Organização Político-Administrativa Brasileira

Prévia do material em texto

235
C A P Í T U L O 2
ORGANIZAÇÃO POLÍTICO-
ADMINISTRATIVA 
BRASILEIRA: FEDERAÇÃO 
BRASILEIRA. UNIÃO. 
ESTADOS-MEMBROS. 
MUNICÍPIOS. DISTRITO 
FEDERAL. REPARTIÇÃO 
DE COMPETÊNCIAS
Sumario • 1. Federação brasileira: 1.1. Componentes; 
1.2. Vedações constitucionais de natureza federativa; 
1.3. Capital; 1.4. Idiomas e símbolos oficiais; 1.5. Posi-
ção dos Territórios Federais; 1.6. Sistema de execução 
de serviços – 2. União: 2.1. Conceito; 2.2. Personalidade 
jurídica; 2.3. Bens da União; 2.4. Regiões de desenvolvi-
mento – 3. Estados; 3.1. Formação; 3.2. Autonomia: 3.2.1. 
Auto-organização e autolegislação; 3.2.2. Autogoverno; 
3.2.3. Autoadministração; 3.2.4. Regiões metropolitanas, 
aglomerações urbanas e microrregiões; 3.3. Bens dos 
Estados – 4. Municípios: 4.1. Formação; 4.2. Autonomia: 
4.2.1. Auto-organização e legislação; 4.2.2. Autogoverno; 
4.2.3. Autoadministração – 5. Distrito Federal: 5.1. Auto-
nomia: 5.1.1. Auto-organização e autolegislação; 5.1.2. 
Autogoverno; 5.1.3. Autoadministração; 5.1.4. Regiões 
metropolitanas, aglomerações urbanas e microrregiões 
– 6. Repartição de competências: 6.1. Princípios gerais: 
6.1.1. Princípio da predominância do interesse; 6.1.2. 
Princípio da subsidiariedade; 6.1.3. Princípio dos pode-
res implícitos; 6.2. Técnicas de repartição: 6.2.1. Repar-
tição horizontal; 6.2.2. Repartição vertical; 6.3. Sistema 
da Constituição de 1988; 6.4. Espécies de competências: 
6.4.1. Quanto à forma; 6.4.2. Quanto à extensão; 6.4.3. 
Quanto à origem
Juliano Taveira Bernardes e olavo augusTo vianna alves Ferreira
236
1. Federação brasileira
1.1. Componentes
Conforme o caput do art. 1º e o art. 18, compõem a Federação 
brasileira: (a) a União; (b) os Estados; (c) o Distrito Federal; e (d) os 
Municípios.
Sobre os Territórios, ver item 1.5 abaixo. 
1.2. Vedações constitucionais de natureza federativa
Trata-se das proibições concebidas pelo constituinte com a finalida-
de específica de manter o equilíbrio federativo e de preservar a laici-
dade da Federação brasileira. Constam dos incisos I a III do art. 19 da 
Constituição e se dirigem a todos os entes federados. Daí ser vedado à 
União, aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municípios:
a) Estabelecer cultos religiosos ou igrejas, subvencioná-los, embaraçar-
-lhes o funcionamento ou manter com eles ou seus representantes 
relações de dependência ou aliança, ressalvada, na forma da lei, a 
colaboração de interesse público (inciso I); 
► iMPorTaNTe: 
1) O inciso I do art. 19 da Constituição evidencia a natureza laica do Estado 
brasileiro (princípio da laicidade estatal).
2) Embora laico, o Estado brasileiro é considerado teísta, porque assume a 
crença em alguma força criadora superior, como evidencia a referência à 
“proteção de Deus” contida no Preâmbulo da Constituição de 1988.
3) Em aparente contradição à natureza laica do Estado brasileiro, o § 1º 
do art. 210 da Constituição determina a inclusão do ensino religioso como 
disciplina normal nas escolas públicas de ensino fundamental, embora fa-
cultativa a matrícula.
b) recusar fé aos documentos públicos (inciso II);
c) criar distinções entre brasileiros ou preferências entre si (inciso III).
1.3. Capital
A capital da República Federativa do Brasil é Brasília (§ 1º do art. 18), 
e não mais o Distrito Federal, como estava no art. 2º da Constituição 
anterior. 
237
1.4. Idiomas e símbolos oficiais
O art. 13 da Constituição estabelece a língua portuguesa como idio-
ma oficial do Estado brasileiro (art. 13, caput). Todavia, o art. 231 garan-
te às comunidades indígenas o uso das línguas que lhes são próprias.
► Como o sTF já decidiu a questão: 
O Plenário do STF não admitiu habeas corpus redigido em língua espanhola, 
ainda que o órgão julgador dominasse o idioma estrangeiro. Entendeu o 
STF que o conteúdo da peça processual “deve ser acessível a todos, sendo 
irrelevante, para esse efeito, que o juiz da causa conheça, eventualmente, 
o idioma estrangeiro utilizado pelo impetrante. A imprescindibilidade do 
uso do idioma nacional nos atos processuais, além de corresponder a uma 
exigência que decorre de razões vinculadas à própria soberania nacional, 
constitui projeção concretizadora da norma inscrita no art. 13, caput, da 
Carta Federal, que proclama ser a língua portuguesa ‘o idioma oficial da 
República Federativa do Brasil’” (QO no HC 72.391/DF).
Por sua vez, são símbolos da República Federativa do Brasil: a ban-
deira, o hino, as armas e o selo nacionais (§ 1º do art. 13). 
► aTeNção: 
A regulamentação dos Símbolos Nacionais se deu com a Lei 5.700/71, cujas 
disposições exigem, por exemplo, o ensino obrigatório do “desenho e do 
significado da Bandeira Nacional, bem como do canto e da interpretação da 
letra do Hino Nacional em todos os estabelecimentos de ensino, públicos 
ou particulares, do primeiro e segundo graus” (art. 39), além da execução 
compulsória do Hino Nacional, uma vez por semana, nos estabelecimentos 
públicos e privados de ensino fundamental (art. 39, parágrafo único, com 
redação da Lei 12.031/2009). Curioso notar que legislador previu, ainda, 
que ninguém “poderá ser admitido no serviço público sem que demonstre 
conhecimento do Hino Nacional” (art. 40).
Os Estados-membros, o DF e os Municípios também podem adotar 
símbolos próprios (§ 2º do art. 13). 
1.5. Posição dos Territórios Federais
Territórios Federais são pessoas jurídicas de direito público interno 
que integram a estrutura descentralizada da União (§ 2º do art. 18). 
ORGANIZAÇÃO POLÍTICO-ADMINISTRATIVA BRASILEIRA: FEDERAÇÃO BRASILEIRA...
Juliano Taveira Bernardes e olavo augusTo vianna alves Ferreira
238
Embora atualmente não exista nenhum, poderão ser criados por meio 
de lei complementar (art. 18, § 2º).
► aTeNção: 
Ao contrário do ocorre com o DF, é possível que um Território Federal seja 
dividido em Municípios (art. 33, § 1º).
Não possuem capacidade política, mas apenas capacidades admi-
nistrativas, daí por que são considerados entidades autárquicas (autar-
quias territoriais) cujo regime jurídico deve ser regulado pela legislação 
federal infraconstitucional (caput do art. 33). 
► aTeNção: 
É o Congresso Nacional quem exerce a função legislativa primária acerca 
dos assuntos dos Territórios Federais. Todavia, a Constituição prevê a edi-
ção de lei a regulamentar as eleições e a competência deliberativa das 
Câmaras Territoriais (art. 33, § 3º). Sobre a iniciativa legislativa presidencial 
a respeito, v. item 9.2.1.1.B do Capítulo 7. 
Conforme a Constituição Federal, o Poder Executivo dos Territórios 
Federais deverá ser exercido por Governador nomeado pelo Presiden-
te (art. 84, XIV), após sabatina do Senado (art. 52, III, “c”). Já a prestação 
de contas do Governo dos Territórios Federais é feita perante o Con-
gresso Nacional, com o auxílio do TCU (art. 33, § 2º). 
Nos Territórios com mais de 100 mil habitantes, além do Governa-
dor, haverá órgãos judiciários de primeiro e segundo graus, bem como 
membros do MP e defensores públicos federais. Contudo, todos esses 
órgãos são mantidos e organizados pela própria União (art. 21, XIII). 
► aTeNção: 
A) A despeito da alteração promovida pela EC 19/98 no inciso XIV do art. 
21 da Constituição, a União segue competente para organizar e manter 
tanto as polícias civil e militar quanto o Corpo de Bombeiros militar dos 
Territórios. 
B) A menos que o Território possua mais de 100 mil habitantes e daí dispo-
nha de tribunal próprio, compete ao TJDFT o julgamento do Governador de 
Território Federal em caso de crimes comuns e de responsabilidade (art. 
8º, I, da Lei 11.697/2008).
239
1.6. sistema de execução de serviços
No Federalismo, são conhecidos os seguintes tipos de sistema de 
execução de serviços públicos:
a) sistema da execução imediata: pelo qual cada ente federal mantém 
corpopróprio de servidores públicos para a execução dos serviços 
respectivos, mas pode haver cooperação entre eles. Ex.: EUA, Ar-
gentina, México; 
b) sistema de execução mediata: serviços federais prestados por ser-
vidores estaduais, havendo pequeno número de servidores fede-
rais incumbidos da fiscalização e da vigilância dos serviços presta-
dos. Ex.: Índia e Alemanha;
c) sistema de execução mista: permite-se a execução de serviços fe-
derais por funcionários estaduais e vice-versa. Ex.: Suíça e Áustria;
A Constituição de 1988 adotou o sistema de execução imediata, mas 
admitiu a cooperação entre os entes federais (art. 23, parágrafo úni-
co, com redação da EC 53/2006). Nesse sentido, por exemplo, ver a LC 
140/2011, que traz normas sobre a cooperação específica entre a União, 
os Estados, o Distrito Federal e os Municípios nas ações administrativas 
relativas à proteção das paisagens naturais notáveis, à proteção do 
meio ambiente, ao combate à poluição em qualquer de suas formas e 
à preservação das florestas, da fauna e da flora.
2. UNião
2.1. Conceito
 É a entidade federal autônoma, formada pela reunião das partes 
componentes, a quem cabe exercer as prerrogativas da soberania do 
Estado brasileiro (JOSÉ AFONSO DA SILVA).
2.2. Personalidade jurídica
a) direito público externo (direito internacional): São os órgãos da 
União que representam, nas relações internacionais, o Estado bra-
sileiro. Nessa linha, o Presidente da República age, a um só tempo, 
como chefe do Poder Executivo da União e chefe do Estado nacional 
(República Federativa do Brasil).
ORGANIZAÇÃO POLÍTICO-ADMINISTRATIVA BRASILEIRA: FEDERAÇÃO BRASILEIRA...
Juliano Taveira Bernardes e olavo augusTo vianna alves Ferreira
240
Contudo, não é a União quem aparece nos atos internacionais, mas 
a República Federativa do Brasil, já que aquela se traduz como simples 
entidade pertencente a esta.
Os demais membros da Federação não têm representação nem 
competência de direito internacional, o que os torna meras pessoas 
jurídicas de direito público interno. Assim, ainda que possam cele-
brar vínculos jurídicos com pessoas jurídicas estrangeiras (particula-
res ou governamentais), não há nisso automático comprometimento 
da vontade ou da responsabilidade da Estado brasileiro (CELSO RI-
BEIRO BASTOS).
► Como o sTF já decidiu a questão: 
No RE 229.096/RS, o STF considerou constitucional tratado internacional que 
instituíra isenção de tributos de competência dos Estados-membros, a des-
peito da vedação constante no inciso III do art. 151 da CF/88. Segundo o 
entendeu a Corte, essa vedação limita apenas a União no âmbito de sua 
competência interna federal, mas não se aplica às hipóteses em que a 
União atua como sujeito de direito na ordem internacional.
b) direito público interno: A União, como ente federal, possui per-
sonalidade jurídica de direito público interno (Código Civil, art. 
41, I). E, nessa qualidade, é titular de direitos e obrigações, além 
de responsável pelos atos de seus agentes (art. 37, § 6º, da 
Constituição).
► Como esse assunto foi cobrado em concurso?
O Concurso para Promotor de Justiça do MPDFT (2003) considerou correta 
a seguinte alternativa: “Na Federação Brasileira, o Congresso Nacional, de-
pendendo da matéria legislada, atua como legislativo nacional (ordem total 
kelseniana) ou como legislativo federal (ordem parcial central kelseniana).”
2.3. bens da União
Conforme art. 20 da CF/88, cujo inciso IV foi alterado pela EC 46/2005, 
são bens da União: I – os que atualmente lhe pertencem e os que lhe 
vierem a ser atribuídos; II – as terras devolutas indispensáveis à de-
fesa das fronteiras, das fortificações e construções militares, das vias 
federais de comunicação e à preservação ambiental, definidas em lei; 
III – os lagos, rios e quaisquer correntes de água em terrenos de seu 
241
domínio, ou que banhem mais de um Estado, sirvam de limites com 
outros países, ou se estendam a território estrangeiro ou dele prove-
nham, bem como os terrenos marginais e as praias fluviais; IV as ilhas 
fluviais e lacustres nas zonas limítrofes com outros países; as praias 
marítimas; as ilhas oceânicas e as costeiras, excluídas, destas, as que 
contenham a sede de Municípios, exceto aquelas áreas afetadas ao 
serviço público e a unidade ambiental federal, e as referidas no art. 
26, II; V – os recursos naturais da plataforma continental e da zona 
econômica exclusiva; VI – o mar territorial; VII – os terrenos de marinha 
e seus acrescidos; VIII – os potenciais de energia hidráulica; IX – os 
recursos minerais, inclusive os do subsolo; X – as cavidades naturais 
subterrâneas e os sítios arqueológicos e pré-históricos; XI – as terras 
tradicionalmente ocupadas pelos índios.
► aTeNção: 
Esses bens são objeto de estudo do direito administrativo, daí por que 
não merecerão detalhamento neste estudo. Ressalte-se, apenas, que gra-
ves questões fundiárias, relacionadas ao problema da impossibilidade de 
usucapir bens públicos (art. 183, § 3º), levaram o constituinte derivado a 
reformar a Constituição, para excluir dos bens da União as ilhas costeiras 
que contenham “sede de Municípios, exceto aquelas áreas afetadas ao 
serviço público e a unidade ambiental federal” (inciso IV do art. 20 com 
redação da EC 46/2005).
► Como esse assunto foi cobrado em concurso?
O Concurso para Magistratura Estadual do TJSC (2003), ao questionar sobre 
os bens pertencentes à União, considerou correta a alternativa com a se-
guinte redação: “os recursos minerais, inclusive do subsolo, e os potenciais 
de energia elétrica.”
2.4. regiões de desenvolvimento
Com fins administrativos e com objetivo de reduzir desigualdades 
regionais (cf. arts. 3º, III; 151, I; e 170, VII), a CF/88 possibilita à União a 
criação de regiões de desenvolvimento, permitindo a concessão de 
benefícios, tais como juros favorecedores, isenções e prioridades (art. 
43 e seus §§).
ORGANIZAÇÃO POLÍTICO-ADMINISTRATIVA BRASILEIRA: FEDERAÇÃO BRASILEIRA...
Juliano Taveira Bernardes e olavo augusTo vianna alves Ferreira
242
► Como esse assunto foi cobrado em concurso?
O Concurso para Promotor de Justiça do MPDFT (2009) considerou errada a 
seguinte alternativa: “No sistema constitucional brasileiro, a União é sobe-
rana e sobrepõe as suas competências às das demais entidades federadas 
por representar o interesse público nacional.” Na mesma questão, foi con-
siderada correta a seguinte alternativa: “No sistema constitucional brasilei-
ro, os entes federados – União, Estados, Distrito Federal e Municípios – são 
igualmente autônomos politicamente.”
3. esTados
São as entidades-componentes que dão estrutura a um Estado fe-
deral. Sem Estados-membros não há Federalismo.
3.1. Formação
A CF/88 permite aos Estados-membros a incorporação entre si, a 
fusão, a subdivisão, desmembramento ou formação de novos Estados 
ou Territórios Federais, mediante aprovação da população diretamente 
interessada (plebiscito) e do Congresso Nacional (lei complementar) – 
art. 18, § 3º.
► aTeNção: 
A Lei 9.709/98 (art. 4º) determina que o Congresso Nacional, antes de editar 
a lei complementar de que trata o § 3º do art. 18, ouça as Assembleias 
Legislativas de cada Estado-membro envolvido, as quais fornecerão deta-
lhamentos técnicos concernentes aos aspectos administrativos, financeiros, 
sociais e econômicos da área geopolítica afetada.
► iMPorTaNTe: 
a) Fusão: reunião de dois ou mais Estados-membros num só, extinguindo-
-se os Estados originários.
b) incorporação: fenômeno pelo qual um Estado-membro agrega-se a ou-
tro, com extinção somente do Estado agregado. Exemplo: a incorporação 
do Estado da Guanabara pelo Estado do Rio de Janeiro (LC 20/74).
c) subdivisão: fracionamento de um Estado-membro em dois ou mais Esta-
dos distintos, extinguindo-se o Estado originário. 
d) desmembramento: fracionamentode um Estado-membro em dois ou 
mais Estados distintos, mantendo-se o Estado originário. Exemplo: a criação 
do Estado do Tocantins (art. 13 do ADCT). 
243
► Como o sTF já decidiu a questão: 
Ao apreciar a ADIn 2.650/DF, o Plenário da Corte entendeu que, a despeito 
da nova redação dada pela EC 15/96 ao § 4º do art. 18 da Constituição, o 
desmembramento de um Estado-membro pressupõe consulta, mediante 
plebiscito, da população de todo o Estado, e não somente da área que se 
pretende destacar. 
3.2. autonomia
Envolve a capacidade de auto-organização, autolegislação (nor-
matização), autogoverno e autoadministração (arts. 18 e 25-28 da 
Constituição).
3.2.1. Auto-organização e autolegislação
Os Estados auto-organizam-se por meio de constituições estaduais 
e após, num nível normativo inferior, mediante a legislação baixada 
pelas respectivas Assembleias Legislativas.
a) limites ao poder dos estados-membros: Como os Estados-mem-
bros são autônomos, e não soberanos, a autonomia estadual 
é restringida pela Constituição Federal. Assim, mesmo o poder 
constituinte dos Estados-membros deve curvar-se aos já mencio-
nados: (a) princípios constitucionais sensíveis; (b) princípios consti-
tucionais estabelecidos; e (c) princípios constitucionais extensíveis. 
(Sobre tais princípios, veja-se item 6.5.2.2.B e C do Capítulo 2 da 
Parte I do Tomo I).
b) interpretação dos limites constitucionais à autonomia: Conforme 
doutrina majoritária, a interpretação dos limites constitucionais à 
autonomia dos Estados-membros deve ser feita restritivamente, sob 
pena de violação do princípio federalista e da cláusula pétrea inse-
rida no art. 60, § 4º, inciso I.
3.2.2. Autogoverno
Trata-se da capacidade de formação e constituição autônoma de 
Poderes Executivo, Legislativo e Judiciário próprios, sem a interferência 
federal.
ORGANIZAÇÃO POLÍTICO-ADMINISTRATIVA BRASILEIRA: FEDERAÇÃO BRASILEIRA...