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* * ORÇAMENTO E FINANÇAS PÚBLICAS RICARDO BARBOSA DA SILVEIRA Rio de Janeiro, 19 de maio de 2011 * * ORÇAMENTO PÚBLICO É a materialização da ação planejada do Estado na manutenção de suas atividades e na execução de seus projetos e, sendo definido pela Constituição de 1988, que estabeleceu como instrumentos de planejamento governamental a Lei do Plano Plurianual – PPA, a Lei de Diretrizes Orçamentárias – LDO e a Lei do Orçamento Anual – LOA * * ORÇAMENTO PÚBLICO Os instrumentos de planejamento governamental se transformam em leis de iniciativa do Poder Executivo e, através da LOA, estimam-se as receitas e fixam-se as despesas da administração pública. A LOA, sendo elaborada em um exercício e, após aprovada pelo Poder Legislativo, vigorará no exercício seguinte. * * ORÇAMENTO PÚBLICO As despesas fixadas no orçamento são cobertas com o produto da arrecadação dos impostos e contribuições e os gastos podem também ser financiados por operações de crédito, que é o endividamento do tesouro junto ao mercado financeiro interno e externo, implicando no aumento da dívida pública. As receitas são estimadas pelo governo, podendo ser maiores ou menores do que foi inicialmente previsto. * * TIPOS DE ORÇAMENTOS Legislativo (utilizado em países parlamentaristas, no qual a elaboração, a votação e a aprovação são de competência do poder Legislativo, cabendo ao poder Executivo a sua execução) Executivo (utilizado em países onde impera o poder absoluto, no qual a elaboração, a aprovação, a execução e o controle são da competência do poder Executivo) Misto (utilizado nos países cujas funções legislativas são exercidas pelo Congresso ou Parlamento, sendo sancionado pelo chefe do poder Executivo. Sua elaboração e execução são de competência do poder Executivo, cabendo ao poder Legislativo sua votação e seu controle). * * ORÇAMENTO PÚBLICO Richard Musgrave, apud Giacomoni (2000, p.22), propôs uma classificação das funções econômicas do Estado, que se tornaram clássicas no gênero, denominadas as “funções fiscais”, considerando-as como as próprias “funções do orçamento”, principal instrumento de ação estatal na economia: Promover ajustamento na alocação de recursos (função alocativa); Promover ajustamento na distribuição de renda (função distributiva); e Manter a estabilidade econômica (função estabilizadora). * * ORÇAMENTO PÚBLICO – FUNÇÃO ALOCATIVA Função Alocativa – presume-se na alocação de recursos justificada naqueles casos em que houver a necessária eficiência por parte do mecanismo de ação privada (sistema de mercado), chamando atenção para duas situações bem explicativas: os investimentos na infra-estrutura econômica e a provisão de bens públicos e bens meritórios. * * ORÇAMENTO PUBLICO – FUNÇÃO DISTRIBUTIVA O orçamento público é o principal instrumento para a viabilização das políticas públicas de distribuição de renda, considerando que o problema distributivo tem por base tirar de uns para melhorar a situação de outros, o mecanismo fiscal mais eficaz é o que combina tributos progressivos sobre as classes de renda mais elevada com a transferência para aquelas classes de renda mais baixa. Em sentido amplo, uma série de outras medidas públicas enquadra-se nos esquemas distributivos como a educação gratuita, a capacitação profissional. * * ORÇAMENTO PÚBLICO – FUNÇÃO ESTABILIZADORA Além dos ajustamentos na alocação de recursos e na distribuição de renda, a política fiscal tem quatro objetivos macroeconômicos (manutenção de elevado nível de emprego, estabilidade nos níveis de preços, equilíbrio no balanço de pagamentos e razoável taxa de crescimento econômico). A mais moderna das três, função estabilizadora, adquiriu especial importância como instrumento de combate aos efeitos da depressão dos anos trinta e a partir daí esteve sempre em cena, lutando contra as pressões inflacionárias e contra o desemprego. * * ORÇAMENTO PÚBLICO O Plano Plurianual (PPA), a Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO) e a Lei Orçamentária Anual (LOA) são as leis que regulam o planejamento e o orçamento dos entes públicos federais, estaduais e municipais. Na seção denominada “Dos Orçamentos” na Constituição Federal de 1988 ( Art 165), tem-se essa integração, por meio da definição dos instrumentos de planejamento, os quais são de iniciativa do Poder Executivo. Leis de iniciativa do Poder Executivo estabelecerão: I – o plano plurianual; II – as diretrizes orçamentárias; III – os orçamentos anuais. * * ORÇAMENTO PÚBLICO O PPA é o instrumento de planejamento de médio prazo que estabelece, de forma regionalizada, as diretrizes, os objetivos e as metas da Administração Pública para as despesas de capital e outras delas decorrentes, e para as relativas aos programas de duração continuada. Retrata em visão macro, as intenções do gestor público para um período de quatro anos, podendo ser revisado a cada ano. * * ORÇAMENTO PÚBLICO A LDO surgiu almejando ser o elo entre o planejamento estratégico (PPA) e o planejamento operacional (LOA). Sua relevância reside no fato de ter conseguido diminuir a distância entre o plano estratégico e as LOAS, as quais dificilmente conseguiam incorporar as diretrizes dos planejamentos estratégicos existentes antes da CF/88. * * ORÇAMENTO PÚBLICO Além dos dispositivos referentes a LDO previstos na CF/88, veremos que a Lei de Responsabilidade Fiscal, em seu art. 4º, I, aumentou o rol de funções da LDO: Art. 4º - A Lei de Diretrizes Orçamentárias atenderá o disposto no & 2º do art. 165 da CF/88 definindo: Equilíbrio entre receitas e despesas; - Critérios e forma de limitação de empenho, caso a realização da receita possa não comportar o cumprimento das metas de resultado primário ou nominal previsto * * ORÇAMENTO PÚBLICO A LOA é um instrumento que expressa à alocação de recursos públicos, sendo operacionalizada por meio de diversos programas, onde o poder público prevê a arrecadação de receitas e fixa a realização de despesas para o período de um ano. A LOA é o orçamento por excelência ou o orçamento propriamente dito. A finalidade da LOA é a concretização dos objetivos e metas estabelecidas no PPA, expressando as políticas desenvolvidas pela entidade pública por meio do cumprimento ano a ano das etapas do PPA, em consonância com o que foi estabelecido na LDO. * * ORÇAMENTO PÚBLICO - LOA A LOA compreenderá orçamentos fiscal, de investimentos e da seguridade social. I – o orçamento fiscal referente aos Poderes Executivos, seus Fundos, Órgãos e entidades da Administração Direta e Indireta, inclusive Fundações instituídas e mantidas pelo Poder Público; II – o orçamento de investimento das empresas em que o Poder Executivo, direta ou indiretamente, detenha a maioria do capital social com direito a voto; III – o orçamento de seguridade social, abrangendo todas as entidades e órgãos a ela vinculados da Administração Direta ou indireta, bem como os Fundos e Fundações instituídos e mantidos pelo poder Público. * * ORÇAMENTO PÚBLICO Princípios Orçamentários são premissas, linhas norteadoras de ações a serem observadas na concepção da proposta, consagrados pela CF/88 e pela tradição: Anualidade, Unidade e Universalidade, Exclusividade, Equilíbrio, Especificação, Publicidade, Clareza e outros que embora não constem nos textos legais são difundidos por diversos autores e que acabaram tornando-se consagrados. * * ORÇAMENTO PÚBLICO Etapas desenvolvidas pelo processo orçamentário Elaboração Estudo e aprovação Execução Avaliação * * ELABORAÇÃO O orçamento, embora seja anual, não pode ser concebido ou executado isoladamente do período imediatamente anterior e do posterior, pois sofre influências condicionantes daquele que o precede, assim como constitui uma base informativa para os futuros exercícios. Daí a necessidade de compreensão do Ciclo Orçamentário, que é a seqüência das etapas desenvolvidas pelo processo orçamentário. * * ESTUDO E APROVAÇÃO Esta fase é de competência do Poder Legislativo, e o seu significado está configurado na necessidade de que o povo, através de seus representantes, intervenha na decisão de suas próprias aspirações, bem como na maneira de alcançá-las. Caso, o Poder Legislativo não receba a proposta no prazo constitucional, será considerada como proposta a Lei Orçamentária vigente no próprio exercício . O Chefe do Poder Executivo, além de sancionar a Lei do Orçamento Anual - LOA, deverá promulgá-la e fazê-la publicar em jornal de grande circulação. Se houver veto, total ou parcial, ele será votado em sessão conjunta do Poder Legislativo. * * EXECUÇÃO E AVALIAÇÃO A execução do orçamento constitui a concretização anual dos objetivos e metas determinados para o setor público, no processo de planejamento integrado, e implica a mobilização de recursos humanos, materiais e financeiros. A avaliação refere-se à organização, aos critérios e trabalhos destinados a julgar o nível dos objetivos fixados no orçamento e as modificações nele ocorridas durante a execução; à eficiência com que se realizam as ações empregadas para tais fins e grau de racionalidade na utilização dos recursos correspondentes. * * Técnicas de Elaboração Orçamentária Durante a fase de elaboração orçamentária, ou seja, o planejamento, as opções e decisões que se têm disponíveis, podem ser classificados segundo o processo decisório em: Processo descendente Processo ascendente Processo intermediário ou misto * * Função primordial do orçamento público O propósito de um orçamento é prever, enumerar, avaliar e confrontar despesas e receitas para um período futuro". Para termos visão perfeita das etapas de elaboração do orçamento devemos conhecer de modo preciso a organização governamental e os princípios constitucionais reguladores da vida do Estado. * * Classificação das etapas de elaboração dos instrumentos orçamentários Preliminar - Fixação das diretrizes, Projeções e prognósticos. Inicial -Preparo das normas e instruções e Encaminhamento às unidades operacionais. Intermediária - Indicação, pelas unidades operacionais, dos programas de trabalho a serem desenvolvidos, discriminando: funções e atividades; códigos de despesa e fonte de recursos. Final - Consolidação das propostas setoriais, formulação da proposta geral de orçamento, aprovação da proposta geral pelo chefe do Poder Executivo e Encaminhamento ao legislativo. * * Classificações Institucionais, Funcional e Programática As classificações orçamentárias são essenciais para: a programação, a execução, o acompanhamento, o controle e a avaliação da atividade financeira do Estado. Para as receitas os critérios de classificação são: institucional, segundo sua natureza e quanto às fontes de recursos e para as despesas os critérios são: institucional, funcional e programática e segundo a natureza. * * Classificações das despesas Classificação Institucional - Corresponde aos Órgãos e suas respectivas Unidades Orçamentárias. Classificação Funcional - Trata-se de uma classificação independente dos programas. Suas subfunções também podem ser combinadas com funções diferentes daquelas a que estejam vinculadas. Atualmente são 28 funções e 109 sub-funções. Classificação Programática - A finalidade das classificações por programas é demonstrar as realizações do governo, o resultado final de seu trabalho em prol da sociedade. * * Classificação Programática Programa: Instrumento de organização da ação governamental visando à concretização dos objetivos pretendidos, sendo mensurado por indicadores estabelecidos no PPA. Projeto: Instrumento de programação para alcançar o objetivo de um programa, envolvendo um conjunto de operações, limitadas no tempo, das quais resulta um produto que concerne para a expansão ou aperfeiçoamento da ação de governo. Atividade: Instrumento de programação para alcançar o objetivo de um programa, envolvendo um conjunto de operações que se realizam de modo contínuo e permanente, das quais resulta um produto necessário à manutenção da ação de governo. * * Classificação Programática Operações Especiais: São as despesas que não contribuem para a manutenção das ações de governo, das quais não resulta um produto, e não geram contraprestação direta sob a forma de bens ou serviços. (Ex: Amortizações e encargos, aquisição de títulos, pagamento de sentenças judiciais, operações de financiamento, ressarcimentos, indenizações, pagamento de inativos, etc). * * Formação de um código de Programa de Trabalho A classificação Institucional conjugada com a funcional-programática, forma o código de um Programa de Trabalho” Exemplo: 20.006.04.123.0421.2094 20 - Órgão - Secretaria de Estado da Fazenda 006 - Unidade Orçamentária - Subsecretaria da Receita Pública 04 - Função - Administração 123 - Subfunção - Administração Financeira 0421 - Programa - Modernização da Gestão das Receitas 2094 - Atividade - Treinamento de Recursos Humanos * * CRÉDITOS ORÇAMENTÁRIOS E CRÉDITOS ADICIONAIS Para realizar essa atividade financeira o governo dispõe de duas fontes: créditos orçamentários e créditos adicionais Os créditos orçamentários são aqueles aprovados pelo Legislativo na lei do orçamento e provêm de recursos do tesouro nacional e de outras fontes. Os créditos adicionais são aqueles concedidos quando durante a execução do orçamento houver necessidade de retificá-lo quer por insuficiência de recursos ou para atender a situações não previstas quando da sua elaboração (art. 40 da lei 4.320/64). * * CRÉDITOS ADICIONAIS Os créditos adicionais podem ser: Suplementares, Especiais e Extraordinários (conforme especificação da Lei 4.320/64, Art. 41). • Suplementares: são os destinados a reforço de dotação (ex. pagamento de pessoal - despesa de custeio); • Especiais: são aqueles destinados a despesas para as quais não haja dotação orçamentária específica; • Extraordinários: são aqueles destinados para realização de despesas urgentes e imprevisíveis, em caso de guerra, calamidade pública. * * CRÉDITOS SUPLEMENTARES Os créditos suplementares e especiais são autorizados por Lei aprovada pelo Poder Legislativo, e abertos através de Decreto do Poder Executivo. Os créditos suplementares podem ser autorizados na própria lei orçamentária até determinada importância, o que usualmente é feito em termos percentuais, e tal autorização não fere o princípio da exclusividade, pois não se trata de matéria estranha ao orçamento. Quando concedidos incorporam-se ao orçamento adicionando-se à dotação orçamentária a que se destinou o reforço. * * Créditos Especiais e Extraordinários Os créditos extraordinários pela sua característica de urgência e imprevisibilidade, são abertos por Decreto do Executivo, independente de prévia autorização do Legislativo. Os créditos especiais e extraordinários, se abertos nos últimos quatro meses antes do encerramento do exercício terão vigência até o exercício seguinte ou até cessarem as causas que provocaram a sua abertura, porém incorporando-se ao orçamento financeiro (CF/88, art 167 § 2°). Outra característica importante desses créditos é que quando autorizados apresentam as respectivas despesas realizadas separadamente das previstas no orçamento. * * Recursos Hábeis A fim de não prejudicar o equilíbrio do orçamento em execução, a lei determina que cada solicitação de crédito adicional seja acompanhada da indicação de recursos hábeis desde que não comprometidos (art. 43, § 1° da lei 4.320/64). I - o superávit financeiro apurado em balanço patrimonial do exercício anterior; II - os provenientes de excesso de arrecadação; III - os resultantes da anulação parcial ou total de dotações orçamentárias ou de créditos adicionais autorizados em lei; e IV - o produto de operações de crédito autorizadas, em forma que juridicamente possibilite o Poder Executivo realizá-las. * * Receitas Públicas Conceito “Entre os recursos que o estado aufere, temos as entradas que se incorporam de forma definitiva ao patrimônio e aquelas que são restituíveis no futuro. No primeiro grupo, temos as Receitas Públicas; no segundo, temos os ingressos públicos, cuja característica é a restituição futura, pois são simples movimentos de fundos. Desse modo, podemos afirmar que os Ingressos correspondem a todas as quantias recebidas pelos cofres públicos, ao passo que as receitas públicas correspondem ao ingresso que, integrando-se ao patrimônio público sem quaisquer reservas, condições ou correspondência no passivo, vem acrescentar seu vulto como elemento novo e positivo”. * * Receitas Públicas A receita QUANTO A NATUREZA é dividida em: orçamentária e extra - orçamentária. Receita Orçamentária É a consignada na Lei do Orçamento e serão aplicadas na realização dos gastos públicos, classificar-se-á nas categorias econômicas (Receitas Correntes e Receitas de Capital). Sua arrecadação depende de Lei. Deve ser prevista no Orçamento (LOA) e subdivide-se em: - Correntes (Tributárias, Contribuição, Patrimonial, Agropecuária e Industrial, Serviços, Transferências Correntes e Outras). * * Receitas Receitas de Capital São as que provêm da alienação de um bem de capital, definidas como operações de capital, recebimento das amortizações de empréstimos concedidos e as que estejam, por ato do poder público, vinculadas a uma operação de capital. São fontes da receita de capital: Operações de Crédito - são fontes oriundas da realização de recursos financeiros advindos da constituição de dívidas, através de empréstimos e financiamentos. * * Receita Extra-orçamentária É aquela que não integra o orçamento público. Compreende os recolhimentos feitos e que constituirão compromissos exigíveis, cujo pagamento independe de autorização orçamentária e, portanto, independe de autorização legislativa. Por conseguinte, o Estado é obrigado a arrecadar valores que, em princípio, não lhe pertencem. O Estado figura apenas como depositário dos valores que ingressam a esse título, como por exemplo: as cauções, as fianças, as consignações e outras. As cauções, as fianças e os depósitos efetuados em títulos, apólice ou outro valor diferente da moeda nacional corrente, serão classificados em contas de compensação, não sendo, nestes casos, considerados receitas extra-orçamentárias. *
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