Material de Apoio Agosto 2018. D. Administrativo

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PONTIFÍCIA UNIVERSIDADE CATÓLICA DE GOIÁS 
PRÓ-REITORIA DE GRADUAÇÃO 
CURSO DE CIÊNCIAS CONTÁBEIS 
Direito Administrativo 
JUR 1010 – 3º Período 
 
 
 
 
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1. DIREITO ADMINISTRATIVO 
 
1.1. A SOCIEDADE E O DIREITO 
 
 SOCIEDADE: todo o complexo de relações do homem com os seus 
semelhantes; 
 
É predominante na doutrina o entendimento que não há sociedade 
sem o DIREITO. 
 
O direito exerce na sociedade a função ordenadora, organizando 
a cooperação entre as pessoas e compondo os conflitos que surgirem 
em seus membros. 
 
1.2. O ESTADO E O DIREITO: 
 
a) O Estado: 
 
- No Brasil a palavra “estado”, é usada para representar as unidades 
da Federação. Ex. Estado de Goiás, Mato Grosso, São Paulo, etc. 
 
- No Direito Constitucional e Administrativo quando se fala em 
“Estado” estamos nos referindo a um país, uma unidade organizada 
no mundo político, com personalidade jurídica de Direito Público 
Internacional. 
 
O Estado segundo o artigo 40 do Código Civil Brasileiro, é uma 
Pessoa Jurídica de direito público capaz de contrair direitos e 
obrigações. É aquele que tem personalidade jurídica (a aptidão para 
ser sujeito de diretos e obrigações). 
 
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b) Elementos do Estado: 
 
- População: é o conjunto de todos os indivíduos (inclusive menores, 
incapazes e estrangeiros residentes em um país) submetidos em 
caráter permanente a uma determinada ordem jurídica; 
 
- Território: o espaço dentro do qual é permitido que os atos do 
Estado, em especial, seus atos coercitivos, sejam efetuados. 
 
- Governo (soberano) é o comando, a direção do Estado – o 
conjunto das funções necessárias à manutenção da ordem jurídica e 
da administração pública. (Direção do Estado; Manutenção da Ordem 
Jurídica e Administração Pública) 
Obs. Para que o Estado seja independente, o governo precisa ter 
soberania. 
 
Soberania é a autoridade superior que não pode ser limitada por 
nenhum outro poder. 
 
Um Estado Soberano possui independência na ordem internacional e 
supremacia na ordem interna. 
 
1.3. A Constituição e os Poderes do Estado 
a) A Constituição Federal: é a lei fundamental e 
máxima de um Estado que contem princípios basilares da ordem 
social, política, econômica e jurídica, definindo e regulamentando a 
estrutura jurídico-política de um Estado. 
 
b) Os Poderes Constituídos do Estado: 
Figuram de forma expressa em nossa Constituição: são Poderes da 
União, independentes e harmônicos entre si, o Legislativo, o 
Executivo e o Judiciário (art.2º). 
 
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 Poderes do Estado não se confundem com poderes da Administração: 
 
 Os poderes do Estado constituem os seus elementos orgânicos 
(Executivo, Legislativo e Judiciário). Assim, compõe-se o Estado de 
poderes, segmentos estruturais em que se divide o poder geral e 
abstrato decorrente de sua soberania. 
 
Os poderes do Estado, como estruturas internas destinadas à execução 
de certas funções, foram concebidos por Montesquieu, que afirmava que 
entre eles deveria haver necessário equilíbrio, de forma a ser evitada a 
supremacia de qualquer deles sobre o outro (freios e contra-pesos). 
 
Figuram de forma expressa em nossa Constituição: são Poderes da União, 
independentes e harmônicos entre si, o Legislativo, o Executivo e o 
Judiciário (art.2º). 
 
 De outro lado, os poderes da Administração são outros: poder 
disciplinar, poder hierárquico, poder de polícia e poder regulamentar. 
 
Quando pensamos em função, estamos falando em uma atividade exercida em 
nome e no interesse de outrem. Função pública é, portanto, a atividade 
exercida em nome e no interesse do povo. Esta é exercida pelos 
administradores públicos. 
 
Prevalece, na doutrina, a afirmação de que há uma trilogia de funções no 
Estado: a legislativa, a administrativa (ou executiva) e a jurisdicional. O prof. 
CELSO ANTÔNIO BANDEIRA DE MELLO, contudo, afirma que determinados atos 
estatais parecem não se acomodar bem neste modelo, o que trataremos 
adiante. 
 Critérios de distinção das funções do Estado (Celso Antônio Bandeira de 
Mello): 
 
São dois os critérios utilizados para caracterizar as funções do Estado: orgânico 
(ou subjetivo) e material (objetivo). O primeiro procura identificar a função 
através de quem a produz. O segundo, por seu turno, toma em conta a 
atividade, ou seja, um dado objeto. 
 
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O critério objetivo subdivide-se em objetivo-material e objetivo-formal. O 
primeiro busca reconhecer a função a partir de elementos intrínsecos a ela. Já o 
critério objetivo-formal se apega essencialmente em características “de direito” 
(regime jurídico) da atividade. 
 
Para Celso Antônio, o critério adequado para identificar as funções do Estado é 
o critério formal, chegando à seguinte conclusão: os três poderes são: 
 
I. PODER LEGISLATIVO 
Sua função principal é legislar – é a função legiferante (alguns doutrinadores 
acrescem a função típica de fiscalização, o que não é pacífico). Assim, vejamos 
as características desta função: 
 
 Função direta – age sem provocação. 
 Age de forma abstrata – não tem destinatário certo; 
 Age de forma geral (erga omnes) – atinge a todos que estiveram na 
mesma situação; 
 Tem o poder de inovar o ordenamento jurídico – somente a função 
legislativa tem esse poder - ex.: revoga uma lei vigente e edita nova 
norma. 
 
II. PODER JUDICIÁRIO 
Sua função principal é julgar – resolver conflitos, aplicando coativamente a lei. 
Assim, vejamos as características desta função: 
 Função indireta – só age por provocação; 
 Concreta – destinatários certos, salvo nos controles abstratos de 
constitucionalidade; 
 Intangibilidade jurídica – é a impossibilidade de mudança: é a coisa 
julgada. Somente a função jurisdicional tem essa característica. 
 
III. PODER EXECUTIVO 
Sua função principal é administrar – executar o ordenamento. Assim, vejamos 
as características desta função: 
 Atuação direta – age sem provocação. 
 
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 Age de forma concreta – com destinatário certo; 
 Age de forma geral (erga omnes) – atinge a todos que estiveram na 
mesma situação; 
 Não tem o poder de inovar o ordenamento jurídico (ex.: a medida 
provisória inova, mas é função atípica do executivo). 
 São revisáveis – não produz intangibilidade jurídica. É a possibilidade de 
mudança, inobstante haja a coisa julgada administrativa – ela é na 
verdade uma intangibilidade, mas tão somente na via administrativa, não 
sendo, pois, uma verdadeira coisa julgada, já que pode ser revista pelo 
Judiciário. 
 
A cada um dos Poderes de Estado foi atribuída determinada função. 
 
 Função típica  É a função principal, precípua– é a função 
para a qual o poder foi criado; 
 
 Função atípica  É a função secundária – quando o poder, 
inobstante outra seja a sua função típica, ele também a pratica 
atipicamente. 
ÓRGÃO FUNÇÃO TÍPICA (atividades próprias e frequentes) 
 
 
 
P. Legislativo 
 
 Legislar; 
 
 Fiscalização contábil, financeira, orçamentária e 
patrimonial. 
FUNÇÃO ATÍPICA 
 
 Natureza Executiva: administrar: prover 
cargos de sua estrutura ou atuar o poder de 
polícia. 
 
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 Natureza Jurisdicional: julgar seus pares; o 
Senado processa e julga por crimes de 
responsabilidade o presidente e o Vice 
Presidente da República, bem como os Ministros 
de Estado e os Comandantes das três Forças 
Armadas, nos crimes de mesma natureza 
conexos com os praticados pelo Chefe do Poder 
Executivo; também processa e julga, por crimes 
de responsabilidade, os Ministros do Supremo 
Tribunal Federal, os Membros dos Conselhos 
Nacionais da Justiça e do Ministério Público, O 
Procurador-Geral da República e o Advogado 
Geral da União. (CF, Art. 52, I e II). 
 
 
 
ÓRGÃO FUNÇÃO TÍPICA 
 
 
 
P. Executivo 
 
 Prática de atos de chefia de Estado, chefia de 
governo e atos da administração; 
FUNÇÃO ATÍPICA 
 
Natureza Legislativa: regulamentação de 
regimentos internos; o Presidente da República adota 
medida provisória, com força de lei (Art. 62), etc.; 
 
Natureza Jurisdicional: O Executivo julga 
apreciando defesas e recurso administrativos. 
 
 
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ÓRGÃO FUNÇÃO TÍPICA 
 
 
 
 
P. Judiciário 
 
Dizer o direito ao caso concreto (julgar os conflitos de 
interesses). 
 
FUNÇÃO ATÍPICA 
 
Natureza Legislativa: regimento interno de seus 
tribunais (Art. 96, I/ CF/88); editar súmulas com 
efeitos vinculantes nas decisões; 
 
Natureza Executiva: Organização interna. Ex. 
Conceder licenças e férias aos magistrados e 
serventuários (Art. 96, I, “f” / CF/88). 
 
 
1.4. Direito 
 
O Direito Administrativo há de partir necessariamente da noção 
geral do Direito. Tronco de onde se esgalham todos os ramos da 
ciência Jurídica. 
 
DIREITO: É o conjunto de normas (regras e princípios) impostas 
coativamente pelo Estado, que disciplinam a coexistência pacífica dos 
indivíduos em sociedade. 
 
 
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“O Direito objetivamente considerado, é o conjunto de regras de 
conduta coativamente impostas pelo Estado.” (Hely Lopes Meireles, 
2014, p. 30). 
 
1.5. Divisão do Direito: O Direito se divide em ramo público e 
privado. 
 
a) Direito Público: 
 
É o que se preocupa com a atuação do Estado na satisfação do 
interesse público (mas é possível que o Estado pratique, também, 
atos privados). 
 
b) Direito Privado 
É o ramo jurídico que se preocupa com o interesse privado, 
regulando as relações particulares (interesses individuais de modo a 
assegurar a coexistência das pessoas em sociedade e a fruição de 
seus bens). 
 
c) Direito Público Interno 
É aquele que se preocupa com as relações jurídicas dentro do 
território nacional, com as relações internas (o direito administrativo 
é o ramo do direito interno). 
 
d) Direito Público internacional 
É aquele que se preocupa com relações externas (estados 
estrangeiros e empresas de estados estrangeiros). 
 
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“Destina-se a reger as relações entre os Estados Soberanos e as 
atividades individuais no plano internacional.” (Hely Lopes Meirelles, 
2014, p. 31) 
 
2 - DIREITO ADMINISTRATIVO. 
 
2.1 - Origem, evolução histórica e autonomia. 
 
O caráter absolutista da Monarquia não era propício ao florescimento 
do direito administrativo, vez que os soberanos não se submetiam a 
nenhuma regra, a não ser aos caprichos de sua própria vontade. 
 
No fim do século XVIII, na França, passou o direito administrativo a 
delinear suas características próprias. 
 
Nesse sentido, pode-se dizer que o direito administrativo é uma 
conquista dos regimes republicanos e democráticos, com a sujeição 
não só do povo, mas também dos governos, a certas regras gerais. 
 
2.2 - Objeto e conceito 
 
a) Objeto: 
 
- O estudo da atividade ou função exercida direta ou indiretamente, 
pelo Estado, de sua estrutura, de seus bens, de seu pessoal e de sua 
finalidade. 
- O estudo de atos editados pelo Poder Executivo, conquanto 
aplicável também a atos oriundos dos Poderes Legislativo e Judiciário. 
 
 
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- O dever do Estado de atender ao interesse público, satisfazendo o 
comando decorrente dos atos normativos (submissão da 
Administração Pública à lei). 
 
b) Conceito: 
 
“O direito administrativo é ramo do Direito Público 
Interno que tem por objeto os órgãos, agentes e 
pessoas jurídicas administrativas que integram a 
Administração Pública, a atividade jurídica não 
contenciosa que exerce os bens de que se utiliza para 
a consecução de seus fins de natureza pública” Maria 
Sylvia Zanella Di Pietro. 
 
“Direito Administrativo sintetiza-se no conjunto 
harmônico de princípios jurídicos que regem os 
órgãos, os agentes e as atividades públicas tendentes 
a realizar concreta, direta e imediatamente os fins 
desejados pelo Estado.” (HELY LOPES MEIRELLES). 
 
 “Direito Administrativo é o ramo do Direito Público 
quer disciplina a função administrativa e os órgãos 
que a exercem”. (Celso Antônio Bandeira de Mello). 
 
”Direito Administrativo é o conjunto de regras e 
princípios aplicáveis à estruturação e ao 
funcionamento das pessoas e órgãos integrantes da 
administração pública, às relações entre esta e seus 
agentes, ao exercício da função administrativa, 
especialmente às relações com os administrados e a 
gestão dos bens públicos, tendo em conta a finalidade 
geral de bem atender ao interesse público”. (Marcelo 
Alexandrino e Vicente Paulo) 
 
 
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2.3 - Fontes. 
 
Fonte é o que leva o surgimento de uma regra jurídica (fontes do 
Direito são as formas que o revelam, ensina Oswaldo Aranha 
Bandeira. É a exteriorização do Direito ou a sua formalização). As 
fontes do Direito Administrativo são, pois, as responsáveis pelo 
surgimento de uma regra de direito administrativo(modos pelos 
quais esse ramo é formalizado). 
 
a) Codificação: 
 
- O direito administrativo não se encontra codificado, em um só corpo 
de lei. 
 
- As normas administrativas estão espalhadas no texto da 
Constituição Federal, e em diversas leis ordinárias e complementares. 
 
Exemplo de leis administrativas relevantes no âmbito federal: 
 
 Lei 8.112/1990 – regime jurídico dos servidores públicos federais 
estatutários; 
 
Lei 8.666/93 – normas gerais sobre licitações ou contratos 
administrativos. 
 
Lei 8.987/1995 – lei geral das concessões e permissões de 
serviços públicos. 
 
Lei 9.784/1999 – normas gerais aplicáveis aos processos 
administrativos federais; 
 
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Lei 11.079/2004 – Lei geral das parcerias público- privadas; 
 
b) Fontes do direito administrativo: a lei, a doutrina, a 
jurisprudência, os costumes e os princípios gerais do direito. 
 
A Lei: a norma imposta pelo Estado – fonte principal do Direito 
Administrativo; 
 
Ex. Constituição; Leis Complementares; leis ordinárias; leis 
delegadas, medidas provisórias. 
 
A doutrina: a lição produzida pelos estudiosos do direito – fonte 
secundária de Direito Administrativo que influenciam na elaboração 
de novas leis e no julgamento das lides de natureza administrativa. 
 
A Jurisprudência: é a interpretação da lei pelos tribunais – 
decisões judiciais reiteradas em um mesmo sentido – fonte 
secundária de direito administrativo.. 
 
Os costumes sociais: conjunto de regras não escritas, porém 
observadas de modo uniforme por um grupo social – fonte indireta de 
direito administrativo quando influenciam na edição de novas leis ou 
a na formação a jurisprudência. 
 
Os princípios gerais do direito: são critérios maiores, às vezes 
até não escritos, mas percebidos pela lógica ou por indução. 
 
- Atuam como pressuposto de todo o regramento jurídico e são de 
observância obrigatória. 
 
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Ex. princípio da legalidade, princípio do contraditório, princípio do 
devido processo legal, etc. 
 
2.4 – Princípios da Administração Pública 
 
Princípios são os alicerces de uma ciência que condicionam todas as 
estruturações normativas subsequentes. 
 
A Constituição Federal de 1988 no seu artigo 37 mencionou 
expressamente alguns princípios que se Submete a Administração 
Pública: 
 
Art. 37. A administração pública direta e indireta de qualquer dos 
Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios 
obedecerá aos princípios de legalidade, impessoalidade, 
moralidade, publicidade e eficiência e, também, ao seguinte: 
 
Cinco são os princípios administrativos trazidos pelo caput do art. 37 
(MÍNIMOS): legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e 
eficiência (LIMPE). 
 
1º) PRINCÍPIO DA LEGALIDADE 
 
- A lei estabelece os limites de atuação administrativa que tenham 
por objeto a restrição ao exercício dos direitos em benefício da 
coletividade. 
 
- Segundo o princípio da Legalidade, a Administração Pública só pode 
fazer o que a lei permite. 
 
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- No âmbito das relações entre os particulares, o princípio aplicável é 
o da autonomia da vontade, que lhes permite a fazer tudo o que a 
lei não proíbe. 
 
O princípio da legalidade possui previsão expressa no artigo 37 caput 
e artigo 5, inciso II da Constituição Federal. Vejamos: 
 
 Art. 5º, II; 
Art. 5º. II - ninguém será obrigado a fazer ou deixar de fazer alguma 
coisa senão em virtude de lei; 
 
O princípio da legalidade possui dois enfoques diferentes 
(não-contradição x subordinação): 
 
 Legalidade para o Direito Privado  Segundo o critério de não 
contradição à lei, o particular pode tudo, só não pode contrariar 
a lei. 
 
 Legalidade para o Direito Público  Para o Direito Público, 
temos o critério de subordinação à lei, de modo que a 
Administração somente pode agir se houver previsão legal. 
 
 Os atos praticados em desobediência ao princípio da legalidade 
são inválidos, e podem ter a invalidade praticada pela própria 
Administração ou pelo Poder Judiciário. 
 
2º) PRINCÍPIO DA IMPESSOALIDADE: 
 
 Tratado pelos autores sob dois prismas: 
 
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a) Como determinante da finalidade de toda a atuação 
administrativa, é a satisfação do interesse público. 
 
Interesse público “é o que se refere a toda a sociedade. É o interesse do todo 
social, da comunidade considerada por inteiro” (GASPARINI). É o único que 
pode ser perseguido pela Administração Pública. 
 
- Impede que a atuação administrativa seja praticada visando 
atender ao interesse particular do agente ou de terceiros, devendo 
ater-se à vontade da lei. 
 
- Qualquer ato praticado com objetivo diverso da satisfação do 
interesse público será nulo por desvio de finalidade. 
 
Ex. prática do nepotismo; remoção praticada com a finalidade de 
punir um servidor que tenha cometido uma irregularidade. 
 
b) Como vedação a que o agente público se promova as custas 
das realizações da Administração Pública. 
 
- vedação de personalização das realizações da Administração 
Pública. 
 
- previsão legal artigo 37 caput e parágrafo único da CF e artigo 2º 
da Lei 9784/99 (lei do processo administrativo) 
 
3º) PRINCÍPIO DA MORALIDADE 
 
- O princípio da moralidade está diretamente ligado à probidade, boa-
fé, lealdade. Moralidade está sempre ligada aos padrões éticos. 
 
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- O administrador público ao praticar um “ato administrativo” não 
terá que decidir somente entre o legal e o ilegal, o justo e o injusto, o 
conveniente e o inconveniente, o oportuno e o inoportuno, mas 
principalmente entre o honesto e o desonesto. 
- A moralidade é um requisito de validade do ato administrativo, 
sendo nulo um ato administrativo contrário a moral. 
 
4º) PRINCÍPIO DA PUBLICIDADE: 
 
“Esse princípio torna obrigatória a divulgação de atos, contratos e outros 
instrumentos celebrados pela AP direta e indireta, para CONHECIMENTO, 
CONTROLE e INÍCIO DE SEUS EFEITOS” (GASPARINI). 
 
•Dever de conceder livre acesso às informações de caráter público. 
 
•Dever de Transparência no exercício da atividade administrativa; 
 
Exigência de publicação em órgão oficial como requisito de eficácia 
dos atos administrativos que devam produzir efeitos externos a dos 
atos que impliquem ônus para o patrimônio público. 
 
“Esse princípio torna obrigatória a divulgação de atos, contratos e 
outrosinstrumentos celebrados pela Administração Pública direta e 
indireta, para CONHECIMENTO, CONTROLE e INÍCIO DE SEUS 
EFEITOS” (GASPARINI). 
 
Obs. Enquanto não publicado o ato não está apto a produzir os 
efeitos por ele desejados. 
 Finalidade da publicidade: 
I. Conhecimento; 
 
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II. Condição de eficácia; 
III. Início da contagem de prazos (recurso, decadência, prescrição); 
IV. Viabiliza o controle. 
Atenção: 
 Não se considera como tendo atendido ao princípio da publicidade 
a mera notícia, veiculada pela imprensa falada, escrita ou televisiva, 
do ato praticado pela Administração Pública, mesmo que a divulgação 
ocorra em programas dedicados a noticiar assuntos relativos ao seu 
dia-a-dia, como é o caso da Voz do Brasil (STF, RE 71.652). 
 
A Lei 8.666/93, em seu art. 6º, define imprensa oficial como “o 
veículo oficial de divulgação da Administração Publicam sendo para a 
União o Diário Oficial da União e, para os Estados, o DF e os 
Municípios, o que for definido nas respectivas leis”; 
 
Exceções ao dever de publicar 
 
1ª - Art. 5º, XXXIII, CF  Segurança da sociedade e do Estado; 
XXXIII - todos têm direito a receber dos órgãos públicos informações 
de seu interesse particular, ou de interesse coletivo ou geral, que 
serão prestadas no prazo da lei, sob pena de responsabilidade, 
ressalvadas aquelas cujo sigilo seja imprescindível à segurança da 
sociedade e do Estado; (Regulamento). 
2ª - Art. 5º, X, CF  Intimidade, vida privada, honra e imagem 
das pessoas; 
X - são invioláveis a intimidade, a vida privada, a honra e a imagem 
das pessoas, assegurado o direito a indenização pelo dano material 
ou moral decorrente de sua violação; 
3ª – Art. 5º, LX, CF  Atos processuais no âmbito da 
Administração Pública. 
 
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LX - a lei só poderá restringir a publicidade dos atos processuais 
quando a defesa da intimidade ou o interesse social o exigirem; 
Ex.: O processo ético disciplinar é sigiloso, corre em segredo, com a 
finalidade de proteger a carreira do profissional. Ao final, o seu 
resultado é publicado, em razão de um compromisso social. 
A lei 8.112 também abre a possibilidade de processo sigiloso, na 
forma da lei. 
“Declarado o sigilo, só algumas pessoas, como os interessados e seus 
procuradores e os servidores que devem atuar no processo assim 
caracterizados podem ter vista e examiná-los” (GASPARINI). 
 
5º) PRINCÍPIO DA EFICIÊNCIA 
 
“Conhecido entre os italianos como ‘dever de boa administração’, o princípio 
da eficiência impõe à Administração Pública direta e indireta a obrigação de 
realizar suas atribuições com rapidez, perfeição e rendimento *...+” 
(GASPARINI). 
 
Valores centrais 
 
O princípio da eficiência vincula-se às idéias de: 
 Ausência de desperdícios; 
 Economia; 
 Produtividade; 
 Agilidade/presteza. 
- Eficiência para os serviços públicos. 
Quanto este tema, convém distinguir a eficiência quanto aos meios e 
a eficiência quanto aos resultados. Em síntese, no que concerne aos 
serviços públicos, deve-se: 
 
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 Gastar pouco e; 
 Obter o melhor resultado 
 
2.5 – Interpretação e aplicação das leis, atos e contratos 
administrativos; 
 
Há que se considerar, necessariamente, três pressupostos: 
 
1º) Desigualdade jurídica entre a administração e os 
administrados: 
 
- No direito privado repousa a igualdade das partes na relação 
jurídica. 
 
- No direito Público opera a supremacia do Poder Público sobre os 
Cidadãos em razão da prevalência dos interesses coletivos sobre os 
individuais independentemente da sua concordância. 
 
“No embate entre o interesse público e o particular há de prevalecer o 
interesse público [...] A aplicação desse princípio, por certo, não significa total 
desrespeito ao interesse privado, já que a AP deve obediência ao direito 
adquirido, à coisa julgada e ao ato jurídico perfeito *...+” (GASPARINI). 
 
- O aplicador da lei ao interpretá-la deve ter sempre em vista a 
supremacia do interesse público sobre o interesse privado, ou seja, o 
interesse da comunidade irá sempre prevalecer quando em conflito o 
direito individual, uma vez que o objetivo primordial da Administração 
é o bem comum. 
 
 
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2º) Presunção de Legitimidade dos Atos Administrativos: 
 
- caberá ao particular provar que a Administração Pública, agiu fora 
dos limites da lei, sob a forma de abuso ou desvio de poder. 
 
3º) A necessidade de poderes discricionário para a 
Administração Pública atender ao Interesse Público. 
 
Poder discricionário é aquele em que o administrador público dispõe 
de razoável liberdade de atuação, podendo valorar a oportunidade e 
conveniência da prática do ato, quanto ao seu motivo, e sendo o 
caso, escolher dentro dos limites legais o seu conteúdo. 
 
Como exemplo do exercício do Poder Discricionário, temos a 
nomeação para cargo em comissão, ato em que o administrador 
público possui uma liberdade de escolha, ou seja, pode nomear 
aquele que for de sua total confiança, não se exigindo nenhuma 
seleção prévia. 
 
2.6 – Relações com outros ramos do Direito e com outras 
ciências. 
 
a) Relação com o Direito Constitucional: 
 
 Ambas as disciplinas cuidam do Estado; 
 
- O direito Constitucional interessa pela estrutura estatal e pela 
instituição política do governo; 
 
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- O Direito Administrativo interessa pela organização interna dos 
órgãos da administração, dos servidores, dos serviços públicos, de 
modo a satisfazer o interesse da coletividade. 
 
b) Relação com o Direito Tributário: 
- Atividades vinculadas à imposição de arrecadação de tributos, à 
realização da receita e a efetivação das despesas públicas. 
 
c) Relação com o Direito Penal: 
 
O Código Penal trata dos crimes contra a administração pública (Art. 
312 a 327) 
 
d) Com o direito Processual (civil e penal) 
 
O Direito Administrativo utiliza-se de princípios tipicamente 
processuais para nortear os processos administrativos. (julgamento 
de defesas prévias e recursos). 
 
e) Com o Direito do Trabalho. 
 
A administração pública nos cargos em comissão contratam 
empregados no regime da CLT, para atividades de natureza 
empresarial. 
 
c) Com o Direito Civil e Empresarial: 
 
- Principalmente no que se refere aos contratos e obrigações 
contratuais entre o Poder Público e o Particular. 
 
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3 - ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA. 
3.1 - Conceito. 
 
 ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA: em sentido amplo (lato 
sensu): é o conjunto de órgãos de governo (com função política de 
planejar, comandar e traçar metas) e de órgãos administrativos (com 
função administrativa, executando os planos governamentais) 
visando à satisfação das necessidades coletivas e segundo os fins 
desejados pelo Estado. 
 
O termo administração, que vem do latim administratione. Esse 
vocábulo tanto abrange a atividade superior de planejar, dirigir e 
comandar, como a atividade subordinada de executar. Logo, tem-se 
presente a relação subordinado/subordinante. A administração 
pressupõe sempre o administrador (chefe que expede ordens e 
instruções) e o administrado (subalterno que acata ordens e cumpre 
instruções). Isso, lógico, internamente. 
 
3.2 - Administração Pública e atividade administrativa. 
 
 Administração (em maiúsculo) em sentido subjetivo, 
orgânico, ou formal: refere-se ao próprio Estado: 
 
 administração (em minúsculo) sentido objetivo: refere-se 
ao exercício das atividades administrativas. 
 
3.3 - Regime jurídico administrativo. Poderes. 
 
Maria Sylvia Zanella Di Pietro ensina que: 
 
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“a expressão regime jurídico administrativo é reservada tão-somente 
para abranger o conjunto de traços, de conotações que tipificam o 
Direito Administrativo, colocando a Administração Pública numa 
posição privilegiada, vertical, na relação jurídico-administrativa. 
Basicamente pode-se dizer que o regime administrativo resume-se a 
duas palavras apenas: prerrogativas e sujeições”, 
 
Decorre do ensinamento de Celso Antônio Bandeira de Mello 
que: 
“O regime de direito público resulta da caracterização normativa de 
determinados interesses como pertinentes à sociedade e não aos 
particulares considerados em sua individuada singularidade. 
Juridicamente esta caracterização consiste, no Direito Administrativo, 
segundo nosso modo de ver, na atribuição de uma disciplina 
normativa peculiar que, fundamentalmente se delineia em função da 
consagração de dois princípios: a) supremacia do interesse público 
sobre o privado; b) indisponibilidade, pela Administração, dos 
interesses públicos”. 
 
3.4 - ORGANIZAÇÃO 
3.4.1 - ADMINISTRAÇÃO DIRETA. ÓRGÃOS PÚBLICOS. 
- Artigo 18 CR/88: 
 
Art. 18. A organização político-administrativa da República Federativa 
do Brasil compreende a União, os Estados, o Distrito Federal e os 
Municípios, todos autônomos, nos termos desta Constituição. 
 
Corresponde à atuação direta do próprio Estado por suas entidades 
estatais: União, Estados-Federados, Municípios e Distrito Federal. 
 
A União é dotada de Soberania. 
 
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Os Estados, Municípios e Distrito Federal dotados de autonomia 
política, administrativa e financeira. 
 
Criação de órgãos da Administração Direta segundo artigo 48 da 
CF/88: 
 
 “Art. 48. Cabe ao Congresso Nacional, com a sanção do 
Presidente da República, (...), dispor sobre todas as matérias de 
competência da União, especialmente sobre:” 
 “XI - criação e extinção de Ministérios e órgãos da 
administração pública;” 
 
A direta é formada por órgãos integrantes da estrutura de um ente 
federativo (União, Distrito Federal, Estado ou Município), 
desempenhado função administrativa. Exemplo: Ministério da Saúde, 
Secretaria de Educação do seu estado ou município. 
 
3.4.2 - DESCONCENTRAÇÃO. DESCENTRALIZAÇÃO. 
DELEGAÇÃO. 
 
O Estado exerce a função administrativa por meio de 
órgãos, pessoas jurídicas e seus respectivos agentes. 
 
Formas básicas de organização e atuação administrativa 
centralização e descentralização. 
 
a) Atividade Centralizada ou Desconcentrada: 
 
É quando a atividade administrativa é exercida diretamente, 
pelo Estado, (União, Distrito Federal, Estados Membros e Municípios), 
por meio de seus órgãos e agentes integrante da denominada 
Administração Direta. 
 
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- Consiste em distribuições internas de competência, ou seja 
em “atividades desconcentrações administrativas”. 
 
Neste caso os serviços são prestados diretamente pelo 
próprio Estado 
 
 Atividade Desconcentrada: 
 
A desconcentração, consiste no deslocamento de uma determinada 
atividade para a responsabilidade de um outro órgão, dentro do 
núcleo da Administração direta (mesma pessoa jurídica), 
havendo hierarquia. É preciso atentar: a desconcentração de 
serviços públicos decorre de atividade hierárquica. 
 
O Estado e as pessoas jurídicas por ele criadas para auxiliar 
suas competências repartem, “no interior deles mesmos, os encargos 
de suas alçadas, para decidir assuntos que lhe são afetos, dada a 
multiplicidade deles”. (Bandeira de Mello - 2015, p. 154). 
 
Segundo Bandeira de Mello a desconcentração se opera: 
 
I. Em razão da matéria ou do assunto (Ex. Ministério da 
Justiça, da Saúde, da Educação, dos Transportes, Etc.). 
 
II. Em razão do grau, do nível de responsabilidade 
decisória conferida aos escalões hierárquicos (Ex. departamento, 
divisão, seção, etc., com seus respectivos diretores ou chefes). 
 
III. Em razão da territorialidade ou divisão geográfica 
(Ex.: Delegacia da Receita Federal, Delegacia Distrital de Polícia, etc.) 
 
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b) Atividade Descentralizada: 
 
Descentralizar é retirar determinada atividade das atribuições da 
Administração direta para uma outra pessoa, sem que haja, entre esta e 
aquela, hierarquia. Há uma vinculação quanto à finalidade, mas não hierarquia. 
 
Dá-se a descentralização quando a administração é exercida 
por pessoas jurídicas distintas do Estado. É quando o Estado atua 
indiretamente, pois o faz através de outras pessoas, que são seres 
juridicamente distintos dele, embora sejam criaturas suas, que se 
constituem em parcelas personalizadas totalmente do aparelho 
administrativo (art. 37, XIX, CF). 
 
- Tais entidades, compõe a chamada Administração Pública 
indireta, e se sujeitam, ao controle estatal, e estão 
administrativamente vinculadas a um determinado órgão. 
 
Ex. SANEAGO – sociedade de economia mista criada pela 
LEI ESTADUAL Nº 6.680, DE 13 DE SETEMBRO DE 1967. 
 
A descentralização pode se dar por lei, ato, ou contrato, 
conforme o caso. Duas são as hipóteses de descentralização: 
 
I. Outorga  Descentralizar por outorga significa 
transferência da titularidade (“propriedade” sobre o serviço) mais 
execução do serviço. 
 
Por envolver a transferência de muitos poderes, somente é 
possível pormeio de lei e para a Administração indireta, mais 
especificamente para as pessoas jurídicas de direito público1 que a 
integram (na medida em que a titularidade de serviços públicos é 
sempre do Estado). 
 
1 Para a corrente minoritária, também seria possível a outorga a empresas públicas e sociedades de 
economia mista. 
 
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II. Delegação  Descentralizar por delegação significa 
transferência de execução do serviço. 
 
- A delegação legal pode ser feita para a Administração 
indireta, sendo ela de direito privado (empresas públicas, 
sociedade de economia e fundações públicas de direito 
privado). 
 
- Já a delegação aos particulares pode ser feita por meio de 
contrato administrativo (concessão ou permissão). 
 
- É possível ainda a delegação feita por ato administrativo ao 
particular, via autorização de serviço público. 
Outorga Delegação 
1. Transferem-se 
titularidade + execução. 
Transfere-se apenas a 
execução do Serviço Público. 
2. Somente pode ser 
realizada por lei; 
Lei  Administração 
indireta de direito privado 
Contrato  Particulares 
(concessão ou permissão); 
Ato administrativo  
Particulares (autorização). 
3. Somente para a 
Administração indireta, 
restringindo-se, ainda, a 
pessoas de direito público 
(autarquias, fundações públicas 
de direito público). 
Administração 
indireta/particulares 
 
Conclusão: a descentralização para a Administração 
indireta (outorga ou delegação) só pode ocorrer em razão de 
previsão legal. 
 
 
 
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c) Distinção entre descentralização e 
desconcentração: 
 
 A DESCENTRALIZAÇÃO: pressupõe pessoas jurídicas 
diversas: o entre criador que tem a titulação sobre certa atividade ou 
serviços e as criaturas às quais foi atribuída a execução das 
atividades ou serviços em foco. 
 
Obs. Os entes criados pelo Poder Público constituem a 
Administração Pública Indireta. 
 
 A DESCONCENTRAÇÃO: refere-se sempre a uma só 
pessoa, pois tem em vista a distribuição de competências no interior 
dela, permanecendo a ligação unificadora da hierarquia. 
 
Desconcentração Descentralização 
1. Ocorre dentro da mesma 
pessoa jurídica 
“Distribuição interna de 
competência e de serviço” 
(GASPARINI). 
1. Há deslocamento/distribuição 
de atribuições para uma outra 
pessoa jurídica (regra) ou 
pessoa física, que atuará em 
nome próprio e por sua conta a 
risco. 
2. Tem como base a hierarquia; 2. Não há hierarquia/subordinação 
na descentralização, embora haja 
um controle/fiscalização entre a 
Administração direta e a 
indireta/particulares. 
 
 
3.4.3 - ADMINISTRAÇÃO INDIRETA. 
 
 Pessoas Jurídicas instituídas pela vontade do Poder 
Público, e por isso integrante da Administração Indireta. 
 
 
 
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Obs. Toda sociedade em que o Estado tenha participação 
acionária integra a administração indireta. 
 
 Dec. Lei 200/67 – que dispõe sobre os órgãos da 
administração pública indireta em seu Art. 4º, inciso II, estabelece 
que: 
 
- A Administração Indireta, que compreende as seguintes categorias 
de entidades, dotadas de personalidade jurídica própria: 
A) AUTARQUIAS; 
 
A palavra autarquia origina -se da justaposição de dois elementos 
gregos: autós (= próprio) e arquia (=governo, comando, direção), 
significando autogoverno. (DI PIETRO, 2015, p. 533). 
 
 Conceitos: 
 
“Pessoa jurídica de direito público, criada por lei, com capacidade de 
autoadministração, para o desempenho do serviço público 
descentralizado, mediante controle administrativo exercido nos 
limites da lei.” (Maria Sylvia Zanella Di Pietro) 
 
São entidades administrativas autônomas, criadas por lei específica, 
com personalidade jurídica de direito público, patrimônio próprio e 
atribuições estatais determinadas. (Marcelo Alexandrino e Vicente 
de Paulo) 
 
“Entidade da Administração Indireta (descentralizada administrativa 
por serviços), que exerce serviço determinado, com as mesmas 
características e os mesmos efeitos da atividade administrativa do 
Estado”. (Guido Zanobini e Renato Alessi) 
 
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O artigo 5º, inciso I do Decreto-Lei 200/1967, define autarquia como: 
 
“Serviço autônomo, criado por lei, com personalidade jurídica, 
patrimônio e receita próprios para executar atividades típicas da 
Administração Pública, que requeiram, para seu melhor 
funcionamento, gestão administrativa e financeira descentralizada”. 
 
 Criação e extinção: 
 
- criadas por lei específica (art. 37, XIX CF/88); 
 
- na esfera federal a iniciativa da lei é privativa do Presidente da 
república (Art. 61, § 1º, II “e” da CF/88); 
 
- Na esfera estadual e municipal o projeto de lei acerca da criação da 
autarquia será do Governador ou do Prefeito, conforme o caso; 
 
- extinção – mediante lei específica de iniciativa privativa do Chefe 
do Executivo (princípio da simetria das formas jurídicas); 
 
Obs. A iniciativa de lei para criação de autarquias vinculadas ao Poder 
Legislativo ou ao Poder Judiciário, não é do Chefe do Poder Executivo, 
mas sim do Poder correspondente a que estiver vinculado à entidade. 
 
 Natureza Jurídica: 
 
- personalidade jurídica de direito público interno (artigo 41, 
inciso IV Código Civil); 
 
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Titular de direitos e obrigações próprios, distintos daqueles 
pertencentes ao ente que a instituiu; submetendo-se ao regime 
jurídico de direito público; 
 
 Patrimônio inicial da Autarquia: 
 
- Formado a partir da transferência de bens móveis e imóveis do ente 
federado que a criou, os quais passam a pertencer à nova entidade. 
- 
- Extinguindo-se a autarquia, todo o seu patrimônio é reincorporado 
ao ativo da pessoa política que a criou; 
 
- Os bens das autarquias são imprescritíveis – não podem ser 
adquiridos por usucapião; 
 
- Os bens das autarquias são impenhoráveis – não podem ser 
objeto de penhora, ou ato processual que implique na constrição dos 
bens do devedor a fim de garantir a execução judicial; 
 
- A execução judicial contra uma autarquia está sujeita ao regime de 
precatório previsto no artigo 100 da CF/88. 
 
 Nomeação e exoneração dos dirigentes: 
 
- A competência para nomeação dos dirigentes é privativa do Chefe 
do Poder Executivo; 
 
 
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- A indicação do Chefe do Poder Executivo pode exigir aprovação do 
Senado Federal, das Assembleias Legislativas, ou da Câmara 
Municipal, conforme o caso. (art. 84, XIV da CF/88) 
 
- Segundo entendimento do STF, a exoneração de dirigente das 
autarquias é ato privativo do Chefe do Poder Executivo não estando 
sujeita a aprovação legislativa prévia. 
 
 Capacidade exclusivamente administrativa: 
 
A União, Estados, Distrito Federal e Municípios são dotados de 
autonomia política: poder de auto-organização, capacidade para 
legislar dentro das regas estabelecidas pela Constituição Federal. 
 
As autarquias não criam regras jurídicas de auto-organização, 
possuem apenas capacidade de autoadministração, segundo as 
regras constantes na lei que as instituiu. 
 
 Relação com o ente estatal instituidor. 
 
- Não existe subordinação com o ente federado que as criou; 
 
- Não há hierarquia entre a União, Estados, Distrito Federal, 
Municípios e suas respectivas autarquias. 
 
- Há vinculação com o ente federado que as criou, apenas realizam o 
controle administrativo finalístico, para supervisionar se a entidade 
está atuando em conformidade com os fins que a lei instituidora lhe 
impôs. 
 
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Classificação das Autarquias. 
 
Para Carvalho Filho, pode-se apontar três fatores que de fato 
demarcam diferenças entre as autarquias. São eles: 
 
O nível federativo: as autarquias podem ser federais, estaduais, 
distritais e municipais, conforme instituídas pela União, Estados, 
Distrito Federal e pelos Municípios; 
 
Quanto aos objetivos: as autarquias assistenciais que visam a 
auxiliar regiões menos desenvolvidas, ou a categorias sociais 
específicas, para o fim de minorar as desigualdades regionais e 
sociais, conforme artigo 3º, inciso III, da Constituição (ex.: SUDENE). 
 
Segundo Maria Sylvia Zanella Di Pietro, a classificação de autarquia 
pode ser de acordo com o tipo de atividade, distribuídas em 5 grupos 
de classificação: 
 
 Econômicas: São destinadas para incentivar a produção e 
controle de produtos. Como é o exemplo do Instituto do Açúcar 
e do Álcool; 
 
 De crédito e industriais: Para gestão de recursos financeiros 
bem como sua distribuição mediante empréstimo. Ex. Banco 
Central; 
 
 De previdência e assistência: Para atividades de seguridade 
social. Como é o caso do INSS e o GOIÁSPREV; 
 
 As culturais ou de ensino: Universidades federais. 
 
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 Profissionais ou corporativas, que fiscalizam o exercício das 
profissões, como o CREA, o CRM, o CRC e outras. 
 
 CRC – CONSELHO REGIONAL DE CONTABILIDADE 
Segundo a jurisprudência, o CRC está sujeito aos ditames da 
Administração indireta, tratando-se de autarquia profissional, assim, 
as anuidades exigidas pelo CRC detém natureza jurídica tributária, 
motivo pelo qual devem submeter-se aos princípios constitucionais da 
legalidade e da anterioridade. 
 
 OAB – ORDEM DOS ADVOGADOS DO BRASIL. 
 
Segundo o Estatuto da OAB, a sua anuidade não é tributária, não se 
falando, assim, em execução fiscal. A partir disso, a jurisprudência do 
STJ pacificou o seguinte entendimento em relação à entidade: OAB 
não está sujeita aos ditames da Administração direta ou 
indireta. Não integra nenhuma delas. Não é “autarquia 
especial”. Não há ordem de relação ou dependência entre OAB 
e qualquer órgão público. 
 
 Sua anuidade não possui natureza tributária, não cabendo 
execução fiscal; 
 Não há controle do Tribunal de Contas; 
 Não há contabilidade pública, mas privada; 
 Não se submete a concurso público. 
 
O que acontece hoje é o seguinte: apesar de se tratar de pessoa jurídica ímpar, 
a OAB continua com privilégios de autarquias (para fins de competência, p. ex., 
dá Justiça Federal; par afins de imunidade tributária, privilégios processuais 
etc.). 
 
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“A Ordem dos Advogados ostenta status de autarquia e faz 
jus a prazo em dobro para manejar recurso especial, nos 
termos do artigo 188 do CPC e da ADIN 1717/DF julgada 
pelo STF. Precedente: Resp nº 892.077 - Relatora Ministra 
ELIANA CALMON, DJ 23.04.2007”. 
 
 Juízo Competente: 
 
- Autarquias Federais: nos litígios comuns, sendo autora, ré, 
assistente, oponente, tem suas causas processadas e julgadas na 
Justiça Federal (art. 109, I CF/88); 
- Mandados de segurança contra coatores praticados por agentes 
autárquicos federais serão processados na Justiça Federal (Art. 109, 
VIII CF/88); 
 
- Autarquias Estaduais e Municipais, os processos em que atuam 
como partes ou intervenientes terão seu curso na Justiça Estadual 
comum; 
 
Obs. O juízo competente para processar e julgar (autarquias 
estaduais e municipais) será indicado pelas disposições da lei 
estadual de divisão e organização judiciárias. 
 
- Litígios decorrentes da relação de trabalho, o regime poderá ser 
estatutário ou trabalhista. 
 
Regime Estatutário: o litígio será de natureza comum, as eventuais 
demandas deverão ser processadas e julgadas nos juízos fazendários. 
 
Contrato de trabalho firmado entre a autarquia e o servidor, a 
natureza será de litígio trabalhista, devendo ser resolvido na Justiça 
do Trabalho, (autarquia federal, estadual ou municipal). 
 
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 Privilégios processuais: 
 
As autarquias possuem algumas prerrogativas de direito público, 
sendo elas: 
 
 imunidade tributária: previsto no art. 150, § 2 º, da CF, veda 
a instituição de impostos sobre o patrimônio, a renda e os serviços 
das autarquias, desde que vinculados as suas finalidades essenciais 
ou às que delas decorram. 
 
 impenhorabilidade de seus bens e de suas rendas: não pode 
ser usado o instrumento coercitivo da penhora como garantia do 
credor. 
 
 Imprescritibilidade de seus bens: caracterizando-se como bens 
públicos, não podem ser eles adquiridos por terceiros através de 
usucapião. 
 
 Prescrição quinquenal: dívidas e direitos em favor de 
terceiros contra autarquias prescrevem em 5 anos. 
 
 Créditos sujeitos à execução fiscal: os créditos autárquicos são 
inscritos como divida ativa e podem ser cobrados pelo processo 
especial das execuções fiscais. 
 
 Prazo em dobro para todas as manifestações processuais, 
conforme previsto no Código do Processo Civil, em seu art.183 CPC. 
 
 
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 ResponsabilidadeCivil (Art. 37, § 6º CF/88 e 43 do Código 
Civil): 
As autarquias responderão pelos danos que seus agentes nessa 
qualidade, causarem a terceiros, assegurados o direito de regresso 
contra o responsável nos casos de dolo ou culpa. 
 
B) EMPRESAS PÚBLICAS; 
 
 Criação 
A criação de empresas públicas, para qualquer fim depende de lei 
autorizadora específica, como exige o art. 37, XIX, CF. Essa lei 
tanto pode autorizar a criação de empresa pública como a 
transformação de entidade governamental (autarquia, sociedade de 
economia mista) em empresa pública. 
 
 Natureza jurídica 
Trata-se de pessoa jurídica de direito privado cujo capital é 
exclusivamente público. 
 
Conceito completo é aquele trazido por GASPARINI: é a sociedade 
mercantil, industrial ou de serviço, constituída mediante autorização 
de lei e essencialmente sob a égide do Direito Privado, com 
capital exclusivamente público, destinada à exploração de 
atividade econômica (por imperativo da segurança nacional ou de 
relevante interesse coletivo) ou à prestação de serviços públicos. 
 
 Regime jurídico 
Apesar de se tratar de pessoa jurídica de direito privado, esta segue 
um regime híbrido (também denominado misto), possuindo 
algumas regras diferenciadas. 
 
Registre-se que, embora o seu capital seja exclusivamente público, 
este não precisa ser de um só ente (podendo ser inclusive da 
Administração Indireta, como aponta GASPARINI). 
 
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 Finalidades 
 
Criada para ser prestadora de serviço público ou exploradora de 
atividades econômicas. Ex.: Caixa Econômica Federal 
 
 Empresa pública estadual, distrital e municipal: 
 
Estado, DF e municípios podem criar essas empresas para intervir no 
domínio econômico, bem como para a prestação de serviços públicos. 
 
C) SOCIEDADES DE ECONOMIA MISTA. 
 
 Conceito 
Trata-se de pessoa jurídica de direito privado cujo capital é público e 
privado (misto), sendo o Estado detentor da maioria do capital 
votante. 
 
Conceito completo é aquele trazido por GASPARINI: é a sociedade 
mercantil, industrial ou de serviço, cuja instituição, autorizada por 
lei, faz-se, essencialmente, sob a égide do Direito Privado, com 
recursos públicos e particulares, destinada à exploração de 
atividade econômica (por imperativo da segurança nacional ou de 
relevante interesse coletivo) ou à prestação de serviços públicos. 
 
 Natureza jurídica 
A sociedade de economia mista também é uma pessoa jurídica de 
direito privado. Todavia, o seu capital é misto, possuindo parte 
pública e parte privada. Mas é preciso atentar: a maioria do capital 
votante (ou seja, que dá direito a voto) deve estar nas mãos do 
Poder Público. 
 
 Finalidades 
Também serve para a prestação de serviços públicos e exploração de 
atividade econômica. 
 
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 Constituição 
A sociedade de economia mista, necessariamente, deverá ser 
constituída na forma de sociedade anônima, diferindo, neste passo, 
das empresas públicas. Exemplos: Banco do Brasil, Petrobrás, etc. 
 
 Sociedade de economia mista estadual, distrital e 
municipal 
Estado, DF e municípios podem criar essas empresas para intervir no 
domínio econômico, bem como para a prestação de serviços públicos. 
Ex. bancos estaduais. 
 
D.3 Diferenças e traços comuns entre empresas públicas e 
sociedades de economia mista. 
 
Sociedade de 
economia mista 
Empresa pública 
1. Capital 
Misto (maioria do 
capital votante nas 
mãos do Estado) 
Exclusivamente público 
2. Organização Sociedade anônima 
Qualquer modalidade 
empresarial (forma livre). 
Se sociedade anônima, 
deve ter capital fechado. 
3. 
Competência 
(art. 109, CF) 
Justiça estadual 
(salvo presença da 
União na lide). 
EP federal: Justiça federal 
EP estadual: JE; 
EP municipal: JE; 
 
Traços comuns: 
 Criação e extinção autorizadas por lei; 
 Personalidade jurídica de direito privado; 
 Sujeição ao controle estatal; 
 Derrogação parcial do regime de direito privado por normas de 
direito público; 
 Vinculação aos fins definidos na lei instituidora; 
 Desempenho de atividade de natureza econômica. 
 
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D) FUNDAÇÕES PÚBLICAS 
 
 Conceito: 
 
“Entidades integrantes das administrações indiretas da 
União, dos estados, do Distrito Federal e dos municípios, voltadas, 
em regra, para o desempenho de atividades de interesse social, como 
assistência médica e hospitalar, educação e ensino, pesquisa 
científica, assistência social, atividades culturais, entre outras.” 
(Marcelo Alexandrino e Vicente Paulo) 
 
(Decreto Lei 200/1967 – art. 5º, inciso IV, alterado pela lei 
7.596/87): 
“Entidade dotada de personalidade jurídica de direito 
privado, sem fins lucrativos, criadas em virtude de autorização 
legislativa, para o desenvolvimento de atividades que não exijam 
execução por órgãos ou entidades de direito público, com autonomia 
administrativa, patrimônio próprio gerido pelos respectivos órgãos de 
direção e funcionamento custeados por recursos da União e por 
outras fontes” 
 Natureza Jurídica: 
Regime Jurídico de direito privado, sendo instituída por pelo 
Estado, ou pelas pessoas físicas ou jurídicas de direito privado 
mediante escritura pública, testamento, dotação de bens livres, 
especificando a finalidade a que se destina e a maneira de 
administração. 
 
- São instituídas pelo Estado mediante lei específica (Art. 
37, XIX CF/88); 
 
As fundações públicas são editadas por Lei Complementar, 
com o objetivo de definir as áreas em que as fundações públicas 
podem atuar. 
 
 
- Pelas pessoas físicas ou jurídicas de direito privado por 
escritura pública, ou testamento, mediante registro (Art. 62 do 
Código Civil). 
 
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 Regime Jurídico: 
 
Todas as Fundações são submetidas ao regime Jurídico de 
direito privado (Art. 63 a 69 do Código Civil). 
 
 DA destinação das fundações: 
 
- Atividades administrativas sem fins lucrativos: 
 
Obs. 
- Não devem ser criadas para exploração de atividade 
econômica com finalidade de lucro. 
 
- Contratações sujeitas à licitações; 
 
- Pessoal sujeito ao regime da CLT 
 
 
A fundação somente poderá constituir-se para fins de: 
 
I – assistência social; 
 
II – cultura, defesa e conservação do patrimônio histórico e 
artístico; 
 
III – educação; 
 
IV – saúde; 
 
V – segurança alimentar e nutricional; 
 
VI – defesa, preservação e conservação do meio ambiente e 
promoção do desenvolvimento sustentável; 
 
 
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VII – pesquisa científica, desenvolvimento de tecnologias 
alternativas, modernização de sistemas de gestão, produção e 
divulgação de informações e conhecimentos técnicos e científicos; 
 
VIII – promoção da ética, da cidadania, da democracia e dos 
direitos humanos; 
IX – atividades religiosas; 
 
Exemplos de fundações públicas: Fundação Nacional do 
Índio – FUNAI; Fundação Instituto Brasileiro de Geografia e 
Estatística – IBGE; Fundação Nacional Da Saúde. 
 
 
 Dos bens destinados à fundação: 
 
Constituída por testamento: 
Quando insuficientes para constituir a fundação, os bens a 
ela destinados serão incorporados em outra fundação que se 
proponha a fim igual ou semelhante se de outro modo não dispuser o 
instituidor. 
 
Constituída por negócio jurídico entre vivos: 
 
O instituidor é obrigado a transferir-lhe a propriedade, ou 
outro direito real, sobre os bens dotados, e, se não o fizer, serão 
registrados, em nome dela, por mandado judicial. 
 
Obs. Tanto as de direito privado quanto de direito público 
sofrem tutela da Administração Direta. Não há controle pelo 
Ministério Público, apenas fiscalização (art. 66, CC).