruega e 
Países Baixos trataram de dar certa envergadura às iniciativas políticas, como 
forma de mobilizar o funcionalismo e sensibilizar a opinião pública. Nessa 
mesma direção, a Austrália lançou um “Guia de Responsabilidades Ministeriais” 
para ser distribuído às autoridades empossadas na cúpula dos ministérios. 
Outra manifestação tangível do compromisso político é a alocação de recursos 
materiais e humanos adequados para garantir a montagem e sustentação de 
uma estrutura gerencial no campo ético. 
Outro fator é o Arcabouço jurídico. No campo jurídico, há diferenças 
importantes entre os países. Em todos, porém, existe a preocupação de 
distinguir as transgressões de natureza penal daquelas apenas de caráter 
administrativo ou civil. Em todos os países, o tratamento processual da 
infração ética observa a separação entre o processo penal, de um lado, e o 
administrativo, de outro. Há, no entanto, diferenças em relação a quem cabe 
investigar ou acionar a justiça. 
Outra preocupação compartilhada pelos países é no sentido de criar ou 
valorizar dispositivos legais e procedimentais destinados a conferir crescente 
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transparência às ações governamentais, de forma a permitir que a sociedade 
delas tome conhecimento mais fácil. Com isto reforça-se a prestação de contas 
(accountability) inclusive no plano ético. 
Em certos países, a capacidade de controle externo foi reforçada pela figura do 
Ombudsman, que tem a incumbência de receber e investigar denúncias. Numa 
linha paralela, há iniciativas destinadas a permitir que o próprio funcionário 
possa denunciar irregularidades, com garantias de confidencialidade e proteção 
(whistle-blowing), ou buscar aconselhamento. 
Em relação aos Códigos de conduta, o tratamento varia de país para país. 
Alguns países editaram códigos de conduta de caráter geral nos últimos anos 
(Austrália, Nova Zelândia, Reino Unido, Estados Unidos e Portugal). Noruega e 
Países Baixos descentralizaram suas iniciativas e determinaram que cada órgão 
preparasse seu próprio código. 
Programas de treinamento no campo ético têm recebido crescente atenção nos 
países pesquisados. Relatórios apresentados indicaram que nem a legislação, 
nem os procedimentos administrativos, nem os padrões de conduta exigidos 
são do pleno conhecimento do servidor — fato que revela a necessidade de um 
trabalho pedagógico de difusão das normas éticas entre os servidores. 
Há grande variedade de órgãos encarregados de questões éticas nos países 
pesquisados: comitês parlamentares e ministeriais ou mesmo agências 
independentes. Suas funções podem variar entre fiscalização, aconselhamento 
ou promoção, assim como a combinação de todas elas. Mais comuns são as 
instâncias de aconselhamento ou consultoria, havendo um órgão coordenador 
de assuntos éticos que supervisiona a função dos órgãos setoriais. 
O último fator é a lnfraestrutura Ética, composta dos seguintes elementos: 
ƒ Arcabouço legal; 
ƒ Mecanismos referentes à responsabilidade (accountability mechanisms); 
ƒ Participação e escrutínio público (vigilância da sociedade e dos meios de 
comunicação); 
ƒ Compromisso político; 
ƒ Códigos de conduta; 
ƒ Socialização profissional (educação e treinamento); 
ƒ Condições de serviço (ambiente e moral do serviço público); 
ƒ Existência de órgão coordenador de ética. 
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Contar com uma adequada “infraestrutura ética” é a base para o 
desenvolvimento de um programa de promoção da ética eficaz, que pressupõe 
transparência e accountability e envolve: 
ƒ Gestão – Condições sólidas para o serviço público, por meio de uma 
política efetiva de recursos humanos e que contemple uma instância 
central voltada para a ética. 
ƒ Orientação – Engajamento das lideranças, códigos que exprimam valores 
e padrões e socialização profissional, por meio de educação e 
treinamento. 
ƒ Controle – Quadro normativo que garanta a independência dos 
procedimentos de investigação e processo, prestação de contas e 
envolvimento do público. 
Não obstante a diversidade histórica e cultural e as diferenças de caráter 
político e administrativo, podem ser identificadas algumas características 
comuns que constituem a espinha dorsal da gestão da ética, que tem por 
objetivo o estabelecimento de um padrão ético efetivo. A gestão da ética 
transita em um eixo bem definido, constituído por: 
ƒ Valores éticos – Representam a expectativa da sociedade quanto à 
conduta dos agentes públicos. 
ƒ Normas de conduta – Desdobramento dos valores, funcionam como um 
caminho prático para que os valores explicitados sejam observados, 
muitas vezes sob a forma de códigos de conduta. 
ƒ Administração – Tem o objetivo zelar pelos valores e normas de conduta, 
assegurando sua efetividade. 
Quanto se fala em ética no sentido mais estrito, tal qual aparece em 
expressões com “ética do servidor público”, está-se em geral referindo a um 
padrão que serve de guia para a conduta de um determinado grupo. A 
aprovação de um código de conduta é o meio pelo qual um dado grupo 
explicita seus compromissos de relacionamento com suas partes (clientes, 
fornecedores, colaboradores, etc.). 
Não há receita para um código de conduta, contudo, ele costuma reunir 
valores éticos, regras de conduta e aspectos diversos de sua administração. 
Em geral todo código de conduta apresenta um conjunto de deveres e 
obrigações na área cinzenta que vai além do simples cumprimento do que já 
está disposto nas leis. Assumindo que o cumprimento da lei é o mínimo da 
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ética, ou ainda que o objetivo não é o mero cumprimento da lei, mas seu 
“bom” cumprimento, a área por excelência dos códigos de conduta é o terreno 
cinzento entre o que é legal, mas não é moral. 
Entre os valores éticos mais frequentes nas administrações públicas podemos 
encontrar: imparcialidade, legalidade, integridade, transparência, eficiência, 
equidade, responsabilidade, justiça. 
a) Princípios para a gestão ética no serviço público: 
O Conselho da OCDE adotou, em 23 de abril de 1998, uma Recomendação 
sobre o Aperfeiçoamento da Conduta Ética no Serviço Público. A 
Recomendação baseia-se em um conjunto de Princípios para a Gestão da Ética 
no Serviço Público estabelecido pelo Comitê de Gestão Pública, preparados 
para auxiliar os países membros a revisarem seus sistemas de gestão da ética.Os padrões éticos para o serviço público devem ser claros
Os servidores públicos devem conhecer os princípios e padrões básicos que, 
espera-se, sejam aplicados a seu trabalho, assim como os limites dos 
comportamentos aceitáveis. Uma declaração de padrões e princípios éticos 
fundamentais, concisa e amplamente difundida, que oriente o serviço público, 
por exemplo, na forma de um código de conduta, pode atender a semelhante 
objetivo ao permitir uma compreensão comum no âmbito do governo e da 
comunidade em geral. 
Padrões éticos devem se refletir no arcabouço legal
O arcabouço legal é a base para a comunicação dos padrões e princípios de 
comportamento mínimos, obrigatórios a cada servidor público. Leis e 
regulamentos devem estipular os valores fundamentais do serviço público e 
prover os aparatos necessários de orientação, investigação, ação disciplinar e 
execução judicial. 
Deve-se proporcionar orientação ética aos servidores públicos
A socialização profissional deve contribuir para o desenvolvimento do 
discernimento e das habilidades necessárias, que permitam aos servidores 
públicos aplicar os princípios éticos em circunstâncias concretas. Atividades de 
treinamento fomentam a consciência ética e podem desenvolver habilidades 
essenciais para a análise ética e o raciocínio moral. O aconselhamento 
imparcial pode contribuir para a criação de um ambiente no qual os servidores 
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públicos sintam maior disposição para enfrentar e solucionar tensões e 
problemas éticos. Mecanismos de orientação e de consulta interna devem ser 
disponibilizados, de modo a ajudar os servidores públicos a aplicar os padrões 
éticos básicos no ambiente de trabalho. 
Os servidores públicos devem conhecer seus direitos e obrigações ao denunciar 
atos ilícitos
Os servidores públicos devem conhecer seus direitos e obrigações, no 
momento da denúncia de atos ilícitos efetivos ou suspeitos cometidos no 
serviço público. Tais direitos e obrigações devem incluir regras e 
procedimentos claros a serem seguidos pelos funcionários, e uma cadeia 
formal de responsabilidade. Os servidores públicos também precisam saber 
que tipo de proteção lhes será disponibilizada em caso de denúncia de atos 
ilícitos. 
O compromisso político com a ética deve reforçar a conduta ética dos 
servidores
Os líderes políticos têm por responsabilidade manter elevado padrão de decoro 
no cumprimento de seus deveres oficiais. Seu compromisso é demonstrado 
pelo exemplo e pela adoção de ações somente disponíveis no nível político. 
São exemplos: por meio da negociação de arranjos legislativos e institucionais 
que reforcem o comportamento ético e prevejam sanções para atos ilícitos, 
pela provisão de apoio e recursos adequados para a execução, no âmbito do 
governo, de atividades relacionadas à ética, e ao evitar a exploração de regras 
éticas e leis para fins políticos. 
O processo de tomada de decisões deve ser transparente e aberto à 
fiscalização
O público tem o direito de saber como as instituições públicas aplicam o poder 
e os recursos conferidos às mesmas. A fiscalização pela população deve ser 
facilitada por processos transparentes e democráticos, supervisão pela 
legislatura e acesso à informação pública. A transparência deve ser promovida 
por meio de medidas como sistemas de divulgação de informações e pelo 
reconhecimento do papel de uma mídia ativa e independente. 
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Devem ser definidas diretrizes claras para a interação entre os setores público 
e privado
Regras claras que definam os padrões éticos devem orientar o comportamento 
dos servidores públicos com respeito ao relacionamento com o setor privado, 
por exemplo, no tocante a licitações públicas, contratação externa de serviços 
ou condições de emprego público. A crescente interação entre os setores 
público e privado demanda maior atenção aos valores do serviço público e a 
exigência de que os parceiros externos respeitem esses mesmos valores. 
Os gestores devem demonstrar e promover a conduta ética
Um ambiente organizacional no qual elevados padrões de conduta sejam 
encorajados, por meio do provimento de incentivos apropriados para o 
comportamento ético, tais como condições de trabalho adequadas e avaliações 
de desempenho eficazes, exerce impacto direto sobre a prática corriqueira dos 
valores e padrões éticos do serviço público. A este respeito, os gestores 
desempenham um papel importante, ao proporcionarem a seus subordinados 
um padrão de liderança consistente e adotarem um comportamento exemplar, 
em termos de ética e conduta em seu relacionamento profissional com líderes 
políticos, outros servidores públicos e os cidadãos. 
As políticas, procedimentos e práticas de gestão devem promover a conduta 
ética
As políticas e práticas de gestão devem demonstrar o comprometimento da 
organização com padrões éticos. Não basta aos governos possuir estruturas 
baseadas unicamente em regras ou no compromisso. Os sistemas de 
compromisso por si só podem encorajar inadvertidamente alguns servidores 
públicos a simplesmente agir nos limites da ilicitude, argumentando que, se 
não estão violando as leis, sua conduta é ética. As políticas governamentais 
devem não somente delinear os padrões mínimos, determinantes dos limites 
de tolerância para as ações de certo funcionário, mas também articular 
claramente um conjunto de valores do serviço público aos quais os 
funcionários devem aspirar. 
As condições do serviço público e a gestão de recursos humanos devem 
promover a conduta ética
As condições de emprego no serviço público, tais como perspectivas de 
carreira, ascensão profissional, remuneração adequada e políticas de gestão 
dos recursos humanos, devem estimular um ambiente que propicie o 
comportamento ético. A utilização consistente de princípios básicos, tais como 
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o mérito, no processo contínuo de recrutamento e ascensão profissional, 
contribui para operacionalizar a integridade do serviço público. 
Mecanismos de prestação de contas adequados devem estar disponíveis no 
serviço público
Os servidores públicos devem prestar contas por suas ações a seus superiores 
e, de modo mais amplo, à população. A prestação de contas deve enfocar 
tanto o comprometimento com as regras e princípios éticos como a consecução 
dos resultados. Mecanismos de prestação de contas podem ser internos a uma 
agência ou aplicáveis a todo o governo, ou podem ser providos pela sociedade 
civil. Mecanismos que promovam a prestação de contas podem ser concebidos 
para prover controles apropriados, permitindo ao mesmo tempo uma gestão 
adequadamente flexível. 
Devem existir procedimentos e sanções apropriados aplicáveis a condutas 
ilícitas
Mecanismos para a detecção e a investigação independente de atos ilícitos, tais 
como a corrupção, são parte necessária de uma infraestrutura ética. São 
necessários procedimentos e recursos fidedignos para o monitoramento, a 
denúncia e a investigação de situações de desrespeito a regras do serviço 
público, assim como sanções administrativas ou disciplinares proporcionais que 
desencorajem a conduta ilícita. Os gestores devem exercer apropriadamente 
sua capacidade de discernimento ao lançar mão desses mecanismos para a 
adoção de ações necessárias. 
1.2 SISTEMA DE GESTÃO DA ÉTICA DO PODER EXECUTIVO FEDERAL 
O Sistema de gestão da ética do Poder Executivo Federal brasileiro deve ser 
entendido de forma separada dos demais poderes e esferas de governo, uma 
vez que estes têmindependência e gestão própria. 
Este sistema pode ser relacionado com o art. 30 do DL 200, que vimos na 
página 25 da aula 03. Vimos que o DL organizou a administração pública na 
forma de sistemas, buscando coordenar as atividades-meio dos diferentes 
órgãos. Haveria um órgão central do sistema, que teria as funções de 
orientação normativa, supervisão técnica e fiscalização. 
O Sistema de gestão ética evoluiu, especialmente na última década, a partir do 
momento em que houve a criação da Comissão de Ética Pública (CEP), através 
do Decreto sem número de 26 de maio de 1999. 
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Inicialmente, a CEP procurou definir um padrão ético focado na Alta 
Administração Pública Federal, representado pelo Código de Conduta da Alta 
Administração Federal. A razão para que se iniciassem os trabalhos pela alta 
administração se baseia no fato de que a conduta dessas autoridades, 
ocupantes dos mais elevados postos da estrutura do Estado, serve como 
exemplo a ser seguido pelos demais servidores públicos. Estes, embora 
sujeitos às diversas normas fixadoras de condutas exigíveis, tais como o 
Estatuto do Servidor Público Civil, a Lei de Improbidade e o próprio Código 
Penal Brasileiro, além de outras de menor hierarquia, ainda assim, sempre se 
sentirão estimulados por demonstrações e exemplos de seus superiores. 
O Decreto que criou a CEP foi praticamente revogado pelo Decreto 6.029 de 
2007, que instituiu o Sistema de Gestão Ética do Poder Executivo Federal: 
Art. 1º Fica instituído o Sistema de Gestão da Ética do Poder Executivo 
Federal com a finalidade de promover atividades que dispõem sobre a 
conduta ética no âmbito do Executivo Federal, competindo-lhe: 
I - integrar os órgãos, programas e ações relacionadas com a ética pública; 
II - contribuir para a implementação de políticas públicas tendo a 
transparência e o acesso à informação como instrumentos fundamentais 
para o exercício de gestão da ética pública; 
III - promover, com apoio dos segmentos pertinentes, a compatibilização e 
interação de normas, procedimentos técnicos e de gestão relativos à ética 
pública; 
IV - articular ações com vistas a estabelecer e efetivar procedimentos de 
incentivo e incremento ao desempenho institucional na gestão da ética 
pública do Estado brasileiro. 
Fazem parte do Sistema: 
Art. 2º Integram o Sistema de Gestão da Ética do Poder Executivo Federal: 
I - a Comissão de Ética Pública - CEP, instituída pelo Decreto de 26 de maio 
de 1999; 
II - as Comissões de Ética de que trata o Decreto no 1.171, de 22 de junho 
de 1994; e 
III - as demais Comissões de Ética e equivalentes nas entidades e órgãos 
do Poder Executivo Federal. 
A CEP é integrada por sete brasileiros que preenchem os requisitos de 
idoneidade moral, reputação ilibada e notória experiência em administração 
pública, designados pelo Presidente da República, para mandatos de três anos, 
não coincidentes, permitida uma única recondução. A atuação no âmbito da 
CEP não enseja qualquer remuneração para seus membros e os trabalhos nela 
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desenvolvidos são considerados prestação de relevante serviço público. O 
Presidente da CEP tem o voto de qualidade nas deliberações da Comissão. 
À CEP compete atuar como instância consultiva do Presidente da República e 
Ministros de Estado em matéria de ética pública; administrar a aplicação do 
Código de Conduta da Alta Administração Federal, devendo submeter ao 
Presidente da República medidas para seu aprimoramento; dirimir dúvidas a 
respeito de interpretação de suas normas, deliberando sobre casos omissos; 
apurar, mediante denúncia, ou de ofício, condutas em desacordo com as 
normas nele previstas, quando praticadas pelas autoridades a ele submetidas; 
dirimir dúvidas de interpretação sobre as normas do Código de Ética 
Profissional do Servidor Público Civil do Poder Executivo Federal; coordenar, 
avaliar e supervisionar o Sistema de Gestão da Ética Pública do Poder 
Executivo Federal; aprovar o seu regimento interno; e escolher o seu 
Presidente. 
1.3 CÓDIGO DE CONDUTA DA ALTA ADMINISTRAÇÃO FEDERAL 
O Código de Conduta da Alta Administração Federal tem uma concentração 
expressiva no tema conflito de interesses. A razão disso pode ser explicada no 
fato de que, de modo geral, todos os países democráticos enfrentam crescente 
ceticismo da opinião pública a respeito do comportamento dos administradores 
públicos e da classe política. Essa tendência parece estar ligada principalmente 
a mudanças estruturais do papel do Estado como regulador da atividade 
econômica e como poder concedente da exploração, por particulares, de 
serviços públicos antes sob regime de monopólio estatal. Em consequência, o 
setor público passou a depender cada vez mais do recrutamento de 
profissionais oriundos do setor privado, o que exacerbou a possibilidade de 
conflito de interesses e a necessidade de maior controle sobre as atividades 
privadas do administrador público. 
As normas deste Código aplicam-se às seguintes autoridades públicas: 
ƒ Ministros e Secretários de Estado; 
ƒ Titulares de cargos de natureza especial, secretários-executivos, 
secretários ou autoridades equivalentes ocupantes de cargo do Grupo-
Direção e Assessoramento Superiores - DAS, nível seis; 
ƒ Presidentes e diretores de agências nacionais, autarquias, inclusive as 
especiais, fundações mantidas pelo Poder Público, empresas públicas e 
sociedades de economia mista. 
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É previsto no CCAAF que no exercício de suas funções, as autoridades públicas 
devem pautar-se pelos padrões da ética, sobretudo no que diz respeito à 
integridade, à moralidade, à clareza de posições e ao decoro, com vistas a 
motivar o respeito e a confiança do público em geral. Os padrões éticos são 
exigidos da autoridade pública na relação entre suas atividades públicas e 
privadas, de modo a prevenir eventuais conflitos de interesses. 
No CCAAF há diversas previsões relativas à situação patrimonial. 
Art. 4º Além da declaração de bens e rendas de que trata a Lei no 8.730, de 10 de 
novembro de 1993, a autoridade pública, no prazo de dez dias contados de sua 
posse, enviará à Comissão de Ética Pública - CEP, criada pelo Decreto de 26 de 
maio de 1999, publicado no Diário Oficial da União do dia 27 subsequente, na 
forma por ela estabelecida, informações sobre sua situação patrimonial que, real 
ou potencialmente, possa suscitar conflito com o interesse público, indicando o 
modo pelo qual irá evitá-lo. 
Art. 5º As alterações relevantes no patrimônio da autoridade pública deverão ser 
imediatamente comunicadas à CEP, especialmente quando se tratar de: 
I - atos de gestão patrimonial que envolvam: 
a) transferência de bens a cônjuge, ascendente, descendente ou parente na linha 
colateral; 
b) aquisição, direta ou indireta, do controle de empresa; ou 
c) outras alterações significativas ou relevantes no valor ou na natureza do 
patrimônio; 
II - atos de gestão de bens, cujo valor possa ser substancialmente alterado por 
decisão ou política governamental. 
§ 1º É vedado o investimento em bens cujo valor ou cotação possa ser afetado 
por decisão ou política governamental a respeito da qual a autoridade pública 
tenha informações privilegiadas, em razão do cargo ou função, inclusive 
investimentos de renda variável ou em commodities, contratos futuros e moedas 
para fim especulativo, excetuadas aplicações em modalidades de investimento que 
a CEP venha a especificar. 
Há previsões também noque se refere à remuneração. 
Art. 7º A autoridade pública não poderá receber salário ou qualquer outra 
remuneração de fonte privada em desacordo com a lei, nem receber transporte, 
hospedagem ou quaisquer favores de particulares de forma a permitir situação 
que possa gerar dúvida sobre a sua probidade ou honorabilidade. 
Parágrafo único. É permitida a participação em seminários, congressos e eventos 
semelhantes, desde que tornada pública eventual remuneração, bem como o 
pagamento das despesas de viagem pelo promotor do evento, o qual não poderá 
ter interesse em decisão a ser tomada pela autoridade. 
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O tema recebimento de presentes também foi previsto no Código. 
Art. 9º É vedada à autoridade pública a aceitação de presentes, salvo de 
autoridades estrangeiras nos casos protocolares em que houver reciprocidade. 
Parágrafo único. Não se consideram presentes para os fins deste artigo os brindes 
que: 
I - não tenham valor comercial; ou 
II - distribuídos por entidades de qualquer natureza a título de cortesia, 
propaganda, divulgação habitual ou por ocasião de eventos especiais ou datas 
comemorativas, não ultrapassem o valor de R$ 100,00 (cem reais). 
As divergências entre autoridades públicas são resolvidas internamente, 
mediante coordenação administrativa, não lhes cabendo manifestar-se 
publicamente sobre matéria que não seja afeta a sua área de competência. É 
vedado à autoridade pública opinar publicamente a respeito da honorabilidade 
e do desempenho funcional de outra autoridade pública federal e do mérito de 
questão que lhe será submetida, para decisão individual ou em órgão 
colegiado. 
Em relação a expressar sua opinião: 
Art. 12. É vedado à autoridade pública opinar publicamente a respeito: 
I - da honorabilidade e do desempenho funcional de outra autoridade pública 
federal; e 
II - do mérito de questão que lhe será submetida, para decisão individual ou em 
órgão colegiado. 
Há regras ainda a respeito do momento posterior à saída do cargo, durante o 
período de “quarentena”: 
Art. 14. Após deixar o cargo, a autoridade pública não poderá: 
I - atuar em benefício ou em nome de pessoa física ou jurídica, inclusive 
sindicato ou associação de classe, em processo ou negócio do qual tenha 
participado, em razão do cargo; 
II - prestar consultoria a pessoa física ou jurídica, inclusive sindicato ou 
associação de classe, valendo-se de informações não divulgadas 
publicamente a respeito de programas ou políticas do órgão ou da entidade 
da Administração Pública Federal a que esteve vinculado ou com que tenha 
tido relacionamento direto e relevante nos seis meses anteriores ao 
término do exercício de função pública. 
Art. 15. Na ausência de lei dispondo sobre prazo diverso, será de quatro 
meses, contados da exoneração, o período de interdição para atividade 
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incompatível com o cargo anteriormente exercido, obrigando-se a 
autoridade pública a observar, neste prazo, as seguintes regras: 
I - não aceitar cargo de administrador ou conselheiro, ou estabelecer 
vínculo profissional com pessoa física ou jurídica com a qual tenha mantido 
relacionamento oficial direto e relevante nos seis meses anteriores à 
exoneração; 
II - não intervir, em benefício ou em nome de pessoa física ou jurídica, 
junto a órgão ou entidade da Administração Pública Federal com que tenha 
tido relacionamento oficial direto e relevante nos seis meses anteriores à 
exoneração. 
Em relação às penalidades: 
Art. 17. A violação das normas estipuladas neste Código acarretará, 
conforme sua gravidade, as seguintes providências: 
I - advertência, aplicável às autoridades no exercício do cargo; 
II - censura ética, aplicável às autoridades que já tiverem deixado o cargo. 
Parágrafo único. As sanções previstas neste artigo serão aplicadas pela 
CEP, que, conforme o caso, poderá encaminhar sugestão de demissão à 
autoridade hierarquicamente superior. 
1.4 CÓDIGO DE ÉTICA DO SERVIDOR PÚBLICO 
O Decreto 1.171 de 22 de junho de 1994 aprovou Código de Ética Profissional 
do Servidor Público Civil do Poder Executivo Federal. Portanto, ele aplica-se 
apenas ao Poder Executivo Federal, e não se aplica aos Poderes Judiciário e 
Legislativo, nem a Estados e Municípios. Contudo, o Código alcança, além da 
administração direta, também a indireta: autarquias, fundações, empresas 
públicas e sociedades de economia mista. 
Vamos dar uma olhada no Código de Ética: 
a) Regras Deontológicas 
A primeira seção trata das “regras deontológicas”. Segundo o Dicionário 
Houaiss, deontológico significa: 
Conjunto de deveres profissionais de qualquer categoria profissional 
minuciados em códigos específicos 
São as regras fundadas na moral e no tratado dos deveres. As regras 
deontológicas são as seguintes: 
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I - A dignidade, o decoro, o zelo, a eficácia e a consciência dos princípios 
morais são primados maiores que devem nortear o servidor público, seja no 
exercício do cargo ou função, ou fora dele, já que refletirá o exercício da 
vocação do próprio poder estatal. Seus atos, comportamentos e atitudes serão 
direcionados para a preservação da honra e da tradição dos serviços públicos. 
II - O servidor público não poderá jamais desprezar o elemento ético de sua 
conduta. Assim, não terá que decidir somente entre o legal e o ilegal, o justo e 
o injusto, o conveniente e o inconveniente, o oportuno e o inoportuno, mas 
principalmente entre o honesto e o desonesto, consoante as regras contidas no 
art. 37, caput, e § 4°, da Constituição Federal. 
III - A moralidade da Administração Pública não se limita à distinção entre o 
bem e o mal, devendo ser acrescida da ideia de que o fim é sempre o bem 
comum. O equilíbrio entre a legalidade e a finalidade, na conduta do 
servidor público, é que poderá consolidar a moralidade do ato administrativo. 
IV - A remuneração do servidor público é custeada pelos tributos pagos direta 
ou indiretamente por todos, até por ele próprio, e por isso se exige, como 
contrapartida, que a moralidade administrativa se integre no Direito, como 
elemento indissociável de sua aplicação e de sua finalidade, erigindo-se, como 
consequência, em fator de legalidade. 
V - O trabalho desenvolvido pelo servidor público perante a comunidade deve 
ser entendido como acréscimo ao seu próprio bem-estar, já que, como 
cidadão, integrante da sociedade, o êxito desse trabalho pode ser considerado 
como seu maior patrimônio. 
VI - A função pública deve ser tida como exercício profissional e, portanto, se 
integra na vida particular de cada servidor público. Assim, os fatos e atos 
verificados na conduta do dia-a-dia em sua vida privada poderão acrescer ou 
diminuir o seu bom conceito na vida funcional. 
VII - Salvo os casos de segurança nacional, investigações policiais ou interesse 
superior do Estado e da Administração Pública, a serem preservados em 
processo previamente declarado sigiloso, nos termos da lei, a publicidade de 
qualquer ato administrativo constitui requisito de eficácia e moralidade, 
ensejando sua omissão comprometimento ético contra o bem comum, 
imputável a quem a negar. 
VIII - Toda pessoa tem direito à verdade. O servidor não pode omiti-la ou 
falseá-la, ainda que contrária aos interesses da própria pessoa interessada ou 
da Administração Pública. Nenhum Estado pode crescer ou estabilizar-se sobre 
o poder corruptivo do hábito do erro, da opressão ou da mentira, que sempre 
aniquilam até mesmoa dignidade humana quanto mais a de uma Nação. 
IX - A cortesia, a boa vontade, o cuidado e o tempo dedicados ao serviço 
público caracterizam o esforço pela disciplina. Tratar mal uma pessoa que paga 
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seus tributos direta ou indiretamente significa causar-lhe dano moral. Da 
mesma forma, causar dano a qualquer bem pertencente ao patrimônio público, 
deteriorando-o, por descuido ou má vontade, não constitui apenas uma ofensa 
ao equipamento e às instalações ou ao Estado, mas a todos os homens de boa 
vontade que dedicaram sua inteligência, seu tempo, suas esperanças e seus 
esforços para construí-los. 
X - Deixar o servidor público qualquer pessoa à espera de solução que 
compete ao setor em que exerça suas funções, permitindo a formação de 
longas filas, ou qualquer outra espécie de atraso na prestação do serviço, não 
caracteriza apenas atitude contra a ética ou ato de desumanidade, mas 
principalmente grave dano moral aos usuários dos serviços públicos. 
XI - O servidor deve prestar toda a sua atenção às ordens legais de seus 
superiores, velando atentamente por seu cumprimento, e, assim, evitando a 
conduta negligente. Os repetidos erros, o descaso e o acúmulo de desvios 
tornam-se, às vezes, difíceis de corrigir e caracterizam até mesmo imprudência 
no desempenho da função pública. 
XII - Toda ausência injustificada do servidor de seu local de trabalho é fator de 
desmoralização do serviço público, o que quase sempre conduz à desordem 
nas relações humanas. 
XIII - O servidor que trabalha em harmonia com a estrutura organizacional, 
respeitando seus colegas e cada concidadão, colabora e de todos pode receber 
colaboração, pois sua atividade pública é a grande oportunidade para o 
crescimento e o engrandecimento da Nação. 
Podemos perceber que estas regras dão bastante atenção ao Princípio da 
Moralidade. Não basta a atuação do servidor público ser legal, é preciso 
também que ela também busque sempre o interesse público e que se baseie 
na honestidade. 
b) Deveres do Servidor Público 
A Seção II traz os deveres do servidor público. A Lei 8.112/90 também traz 
deveres do servidor público, só que estatutário. 
XIV - São deveres fundamentais do servidor público: 
a) desempenhar, a tempo, as atribuições do cargo, função ou emprego público 
de que seja titular; 
b) exercer suas atribuições com rapidez, perfeição e rendimento, pondo fim ou 
procurando prioritariamente resolver situações procrastinatórias, 
principalmente diante de filas ou de qualquer outra espécie de atraso na 
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prestação dos serviços pelo setor em que exerça suas atribuições, com o fim 
de evitar dano moral ao usuário; 
c) ser probo, reto, leal e justo, demonstrando toda a integridade do seu 
caráter, escolhendo sempre, quando estiver diante de duas opções, a melhor e 
a mais vantajosa para o bem comum; 
d) jamais retardar qualquer prestação de contas, condição essencial da gestão 
dos bens, direitos e serviços da coletividade a seu cargo; 
e) tratar cuidadosamente os usuários dos serviços aperfeiçoando o processo de 
comunicação e contato com o público; 
f) ter consciência de que seu trabalho é regido por princípios éticos que se 
materializam na adequada prestação dos serviços públicos; 
g) ser cortês, ter urbanidade, disponibilidade e atenção, respeitando a 
capacidade e as limitações individuais de todos os usuários do serviço público, 
sem qualquer espécie de preconceito ou distinção de raça, sexo, nacionalidade, 
cor, idade, religião, cunho político e posição social, abstendo-se, dessa forma, 
de causar-lhes dano moral; 
h) ter respeito à hierarquia, porém sem nenhum temor de representar contra 
qualquer comprometimento indevido da estrutura em que se funda o Poder 
Estatal; 
i) resistir a todas as pressões de superiores hierárquicos, de contratantes, 
interessados e outros que visem obter quaisquer favores, benesses ou 
vantagens indevidas em decorrência de ações imorais, ilegais ou aéticas e 
denunciá-las; 
j) zelar, no exercício do direito de greve, pelas exigências específicas da defesa 
da vida e da segurança coletiva; 
l) ser assíduo e frequente ao serviço, na certeza de que sua ausência provoca 
danos ao trabalho ordenado, refletindo negativamente em todo o sistema; 
m) comunicar imediatamente a seus superiores todo e qualquer ato ou fato 
contrário ao interesse público, exigindo as providências cabíveis; 
n) manter limpo e em perfeita ordem o local de trabalho, seguindo os métodos 
mais adequados à sua organização e distribuição; 
o) participar dos movimentos e estudos que se relacionem com a melhoria do 
exercício de suas funções, tendo por escopo a realização do bem comum; 
p) apresentar-se ao trabalho com vestimentas adequadas ao exercício da 
função; 
q) manter-se atualizado com as instruções, as normas de serviço e a legislação 
pertinentes ao órgão onde exerce suas funções; 
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r) cumprir, de acordo com as normas do serviço e as instruções superiores, as 
tarefas de seu cargo ou função, tanto quanto possível, com critério, segurança 
e rapidez, mantendo tudo sempre em boa ordem. 
s) facilitar a fiscalização de todos atos ou serviços por quem de direito; 
t) exercer com estrita moderação as prerrogativas funcionais que lhe sejam 
atribuídas, abstendo-se de fazê-lo contrariamente aos legítimos interesses dos 
usuários do serviço público e dos jurisdicionados administrativos; 
u) abster-se, de forma absoluta, de exercer sua função, poder ou autoridade 
com finalidade estranha ao interesse público, mesmo que observando as 
formalidades legais e não cometendo qualquer violação expressa à lei; 
v) divulgar e informar a todos os integrantes da sua classe sobre a existência 
deste Código de Ética, estimulando o seu integral cumprimento. 
c) Das Vedações ao Servidor Público 
XV - É vedado ao servidor público; 
a) o uso do cargo ou função, facilidades, amizades, tempo, posição e 
influências, para obter qualquer favorecimento, para si ou para outrem; 
b) prejudicar deliberadamente a reputação de outros servidores ou de cidadãos 
que deles dependam; 
c) ser, em função de seu espírito de solidariedade, conivente com erro ou 
infração a este Código de Ética ou ao Código de Ética de sua profissão; 
d) usar de artifícios para procrastinar ou dificultar o exercício regular de direito 
por qualquer pessoa, causando-lhe dano moral ou material; 
e) deixar de utilizar os avanços técnicos e científicos ao seu alcance ou do seu 
conhecimento para atendimento do seu mister; 
f) permitir que perseguições, simpatias, antipatias, caprichos, paixões ou 
interesses de ordem pessoal interfiram no trato com o público, com os 
jurisdicionados administrativos ou com colegas hierarquicamente superiores ou 
inferiores; 
g) pleitear, solicitar, provocar, sugerir ou receber qualquer tipo de ajuda 
financeira, gratificação, prêmio, comissão, doação ou vantagem de qualquer 
espécie, para si, familiares ou qualquer pessoa, para o cumprimento da sua 
missão ou para influenciar outro servidor para o mesmo fim; 
h) alterar ou deturpar o teor de documentos que deva encaminhar para 
providências; 
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i) iludir ou tentar iludir qualquer pessoa que necessite do atendimento em 
serviços públicos; 
j) desviar servidor público para atendimento a interesse particular; 
l) retirar da repartiçãopública, sem estar legalmente autorizado, qualquer 
documento, livro ou bem pertencente ao patrimônio público; 
m) fazer uso de informações privilegiadas obtidas no âmbito interno de seu 
serviço, em benefício próprio, de parentes, de amigos ou de terceiros; 
n) apresentar-se embriagado no serviço ou fora dele habitualmente; 
o) dar o seu concurso a qualquer instituição que atente contra a moral, a 
honestidade ou a dignidade da pessoa humana; 
p) exercer atividade profissional aética ou ligar o seu nome a 
empreendimentos de cunho duvidoso. 
d) Comissões de Ética 
O Decreto 1.171/94 dispôs sobre as comissões de ética: 
Art. 2° Os órgãos e entidades da Administração Pública Federal direta e 
indireta implementarão, em sessenta dias, as providências necessárias à 
plena vigência do Código de Ética, inclusive mediante a Constituição da 
respectiva Comissão de Ética, integrada por três servidores ou empregados 
titulares de cargo efetivo ou emprego permanente. 
Já o Código de Ética dispôs que: 
XVI - Em todos os órgãos e entidades da Administração Pública Federal direta, 
indireta autárquica e fundacional, ou em qualquer órgão ou entidade que 
exerça atribuições delegadas pelo poder público, deverá ser criada uma 
Comissão de Ética, encarregada de orientar e aconselhar sobre a ética 
profissional do servidor, no tratamento com as pessoas e com o patrimônio 
público, competindo-lhe conhecer concretamente de imputação ou de 
procedimento susceptível de censura. 
XVIII - À Comissão de Ética incumbe fornecer, aos organismos encarregados 
da execução do quadro de carreira dos servidores, os registros sobre sua 
conduta ética, para o efeito de instruir e fundamentar promoções e para todos 
os demais procedimentos próprios da carreira do servidor público. 
XXII - A pena aplicável ao servidor público pela Comissão de Ética é a de 
censura e sua fundamentação constará do respectivo parecer, assinado por 
todos os seus integrantes, com ciência do faltoso. 
XXIV - Para fins de apuração do comprometimento ético, entende-se por 
servidor público todo aquele que, por força de lei, contrato ou de qualquer ato 
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jurídico, preste serviços de natureza permanente, temporária ou excepcional, 
ainda que sem retribuição financeira, desde que ligado direta ou indiretamente 
a qualquer órgão do poder estatal, como as autarquias, as fundações públicas, 
as entidades paraestatais, as empresas públicas e as sociedades de economia 
mista, ou em qualquer setor onde prevaleça o interesse do Estado. 
2 Controle da Administração Pública 
Segundo Zanela Di’Pietro, o controle da Administração Pública, seja ele interno 
ou externo, é: 
O poder de fiscalização e correção que sob ela exercem os órgãos dos 
Poderes Judiciário, Legislativo e Executivo, com o objetivo de garantir a 
conformidade de sua atuação com os princípios que lhe são impostos pelo 
ordenamento jurídico. 
O controle pode ser classificado de acordo com o órgão que o exerce, como 
administrativo, legislativo ou judicial. Também podemos falar em controle 
social, que é o controle exercido diretamente pela sociedade. 
Também pode ser classificado de acordo com o momento em que é exercido. O 
controle prévio ocorre antes da prática dos atos administrativos. Também 
chamado de preventivo ou a priori, ocorre quando a o ato ainda não entrou em 
vigor, ou seja, encontra-se em processo de formação, através da autorização 
prévia. É o controle que se exerce como condição para que o ato adquira 
eficácia. Como exemplo, temos os seguintes dispositivos constitucionais: 
Art. 49. É da competência exclusiva do Congresso Nacional: 
II - autorizar o Presidente da República a declarar guerra, a celebrar a paz, 
a permitir que forças estrangeiras transitem pelo território nacional ou nele 
permaneçam temporariamente, ressalvados os casos previstos em lei 
complementar; 
III - autorizar o Presidente e o Vice-Presidente da República a se 
ausentarem do País, quando a ausência exceder a quinze dias; 
XV - autorizar referendo e convocar plebiscito; 
XVI - autorizar, em terras indígenas, a exploração e o aproveitamento de 
recursos hídricos e a pesquisa e lavra de riquezas minerais; 
XVII - aprovar, previamente, a alienação ou concessão de terras públicas 
com área superior a dois mil e quinhentos hectares. 
O controle concomitante é realizado durante a realização do ato administrativo, 
acompanhando-o. Também chamado de Pari Passu, caracteriza-se pelo fato de 
o controle ser efetuado no momento em que a conduta administrativa está 
sendo praticada. Há nos dias atuais uma grande tendência de a fiscalização 
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acompanhar – quase em tempo real – o processamento da despesa pública. 
Temos como exemplo o acompanhamento da execução orçamentária. O 
Tribunal de Contas da União prevê o acompanhamento em seu Regimento 
Interno: 
Art. 241. Acompanhamento é o instrumento de fiscalização utilizado pelo 
Tribunal para: 
I – examinar, ao longo de um período predeterminado, a legalidade e a 
legitimidade dos atos de gestão dos responsáveis sujeitos a sua jurisdição, 
quanto ao aspecto contábil, financeiro, orçamentário e patrimonial; e 
II – avaliar, ao longo de um período predeterminado, o desempenho dos 
órgãos e entidades jurisdicionadas, assim como dos sistemas, programas, 
projetos e atividades governamentais, quanto aos aspectos de 
economicidade, eficiência e eficácia dos atos praticados. 
Por fim, o controle a posteriori, ou repressivo, busca avaliar atos já praticados, 
quando o ato já provoca seus efeitos. É a forma mais comum de controle dos 
gastos públicos. Tal controle posterior tem como objetivo corrigir, desfazer ou 
apenas confirmar os atos já praticados. 
Outra classificação importante do controle é a diferenciação entre interno e 
externo. O primeiro se realiza dentro do próprio poder, já o segundo ocorre na 
relação entre os três poderes, dentro do princípio da separação dos poderes. 
Aqui é preciso tomar cuidado, pois veremos que a CF88 tratou o controle 
externo de forma específica, como de competência do Congresso Nacional. 
Assim, controle externo pode ser visto de forma geral, como o controle de um 
poder sobre o outro, ou de forma específica, como a fiscalização contábil, 
orçamentária, financeira, operacional e patrimonial, exercida pelo Legislativo 
com o auxílio dos tribunais de contas. Vamos ver agora a primeira forma. 
Segundo Montesquieu, “para que seja impossível abusar do poder, é preciso 
que, pela disposição das coisas, o poder freie o poder”. Tendo em mente a 
constituição da Inglaterra, ele tentou harmonizar a visão democrática de 
representação política com o ideal de limitação do poder do Estado, afirmando 
que esse resultado é conseguido primordialmente com a construção de 
diversas salvaguardas institucionais e constitucionais no sistema político. 
A atribuição de três funções do Estado a órgãos diferentes, equilibrando os 
poderes desse Estado pela tripartição em Poder Executivo, Poder Legislativo e 
Poder Judiciário mostrava-se a solução para a limitação do poder. 
Há, em cada Estado, três espécies de poderes: o poder legislativo, o poder 
executivo das coisas que dependem do direito das gentes, e o executivo das 
que dependem do direito civil. 
Este último se refere ao poder de julgar, dando origem ao Poder Judiciário. O 
poder na realidade é uno, e tem titular único – o povo. A separação de poderes 
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estabelece uma divisão de caráter funcional e orgânicoquanto ao exercício das 
três funções estatais: a legislativa, a jurisdicional e a administrativa. 
A ideia central da divisão dos poderes é a de que uma mesma unidade não 
pode exercer mais de uma função estatal. O Executivo e o Legislativo não 
podem ser exercidos por uma mesma unidade porque esta poderia instituir leis 
tirânicas para executá-las tiranicamente. Se o Judiciário estivesse ligado ao 
Legislativo, o poder sobre a vida e a liberdade dos cidadãos seria arbitrário, 
pois o juiz seria legislador. Estando ligado ao Executivo, o juiz poderia ter a 
força de um opressor. 
Tudo isso corresponde à primeira dimensão da divisão dos poderes de 
Montesquieu: atribuir as distintas funções estatais a distintas unidades 
decisórias. Mas, logo Montesquieu se dá conta da limitação dessa formulação, 
porque simplesmente mantendo a exclusividade das distintas funções estatais 
em favor de distintas unidades decisórias, logo haverá a possibilidade de que 
uma das unidades se imponha às demais. 
A solução que ele oferece é a criação de mecanismos que forneçam uma 
necessária relação entre as unidades estatais no desempenho de suas funções. 
Assim, por exemplo, o controle do Legislativo sobre a execução das leis, as 
interferências do Executivo na duração e no momento da reunião da unidade 
legislativa, a realização de certos julgamentos por parte do legislativo, e o 
poder, em favor do executivo, de vetar as leis aprovadas no legislativo. Temos 
aqui o sistema de “freios e contrapesos”, que visa a assegurar um equilíbrio na 
atuação dos três Poderes, sem sobreposição de qualquer deles. 
2.1 SEPARAÇÃO DOS PODERES NO CONTEXTO BRASILEIRO 
Atualmente, observa-se uma realidade diversa da separação em três poderes, 
com o surgimento do que seriam novos poderes na sociedade. Paulo Bonavides 
cita: o poder partidário, o poder “politizado” das categorias intermediárias 
(grupos de interesse que logo se convertem em grupos de pressão, o poder 
militar, o poder burocrático, o poder das elites científicas, etc. 
Essa crise sugere a necessidade de se restaurar o equilíbrio através de um 
poder mediador, poder neutro, que seria menos uma corrente de interesses, 
como são os poderes acima mencionados do que uma instituição 
desinteressada, voltada para as superiores motivações de ordem geral. Seria 
um poder capaz de realizar a arbitragem quando as competições políticas 
colocassem em perigo o fundamento das instituições. Para Benjamin Constant: 
O vício de todas as constituições há sido o de não haver criado um poder 
neutro, mas o de ter colocado o cume de autoridade de que ele devia achar-
se investido num desses poderes ativos. Quando os poderes públicos se 
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dividem e estão prestes a prejudicar-se, faz-se mister uma autoridade 
neutra, que faça com eles o que o poder judiciário faz com os indivíduos. 
O Brasil serviu de laboratório para esta ideia do quarto poder. Segundo a 
Constituição de 1824: 
Art. 9. A Divisão, e harmonia dos Poderes Politicos é o principio conservador 
dos Direitos dos Cidadãos, e o mais seguro meio de fazer effectivas as 
garantias, que a Constituição offerece. 
Art. 10. Os Poderes Politicos reconhecidos pela Constituição do Imperio do 
Brazil são quatro: o Poder Legislativo, o Poder Moderador, o Poder 
Executivo, e o Poder Judicial. 
Art. 98. O Poder Moderador é a chave de toda a organisação Politica, e é 
delegado privativamente ao Imperador, como Chefe Supremo da Nação, e 
seu Primeiro Representante, para que incessantemente vele sobre a 
manutenção da Independencia, equilibrio, e harmonia dos mais Poderes 
Politicos. 
Art. 99. A Pessoa do Imperador é inviolavel, e Sagrada: Elle não está 
sujeito a responsabilidade alguma. 
Alguns autores defendem este poder moderador, que ele teria sido capaz de 
manter a estabilidade das instituições nascentes no Império, ao mesmo tempo 
que consolidava a unidade nacional, frente a um continente que observava a 
fragmentação política e o surgimento de repúblicas fracas e rivais. 
Outros autores acreditam que o poder moderador, apesar de não mais previsto 
nas constituições republicanas, teria sido mantido não mais na figura do Rei, 
mas das forças armadas. O papel do Exército brasileiro naquele largo período 
de nossa história republicana, salvo à época do Estado Novo, fora o de um 
quarto poder, restaurador das normas do jogo democrático, mediante várias e 
passageiras intervenções na vida política do país. 
A CF88 também traz o princípio da separação dos poderes: 
Art. 2º São Poderes da União, independentes e harmônicos entre si, o 
Legislativo, o Executivo e o Judiciário 
Podemos observar tanto a separação dos poderes como o sistema de “freios e 
contrapesos” quando fala que eles são harmônicos entre si. Forma-se um 
intrincado mecanismo de controles recíprocos entre os Poderes, de forma que 
um Poder controle os demais, ao mesmo tempo em que é por eles controlado, 
nas hipóteses nela expressamente previstas. 
O Poder Legislativo controla o Executivo quando, exemplificativamente, 
autoriza o Presidente da República a declarar a guerra e a celebrar a paz (CF, 
art. 48, X e XI); susta os atos normativos do Poder Executivo que exorbitem 
do poder regulamentar ou dos limites da delegação legislativa (CF, art. 49, V) 
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ou fiscaliza, com o auxílio do Tribunal de Contas, a execução do orçamento 
pelos órgãos e entidades do Poder Executivo (CF, art. 49, IX). E o Executivo 
também controla o Legislativo, a exemplo de quando nomeia membros do 
Tribunal de Contas, órgão vinculado ao Poder Legislativo (CF, art. 61 e 73, § 
2º, I), ou veta os projetos de lei por ele aprovados (CF, art. 66). 
O Legislativo fiscaliza o Judiciário, quando legisla sobre organização judiciária 
(CF, art. 48, IV), aprova ou não a nomeação pelo Presidente da República de 
membros do Poder Judiciário (CF, art. 48, VIII) ou, até mesmo, instaura uma 
Comissão Parlamentar de Inquérito para investigar atos relacionados ao Poder 
Judiciário (CF, art. 58, § 3º), entre outras hipóteses. Reciprocamente, é o 
Legislativo fiscalizado pelo Judiciário, quando este decide acerca da 
constitucionalidade ou não dos atos normativos por ele editados (CF, art. 102, 
I, a, e art. 5º, XXXV) ou julga seus membros nas infrações penais comuns (CF, 
art. 102, I, b). 
E o Executivo fiscaliza o Judiciário quando nomeia os Ministros do STF e do STJ 
(CF, art. 101 e 104), entre outros Tribunais, ou quando concede indulto e 
comuta penas (CF, art. 84, XII), entre outras hipóteses. E é por ele controlado 
quando, exemplificativamente, o Judiciário aprecia, no controle difuso ou 
concentrado, a constitucionalidade de atos normativos editados pelo Poder 
Executivo (CF, art. 102, I, a, e art. 5º, XXXV) ou julga o Presidente da 
República nas infrações penais comuns (CF, art. 102, b). 
2.2 CONTROLE EXTERNO 
Segundo a CF88: 
Art. 70. A fiscalização contábil, financeira, orçamentária, operacional e 
patrimonial da União e das entidades da administração direta e indireta, 
quanto à legalidade, legitimidade, economicidade, aplicação das subvenções 
e renúncia de receitas, será exercida pelo Congresso Nacional, mediante 
controle externo, e pelo sistema de controle interno de cada Poder. 
Este é o controle externo exercido pelo Congresso Nacional, com a fiscalização 
COFOP (contábil, orçamentária, financeira, operacional e patrimonial). 
A fiscalização Contábil está relacionada à aplicação dos recursos públicos 
conforme as técnicas contábeis, verificando se os balanços e demonstrativos 
contábeis dos órgãos e entidades da Administração Pública refletem as 
variações econômico-financeirasde seu patrimônio, bem como o resultado 
financeiro, em conformidade com os princípios da contabilidade pública. 
Já o aspecto Financeiro está relacionado ao fluxo de recursos (ingressos e 
saídas) geridos pelo administrador, independentemente de serem ou não 
recursos orçamentários. Enquanto o aspecto Orçamentário analisa a aplicação 
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dos recursos públicos conforme as leis orçamentárias, acompanhando a 
arrecadação dos recursos e sua aplicação. 
A fiscalização Operacional está relacionada à verificação do cumprimento de 
metas, resultados, eficácia e eficiência da gestão dos recursos públicos, busca 
analisar o desempenho dos gestores públicos. Esta é uma novidade da CF88, 
pelo meio da qual é feito o acompanhamento da execução dos projetos e 
programas governamentais. Com este tipo de fiscalização, o TCU afastou-se do 
estrito controle de legalidade para adentrar a aspectos ligados ao mérito das 
decisões dos gestores da Administração. Assim, não basta verificar se a 
despesa cumpriu as formalidades legais e sim se a gestão de recursos foi 
eficaz e eficiente. 
Por fim, o aspecto Patrimonial está relacionado ao controle e conservação dos 
bens públicos. Aqui o conceito de patrimônio é bastante amplo, envolvendo 
também, além dos bens dominiais, os bens de uso do povo, neles incluído o 
próprio meio ambiente. Também em relação ao aspecto patrimonial temos as 
privatizações, ou seja, de alienações do Patrimônio Público, de sorte que 
caberá aos órgãos de controle avaliar a regularidade da operação. 
Ainda segundo a CF88: 
Parágrafo único. Prestará contas qualquer pessoa física ou jurídica, pública 
ou privada, que utilize, arrecade, guarde, gerencie ou administre dinheiros, 
bens e valores públicos ou pelos quais a União responda, ou que, em nome 
desta, assuma obrigações de natureza pecuniária. 
Estes aspectos são os relacionados às pessoas sujeitas à fiscalização. Todas as 
pessoas, FÍSICAS ou JURÍDICAS, PÚBLICAS ou PRIVADAS, estão obrigadas a 
prestar contas em razão de UTLIZAREM, ARRECADAREM, GUARDAREM 
GERENCIAREM ou ADMINISTRAREM bens e valores públicos. 
Não interessa se a pessoa que está administrando os recursos públicos 
pertença à Administração Pública. O que importa, para efeito de incidência da 
fiscalização e do controle, é que os recursos sejam públicos. 
Voltando à CF88: 
Art. 71. O controle externo, a cargo do Congresso Nacional, será exercido 
com o auxílio do Tribunal de Contas da União, ao qual compete: 
O controle externo do Congresso Nacional é realizado com o auxílio do Tribunal 
de Contas da União. Mas então, os tribunais de contas são uma entidade 
subordinada ao Legislativo? A posição institucional dos TCs no sistema jurídico 
brasileiro é um tema polêmico, mas o entendimento que prevalece é o de que 
eles possuem autonomia, situando-se fora de qualquer Poder. 
O Tribunal de Contas é um órgão constitucional dotado de autonomia 
administrativa e financeira, sem qualquer relação de subordinação com os 
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Poderes Executivo, Legislativo e Judiciário. Embora as competências dos TCs 
estejam constitucionalmente inseridas no Capítulo I, Título IV, dedicado ao 
Poder Legislativo, esse fato não enseja uma interpretação no sentido de que 
haja qualquer subordinação administrativa. O TC é órgão de permeio, agindo 
ora numa posição de colaboração com o Poder Legislativo, ora no exercício de 
competências próprias. 
Para o concurso, temos que entender que o TC é um órgão auxiliar, mas sem 
subordinação ao Legislativo. É um órgão independente, integrante da 
administração direta. Vamos ver uma questão: 
1. (CESPE/OAB/2007) No que concerne ao TCU, assinale a 
opção correta. 
A) O TCU é órgão integrante da estrutura administrativa do 
Poder Legislativo, com competência, entre outras, para aprovar 
as contas do presidente da República. 
B) O TCU não detém competência para fiscalizar a aplicação de 
recursos públicos feita pelas empresas estatais exploradoras de 
atividade econômica. 
C) As decisões do TCU de que resulte imputação de débito ou 
multa terão eficácia de título executivo. 
D) O Poder Judiciário não pode anular as decisões do TCU, sob 
pena de violação do princípio da separação dos poderes. 
O gabarito da questão é a letra “C”. O CESPE deu a seguinte justificativa para 
o gabarito: 
A opção correta é a letra C. As decisões do Tribunal que resultem imputação 
de débito ou multa terão eficácia de título executivo, conforme o § 3.º do 
art. 71 da CF/88. O TC não integra a estrutura do Poder Legislativo, já que 
possui competências próprias não inseridas na competência do Poder 
Legislativo. Por outro lado, os Ministros do TC não estão subordinados 
hierarquicamente ao Parlamento. Por fim, nos termos do inciso I do art. 70 
da CF/88, a competência para julgar as contas do Presidente da República 
não é do TC, mas, sim, do Congresso Nacional, nos termos do inciso IX do 
art. 49 da CF/88. Nos termos do inciso II do art. 71 da CF/88, o controle do 
Tribunal de Contas abrange a administração direta e indireta, não 
ressaltando a distinção entre exploração de atividade econômica e 
prestadora de serviço público. Nos termos do inciso XXXV do art. 5.º da 
CF/88, a lesão ou ameaça de lesão a direito não pode ser afastada da 
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apreciação do poder Judiciário. As decisões do TC, como órgão de natureza 
administrativa, não estão imunes ao controle do poder Judiciário. 
Podemos ver que o CESPE é claro ao afirmar que o TC não integra a estrutura 
do Poder Legislativo. 
Nessa questão, a letra “E” aborda a possibilidade de o Judiciário anular os atos 
do TCU. Ela é errada porque nenhum ato está imune da análise judicial. Todas 
as decisões, de quem quer que seja, se submetem ao Judiciário. Porém, este 
não pode entrar em determinados aspectos das decisões do TCU, ele não pode 
adentrar naquilo que é de competência dos Tribunais de Contas. Segundo 
Seabra Fagundes: 
Não obstante isso, o art. 70, § 4º, lhe comete o julgamento da regularidade 
‘das contas dos administradores e demais responsáveis por bens e valores 
públicos’, o que implica investi-lo no parcial exercício da função judicante. 
Não bem pelo emprego da palavra julgamento, mas sim pelo sentido 
definitivo da manifestação da Corte, pois se a regularidade das contas 
pudesse dar lugar a nova apreciação (pelo Poder Judiciário), o seu 
pronunciamento resultaria em mero e inútil formalismo. Sob esse aspecto 
restrito (o criminal fica à Justiça da União) a Corte de Contas decide 
conclusivamente. Os órgãos do Poder Judiciário carecem de jurisdição para 
examiná-lo 
Segundo Jorge Ulisses Jacoby Fernandes: 
o exercício da função de julgar não é restrito ao Poder Judiciário. Os 
Tribunais de Contas possuem a competência constitucional de julgar contas 
dos administradores e demais responsáveis por dinheiros, bens e valores 
públicos. O termo julgamento não pode ter outro significado que não 
corresponda ao exercício da jurisdição, o qual só é efetivo se produzir coisa 
julgada; 
O Judiciário poderá apenas rever decisão dos TCs caso haja lesão ou ameaça 
de direito, caso fique comprovada ilegalidade. Porém, não pode entrar no 
mérito da decisão, naquilo que é de competência dos TCs. Porém, para 
concursos, temos que entender que os Tribunais não têm função judiciária, 
essa é apenas do Poder Judiciário. 
Quanto aos Tribunais de Contas estaduais e municipais, não há qualquer tipo 
de hierarquia em relação ao TCU, são todos independentes. Dissodecorre que 
não há recurso de suas decisões para o TCU. Na maioria dos casos, o Tribunal 
de Contas do Estado tem jurisdição sobre as contas tanto do governo estadual 
quanto dos municípios. Em alguns estados existe, além do tribunal de contas 
do estadual, o tribunal de contas dos municípios, é apenas um TC para todos 
os municípios. A CF88 proibiu a instituição de TC para municípios individuais, 
existem apenas aqueles que já haviam sido instituídos antes de 1988, os TCs 
dos municípios de São Paulo e Rio de Janeiro. 
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Como competências do TCU, a CF88 estabelece: 
I - apreciar as contas prestadas anualmente pelo Presidente da República, 
mediante parecer prévio que deverá ser elaborado em sessenta dias a 
contar de seu recebimento; 
II - julgar as contas dos administradores e demais responsáveis por 
dinheiros, bens e valores públicos da administração direta e indireta, 
incluídas as fundações e sociedades instituídas e mantidas pelo Poder 
Público federal, e as contas daqueles que derem causa a perda, extravio ou 
outra irregularidade de que resulte prejuízo ao erário público; 
III - apreciar, para fins de registro, a legalidade dos atos de admissão de 
pessoal, a qualquer título, na administração direta e indireta, incluídas as 
fundações instituídas e mantidas pelo Poder Público, excetuadas as 
nomeações para cargo de provimento em comissão, bem como a das 
concessões de aposentadorias, reformas e pensões, ressalvadas as 
melhorias posteriores que não alterem o fundamento legal do ato 
concessório; 
IV - realizar, por iniciativa própria, da Câmara dos Deputados, do Senado 
Federal, de Comissão técnica ou de inquérito, inspeções e auditorias de 
natureza contábil, financeira, orçamentária, operacional e patrimonial, nas 
unidades administrativas dos Poderes Legislativo, Executivo e Judiciário, e 
demais entidades referidas no inciso II; 
V - fiscalizar as contas nacionais das empresas supranacionais de cujo 
capital social a União participe, de forma direta ou indireta, nos termos do 
tratado constitutivo; 
VI - fiscalizar a aplicação de quaisquer recursos repassados pela União 
mediante convênio, acordo, ajuste ou outros instrumentos congêneres, a 
Estado, ao Distrito Federal ou a Município; 
VII - prestar as informações solicitadas pelo Congresso Nacional, por 
qualquer de suas Casas, ou por qualquer das respectivas Comissões, sobre 
a fiscalização contábil, financeira, orçamentária, operacional e patrimonial e 
sobre resultados de auditorias e inspeções realizadas; 
VIII - aplicar aos responsáveis, em caso de ilegalidade de despesa ou 
irregularidade de contas, as sanções previstas em lei, que estabelecerá, 
entre outras cominações, multa proporcional ao dano causado ao erário; 
IX - assinar prazo para que o órgão ou entidade adote as providências 
necessárias ao exato cumprimento da lei, se verificada ilegalidade; 
X - sustar, se não atendido, a execução do ato impugnado, comunicando a 
decisão à Câmara dos Deputados e ao Senado Federal; 
XI - representar ao Poder competente sobre irregularidades ou abusos 
apurados. 
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A informação mais importante do inciso I é que o TCU não JULGA as contas do 
Presidente. Ele somente emite parecer prévio sobre elas. O responsável pelo 
julgamento é o Congresso Nacional, conforme o art. 49 da CF. 
Art. 49. É da competência exclusiva do Congresso Nacional: 
IX - julgar anualmente as contas prestadas pelo Presidente da República e 
apreciar os relatórios sobre a execução dos planos de governo; 
2.3 AUTOTUTELA E CONTROLE INTERNO 
Segundo o art. 5º da CF88: 
XXXV - a lei não excluirá da apreciação do Poder Judiciário lesão ou ameaça 
a direito; 
Portanto, no Brasil é utilizado o sistema de jurisdição única, pelo qual o Poder 
Judiciário tem competência para decidir de forma definitiva, com força de coisa 
julgada, quaisquer litígios trazidos à sua apreciação, inclusive aqueles que 
envolvam a Administração. Em alguns países há uma dualidade de jurisdição, 
como na França, em que as decisões de matéria administrativa não podem ser 
revistas pelo Judiciário, mas sim pelos tribunais administrativos. 
Porém, mesmo no caso de jurisdição única, existe o poder-dever de a 
Administração Pública exercer o controle de seus próprios atos, ao que se dá o 
nome de autotutela administrativa ou princípio da autotutela. Neste caso, o 
controle pode ocorrer tanto sobre a legalidade quanto sobre o mérito dos atos. 
Segundo a Súmula nº 473 do STF: 
A Administração pode anular seus próprios atos quando eivados de vícios 
que os tornem ilegais, porque deles não se originam direitos; ou revogá-los, 
por motivo de conveniência ou oportunidade, respeitados os direitos 
adquiridos, e ressalvada, em qualquer caso, a apreciação judicial. 
Assim, no caso de ilegalidade o ato pode ser ANULADO, enquanto no caso de 
discricionariedade pode ser REVOGADO. No primeiro caso, a Administração 
avalia se o ato foi produzido em conformidade com os princípios 
administrativos, as leis e os atos normativos. No segundo caso, mesmo o ato 
sendo legal, sem nenhum vício que retire sua validade, ele poderá não ser 
mais considerado conveniente ou oportuno, quando então será revogado. 
Porém, atos que tenham gerado direito adquirido são irrevogáveis. 
Já o sistema de controle interno consiste na ação realizada por órgão com essa 
atribuição, integrante da estrutura administrativa. Para José Afonso da Silva: 
A constituição estabelece que os Poderes Legislativo, Executivo e Judiciário, 
manterão, de forma integrada, o controle interno. Trata-se de controle de 
natureza administrativa, exercido sobre funcionários encarregados de 
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executar os programas orçamentários e da aplicação do dinheiro público, 
por seus superiores hierárquicos: ministros, diretores, chefes de divisão etc. 
O controle interno é o que cada Poder exerce sobre seus próprios atos. Esse 
controle normalmente é feito pelo sistema de auditoria, que acompanha a 
execução do orçamento, verifica a legalidade na aplicação do dinheiro público e 
auxilia o Tribunal de Contas no exercício de sua missão institucional. 
Segundo a CF88: 
Art. 74. Os Poderes Legislativo, Executivo e Judiciário manterão, de forma 
integrada, sistema de controle interno com a finalidade de: 
I - avaliar o cumprimento das metas previstas no plano plurianual, a 
execução dos programas de governo e dos orçamentos da União; 
II - comprovar a legalidade e avaliar os resultados, quanto à eficácia e 
eficiência, da gestão orçamentária, financeira e patrimonial nos órgãos e 
entidades da administração federal, bem como da aplicação de recursos 
públicos por entidades de direito privado; 
III - exercer o controle das operações de crédito, avais e garantias, bem 
como dos direitos e haveres da União; 
IV - apoiar o controle externo no exercício de sua missão institucional. 
Assim, cada um dos poderes terá um sistema de controle interno, e esse 
sistema se exercerá de forma integrada entre os três poderes. 
As competências dos órgãos e unidades do Sistema de Controle Interno do 
Poder Executivo Federal estão definidas no Decreto 3.591/2000: 
Art. 11. Compete à Secretaria Federal de Controle Interno: 
I - propor ao Órgão Central a normatização, sistematização e padronização 
dos procedimentos operacionais dos órgãos e das unidades integrantes do 
Sistema de Controle Interno do Poder Executivo Federal; 
II - coordenar as atividades que exijam ações integradas dos órgãos