Presidente crimes de responsabilidade

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O "IMPEACHMENT" DO PRESIDENTE DA REPÚBLICA
Revista dos Tribunais | vol. 684 | p. 400 | Out / 1992
DTR\1992\311
Denise Freitas Fabião Guasque
Promotora de Justiça do Estado do Rio de Janeiro
Área do Direito: Constitucional
Sumário:
1.Introdução - 2.Os objetos dos crimes de responsabilidade - 3.Do processo e julgamento dos crimes
de responsabilidade
1. Introdução
O art. 52, I, da CR atribui ao Senado Federal, a competência para processar e julgar o Presidente da
República nos crimes de responsabilidade.
Trata-se de uma delegação proveniente do poder constituinte originário, na qual o Senado Federal,
órgão do Congresso Nacional, recebe o poder de dizer o Direito no caso concreto. Este poder, em
regra pertence ao Judiciário e não ao Legislativo.
Em princípio, a jurisdição é função essencial do Poder Judiciário que dirige o seu trabalho em dizer o
que é direito no caso sub judice. Tem como característica a inércia - art. 2º do CPC (LGL\1973\5).
O conceito de jurisdição é ontológico, diz respeito ao poder em si, ao poder de julgar.
Jurisdição, do latim iurisdictio é a imposição do Direito. Como poder jurídico, é manifestação da
soberania do Estado e tem por contraposto o status subections do indivíduo. Tornaghi, Hélio Bastos,
Instituições de Processo Penal, São Paulo, Saraiva, 1977, pp. 215-217.
Ao analisar a origem da jurisdição, sintetiza o mestre Hélio Tornaghi o sentido exato do termo, ao
concluir que como "corolário da organização jurídica das sociedades, aparece o poder do Estado de
se reservar a solução dos conflitos juridicamente relevantes. Sem ele, a ordem jurídica não poderia
subsistir, e o Estado não alcançaria prescindir dele sem se negar a si mesmo. Estado sem poder de
resolver conflitos de interesses e de normas não preencheria a própria finalidade", ob. cit., p. 216.
O poder de dizer o direito reconhecido como monopólio do Judiciário, no campo do direito penal está
devidamente previsto no Código Penal (LGL\1940\2) e em legislações especiais.
Cabe indagar onde está tipificado o crime de responsabilidade. Qual o procedimento para processar
e julgar o Presidente da República por crimes dessa natureza. A questão é pertinente, se pensarmos
que na história do Brasil tal processo previsto na Constituição nunca foi usado, sendo uma situação
nova o que a imprensa falada e escrita vem mostrando aos cidadãos brasileiros neste ano de 1992.
2. Os objetos dos crimes de responsabilidade
O art. 85 da CR define como crimes de responsabilidade os atos do Presidente da República que
atentem contra a Constituição e, especialmente contra: a existência da União; o livre exercício do
Poder Legislativo, do Poder Judiciário, do Ministério Público e dos Poderes constitucionais das
unidades da Federação; o exercício dos direitos políticos, individuais e sociais; a segurança interna
do País; a probidade na administração; a lei orçamentária; o cumprimento das leis e das decisões
judiciais.
Acrescenta ainda o parágrafo único do art. 85 da CR, que os crimes de responsabilidade serão
definidos em lei especial, que estabelecerá as normas de processo e julgamento.
Pela leitura do dispositivo constitucional acima, verifica-se que o constituinte originário preocupou-se
em definir no próprio texto constitucional o bem jurídico a ser tutelado, deixando para o legislador
ordinário a parte relativa à definição dos tipos penais e as normas de processo e julgamento de tais
ilícitos.
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Trata-se de tipos penais abertos, que convergem em si o equilíbrio do sistema constitucional,
principalmente se considerar a forma do Estado e de Governo de nosso País.
O princípio da supremacia constitucional exprime-se ao considerar crime a prática de atos que
atentem contra a existência da União, vista como ente político.
A harmonia e independência dos poderes, bem como o sistema de freios e contrapesos, um dos
baluartes do regime democrático, são protegidas quando se evidencia a proibição de atentar contra o
livre exercício do Poder Legislativo, do Poder Judiciário, do Ministério Público e dos Poderes
constitucionais das unidades da federação. Estes últimos são regidos pelas Constituições estaduais
e leis orgânicas municipais.
O direito à cidadania é tutelado como objeto jurídico, ao vedar práticas contra o exercício dos direitos
políticos, individuais e sociais e a segurança interna do País, firmando assim os fundamentos do
estado democrático (art. 1º, I e II, da CR).
Os objetos jurídicos acima expostos são comportamentos exclusivamente políticos, e por tal razão
devem ser examinados através de procedimento específico nas casas onde as decisões políticas
são propostas e analisadas - Congresso Nacional.
Uma das análises políticas que devem ser feitas, é quanto a capacidade de administração do
Presidente da República, pois este tem como atribuição precípua a administração do Poder
Executivo.
A função originária do Poder executivo é executar tarefas em busca do bem-estar da coletividade,
fazendo com que a Administração Pública funcione ,visando o interesse público.
Como gerenciador do interesse público, o Presidente da República está sujeito a cometer crimes
funcionais, caso desrespeite os princípios constitucionais descritos no caput do art. 37 da CR, quais
sejam: o da legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade. Todos esses princípios integram o
conceito de probidade.
O não atendimento à lei orçamentária também constitui uma espécie de crime funcional, na medida
em que tal ato normativo objetiva estabelecer o orçamento fiscal; o orçamento de investimento das
empresas em que a União, direta ou indiretamente, detenha a maioria do capital social com direito a
voto; bem como o orçamento da seguridade social - art. 165, § 5º, ns. I, II e III, da CR.
O descumprimento de leis e decisões judiciais, desrespeita a independência dos poderes, violando
um dos princípios fundamentais do Estado Democrático previsto no art. 2º da CR.
É importante observar, que os bens jurídicos correspondentes às condutas típicas descritas no art.
85 ns. I, II, III, IV e VII, da CR, são os mesmos 'protegidos pela vedação de Emenda à Constituição -
art. 60, § 4º, ns. I, II e IV, da CR, podendo ser alterados exclusivamente através de Revisão
Constitucional.
O processo de Revisão Constitucional está previsto no art. 3º do ADCT (LGL\1988\31), sendo que
esta ampla reforma constitucional só poderá ser feita uma única vez, após cinco anos da
promulgação da CF/88 (LGL\1988\3). Trata-se de delegação de competência originária da
Assembléia Nacional Constituinte ao poder constituinte derivado - Congresso Nacional.
No caput do art. 85 da CR, ficou estabelecido de maneira genérica que os crimes de
responsabilidade são aqueles que atentem contra a Constituição da República (LGL\1988\3).
A pergunta que se faz aqui é, como fica o princípio da tipicidade, pois pela nossa sistemática jurídica
não há crime sem lei anterior que o defina.
O que vemos, é que o Constituinte definiu um comportamento negativo genérico, ao impor ao
Presidente da República o dever constitucional de respeitar todas as normas existentes dentro a
Constituição.
É a total submissão do chefe do Poder Executivo aos princípios, diretrizes e normas constitucionais.
A Constituição, segundo José Afonso da Silva, "é um sistema de normas jurídicas, escritas ou
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costumeiras, que regula a forma de Estado, a forma de Governo, o modo de aquisição e o exercício
do poder, o estabelecimento de seus órgãos e os limites de sua ação. Em síntese, a constituição é o
conjunto de normas que organiza os elementos constitutivos do Estado", Curso de Direito
Constitucional Positivo, José Afonso da Silva, 1988, RT, p. 37.
A lei referida no parágrafo único do art. 85 da CR poderá criar novos tipos penais em se tratando de
crime de responsabilidade, ou o elenco do art. 85 é taxativoe exaure tal função?
Entendo que não só ao Constituinte originário cabe a atribuição de definir o que vem a ser crime de
responsabilidade, competindo ainda ao legislador ordinário estabelecer o procedimento para a
apuração de tais condutas.
A maneira sistemática de como deve ser interpretado o art. 85 e seu parágrafo, é de que o legislador
originário estabeleceu os objetos jurídicos a serem protegidos pela legislação infraconstitucional,
cabendo ao Congresso através de lei estabelecer a tipificação relacionada com a proteção de tais
bens jurídicos.
A Lei 1.079/50 define quais são os crimes de responsabilidade, regulando o respectivo processo de
julgamento.
Pelo que vimos acima, o Presidente da República cometerá crime de responsabilidade, quando
extrapolar o seu poder discricionário dado pela Constituição e limitado pela mesma. É a perfeita
harmonia da democracia.
Todos os agentes políticos estão sujeitos ao controle interno e externo de seus atos, abalizando a
presença de excesso no uso do poder.
Evidencia-se o controle externo, através da análise de existência ou não, pela Câmara de Deputados
da prática de crimes políticos e comuns.
Em se tratando de crimes de responsabilidade, o que se perquire inicialmente é a capacidade de
administrar, pois uma das funções do Presidente da República no exercício do cargo, é exercer com
ajuda dos Ministros de Estado, a direção superior da administração federal, dispor sobre a
organização e o funcionamento da sua administração, remetendo mensagem e plano ao Congresso
Nacional por ocasião da abertura da sessão legislativa, expondo a situação do País e solicitando as
providências que julgar necessárias; enviando ao Congresso Nacional o plano plurianual, o projeto
de lei de diretrizes orçamentárias e as propostas de orçamento fiscal, de investimento de empresas
em que a União, direta ou indiretamente, detenha a maioria do capital social com direito a voto e o
orçamento da seguridade social (art. 84, II, VI, XI, XIII, XIV, da CF (LGL\1988\3)).
As atribuições acima elencadas acentuam a principal função do Presidente da República no âmbito
interno, que é a de administrar a União. No âmbito externo, o Presidente da República representa a
Nação.
3. Do processo e julgamento dos crimes de responsabilidade
As condutas decorrentes dos objetos jurídicos amparados pelo art. 85 e seus incisos só podem ser
punidas a título de dolo, não existindo tipicidade na hipótese culposa.
A responsabilidade criminal está limita da ao dolo, que é a vontade dirigida para a prática de uma
conduta, que tem como pressuposto a lesão a um bem jurídico tutelado pelo legislador. No caso dos
crimes de responsabilidade, o objeto da tutela jurídica é a forma republicana de governo, a estrutura
federativa de Estado e o sistema democrático.
A responsabilidade civil está adstrita à análise da voluntariedade, eis que os agentes políticos só
respondem a este título.
Quanto à responsabilidade administrativa, esta é apreciada pelo Congresso Nacional ao autorizar a
declaração de guerra, referendar a celebração da paz, aprovar ou não o plano plurianual, o projeto
de lei de diretrizes orçamentárias e os orçamentos previstos no art. 165, § 5º, I, II e IV, da CR; e
analisar as contas referentes ao exercício anterior.
A responsabilidade política está a cargo do povo, ao exercer o direito de cidadania através do voto
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direto e no julgamento pelo Congresso Nacional dos crimes de responsabilidade.
Como já foi anteriormente colocado, temos a Lei 1.079/50, que foi recepcionada pela atual
constituição a qual trata do processo e julgamento dos crimes de responsabilidade.
É uma exceção ao princípio constitucional de que "nenhuma lesão ao direito deixará de ser
submetida à apreciação judiciária".
É um processo político que se inicia na Câmara de Deputados e termina no Senado Federal sob a
direção do Presidente do STF. Frise-se que o julgamento é do Congresso Nacional; apenas a
presidência, condução da forma e legalidade é atribuída ao Presidente da Corte Suprema de Justiça
do País.
Para que o Presidente da República seja processado, é necessário que a acusação seja admitida
por dois-terços dos membros da Câmara dos Deputados.
Caso o Presidente da República responda a crime comum, este será processado e julgado pelo STF.
Não obstante, não se distingue no juízo prévio sobre ser crime comum ou de responsabilidade, pois
ambos se submetem ao procedimento formal previsto no art. 51. I, da CR, que estabelece a
competência privativa da Câmara dos Deputados, para autorizar por dois-terços de seus membros, a
instauração de processo contra o Presidente e o Vice-Presidente da República e os Ministros de
Estado.
O processo e julgamento do Presidente da República e Ministros de Estado por crime de
responsabilidade, pode ser dividido didaticamente em três partes, quais sejam: a denúncia, a
acusação e o julgamento.
A denúncia pode ser apresentada por qualquer cidadão, perante à Câmara dos Deputados, que fará
o juízo de prelibação (admissibilidade) acerca dos fatos.
O art. 15 da Lei 1.079/50, estabelece uma condição objetiva de procedibilidade para a aceitação da
denúncia, eis que vincula o recebimento da peça acusatória ao fato do Presidente estar no, exercício
do cargo. A contrário senso, se o Presidente tiver renunciado ao cargo antes do recebimento da
denúncia, este não poderá ser processado por crime de responsabilidade.
Portanto, trata-se de uma condição de procedibilidade e também de punibilidade.
A tramitação das peças de informação será feita perante a Câmara dos Deputados, que terá total
liberdade na apuração dos fatos, a fim de que possa formar um juízo negativo de conduta, que versa
sobre a admissibilidade da denúncia.
Na hipótese do recebimento, tal expediente será submetido a uma comissão especialmente eleita, da
qual participarão, observada a respectiva proporção, representantes de todos os partidos para que
possam opinar sobre a mesma. Em seguida, o relatório elaborado por esta comissão será posto em
votação, na qual deverá ser atendido o quorum privilegiado do art. 51, I, da CR, a fim de que possa
ocorrer a decretação da acusação (art. 23 e parágrafos). Nesta votação, cabe aos deputados a
elaboração de um juízo político de conveniência e oportunidade dos fatos, não se tratando de ato
vinculado a obrigatoriedade da decretação da acusação. É uma análise política e não jurídica.
Conclui-se, que o processo perante a Câmara dos Deputados é bifásico, compreendendo uma fase
de apresentação da denúncia e estudo dos fatos (arts. 14 a 18 da Lei 1.079/51) e outra do
recebimento da denúncia pela Câmara dos Deputados à decretação da acusação pelo mesmo órgão
(arts. 19 a 23).
Ambas as fases compõem a instrução da acusação, objetivando a formação do juízo de prelibação
(admissibilidade) e sendo eminentemente inquisitorial. A primeira parte do procedimento tramita
como peças de informação, enquanto na segunda já há um procedimento iniciado pela decisão de
recebimento da denúncia (art. 19).
No procedimento inquisitório o indiciado, o suspeito, é objeto de investigações, significa dizer que
não é parte, não tem ainda direito à defesa, o direito ao contraditório.
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Só após a decretação da acusação pela Câmara dos Deputados e o seu recebimento pelo Senado
Federal, é que se iniciará o julgamento, sob a Presidência do Ministro do Supremo Tribunal Federal
(art. 24, parágrafo único). A partir daí, o processo passa a conter uma relação processual, que irá se
desenvolver sob o crivo do contraditório, oferecendo maiores garantias às partes.
Pelo que se vê, o legislador ao estabelecer as normas relativas ao processo e julgamento do
Presidente da República por crime de responsabilidade, adotou o sistema misto, porque nele o
processo se desdobra em duas fases; a primeira é tipicamente inquisitória,a outra é acusatória.
"Naquela faz-se a instrução escrita e secreta, sem acusação, e, por isso mesmo, sem contraditório.
Apura-se o fato em sua materialidade e a autoria, ou seja, a imputação física do fato ao agente.
Nesta, o acusador apresenta a acusação, o réu se defende e o Juiz, que no caso é cada Senador,
julga". Hélio B. Tornaghi, Curso de Processo Penal, 1/18, 4.ª ed., 1987, Saraiva.
A decisão da Câmara dos Deputados que decreta a acusação (art. 23, §1.º) tem natureza
constitutiva, cria uma nova situação jurídica submetendo o Presidente da República à sua sujeição.
Mas, também tem o aspecto de ato administrativo interno do Poder Legislativo, vez que decretada a
acusação a Câmara manda que o Senado deflagre o processo do contraditório. Não cabe ao Senado
fazer um juízo discricionário quando do seu recebimento.
Compete ao Senado Federal fazer o juízo de deliberação (mérito), de procedência dos fatos.
Ao Presidente do Supremo Tribunal Federal cabe apenas a direção dos trabalhos.
Em caso de sentença condenatória, a pena é a destituição do cargo (art. 34).
A natureza jurídica de tal sentença não é só condenatória, mas também constitutiva, pois cria uma
situação nova para o mundo jurídico e político, que é a destituição do Presidente da República do
cargo para o qual foi eleito.
Na sentença deverá existir uma correlação entre o fato descrito na denúncia, sob a forma de libelo e
o fato pelo qual o réu é condenado, observando-se subsidiariamente as normas previstas no Código
de Processo Penal (LGL\1941\8) (art. 38).
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