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Módulo Anexo de Riscos Fiscais4 Brasília - 2017 Curso Lei de Diretrizes Orçamentárias para Municípios Informações: www.orcamentofederal.gov.br Secretaria de Orçamento Federal SEPN 516, Bloco “D”, Lote 8, 70770-524, Brasília – DF, Tel.: (61) 2020-2329 escolavirtualsof@planejamento.gov.br Ministério do Planejamento, Desenvolvimento e Gestão Ministério do Planejamento, Desenvolvimento e Gestão Dyogo Henrique de Oliveira Secretario de Orçamento Federal: George Alberto Aguiar Soares Secretários-Adjuntos: Bruno César Grossi De Souza Geraldo Julião Júnior Orlando Magalhães Da Cunha Márcio Luiz de Albuquerque Oliveira Diretores Clayton Luiz Montes Felipe Dariuch neto Zarak de Oliveira Ferreira Coordenador-Geral de Desenvolvimento Institucional Marcos da Costa Avelar Organização do Conteúdo Munique Barros Carvalho Revisão do Conteúdo José Paulo de Araújo Mascarenhas Karina Rocha Martins Volpe Suzana Ferreira Guimarães Revisão Pedagógica Janiele Cardoso Godinho Revisão Gramatical e Ortográfica Renata Carlos da Silva Projeto Gráfico e Diagramação Tiago Ianuck Chaves Colaboração Rosana Lôrdelo de Santana Siqueira Bruno Rodolfo Cupertino Fernando César Rocha Machado Francisca Belkenia Fernandes Sousa Karen Evelyn Scaff SUMÁRIO Apresentação ................................................................................................. 5 1. Os Riscos Fiscais .......................................................................................... 5 2. Classificação dos Riscos Fiscais ....................................................................7 2.1 Riscos Orçamentários ..................................................................................... 8 2.2 Riscos da Dívida ............................................................................................ 10 3. Conhecendo o Anexo de Riscos Fiscais ...................................................... 13 3.1 Passivos Contingentes .................................................................................. 16 3.2 Demais Riscos Fiscais Passivos .....................................................................17 Revisão do Módulo ....................................................................................... 19 Gabarito dos Exercícios de Fixação ............................................................... 20 Referências Bibliográficas ............................................................................. 20 5 Apresentação Neste último módulo do curso, estudaremos o Anexo de Riscos Fiscais, apresentando os principais conceitos relacionados a esse assunto. Veremos ainda alguns exemplos do demonstrativo de riscos fiscais e providências, preenchido. É importante que você saiba que as orientações para construção do Anexo de Riscos Fiscais seguem as diretrizes do Tesouro Nacional, contidas no “Manual de Demonstrativos Fiscais: Aplicado à União e aos Estados, Distrito e Municípios”, válido para os exercícios financeiros de 2015 e de 2016. Os conceitos que serão estudados nesse módulo são uma síntese do que se encontra no Manual do Tesouro e do próprio Anexo de Riscos Fiscais da LDO Federal de 2017. Da mesma forma que fizemos no módulo de Metas Fiscais, iniciaremos os estudos com os principais conceitos relacionados aos Riscos Fiscais. Esperamos que ao final do módulo você entenda o Anexo de Riscos Fiscais e sua importância para uma gestão fiscal responsável. 1. Os Riscos Fiscais Nesta unidade, destacaremos conceitos importantes para o entendimento do Anexo de Riscos Fiscais. Daremos início aos estudos deste tema, convidando você a considerar a seguinte questão: Você sabe o que são Riscos Fiscais? Para auxiliar no entendimento desse conceito, pense na seguinte situação: o Sr. João é casado com a Sra. Maria, ambos trabalham, mas em empresas diferentes. A empresa do Sr. João promoverá uma reestruturação e já avisou que algumas pessoas serão demitidas. Mas, o Sr. João é um homem prudente. Junto com a sua esposa fizeram um planejamento para os próximos meses, e na planilha colocaram a possibilidade de diminuição da renda da família, já que ele corre o risco de ser demitido. Podemos dizer, então, que há um risco fiscal na família, porque há a possiblidade de redução da receita. Assim, no planejamento realizado pelo casal, eles consideraram o risco e as providências a serem tomadas caso isso ocorra (como por exemplo, usar o dinheiro da poupança e cancelar viagem de final de ano). Módulo Anexo de Riscos Fiscais4 6 Traçando um paralelo com o exemplo apresentado, os Riscos Fiscais são as possibilidades de ocorrência de eventos que possam impactar negativamente as contas públicas. Em outras palavras, Riscos Fiscais são riscos que podem afetar as contas públicas, e pode- se afirmar que estão relacionados aos recursos financeiros do Estado, que podem se tornar insuficientes quando eventos imprevistos ocorrem. De acordo com a LRF, art. 1º, §1º, a responsabilidade na gestão fiscal pressupõe a ação planejada e transparente, prevenindo os riscos e corrigindo os desvios capazes de afetar o equilíbrio das contas públicas. Logo, a previsão dos riscos e as correções de desvios são essenciais à gestão fiscal responsável. Sabemos que a LDO é uma parte importante do processo de planejamento, e o Anexo de Riscos Fiscais complementa esse instrumento orçamentário. A LRF, com o objetivo de ampliar a transparência na apuração dos resultados fiscais do governo, estabeleceu que a LDO deve conter o Anexo de Riscos Fiscais, o qual deve levantar os riscos capazes de afetar as metas fiscais do governo, além de informar as providências a serem tomadas caso tais riscos se concretizem. Veja como a LRF trata o assunto: LEI DE RESPONSABILIDADE FISCAL Art 4º. ... ... §3° A lei de diretrizes orçamentárias conterá Anexo de Riscos Fiscais, onde serão avaliados os passivos contingentes e outros riscos capazes de afetar as contas públicas, informando as providências a serem tomadas, caso se concretizem. [grifo nosso] Assim, de acordo com a LRF, o Anexo de Riscos Fiscais traz uma avaliação dos passivos contingentes e de outros riscos capazes de afetar as contas públicas e a elaboração do orçamento, além das providências a serem tomadas caso se concretizem. Você consegue pensar em um evento que pode constituir um Risco Fiscal para o governo? Podemos citar alguns exemplos: aumento da taxa de juros para pagamento da dívida do governo; aumento das despesas decorrentes da taxa de inflação; ocorrência de calamidade pública; redução da receita; perda de sentença judicial de caráter indenizatório, etc. A LRF dividiu os Riscos Fiscais em dois grupos: Passivos Contingentes e Outros Riscos, sendo que ambos devem estar acompanhados de suas respectivas medidas de compensação. Na próxima unidade vamos entender um pouco melhor os Riscos Fiscais e suas classificações. 7 Exercício de Fixação 1 Marque (V) para as alternativas Verdadeiras e (F) para as Falsas. ( ) Os Riscos Fiscais são a possibilidade de ocorrência de eventos que venham a impactar negativamente nas contas públicas. ( ) O Riscos Fiscais estão relacionados aos recursos financeiros do Estado, que se tornam insuficientes quando eventos imprevistos ocorrem. ( ) O Anexo de Riscos Fiscais acompanha a LRF. ( ) No Anexo de Riscos Fiscais constam apenas os riscos capazes de afetar as contas públicas. 2. Classificação dos Riscos Fiscais Como vimos, a LRF fala em passivos contingentes e outros riscos capazes de afetar as contas públicas. Mas, é importante considerar que de acordo com o Manual do Tesouro e a LDO federal, os passivos contingentes são um tipo de Risco Fiscal. Tomando como base a classificação do referido Manual, os Riscos Fiscais podem ser divididos em duas categorias: riscosorçamentários e riscos da dívida. Os passivos contingentes são um tipo de risco da dívida. Vamos entender melhor esses conceitos? FIGURA 1 | Riscos Fiscais Como enfatizado no Manual do Tesouro, riscos repetitivos deixam de ser riscos, devendo ser planejados. Isso significa que catástrofes naturais, como secas ou inundações, que tem sazonalidade conhecida, devem ter estratégias e ações específicas na LDO e na LOA com objetivo de mitigar seus efeitos. 8 2.1 Riscos Orçamentários Os riscos orçamentários estão relacionados à possibilidade das receitas e despesas projetadas na elaboração do projeto de lei orçamentária anual – PLOA não se confirmarem durante o exercício financeiro, ou seja, dizem respeito à ocorrência de desvios entre as receitas e despesas orçadas. Os riscos decorrem de fatos novos e imprevisíveis à época da elaboração do orçamento, tanto para receita quanto para despesa Assim, os riscos orçamentários estão relacionados à possibilidade das receitas e despesas divergirem significativamente dos valores estimados no projeto de Lei Orçamentária Anual (LOA). Riscos da Receita Em relação às receitas, os valores estimados na LOA podem não se confirmar, e a receita efetiva se torna menor que a estimada. Receita Efetiva < Receita Estimada Observe a seguir alguns fatores que podem levar a redução da receita estimada: 1. Arrecadação de tributos menor do que a prevista no orçamento – Ocorre frustração na arrecadação, devido a fatos ocorridos posteriormente à elaboração da peça orçamentária. Suponha que uma crise leve ao aumento do desemprego. Se menos pessoas estão trabalhando, a arrecadação de imposto de renda será menor. 2. Nível de Atividade Econômica – Quando a atividade econômica do país diminui, geralmente ocorre uma redução das receitas do governo. Se a atividade econômica diminui, as indústrias vendem menos e, portanto, o governo deixa de arrecadar alguns tributos, como IPI. Se as empresas estão vendendo menos, elas passam a produzir menos e precisam diminuir o pessoal contratado. Com a demissão, o governo deixa de arrecadar também o imposto de renda. 9 3. Taxa de Inflação e Taxa de Câmbio1 – São variáveis que também podem vir a influenciar no montante de recursos arrecadados sempre que houver desvios entre as projeções destas variáveis quando da elaboração do orçamento e os valores observados durante a execução orçamentária, assim como os coeficientes que relacionam os parâmetros aos valores estimados. Projeções do governo como receita, despesa e dívida consideram as taxas de inflação e câmbio, que também são projetadas. Assim, se a taxa de inflação é diferente daquela calculada pelo governo, a receita efetivada também será diferente da estimada. Riscos da Despesa Para a despesa verifica-se a possibilidade dos valores fixados serem afetados por fatos incertos e posteriores à aprovação da LOA, levando a uma distorção dos valores previamente definidos no orçamento e aqueles que efetivamente serão executados, situações que impactam especialmente as chamadas despesas obrigatórias. Assim, no risco orçamentário da despesa temos que a despesa se apresenta maior que aquela fixada na LOA. Despesa realizada > Despesa fixada na LOA Observe a seguir alguns fatores que podem levar ao aumento da despesa fixada: 1. Restituição2 de determinado tributo não previsto ou restituição de tributos maior que fixada no Orçamento. É quando o governo calcula que irá devolver certo valor a título de restituição tributária, mas durante a execução do orçamento a restituição é maior, ou seja, seu desembolso é superior ao planejado. Um caso de tributo que anualmente é restituído é o imposto de renda. A Receita Federal do Brasil estima restituir certo valor, mas pode ser que tenha que restituir bem mais do que planejou. 2. Discrepância entre as projeções – é quando os valores projetados na elaboração do orçamento diferem dos valores efetivamente observados durante a execução orçamentária. Por exemplo, segundo a LDO 2016, os benefícios previdenciários e assistenciais obrigatórios têm como principal parâmetro o Índice Nacional de Preços ao Consumidor – INPC, que reajusta os benefícios previdenciários e a tabela para cálculo do benefício seguro- desemprego. Ocorre que em 2016 o INPC utilizado na LOA foi menor que o INPC efetivamente apurado. Assim, esse aumento do INPC com relação à previsão inicial impactou no aumento das despesas previdenciárias e assistenciais inicialmente aprovadas na LOA 2016. 3. Taxa de Inflação e Taxa de Câmbio – da mesma forma que afetam a receita, essas variáveis afetam as despesas. Se há um aumento generalizado de preços, significa que o governo precisa desembolsar mais do que planejou para comprar os bens, como livros, cadeiras escolares, medicamentos, etc. 1. Taxa de câmbio é o preço de uma moeda estrangeira medido em unidades ou frações (centavos) da moeda nacional. A taxa de câmbio reflete, assim, o custo de uma moeda em relação a outra, podendo ser taxa de venda ou taxa de compra. Fonte: Banco Central 2. Restituição tributária é quando o governo devolve parte dos tributos recolhidos ao cidadão por ter cobrado indevidamente. Fonte: Tesouro Nacional 10 Quando os riscos orçamentários se concretizam, algumas providências devem ser tomadas. A estimativa da receita ou a programação das despesas orçamentárias devem ser ajustadas às reais disponibilidades financeiras. Esta readequação das estimativas deve ser feita para evitar o desequilíbrio das contas públicas. O Anexo de Riscos Fiscais busca contemplar esses possíveis riscos, já indicando as medidas a serem tomadas caso os riscos se concretizem. Qualquer planejamento está sujeito a riscos, porque ao longo do tempo mudanças podem ocorrer. Quanto melhor se planeja, mais próximo fica da realidade, porém dificilmente será exatamente igual. 2.2 Riscos da Dívida O objetivo de gerenciar os riscos da dívida é minimizar os custos do financiamento3. Os riscos da dívida referem-se a possíveis ocorrências que podem levar ao aumento do estoque da dívida pública. Eles são verificados, principalmente, a partir de dois tipos de eventos: administração da dívida e passivos contingentes. Administração da Dívida A administração da dívida decorre de fatos como a variação das taxas de juros e de câmbio em títulos vincendos, ou seja, que irão vencer. Mudanças na taxa de juros e de câmbio podem fazer a dívida ficar maior. Imagine a seguinte situação: Suponhamos que você compre um celular no valor de $100,00 (cem dólares). E no ato da compra, o dólar valha R$ 2,00. Isso significa que ao adquirir o celular, você devia R$ 200,00. Todavia, você só vai pagar o celular daqui a 30 dias. Supondo que quando chegar a data do pagamento, o dólar passe a valer R$ 2,50. A sua dívida passa a ser de R$ 250,00, assim, houve um aumento da dívida. Sua dívida era conhecida no momento da compra, mas mudanças em alguns parâmetros (neste caso, na taxa de câmbio) alteraram o valor devido. Essa dívida, que era conhecida, mas dependia de fatores externos, é caracterizada como um risco fiscal. Passivos Contingentes Os passivos contingentes representam dívidas cuja existência depende de fatores imprevisíveis, tal como os resultados dos julgamentos de processos judiciais, ou seja, são fatos ocorridos no 3. Custo de financiamento: custo adicional para financiar uma compra que não foi realizada com dinheiro em espécie. Ou seja, são todos os encargos e despesas incidentes ao se contrair uma dívida, como por exemplo, os juros, impostos e seguros. 11 passado cujo efeito sobre o patrimônio futuro da entidade é incerto. Sua efetivação depende da ocorrência de fatos externos, imprevisíveis e de magnitude difícil de ser mensurada. Os passivos contingentes são eventos conhecidos, mas não se tem certeza quanto a suaconcretização. É o caso do governo de um Município estar em litígio judicial com um cidadão que requer o pagamento de indenização trabalhista. O fato é conhecido, e o governo estima um valor e um prazo para desembolso caso perca a ação. Mas, o julgamento poderá fixar um valor superior ao estimado e ainda num prazo anterior ao previsto. A demanda judicial, citada no exemplo é um passivo contingente, ou seja, é um evento conhecido, porém não se tem certeza do valor e data de pagamento, tem-se apenas uma previsão, que pode não se realizar. A incerteza que reveste o resultado efetivo de tais demandas e a consequente repercussão nos cofres públicos leva à estimativa de passivo eventual. Segundo o glossário do Tesouro Nacional, os passivos contingentes do governo são definidos como “dívidas cuja existência depende de fatores imprevisíveis”, ou seja, é uma possível obrigação cuja existência será confirmada somente pela ocorrência de eventos futuros que não estão totalmente sob o controle da entidade ou ainda obrigações que não podem ser estimadas com suficiente segurança. São despesas potenciais ou eventuais para as quais não há grau de certeza quanto a sua efetiva concretização. O adjetivo “contingente”, da expressão “passivo contingente”, tem uma conotação de “condicional”, “potencial”, “provável” e termos assemelhados, indicando que o fato gerador da obrigação do governo (exemplo: invalidez, aposentadoria, desemprego, perda de ação judicial pelo governo, etc.) depende de fatores imprevisíveis, em grande medida, isto é, o passivo contingente sempre se associa à possibilidade de ocorrência ou não do evento gerador da obrigação do setor público, sem que se possa atribuir, na maioria dos casos, probabilidades a esses eventos. Ainda de acordo com o Manual do Tesouro, como exemplos de passivos contingentes podemos citar: 1. Passivos decorrentes de lides (disputa) de ordem tributária e previdenciária, entre o governo e um terceiro; 2. Questões judiciais pertinentes à administração do Estado como as privatizações, a extinção dos órgãos, a liquidação de empresas e atos que afetam a administração de pessoal; 3. Dívidas em processo de reconhecimento pelo ente e de sua responsabilidade 4. Operações prestadas (aval e garantia) pela União nos demais entes da Federação e às empresas estatais. 12 Como já falamos, as demandas judiciais podem entrar como passivos contingentes, porque mesmo a lide sendo certa, o valor a ser desembolsado não é. Situação diferente são os precatórios. Precatório é uma ordem judicial para pagamento de dívidas dos governos federal, estaduais e municipais expedido pelo Poder Judiciário e dirigido ao Poder Executivo para que mande pagar importância resultante de ação judicial perdida pelo próprio Estado e transitada em julgado, ou seja, quando não cabe mais qualquer recurso. Os precatórios são obrigações explícitas do ente da Federação, devendo ser reconhecidos, quantificados e planejados como despesas na LOA. Os precatórios são obrigações efetivas e, portanto, não constituem Riscos Fiscais. O art. 100 da Constituição Federal de 1988 dispõe sobre a obrigatoriedade da inclusão, no orçamento, da verba necessária ao pagamento de seus débitos oriundos de sentenças judiciais transitada em julgado, constantes de precatório judicial. Agora, observe um esquema da classificação dos Riscos Fiscais: FIGURA 2 | Classificação dos Riscos Fiscais Em síntese, vimos que existem os riscos orçamentários e os riscos da dívida: o primeiro tipo de risco diz respeito à possibilidade das receitas e despesas projetadas na elaboração do projeto de lei orçamentária anual não se confirmarem durante o exercício financeiro; o segundo tipo, está relacionado a eventos que podem aumentar o estoque da dívida pública. Agora que você já entendeu os Riscos Fiscais e sabe que nem todos os eventos fiscais são considerados riscos, fica mais fácil compreender o respectivo anexo. Este é o assunto da nossa próxima unidade. 13 Exercício de Fixação 2 Assinale Verdadeiro (V) ou Falso (F) nas alternativas abaixo: ( ) A LRF exige que a LOA contenha Anexo de Riscos Fiscais. ( ) No Anexo de Riscos Fiscais serão avaliados os passivos contingentes e outros riscos capazes de afetar as contas públicas, informando as providências a serem tomadas, caso se concretizem. ( ) Os Riscos Fiscais são a possibilidade de eventos que venham a impactar negativamente nas contas públicas. ( ) Os Riscos Fiscais podem ser de dois tipos: riscos da despesa e risco da dívida. ( ) Os riscos orçamentários contemplam o risco de receita e despesa. ( ) O risco da dívida é impactado por alterações na taxa de juros e de câmbio. 3. Conhecendo o Anexo de Riscos Fiscais Nesta unidade apresentaremos um exemplo de Anexo de Riscos Fiscais, mostrando as principais informações a serem inseridas no mesmo, de acordo com os conceitos já estudados na unidade 1. Como vimos, a gestão fiscal responsável pressupõe uma ação planejada e transparente em que se previnam riscos e desvios capazes de afetar as contas públicas. Por melhor que seja o planejamento, fatores alheios à vontade da administração podem impactar nos resultados fiscais. O Anexo de Riscos Fiscais é um espaço para o gestor considerar os riscos e já planejar as providências necessárias caso os riscos se concretizem. Na sua casa, durante o planejamento financeiro, você se planeja para imprevistos? Você conseguiria pensar num risco para as finanças familiares? O exemplo a seguir ajudará você a analisar melhor essas questões: Sr. João e a Sra. Joana tem um filho cursando o ensino médio, o Pedro, que é muito estudioso. Eles torcem e acreditam que o filho passará no vestibular para o curso de engenharia na Universidade Federal. Mas, existe a possibilidade dele não passar e ter de ingressar em uma faculdade particular. Organizados, eles fazem um planejamento considerando as duas situações. Fazem uma poupança: se o Pedro não conseguir ingressar no ensino público, o dinheiro será usado para pagar a faculdade particular; caso contrário podem usar esse dinheiro para outros fins, como em uma viagem. Assim, a família está prevenida caso um risco possível de se estimar ocorra. 14 Da mesma forma que no exemplo mencionado, o setor público planeja suas contas e analisa os riscos a que está submetido, por isso elabora o Anexo de Riscos Fiscais, que integra a LDO. De acordo com o Manual do Tesouro, a gestão de riscos fiscais não se resume à elaboração do Anexo de Riscos Fiscais, mas é composta de seis funções necessárias: 1. Identificação do tipo de risco e da exposição ao risco; 2. Mensuração e quantificação dessa exposição; 3. Estimativa do grau de tolerância das contas públicas ao comportamento frente ao risco; 4. Decisão estratégica sobre as opções para enfrentar o risco; 5. Implementação de condutas de mitigação do risco e de mecanismo de controle para previr perdas decorrentes do risco; 6. Monitoramento contínuo da exposição ao longo do tempo, preferencialmente, através de sistemas institucionalizados (controle interno4). O Anexo de Riscos Fiscais não aborda todas essas funções. Este anexo prioriza a identificação do tipo de risco e da exposição ao risco, a mensuração e quantificação dessa exposição e as opções para enfrentá-lo. Assim, de acordo com o Manual do Tesouro, o Anexo de Riscos Fiscais, como parte da gestão de Riscos Fiscais, identifica e estima os Riscos Fiscais, além de informar as opções estratégicas para enfrentá-los. FIGURA 3 | Gestão dos Riscos Fiscais 4. Controle Interno: fiscalização e acompanhamento exercidos no âmbito de cada Poder, sobre os atos da administração pública de caráter orçamentário, financeiro, contábil e patrimonial, exercidos pelos órgãos públicos, internamente, com o objetivo deassegurar economicidade, eficiência, legalidade, moralidade e publicidade na aplicação do dinheiro público, bem como apoiar o controle externo no exercício de sua missão institucional. Qualquer controle efetivado pelo Poder Executivo sobre seus próprios serviços ou agentes é considerado interno. Fonte: Senado Federal 15 Como vimos, o Manual do Tesouro e a LDO federal classificam os Riscos Fiscais em riscos orçamentários e riscos da dívida. Por outro lado, a LRF fala que o Anexo de Riscos Fiscais conterá os passivos contingentes e outros riscos capazes de afetar as contas públicas. A recomendação do referido manual é que os Municípios adotem o padrão estabelecido pela LRF, e no Anexo de Riscos Fiscais elaborem um quadro dividido em passivos contingentes e demais Riscos Fiscais, conforme o modelo a seguir (que foi retirado do próprio Manual). QUADRO 1 | Demonstrativo de Riscos Fiscais do Município de Amarante – adaptado. Conforme modelo apresentado, podemos observar que o Município entendeu que para o próximo ano poderá perder alguma causa judicial. Sendo então um risco (porque pode ou não acontecer) ficou registrado como passivo contingente e a providência será abrir crédito adicional a partir da reserva de contingência. Na coluna “Demais Riscos Fiscais Passivos” deve-se identificar os riscos orçamentários. O Município identificou dois riscos: discrepância nas projeções (para taxa de juros e salário mínimo) e a frustração da receita. As providências a serem tomadas caso haja discrepância de projeções serão a redução de dotação das despesas discricionárias e a utilização da reserva de contingência para abertura de créditos adicionais. Caso haja frustação da receita a medida a ser adotada será a limitação de empenho. Cabe destacar que todos os riscos fiscais devem ser quantificados, e as providências devem ser capazes de cobrir orçamentária e financeiramente este risco. O Manual do Tesouro traz um modelo de demonstrativo já com vários exemplos de riscos que podem ocorrer. 16 QUADRO 2 | Modelo de Demonstrativo de Riscos Fiscais 3.1 Passivos Contingentes Essa seção identifica riscos fiscais decorrentes de compromissos firmados pelo Governo em função de lei ou contrato e que dependem da ocorrência de um ou mais eventos futuros que podem ou não ocorrer para gerar compromissos de pagamento. • Demandas Judiciais Estimar o montante relativo a ações judiciais em andamento contra o ente federativo nas quais haja a probabilidade de que o ganho de causa venha a ser da outra parte. • Dívidas em Processo de Reconhecimento Dívidas ainda não assumidas formalmente que apresentam probabilidade de serem incorporadas ao passivo devido, por exemplo, a decisões judiciais. • Avais e Garantias Concedidas Estimar o montante que apresenta probabilidade de vir a ser gasto pelo ente federativo para honrar fianças e avais concedidos em operações de crédito, direta ou indiretamente, pelo ente federativo a favor de outros entes federativos e entidades dos setores público e privado, inclusive com recursos de fundos de aval, a assunção de risco creditício em linhas de crédito, o seguro de crédito à exportação e outras garantias de natureza semelhante que representem compromisso de adimplência de obrigação financeira ou contratual. • Assunção de Passivos Estimar o montante que apresenta probabilidade de vir a ser gasto pelo ente federativo com o objetivo de proteger o cidadão ou sistemas importantes do Mercado contra inadimplências, falências, altos prejuízos, ou garantir a credibilidade desses sistemas frente a fatores agudos adversos. 17 • Outros Passivos Contingentes Estimar o montante que apresenta probabilidade de vir a ser empregado pelo ente federativo para fazer frente a outros tipos de passivos contingentes. 3.2 Demais Riscos Fiscais Passivos Essa seção identifica outros tipos de riscos fiscais, como os riscos orçamentários. • Frustração de Arrecadação Estimar o montante de redução de arrecadação que apresenta probabilidade de vir a ocorrer no exercício decorrente de, por exemplo, cenários macroeconômicos desfavoráveis não previstos na época da elaboração do Orçamento. • Restituição de Tributos a Maior Estimar o montante de devolução de tributos a maior que apresenta probabilidade de vir a ocorrer no exercício. • Discrepância de Projeções Estimar o montante de redução no valor dos ingressos ou de aumento no valor dos desembolsos que apresentam probabilidade de vir a ocorrer no exercício, decorrentes de evolução desfavorável de indicadores econômicos empregados na época da elaboração do Orçamento, tais como: taxa de crescimento econômico; taxa de inflação; taxa de câmbio; taxa de juros; salário mínimo; outros indicadores. • Outros Riscos Fiscais Estimar o montante que apresenta probabilidade de vir a ser empregado pelo ente federativo para fazer frente a outros tipos de riscos fiscais. A seguir disponibilizamos o anexo de Riscos Fiscais da LDO 2016 de Belo Horizonte – MG – , Lei nº 10.837, de 11 de agosto de 2015. ANEXO II DOS RISCOS FISCAIS LEI DE DIRETRIZES ORÇAMENTÁRIAS – 2016 II. 1 - AVALIAÇÃO DOS PASSIVOS CONTINGENTES (Art. 4º, § 3º, da Lei Complementar Federal n° 101/00) Os riscos fiscais são classificados em duas categorias: orçamentários e de dívida. Os riscos orçamentários são aqueles que dizem respeito à possibilidade de as receitas e despesas previstas não se confirmarem, isto é, que, durante a execução orçamentária, ocorram desvios entre receitas e despesas orçadas. Com relação aos riscos relativos à não efetivação da receita, as variáveis que influem diretamente na arrecadação são o nível da atividade econômica e o índice inflacionário. 18 Por sua vez, as despesas realizadas pelo governo podem apresentar desvios em relação às projeções utilizadas para a elaboração do orçamento, tanto em função do nível de atividade econômica, da inflação observada, como em função de modificações constitucionais e legais que introduzam novas obrigações para o governo. Podem-se considerar riscos orçamentários, portanto, os desvios entre os parâmetros adotados nas projeções e os observados de fato. Os riscos de dívida são oriundos de dois tipos diferentes de eventos. O primeiro diz respeito à administração da dívida, ou seja, riscos decorrentes da variação das taxas de juros e de câmbio nos títulos vincendos. Já o segundo tipo refere-se aos passivos contingentes do Município, isto é, dívidas cuja existência depende de fatores imprevisíveis, tais como os resultados dos julgamentos de processos judiciais que envolvem o Município. Os riscos fiscais advindos do estoque da dívida pública estão sob controle, não se apresentando como de exigibilidade de alocação de recursos em curto ou em médio prazo. Do ponto de vista das ações judiciais trabalhistas e fiscais, existe um passivo contingente, em decorrência de demandas em tramitação, que provocará impacto nos cofres públicos municipais. Contudo, a incerteza de que naturalmente se reveste o resultado efetivo de tais demandas e a consequente repercussão nos cofres públicos municipais leva à estimativa de passivo meramente eventual, cujo caráter por si torna sua mensuração difícil e imprecisa. Cabe ressaltar que o Supremo Tribunal Federal, nos autos das ações diretas de inconstitucionalidade 4357 e 4425, estabeleceu a inconstitucionalidade de postergação, isto é, pagamento em 15 anos, dos precatórios. A Corte, entretanto, em Questão de Ordem julgada em 25/4/15, modulou os efeitos da decisão, mantendo o regime especial criado pela Emenda 62/09 pelo período de cinco anos, contados a partir de janeiro de 2016. Valores em R$1,00 Riscos Fiscais Providências Descrição Valor Descrição Valor Aumento de despesas obrigatórias decorrentes de taxa de inflação superior à prevista. 34.534.000 Aberturade créditos adicionais a partir da Reserva de Contingência e cancelamento de despesas discricionárias. 169.165.000 Aumento da despesa de pagamento de juros da dívi- da fundada. 5.985.000 Arrecadação de tributos menor que a prevista no orçamento. 128.646.000 TOTAL 169.165.000 TOTAL 169.165.000 O Anexo de Riscos Fiscais é interessante porque explica os conceitos que estão envolvidos em sua elaboração, auxiliando o entendimento. 19 No ícone Leitura Complementar do AVA você encontra o Anexo de Riscos Fiscais da União. Confira! Enfim, depois de termos abordado assuntos tão importantes acerca da Lei de Diretrizes Orçamentárias, chegamos ao final do nosso curso! Foi um prazer caminhar com você auxiliando na construção da sua aprendizagem. Esperamos ter atingido nosso objetivo que é contribuir para o aperfeiçoamento da elaboração da LDO Municipal, instrumentalizando-o (a) para o acompanhamento desta ferramenta orçamentária. Exercício de Fixação 3 Conforme as instruções de preenchimento do demonstrativo de Riscos Fiscais e Providências contidas no Manual de Demonstrativos Fiscais do Tesouro Nacional para 2015, relacione as colunas: (1) Passivos Contingentes (2) Demais Riscos Fiscais ( ) Frustração da Arrecadação. ( ) Restituição de Tributos a Maior. ( ) Demandas Judiciais. ( ) Discrepância de Projeções. ( ) Assunção de Passivos. ( ) Dívidas em processo de Reconhecimento. Revisão do Módulo • O Anexo de Riscos Fiscais é um mecanismo para ampliar a transparência na apuração dos resultados fiscais estabelecido pela LRF. • De acordo com a LRF: A LDO conterá Anexo de Riscos Fiscais onde serão avaliados os passivos contingentes e outros riscos capazes de afetar as contas públicas, informando as providências a serem tomadas caso se concretizem. • Os Riscos Fiscais são a possibilidade de eventos que venham a impactar negativamente nas contas públicas. • Os Riscos Fiscais são classificados em duas categorias: riscos orçamentários e de riscos da dívida. • Os riscos orçamentários dizem respeito à possibilidade das receitas e despesas projetadas quando da elaboração do projeto de Lei Orçamentária não se confirmarem durante o exercício financeiro. 20 • Os riscos de dívida referem-se a possíveis ocorrências, externas à administração, que quando se efetivam resultam em aumento do estoque da dívida pública. São duas as principais causas: administração da dívida e passivos contingentes. • A administração da dívida decorre de fatos como a variação das taxas de juros e de câmbio em títulos vincendos, ou seja, que irão vencer. • Passivos contingentes são dívidas cuja existência depende de fatores imprevisíveis. • O Anexo de Riscos Fiscais deve identificar e quantificar os riscos, além de indicar as providências a serem tomadas caso os riscos se concretizem. Gabarito dos Exercícios de Fixação Exercício 1 (V) Os Riscos Fiscais são a possibilidade de eventos que venham a impactar negativamente nas contas públicas. (V) Os Riscos fiscais estão relacionados aos recursos financeiros do Estado, que se tornam insuficientes quando eventos imprevistos ocorrem. (F) Na verdade a LRF estabelece a exigência do Anexo de Riscos Fiscais, que acompanha a LDO. (F) Além dos riscos, constam também as providências a serem tomadas caso esses riscos se concretizem. Exercício 2 (F) A LDO é quem deve conter Anexo de Riscos Fiscais. (V) No anexo de Riscos Fiscais serão avaliados os passivos contingentes e outros riscos capazes de afetar as contas públicas, informando as providências a serem tomadas, caso se concretizem. (V) Os Riscos Fiscais são a possibilidade de eventos que venham a impactar negativamente nas contas públicas. (F) Na verdade os riscos fiscais são classificados em riscos orçamentários e risco da dívida. (V) Os riscos orçamentários contemplam o risco de receita e despesa. (V) O risco da dívida é impactado por alterações na taxa de juros e de câmbio. Exercício 3 (2) Frustração da Arrecadação. (2) Restituição de Tributos a Maior. (1) Demandas Judiciais. (2) Discrepância de Projeções. (1) Assunção de Passivos. (1) Dívidas em processo de Reconhecimento. Referências Bibliográficas BELO HORIZONTE. Lei nº 10.837, de 11 de agosto de 2015. BRASIL. Lei Complementar no 101, de 4 de maio de 2000. BRASIL. Lei 12.708, de 17 de agosto de 2012. 21 BRASIL. Secretaria do Tesouro Nacional. Manual de demonstrativos fiscais: aplicado à União e aos Estados, Distrito Federal e Municípios. 5° ed., Brasília. Acesso em: abril 2013. Disponível em: http://www.tesouro.fazenda.gov.br/documents/10180/471139/CPU_MDF_6_edicao_ versao_24_04_2015.pdf/d066d42d-14c0-454b-9ab8-6386c9f7b0f8>. Acesso em: fevereiro de 2016 BRASIL. Tesouro Nacional. Gerenciamento de riscos da Dívida Pública Federal. Disponível em:<http://www3.tesouro.gov.br/divida publica/downloads/Parte%202_3.pdf>. Acesso em: fevereiro de 2016 1. Os Riscos Fiscais Apresentação Referências Bibliográficas Revisão do Módulo 3.2 Demais Riscos Fiscais Passivos 3.1 Passivos Contingentes 3. Conhecendo o Anexo de Riscos Fiscais 2.2 Riscos da Dívida 2.1 Riscos Orçamentários 2. Classificação dos Riscos Fiscais Gabarito dos Exercícios
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