Apostila Contratações Públicas ILB

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Contratações
Públicas
COORDENAÇÃO DE CAPACITAÇÃO, TREINAMENTO E ENSINO 
 
 
 
 
 
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Curso Contratações Públicas 
 
Sumário 
Apresentação do curso ................................................................................ 2 
 
Módulo I – Introdução às Contratações Públicas ........................................... 2 
Objetivos instrucionais ................................................................................ 2 
Introdução .................................................................................................3 
Unidade I – Aprendendo a Escolher a Melhor Opção ........................................ 4 
Unidade II – Elementos Básicos da Licitação .................................................. 7 
Unidade III – Fases, Tipos e Critérios ........................................................... 13 
 
Módulo II – Soluções Sem Contratação ....................................................... 19 
Objetivos instrucionais ............................................................................... 19 
Introdução 19 
Unidade I – Resolução Interna e Contrato de Gestão .......................................20 
Unidade II – Convênio, Contrato de Repasse e Termo de Execução Descentralizada25 
Unidade III – Consórcio Público.................................................................... 34 
 
Módulo III – Contratação por Licitações Ordinárias .................................... 47 
Introdução ...............................................................................................47 
Objetivos instrucionais ................................................................................ 47 
Unidade I – Disposições Comuns Relevantes ................................................. 48 
Unidade II – Modalidades Tradicionais (Lei nº 8.666/93) ................................ 55 
Unidade III – Novas Modalidades ................................................................ 65 
 
Módulo IV – Contratação por Licitações Especiais ....................................... 79 
Objetivos instrucionais ............................................................................... 79 
Introdução ............................................................................................... 79 
Unidade I – Registro de Preços ................................................................... 80 
Unidade II – Delegação de Serviço Público (Concessão, Permissão e Autorização)86 
Unidade III – Parceria Público-Privada (PPP) ................................................. 93 
 
Módulo V – Contratação Direta................................................................... 109 
Objetivos instrucionais ............................................................................. 109 
Introdução ..............................................................................................109 
Unidade I – Por Inexigibilidade .................................................................. 111 
Unidade II – Por Licitação Dispensável ....................................................... 116 
Unidade III – Por Licitação Dispensada ...................................................... 130 
 
Módulo VI – Gestão da Solução Adotada .................................................... 138 
Objetivos instrucionais ............................................................................. 138 
Introdução .............................................................................................138 
Unidade I – Características Gerais dos Contratos Administrativos .................... 139 
Unidade II – Gestão de Contrato Tradicional ................................................ 150 
Unidade III – Gestão das Demais Soluções e Aumento de Eficiência ou Prevenção de 
Responsabilização na Prática .................................................................... 161 
 
COORDENAÇÃO DE CAPACITAÇÃO, TREINAMENTO E ENSINO 
 
 
 
 
 
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Contratações Públicas 
 
Apresentação do curso 
 
O curso foi desenvolvido para orientá-lo a, diante de alguma situação que exija o 
atendimento a necessidade pública, pensar na solução mais adequada ao caso concreto, 
envolvendo ou não uma contratação pública. De igual forma, pretende-se orientar os 
órgãos de controle e cidadãos a detectarem o mau uso de recursos públicos, quer pelo 
descumprimento das normas aplicáveis, quer pela má escolha da solução mais pertinente. 
No Módulo I serão analisados conceitos gerais inerentes às contratações públicas, 
aplicáveis em todos os módulos subsequentes. Já nos Módulos II a V serão abordadas as 
opções de que o gestor público dispõe para atender à necessidade pública, envolvendo 
soluções sem contratação (módulo II), por contratação direta (módulo V) ou por licitações 
ordinárias (módulo III) ou especiais (módulo IV). Por fim, no módulo VI você verá como 
gerir a solução adotada consoante as normas vigentes e as boas práticas, evitando eventual 
responsabilização. 
 
Módulo I – Introdução às Contratações Públicas 
 
Objetivos instrucionais 
 
Ao final deste Módulo, você será capaz de: 
 
 
 Identificar as opções de que o gestor público dispõe para atender à necessidade 
pública; 
 Reformular o raciocínio de como melhor atender à 
necessidade pública concretamente; 
 Explicar o que é licitação e quais são seus objetivos, 
pressupostos, pilares e princípios; 
 Resumir o fundamento das contratações públicas e o 
histórico e sua regulamentação; 
 Discriminar as fases das contratações públicas e os tipos e 
critérios de julgamento. 
 
 
COORDENAÇÃO DE CAPACITAÇÃO, TREINAMENTO E ENSINO 
 
 
 
 
 
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Introdução 
 
Agora que você já teve uma ideia do que vamos abordar durante o curso, precisa 
obter uma noção geral do que iremos aprender neste módulo. 
Na unidade I, você verá a relevância de se avaliar bem a necessidade pública real 
e todas as eventuais alternativas válidas disponíveis antes de caminhar para uma 
determinada solução. Desse modo, você estará mais apto a escolher a melhor opção no 
caso concreto, ainda que consista em evitar o dispêndio de recursos públicos devido à 
inexistência da necessidade. 
Já na unidade II, você verá conhecerá os elementos básicos da licitação, envolvendo 
sua conceituação e regulamentação, seu fundamento e histórico e seus objetivos, 
pressupostos, pilares e princípios. Na unidade III, por sua vez, você aprenderá sobre as 
fases das contratações públicas e os tipos e critérios de julgamento. 
Vamos iniciar nossos estudos? 
 
 
 
 
COORDENAÇÃO DE CAPACITAÇÃO, TREINAMENTO E ENSINO 
 
 
 
 
 
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Unidade I – Aprendendo a Escolher a Melhor Opção 
Não há dúvida: esta é a parte mais importante deste curso. Isso porque não adianta 
apenas memorizar os dispositivos das normas inerentes às contratações públicas sem 
aprender a raciocinar como atender à necessidade pública com a solução mais adequada 
ao caso concreto. 
 
Infelizmente, as normas focam na fase externa do processo de contratação pública 
e a doutrina em geral, nelas se baseando, seguem a mesma linha, negligenciando a fase 
interna, principalmente o planejamento. Os agentes públicos envolvidos também focam na 
fase externa, assim como os órgãos de controle e cidadãos. 
 Como consequência, poucos são os que possuem a visão sistêmica do processo de 
contratação públicas; equívocos são cometidos nas fases externa e interna, mas 
praticamente só os da externa são punidos (ou os que ficam nesta evidenciados). 
Nessa linha, os estudiosos costumam resumir o tema em “Licitações e Contratos”, 
em vez de “processo de contratação pública”. Este curso inova e ousa ir além, adicionando 
a este abrangente termoas soluções da necessidade pública sem contratação, tema pouco 
explorado pela doutrina, mas de grande relevância prática. 
Vamos analisar o exemplo? 
Situação 1: Você é o Diretor de TI de um órgão público, responsável por 
autorizar os projetos de contratações relativas ao seu departamento. Hoje você recebeu 
para assinatura “Termo de Referência” e “Pesquisa de Preços” para atender à alegada 
necessidade de aquisição de 25 scanners de produção. O que você vai fazer? 
Essa situação parece normal, não é mesmo? Isso demonstra que essas situações 
ainda ocorrem com bastante frequência. Mas, então, vamos raciocinar devidamente e fazer 
a diferença? 
Primeiramente, você concorda que houve falha de planejamento? Vamos ver o 
porquê? Você deveria ter sido incluído no projeto desde a intenção da contração, antes da 
elaboração dos documentos, para que pudesse conhecer as alternativas disponíveis. Só 
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assim poderia ser desenvolvida a alternativa mais adequada, e você já seria conivente. Se 
você considerasse, por exemplo, que a necessidade inexistia, todo o esforço para 
elaboração dos documentos seria perdido. 
Além disso, houve a troca da necessidade com a solução. Parece besteira, mas esse 
equívoco é comum e prejudica a escolha da melhor solução para o caso concreto. Nesse 
caso, a necessidade era de digitalização, que poderia ser atendida com: 
 os recursos humanos e materiais próprios ou celebrado ajuste de órgão parceiro 
mediante uma compensação de seu órgão (detalhamento no módulo II, soluções 
sem contratação); 
 a aquisição de scanners simples de mesa em grande quantidade, de impressoras 
multifuncionais com digitalização automática em quantidade média ou, de fato, de 
scanners de produção em pequena quantidade, ou a contratação de empresa para 
fornecer os equipamentos visando à digitalização pelo próprio pessoal do órgão ou 
para fornecer pessoal visando à realização da digitalização pela empresa dentro do 
órgão, sob conta e risco da contratada (detalhamento no módulo III, licitações 
ordinárias); 
 o registro de preços do serviço de digitalização devido à conveniência de 
atendimento a mais de um órgão ou a adesão a ata de registro de preços válida de 
outro órgão da mesma esfera para aquisição de scanners compatíveis com a 
necessidade detectada (detalhamento no módulo IV, licitações especiais); 
 a contratação de associação de portadores de deficiência física, sem fins lucrativos 
e de comprovada idoneidade, para a prestação do serviço de digitalização mediante 
dispensa de licitação, comprovada a compatibilidade do preço contratado com o 
praticado no mercado (detalhamento no módulo V, contratação direta). 
Você percebe a importância de se avaliar bem a necessidade pública real e todas 
as eventuais alternativas válidas disponíveis antes de caminhar para uma determinada 
solução? Você pode concluir, inclusive, que a necessidade inexiste e evitar o desnecessário 
dispêndio de recursos públicos! 
 
Após analisar a situação 1, você poderia constatar que a melhor solução poderia ser 
comprar uma quantidade intermediária de impressoras multifuncionais com digitalização 
automática, se a digitalização pudesse ser normalmente realizada pelos colaboradores. 
De fato, poderia ser constatado que comprar mais scanners de mesa seria pior, pois 
os colaboradores perderiam muito tempo digitalizando volumosos autos página a página, 
e comprar poucos scanners de produção também, uma vez que, mesmo o equipamento 
sendo mais robusto, o baixo quantitativo elevaria a distância do usuário à máquina, 
inviabilizando a dinâmica de digitalização das unidades do órgão. 
Vamos analisar outra situação para aprender a raciocinar devidamente? 
COORDENAÇÃO DE CAPACITAÇÃO, TREINAMENTO E ENSINO 
 
 
 
 
 
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Situação 2: Você é servidor público de um departamento que compreende 
arquivo, biblioteca e museu. Ao chegar ao trabalho, recebe o encargo de elaborar as 
especificações necessárias à aquisição de um conjunto de arquivos deslizantes para 
armazenar mais documentos no mesmo espaço físico. O que você fará? 
Você percebe que novamente houve confusão entre a necessidade e a solução? Só 
que dessa vez você foi incluído logo no início do projeto, evitando retrabalho. A necessidade 
é conseguir atender à demanda das unidades por transferência e recolhimento de 
documentos. Considerado o espaço disponível para essa finalidade, pode ter sido 
constatado que em pouco tempo o departamento ficaria impossibilitado de arquivar novos 
documentos. 
No entanto, é necessário sempre analisar as opções disponíveis antes de escolher 
a solução que melhor a atenda. Nesse caso, poderíamos considerar como melhor opção: 
 a disponibilização de mais instalações físicas para essa finalidade, em virtude de 
reorganização interna ou do recebimento de espaço físico de outro departamento; 
 a realização de obra para expandir as instalações físicas atuais, seja reformando o 
mesmo local, seja construindo um novo arquivo para essa finalidade; 
 a manutenção do espaço físico, após a eliminação de documentos, respeitada a 
tabela de temporalidade – alguns diretamente, outros após microfilmagem; 
 a otimização do armazenamento no mesmo espaço, com o melhor aproveitamento 
de uso de cada caixa, da quantidade de caixas por estante, da quantidade de 
estantes no ambiente (otimização horizontal) ou da altura dessas estantes 
(otimização vertical), ou, de fato, com a aquisição de arquivos deslizantes. 
 
Veja outra vez a importância de: 
 
Você poderia comprovar, inclusive, a incorreção da projeção anteriormente 
efetuada, constatando que o espaço atual atende a necessidade de armazenamento pelos 
próximos 20 anos. 
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Acesse o artigo "A importância do planejamento na contratação pública”, escrito 
por Lucimar Rizzo Lopes dos Santos, que considera dever funcional do administrador 
público o planejamento visando evitar prejuízos à Administração Pública decorrente da 
prática de gestão ineficiente ou ilegal, inclusive no que se refere às contratações públicas 
 
Unidade II – Elementos Básicos da Licitação 
Agora que você possui uma visão geral sobre o curso precisamos abordar alguns 
elementos básicos introdutórios, mais especificamente sobre a licitação. Antes disto, 
conheça de forma breve o histórico da normatização sobre o tema e da sua fundamentação 
constitucional. 
 
Conheça o histórico e a fundamentação legal sobre a licitação, no Anexo I do 
módulo. 
 
Vamos continuar, então, nossos estudos? 
Da mesma forma que você procura pesquisar onde comprar mais barato para 
economizar seu dinheiro, a Administração Pública busca a proposta mais vantajosa – de 
acordo com exigências pré-estabelecidas e divulgadas – para contratar serviços, adquirir 
bens e realizar obras. 
Diferentemente de nós, a Administração Pública não sai pela rua indo 
de loja em loja ou de empresa em empresa atrás da melhor proposta. 
Ela faz isso por meio do processo denominado licitação, ou seja, o 
processo pelo qual os órgãos e empresas públicas contratam serviços 
e adquirem bens de uma pessoa física ou jurídica. 
 
 
Observe o conceito a seguir: 
Licitação é o "procedimento administrativo pelo qual a Administração Pública, 
obediente aos princípios constitucionais que a norteiam, escolhe a proposta de 
fornecimento de bem, obra ou serviço mais vantajosa para o erário." (MOTA, 1998, p. 26) 
 
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Note que a licitação é um procedimento administrativo. Isso significa queé o 
meio formal pelo qual a Administração Pública deve convocar, mediante edital ou convite, 
empresas que estejam interessadas a oferecer bens e serviços. Verifique: 
Lei nº 8.666/93 – Lei de Licitações e Contratos (LLC) 
Art. 4o (...) 
Parágrafo único. O procedimento licitatório previsto nesta Lei caracteriza ato 
administrativo formal, seja ele praticado em qualquer esfera da Administração Pública. 
Veja que a licitação é o meio em que se “escolhe a proposta de fornecimento de 
bem, obra ou serviço”. De fato, um dos propósitos da licitação é preceder aos contratos: 
 
 
Lei nº 8.666/93 
Art. 2o As obras, serviços, inclusive de publicidade, compras, alienações, concessões, 
permissões e locações da Administração Pública, quando contratadas com terceiros, serão 
necessariamente precedidas de licitação, ressalvadas as hipóteses previstas nesta Lei. 
Parágrafo único. Para os fins desta Lei, considera-se contrato todo e qualquer ajuste 
entre órgãos ou entidades da Administração Pública e particulares, em que haja um 
acordo de vontades para a formação de vínculo e a estipulação de obrigações recíprocas, 
seja qual for a denominação utilizada. 
Observe, por fim, que esse procedimento administrativo deve ser “obediente aos 
princípios constitucionais”. Quais são esses princípios? 
Lei nº 8.666/93 
Art. 3o A licitação destina-se a garantir a observância do princípio constitucional da 
isonomia, a seleção da proposta mais vantajosa para a administração e a promoção do 
desenvolvimento nacional sustentável e será processada e julgada em estrita 
conformidade com os princípios básicos da legalidade, da impessoalidade, da 
moralidade, da igualdade, da publicidade, da probidade administrativa, da vinculação 
ao instrumento convocatório, do julgamento objetivo e dos que lhes são correlatos. 
 
Os princípios aludidos, incluindo o objetivo da isonomia, serão abordados mais 
adiante. Quanto aos outros dois objetivos, vale mencionar o valioso ensinamento de 
Marcelo Alexandrino e Vicente Paulo (2017, págs. 693 e 694): 
Agora, a leitura sistemática da Lei 
8.666/1993 permite afirmar que, dependendo 
da licitação, será "mais vantajosa" a proposta 
que apresente, sim, a melhor relação custo-
benefício, porém, levando em conta não 
somente, de forma direta, aquele contrato 
específico que será celebrado, mas também os 
benefícios indiretos, mediatos e de longo prazo 
– atribuindo-se relevância, inclusive, a práticas 
de sustentabilidade – que a proposta 
considerada vencedora proporcionará ao Brasil, 
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favorecendo o "desenvolvimento nacional 
sustentável". (...) 
Além disso, a referência a um 
desenvolvimento "sustentável" explícita a 
legitimidade de que se adotem, para a 
determinação da proposta que será considerada 
mais vantajosa na licitação, critérios outros que 
não seja o exclusivamente econômico-financeiro 
imediato, a exemplo da exigência de que a 
produção de determinado bem que a 
administração contratante pretenda adquirir 
utilize um percentual mínimo de materiais 
reciclados ou de baixo potencial de poluição do 
ambiente natural (tais como os biodegradáveis). 
 
A menção ao objetivo de desenvolvimento nacional sustentável é recente, tendo 
sido incluída pela Lei no 12.349, de 2010, e regulamentada pelo Decreto no 7.746, de 2012, 
que estabelece critérios, práticas e diretrizes para a promoção do desenvolvimento 
nacional sustentável nas contratações realizadas pela administração pública federal. 
 
Acesse o Portal "Contratações Públicas Sustentáveis” do 
Ministério do Planejamento aborda o tema de forma elucidativa 
no tópico “Contratações Públicas Sustentáveis” e disponibiliza no 
tópico “Licitações Sustentáveis” diversos modelos de editais e 
termos de referência que visam a aquisição de produtos e 
contratações de serviços mais sustentáveis. 
 
Para que o certame licitatório consiga atender às suas finalidades, é necessária, 
segundo Bandeira de Melo (2008, pág. 533), a ocorrência de 3 pressupostos: 
 
PRESSUPOSTO LÓGICO CONSEQUÊNCIA DO NÃO 
ATENDIMENTO 
1. Existência de uma pluralidade de 
objetos e de ofertantes. 
O objeto é singular ou o ofertante é único 
ou exclusivo, implicando hipótese de 
inexigibilidade de licitação (LLC, art. 25, 
caput, I e II). 
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2. A licitação constitui meio apto para 
a Administração pelo menos em 
tese conseguir atender à 
necessidade pública no caso 
concreto. 
Há dispensa ou inexigibilidade de licitação 
em razão do interesse público, embora 
logicamente realizável (LLC, arts. 17, 24 e 
25). 
 
3. Existência de interessados em 
disputar a licitação. 
O objeto pretendido não seria obtido com 
a licitação, devido ao desinteresse de o 
notório especialista necessitado submeter-
se ao certame ou da impossibilidade de ele 
conseguir demonstrar toda sua habilidade 
em uma amostragem (LLC, art. 25, caput e 
II) 
 
 
Renato Geraldo Mendes (2012, pág. 63) inova a doutrina ao considerar como pilares 
de sustentação dos demais princípios as seguintes ideias fundamentais que estruturam a 
lógica do regime jurídico da contratação pública: 
 
 
Além disso, MENDES (2012, págs.64 e 65) complementa enunciando os princípios da 
contratação pública que decorrem desses 4 pilares, em abordagem mais abrangente do 
que a doutrina tradicional: 
 
Princípios da Contratação Pública 
“I) Que a definição do encargo/objeto atenda à efetiva 
necessidade da Administração, garanta a indispensável 
qualidade, possibilite solução econômica e não restrinja 
imotivadamente a disputa; 
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II) Que o preço a ser pago pelo objeto seja justo e exequível; 
III) Que sejam observadas as exigências legais de naturezas 
orçamentária e financeira para a realização da despesa; 
IV) Que as regras do jogo sejam claras, conhecidas, 
cumpridas e definidas, de modo a assegurar a obtenção do 
encargo/objeto desejado e a respeitar a ordem jurídica 
vigente; 
V) Que haja competição efetiva entre os licitantes e que todos 
disponham das mesmas informações; 
VI) Que toda e qualquer discriminação adotada seja 
justificada por razões de ordem técnica ou jurídica e as 
exigências definidas sejam indispensáveis para assegurar e 
garantir o cumprimento do objeto; 
VII) Que nenhum competidor seja eliminado, senão por 
motivo de descumprimento de exigência essencial; 
VIII) Que todas as decisões adotadas respeitem as 
exigências da ordem jurídica, sejam devidamente motivadas 
e possam ser discutidas; 
IX) Que o vencedor seja definido por critérios objetivos 
quando a seleção das propostas for realizada por meio de 
licitação; 
X) Que o contrato seja uma relação de equivalência jurídica 
entre encargo e remuneração (preço) a ser obrigatoriamente 
respeitada durante toda a execução contratual. ” 
 
Os princípios tradicionalmente mais difundidos na doutrina têm como base os 
mencionados no art. 4o da LLC e outros implícitos já consagrados, a saber: 
Legalidade: Vincula a Administração Pública e os licitantes às regras estabelecidas nas 
normas e princípios contidos na legislação em vigor. 
Impessoalidade: Impede a discricionariedade e o subjetivismo no decorrer do 
procedimento de licitação, garantindo critérios objetivos estabelecidos previamente. 
Moralidade e Probidade Administrativa: Exigem dos servidores e licitantes uma 
conduta ilibada, pautada na ética, na legalidade e nas normas técnicas da licitação. 
Publicidade: Garante a transparênciano decorrer do procedimento de licitação, por meio 
da divulgação e possibilidade de acesso aos licitantes dos atos da administração. 
Igualdade e Competitividade: Permitem a escolha da melhor proposta, após certame 
competitivo, com igualdade de direitos aos interessados e sem preferências arbitrárias. 
Vinculação ao Instrumento Convocatório: Garante que as exigências e critérios 
previstos no edital ou convite possam ser seguidos pelos licitantes e pelos servidores 
públicos responsáveis pelo procedimento da licitação. 
Julgamento Objetivo: Impede que o julgador utilize critérios subjetivos ou não previstos 
no edital ou convite, mesmo que em favor da Administração Pública. 
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Adjudicação Compulsória: Veda a atribuição do objeto a pessoa diversa da vencedora do 
certame, salvo expressa desistência ou injustificada não assinatura no prazo prefixado. 
Celeridade: Simplifica o processo administrativo, evitando formalidades em excesso e 
exigências desnecessárias. 
Formalismo: Vincula o procedimento licitatório às formas prescritas na lei, sob pena de 
ilegalidade, ainda que atendida sua finalidade licitatória. 
Sigilo das Propostas: Exige a não revelação do conteúdo das propostas antes de sua 
abertura no momento adequado. 
 
Para aprofundar seus conhecimentos sobre o tema de forma simples e eficaz, 
assista ao vídeo “Conceitos básicos e princípios”, apresentado pelo professor Lucas 
Furtado. 
https://www.youtube.com/watch?v=sNy-3bhXnQM 
 
 
 
 
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Unidade III – Fases, Tipos e Critérios 
 
O procedimento de licitação compreende as seguintes fases: 
 Fase Interna ou Preparatória 
 Fase Externa ou Executória 
 
Os procedimentos a seguir ilustram os passos da fase interna de um procedimento 
de licitação com base na Lei no 8.666/93. 
 
Já os procedimentos da fase externa sofrem alterações de acordo com o objeto, a 
modalidade e o tipo de licitação. Assim, constam a seguir os principais passos executados 
na maioria das modalidades. 
1
•Verificação da Necessidade Pública a ser Atendida: 
•A necessidade deve ser definida por justificada solicitação do setor requisitante, que comporá 
o processo.
2
•Aprovação da Autoridade Competente:
•A aprovação da autoridade competente deve ser devidamente motivada e compreender a 
autorização para a autuação do processo correspondente, protocolizado e numerado. O ato 
autorizativo, quando não vinculado diretamente à lei por esta ser omissa ou obscura, deverá 
levar em consideração os aspectos de oportunidade, conveniência e relevância do interesse 
público, devendo o administrador justificar de forma ainda mais analítica.
3
•Elaboração da Especificação do Objeto da Licitação:
•A redação da especificação deve ser clara, objetiva e sucinta, sem deixar dúvidas sobre o que 
se espera como resultado do processo licitatório, descrevendo com vocabulário adequado os 
critérios técnicos adotados. Essas especificações do objeto serão denominadas Termo de 
Referência, se pregão, ou Projeto Básico, se qualquer outra modalidade, devendo em caso de 
obras conter soluções técnicas suficientemente detalhadas para sua utilização na elaboração 
do Projeto Executivo.
4
•Estimativa do Valor da Contratação:
•Uma ampla pesquisa no mercado relevante deve ser realizada para a melhor avaliação do 
valor esperado.
5
•Indicação dos Recursos:
•Os recursos orçamentários que cobrirão as despesas devem ser indicados, comprovando 
adequação orçamentária e financeira da contratação pretendida em conformidade com a Lei 
de Responsabilidade Fiscal.
6
•Escolha da Modalidade e do Tipo de Licitação:
•O servidor público deve verificar o objeto e, não sendo pregão, o valor da contratação para, 
então, definir qual a modalidade e o tipo da licitação pretendida.
7
•Elaboração do Edital: 
•O edital deve ser claro, preciso, objetivo e contemplar os seguintes aspectos: a descrição do 
objeto, os requisitos de habilitação, os critérios de julgamento e de aceitabilidade dos preços, 
as condições de pagamento, os prazos de execução, prazos e condições para assinatura de 
contratos, local de realização do certame, horários e prazos para esclarecimentos, 
impugnações e publicações, critérios de participação, reajustes, sanções e outras indicações 
peculiares da licitação.
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 É preciso destacar que a fase externa do pregão difere das demais modalidades, 
possuindo mais celeridade, transparência e agilidade as contratações que a adotam devido 
principalmente à inversão das fases de habilitação e julgamento. 
É na etapa de julgamento da fase externa da licitação que os tipos de licitação são 
utilizados. São “menor preço”, “melhor técnica”, “técnica e preço” e “maior lance”. 
Verifique! 
 
 
4. Adjudicação, homologação, contratação e execução do objeto
Não havendo recursos administrativos ou decisão judicial suspendendo ato, o procedimento 
licitatório é adjudicado e homologado, procedendo-se à contratação e à execução do objeto.
3. Julgamento e Classificação das Propostas
A classificação das propostas deve atender aos detalhes da lei e do edital, de acordo com o tipo 
e a modalidade adotada.
2. Habilitação dos licitantes
A habilitação dos interessados em participar da licitação será realizada com base em aspectos 
jurídicos, de regularidade fiscal e trabalhista e de qualificação técnica e econômico-financeira.
1. Publicações do Aviso da Licitação
A divulgação do processo licitatório é realizada, atendendo-se, assim, ao princípio da 
publicidade sob o enfoque da transparência.
Menor Preço
•A administração é orientada a escolher a proposta de melhor preço, o que não se confunde 
com o menor valor monetário, pois existem hipóteses em que pagar o valor mais elevado 
traz maiores vantagens à administração.
Melhor Técnica
•O critério de escolha é a qualidade do produto a ser adquirido ou do serviço a ser prestado. 
Conforme o art. 46 da LLC, este tipo só poderá ser utilizado para serviços de natureza 
intelectual ou para serviços de informática. Tanto neste tipo quanto no tipo técnica e preço a 
seleção da proposta vencedora é feita por uma avaliação conjunta de atributos de qualidade 
e preço.
Técnica e Preço
•O vencedor é escolhido quando a variação de qualidade da prestação refletir na satisfação 
das necessidades do Estado, fazendo-se uma análise do preço e da qualidade do bem ou 
serviço que será prestado.
Maior Lance
•A administração escolhe a proposta de maior valor, situação que ocorre em alienações de 
seus bens e direitos, geralmente através da modalidade leilão.
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15 
Definido o critério de escolha do vencedor no procedimento licitatório, estipulado 
no instrumento convocatório do certame, a administração não pode se valer de nenhum 
outro critério para selecionar a proposta mais vantajosa. Nesse sentido, Matheus Carvalho 
(2015, pág. 435) apresenta um exemplo bem elucidativo: 
 
 
 
 
 
Quem seria o vencedor? 
Neste caso, houve empate na licitação. Isso porque os critérios objetivos 
definidos no edital (qual seja o menor preço) não foram suficientes para fazer a escolha 
do vencedor. Nessas situações, a lei estabelece a regra de desempate, haja vista o fato de 
que os itens a mais trazidos pelo 3º licitante não podem ser utilizados. 
Em alguns casos, o julgamento não adotará diretamente nenhum dos tipos citados, 
mas sim outros critérios mais analíticos previstos em legislação específica. É o caso, por 
exemplo, da Lei no 8.987/95, sobre regime de concessão e permissãode serviços públicos: 
Lei nº 8.987/95 
Art. 15. No julgamento da licitação será considerado um dos seguintes 
critérios: 
 
I. o menor valor da tarifa do serviço público a ser prestado; 
II. a maior oferta, nos casos de pagamento ao poder concedente pela 
outorga da concessão; 
III. a combinação, dois a dois, dos critérios referidos nos incisos I, II e 
VII; 
IV. melhor proposta técnica, com preço fixado no edital; 
V. melhor proposta em razão da combinação dos critérios de menor 
valor da tarifa do serviço público a ser prestado com o de melhor 
técnica; 
Licitação para comprar carro 1.0 com ar condicionado
Modalidade: tomada de preço
Critério: menor preço
1º licitante
•Fiesta 1.0, com ar 
condicionado, 30 mil
2º licitante
•Corsa 1.0, sem ar 
condicionado, 23 mil 
desclassificado
3º licitante
•Pálio 1.0, com ar 
condicionado, vidro 
elétrico, direção 
hidráulica, 30 mil 
não pode ser escolhido 
por ser mais vantajoso 
porque os critérios que 
definem o que é mais 
vantajoso devem estar 
especificados no edital.
COORDENAÇÃO DE CAPACITAÇÃO, TREINAMENTO E ENSINO 
 
 
 
 
 
16 
VI. melhor proposta em razão da combinação dos critérios de maior 
oferta pela outorga da concessão com o de melhor técnica; ou 
VII. melhor oferta de pagamento pela outorga após qualificação de 
propostas técnicas. 
§ 1o A aplicação do critério previsto no inciso III só será admitida quando 
previamente estabelecida no edital de licitação, inclusive com regras e 
fórmulas precisas para avaliação econômico-financeira. 
§ 2o Para fins de aplicação do disposto nos incisos IV, V, VI e VII, o edital 
de licitação conterá parâmetros e exigências para formulação de propostas 
técnicas. 
 
 
 
 
Os portais do Ministério da Justiça (MJ), da Advocacia Geral da União (AGU) e do Tribunal 
de Contas da União (TCU) disponibilizam inúmeros editais para consulta. Confira! 
 
 
Parabéns! Você chegou ao final do Módulo I do curso Contratações Públicas. Como parte 
do processo de aprendizagem, sugerimos que você releia este módulo e resolva os 
Exercícios de Fixação na Plataforma Saberes. O resultado não influenciará sua nota final, 
mas é relevante para avaliar seu domínio do conteúdo. 
 
 
 
 
COORDENAÇÃO DE CAPACITAÇÃO, TREINAMENTO E ENSINO 
 
 
 
 
 
17 
ANEXO I - Histórico e Fundamentação - - Curiosidade 1 
A origem da licitação tem suas raízes no direito romano. "Sua utilização estendia-
se tanto para a alienação dos despojos de guerra como para a realização de obras 
públicas." (Dallari apud CASTRO e LOPES, 2004, p. 25). 
No Brasil o primeiro registro encontrado aponta que a licitação aparece no direito 
público brasileiro desde 1862, inicialmente por meio do Decreto nº 2.926, de 14 de maio 
de 1862. O referido decreto regulamentava as “arrematações dos serviços a cargo do então 
Ministério da Agricultura, Comércio e Obras Públicas.” (Pereira Júnior apud CASTRO e 
LOPES, 2004, p. 25). 
Após o decreto, outras leis surgiram. Entretanto, a consolidação, em âmbito federal, 
só aconteceu com o Decreto nº 4.536, de 28 de janeiro de 1922, responsável pela 
organização do Código de Contabilidade da União. A partir de então, a normatização sobre 
o tema evoluiu. Acompanhe esta evolução a partir dos principais registros legais. 
 Decreto-Lei no 200, de 25/2/1967 (arts. 125 a 144) – Estabelece a reforma 
administrativa federal; 
 Lei no 5.456, de 20/6/1968 – Estende as disposições do Decreto Lei nº 200, 
referentes às normas relativas a licitações para compras, obras, serviços e 
alienações às administrações dos estados e municípios; 
 Decreto-Lei no 2.300, de 21/11/1986 – Dispõe sobre as licitações e contratos da 
Administração Federal; 
 Constituição Federal de 1988 – Eleva a licitação a status de princípio constitucional, 
obrigando a observância da Administração Pública, direta ou indireta, de todos os 
poderes da União, Estado e Municípios; 
Observe! 
A Constituição Federal de 1988 contribuiu de forma significativa para a 
institucionalização e a democratização da Administração Pública, e consequentemente 
para a modernização dos processos licitatórios. 
 Lei no 8.666 de 21/6/93 – Regulamenta o inciso XXI do art. 37 da Constituição 
Federal, disciplinando as licitações e contratos da Administração Pública celebrados 
atualmente; 
Constituição Federal 
Art. 22. Compete privativamente à União legislar sobre: 
........................................................................................................................ 
XXVII – normas gerais de licitação e contratação, em todas as modalidades, para as 
administrações públicas diretas, autárquicas e fundacionais da União, Estados, Distrito 
Federal e Municípios, obedecido o disposto no art. 37, XXI, e para as empresas públicas 
e sociedades de economia mista, nos termos do art. 173, § 1º, III; 
Art. 37. A administração pública direta e indireta de qualquer dos Poderes da União, 
dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios obedecerá aos princípios de legalidade, 
impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência e, também, ao seguinte: 
........................................................................................................................ 
XXI – ressalvados os casos especificados na legislação, as obras, serviços, compras e 
alienações serão contratados mediante processo de licitação pública que assegure 
igualdade de condições a todos os concorrentes, com cláusulas que estabeleçam 
COORDENAÇÃO DE CAPACITAÇÃO, TREINAMENTO E ENSINO 
 
 
 
 
 
18 
obrigações de pagamento, mantidas as condições efetivas da proposta, nos termos da 
lei, o qual somente permitirá as exigências de qualificação técnica e econômica 
indispensáveis à garantia do cumprimento das obrigações. 
Art. 173. Ressalvados os casos previstos nesta Constituição, a exploração direta de 
atividade econômica pelo Estado só será permitida quando necessária aos imperativos 
da segurança nacional ou a relevante interesse coletivo, conforme definidos em lei. 
§ 1o A lei estabelecerá o estatuto jurídico da empresa pública, da sociedade de 
economia mista e de suas subsidiárias que explorem atividade econômica de produção 
ou comercialização de bens ou de prestação de serviços, dispondo sobre: 
........................................................................................................................ 
III - licitação e contratação de obras, serviços, compras e alienações, observados os 
princípios da administração pública; 
 Lei nº 10.520, de 17 de julho de 2002 – Institui a modalidade de licitação 
denominada pregão no âmbito da União, Estados, Distrito Federal e Municípios. 
 
O pregão surgiu em 1998 para ser utilizado nos contatos da Agência Nacional de 
Telecomunicações (Anatel), mas, em 2000, a partir de uma medida provisória, a 
modalidade começou a ser usada por toda a administração pública federal. 
A consolidação do instituto legal veio em 2002 com a edição da Lei n° 10.520/02, que 
permitiu o uso do pregão por todos os órgãos públicos do país. 
Além de conferir maior facilidade e menor burocracia nas compras públicas, a 
preferência pelo pregão tem outra justificativa: a possibilidade de ser feito totalmente pela 
via eletrônica – o chamado pregão eletrônico –, o que garante maior rapidez e trâmites 
ainda mais rápidos aos recursos administrativos dos participantes. A importância do pregão 
eletrônico para o governo federal é tanta que, mesmo sendo uma novidade nas compras 
públicas, já passa por modificações. 
Desde 2004 o governo vem estudando mudanças na Lei no 8.666/93. 
O objetivo dessas mudanças aponta para a implementação de inovações no procedimentode licitação atual e a maior utilização dos meios eletrônicos nos moldes do pregão. Também 
fazem parte desse contexto as parcerias público-privadas (módulo IV, contratação por 
licitações especiais). 
É importante observar que todas essas alterações, além de buscarem conferir à 
Administração Pública maior legitimidade no processo, garantiram que a normatização da 
licitação não ficasse restrita a Administração Pública de âmbito federal, estendendo as 
orientações, parâmetros e limites ao Distrito Federal, aos estados e municípios. 
 
COORDENAÇÃO DE CAPACITAÇÃO, TREINAMENTO E ENSINO 
 
 
 
 
 
19 
 
Módulo II – Soluções Sem Contratação 
Objetivos instrucionais 
 
Ao final deste Módulo, você será capaz de: 
 
 Reconhecer hipótese em que a não realização de licitação, ordinária ou especial, ou 
de sua dispensa ou inexigibilidade, consiste na melhor 
alternativa para atender à necessidade pública no caso 
concreto; 
 Contrastar as características inerentes às três 
aplicações distintas do instituto contrato de gestão; 
 Distinguir convênios de contratos de repasse e termos 
de execução descentralizada; 
 Descrever o que são consórcios públicos e suas 
principais características. 
 
Introdução 
Agora que você aprendeu os conceitos gerais inerentes às contratações públicas, 
vamos estudar mais sobre as soluções sem contratações. 
Na unidade I analisaremos casos de resolução interna de necessidade pública, sem 
realização de contratação pública, e, em seguida, o instituto contrato de gestão. Já na 
unidade II estudaremos os convênios, além dos contratos de repasse e termos de execução 
descentralizada. Na unidade III, por sua vez, aprenderemos sobre os consórcios públicos. 
Pronto para prosseguir na nossa jornada? 
 
COORDENAÇÃO DE CAPACITAÇÃO, TREINAMENTO E ENSINO 
 
 
 
 
 
20 
Unidade I – Resolução Interna e Contrato de Gestão 
 Resolução Interna 
Na unidade I do módulo anterior abrimos nossa mente para as amplas opções de 
que dispomos aos analisarmos como atender a uma necessidade pública no caso concreto. 
Naquela ocasião, focamos em como todo o nosso curso está intimamente interligado. Uma 
mesma necessidade pública pode ser atendida de várias formas distintas, de acordo com 
cada módulo que veremos a partir de agora. 
Neste momento, focaremos na resolução interna. De fato, é comum o gestor público, 
ao se deparar com uma necessidade pública, já partir de imediato para pensar qual é a 
melhor forma de contratação pública para atendê-la. No entanto, é imprescindível sempre, 
para que tomemos a melhor decisão à ótica do cidadão, nos indagar se não seria possível 
e mais apropriado: 
 
Este é o momento mais inovador e importante deste curso. Inovador porque o tema 
não costuma ser objeto de discussão na prática dos gestores públicos e na doutrina e 
jurisprudência. Importante porque constitui, ousamos dizer, a principal forma de evolução 
do País. 
Deveras, os cidadãos não se sentem satisfeitos com o retorno obtido após o regular 
pagamento de seus tributos. Cobram, assim, mais entregas e com melhor qualidade em 
todos os segmentos. Nessa linha, o gestor público, no afã de atender, na medida do 
possível, a esse anseio, focam seus projetos em realizar contratações públicas para mudar 
o status quo e oferecer mais entregas e de melhor qualidade. 
 
Realizar mais entregas, cada uma com mais qualidade, significa 
evoluir? 
 
 
É aí que muita gente bem-intencionada se engana. Como vimos, o acréscimo de 
entregas, quantitativa ou qualitativamente, só representa um ganho caso se dê em estrita 
consonância com a necessidade pública no caso concreto. Caso contrário, representará, na 
verdade, um desperdício de recursos públicos, que poderiam ser usados para atender outra 
?
- atender à necessidade pública integralmente com os 
recursos humanos e materiais de que já dispomos;
- atender à necessidade pública parcialmente com os 
recursos humanos e materiais de que já dispomos, de 
modo a realizar contratação pública menos onerosa, 
diante da complementação, qualitativa ou quantitativa, 
realizada;
- não atender, total ou parcialmente, à necessidade 
pública, considerado o custo-benefício decorrente dessa 
decisão. 
COORDENAÇÃO DE CAPACITAÇÃO, TREINAMENTO E ENSINO 
 
 
 
 
 
21 
necessidade ainda não atendida, complementar uma necessidade ainda não atendida na 
proporção adequada ou até mesmo aplicá-los na amortização da dívida pública ou, 
temporariamente, em investimentos rentáveis para aumentar a capacidade de realizações 
públicas do Estado nos exercícios financeiros seguintes. 
Esse espírito pode ser demonstrado nos orçamentos públicos de cada ano. Em 2018, 
por exemplo, as receitas públicas federais previstas foram de 3,5 trilhões de reais e cerca 
de metade foram provenientes de operações de crédito e refinanciamento da dívida pública. 
Isso reduz ano a ano a capacidade estatal de implementação de políticas públicas. Mas a 
pergunta é: como os cidadãos reagiriam caso o País praticamente parasse por 4 anos para 
quitar esse excesso de endividamento? De fato, a reação seria a pior possível. Essa é uma 
forma de demonstrar que a cultura dominante entre cidadãos, servidores e políticos de 
realizar mais entregas, cada uma com mais qualidade, pode ser bem danosa. 
Outra forma de demonstrar que realizar mais entregas, cada uma com mais 
qualidade, pode ser um mau negócio é analisar se a necessidade pública poderia 
simplesmente não ser realizada, considerado o custo-benefício, ou ser total ou 
parcialmente atendida com os recursos humanos e materiais disponíveis. Esse será o foco 
desta unidade. 
 
Vamos, então, analisar um caso hipotético para aprendermos a optar pela resolução 
interna, sempre que a necessidade pública indicar ser a opção mais vantajosa? 
Situação Prática: Você é servidor de um órgão público que recentemente 
começou a somente produzir documentos e processos em suporte nato digital. Nesse 
contexto, solicitaram-lhe a instrução de processo de contratação pública para que uma 
empresa procedesse à digitalização dos documentos e processos em suporte físico, 
arquivados e em tramitação, inserindo-os no sistema com os metadados 
correspondentes. O fundamento era que a contratação se justificaria frente ao ganho 
de eficiência obtido e que o gasto já estava previsto no orçamento do exercício e, caso 
não utilizado, seria perdido. Como você se posicionaria? 
Nesse tipo de situação, é comum os gestores públicos manifestarem 
favoravelmente. De fato, a não utilização do recurso poderia ensejar sua devolução à conta 
única do tesouro e a consequente utilização por outra unidade e para outro fim no ano 
seguinte, passando a impressão de ser algo negativo. Do outro lado, a proposta é usar o 
dinheiro para ganho de eficiência, o que transmite a ideia de aumento de entregas, com 
maior qualidade, ou seja, de se tratar de um bom negócio. 
No entanto, faz-se necessário uma análise mais analítica, considerando a real 
necessidade e o contraste entre o custo da contratação e o efetivo benefício que será 
obtido. Nesse caso, podemos realizar uma contratação pública, ou sua dispensa ou 
inexigibilidade (módulos III a V), ou optar por uma das soluções sem contratação que 
veremos neste módulo. 
No escopo desta unidade, temos que pensar nas seguintes alternativas: 
 Atendimento Integral à Necessidade Pública por Resolução Interna: Quando 
se analisa o quantitativo total que se pretende digitalizar pode parecer impossível 
fazê-lo diretamente, mesmo quando o órgão disponha dos recursos materiais 
necessários, com scanners que digitalizam frente e verso automaticamente. Contudo, 
se cada unidadefizer um pouco, pode ser mais viável do que parece. Por exemplo, 
se 500 pessoas digitalizassem 100 páginas por dia, já teríamos 1 milhão de páginas 
digitalizadas em apenas 20 dias. Dependendo da realidade da organização, seria 
possível aproveitar períodos de baixa demanda devido à sazonalidade e fazer 50 
COORDENAÇÃO DE CAPACITAÇÃO, TREINAMENTO E ENSINO 
 
 
 
 
 
22 
pessoas digitalizarem 1000 páginas, obtendo ao fim do período o mesmo 
quantitativo. É possível, assim, evitar gastar recursos públicos mediante a 
otimização dos recursos humanos e materiais já disponíveis; 
 Atendimento Parcial à Necessidade Pública por Resolução Interna: Pode não 
ser possível atender toda a demanda por resolução interna tempestivamente. Isso 
não quer dizer, entretanto, que se deva realizar contratação pública para a sua 
integralidade. Pode-se dividir parte do objeto para ser efetivada internamente e 
parte para ser alvo da contratação. Poderíamos, por exemplo, separar os 
documentos e processos potencialmente sigilosos ou pessoais para serem atendidos 
por resolução interna, realizando a contratação pública para atender ao restante 
dos documentos e processos. Além da economia decorrente da não contratação do 
quantitativo atendido por resolução interna, o órgão público teria uma melhor 
garantia contra a divulgação ou o acesso não autorizado desses documentos e 
processos bem como conseguiria contratar o mesmo quantitativo por valor inferior, 
devido à redução do risco do objeto; 
 Não Atendimento Parcial à Necessidade Pública: Pode ser que, ainda que 
possível, a melhor opção seja atender apenas a parcela da necessidade pública cujo 
custo compense o benefício obtido, sacrificando o atendimento da parte residual na 
qual essa relação seja prejudicial. Seria o caso, por exemplo, de, mesmo podendo, 
não se atender à demanda quanto aos documentos e processos arquivados, 
atendendo-se por resolução interna ou contratação pública a demanda quanto aos 
documentos e processos em tramitação. Isso porque o custo de atender aos 
arquivados é equivalente (ou até maior) que o de atender aos em tramitação, 
enquanto que o benefício destes é significativamente superior ao daqueles; 
 Não Atendimento Integral à Necessidade Pública: É possível que, 
considerados os custos de se atender à demanda mediante contratação pública ou 
o ônus da mobilização de recursos humanos e materiais para essa finalidade, 
constate-se que o benefício a ser obtido não se justifica e, assim, a melhor opção é 
simplesmente não atender à necessidade pública. Deveras, como todos os novos 
documentos e processos serão produzidos em suporte digital, a representatividade 
dos físicos cairia a cada ano. O ganho de eficiência seria insuficiente para justificar 
o correspondente custo e o problema, na prática, resolver-se-ia por si só. 
 Contrato de Gestão 
Pode ser que a melhor alternativa para atender à necessidade pública no caso 
concreto não seja por resolução interna ou contratação pública, e sim por intermédio de 
fomento a outro órgão ou entidade públicos ou a organizações privadas sem fins lucrativos. 
É aí que entra o novo instrumento do contrato de gestão, que veremos até o fim da unidade. 
O contrato de gestão corresponde a um dos modernos institutos criados no intuito 
de substituir disfunções burocráticas por práticas gerenciais focadas no cidadão. Para 
tanto, ele possui aplicações diversas, que chegam a parecer se tratar de outro instituto. 
Há, inclusive, algumas falhas técnicas em sua concepção que suscitam críticas dos 
especialistas no tema. Contudo, sua contribuição foi positiva para o ordenamento jurídico. 
 
Para obter um panorama geral sobre as três aplicações 
do contrato de gestão, assista ao seguinte vídeo: 
https://youtu.be/DJ4Iji0Nzvs 
 
COORDENAÇÃO DE CAPACITAÇÃO, TREINAMENTO E ENSINO 
 
 
 
 
 
23 
Vamos, então, estudar com mais detalhes as três aplicações distintas dos contratos 
de gestão? 
o Para Órgãos e Entidades Públicas 
A primeira aplicação que veremos para o contrato de gestão é aquela de previsão 
constitucional, inserida pela Emenda Constitucional nº 19, de 1998, que, promovendo a 
denominada reforma administrativa, inseriu o seguinte dispositivo na Carta Magna: 
Constituição Federal 
Art. 37 (...) 
------------------------------------------------------------------------------------------------ 
§ 8º A autonomia gerencial, orçamentária e financeira dos órgãos e entidades da 
administração direta e indireta poderá ser ampliada mediante contrato, a ser firmado 
entre seus administradores e o poder público, que tenha por objeto a fixação de metas 
de desempenho para o órgão ou entidade, cabendo à lei dispor sobre: 
I - o prazo de duração do contrato; 
II - os controles e critérios de avaliação de desempenho, direitos, obrigações e 
responsabilidade dos dirigentes; 
III - a remuneração do pessoal. 
O objetivo desta aplicação do contrato de gestão é ampliar a autonomia do órgão ou 
entidade em contrapartida à fixação de metas de desempenho. Assim, busca-se conferir os 
meios para que a unidade consiga aumentar sua eficiência, obtendo melhores resultados 
a custos inferiores. 
O constituinte derivado não foi, contudo, tecnicamente preciso ao denominar o 
instituto de contrato. De fato, nesse contexto, não seria possível contratar órgãos, já que, 
por constituírem meras repartições internas de competências, não possuem personalidade 
jurídica, e, assim, não podem exprimir vontade para encarregar-se de direitos ou contrair 
obrigações. Do outro lado, no caso de entidades administrativas, o ajuste seria mais uma 
espécie de convênio do que um contrato propriamente dito, devido ao interesse mútuo – 
e não divergentes – das partes no objeto da avença. 
Ademais, a norma é classificada como de eficácia limitada e, portanto, somente é 
cabível a adoção do instituto para esse fim após a edição da correspondente lei 
regulamentadora. Essa lei disporá, dentre outros temas, sobre o prazo de duração do 
contrato, a remuneração do pessoal e os controles e critérios de avaliação de desempenho, 
direitos, obrigações e responsabilidade dos dirigentes. Assim, somente quando essa lei se 
encontrar em vigor é que será viável um “contrato” ampliar a autonomia conferida pela lei 
de regência da unidade, porque, na verdade, aquela prevaleceria sobre esta na vigência 
do contrato de gestão celebrado. 
o Para Agências Executivas 
A segunda aplicação está de certa forma contida na primeira, pois trata de contrato 
de gestão celebrado para ampliar a autonomia de autarquia ou fundação que possua em 
andamento um plano estratégico para reestruturá-la ou desenvolvê-la. A incoerência que 
perdura até hoje se deu por a Lei nº 9.649/98 ter sido editada uma semana antes da Emenda 
Constitucional nº 19. Assim, permanecem válidas as críticas tecidas na análise da primeira 
aplicação do instituto. 
COORDENAÇÃO DE CAPACITAÇÃO, TREINAMENTO E ENSINO 
 
 
 
 
 
24 
 
 
 
Veja abaixo como o tema foi tratado na norma reguladora: 
Lei nº 9.649/98 
Art. 51. O Poder Executivo poderá qualificar como Agência Executiva a autarquia ou 
fundação que tenha cumprido os seguintes requisitos: 
I - ter um plano estratégico de desenvolvimento institucional em andamento; 
II - ter celebrado Contrato de Gestão com o respectivo Ministério supervisor. 
§ 1º A qualificação como Agência Executiva será feita em ato do Presidente da 
República. 
§ 2º O Poder Executivo editará medidas de organização administrativa específicas para 
as Agências Executivas, visando assegurar a sua autonomia de gestão, bem como a 
disponibilidade de recursos orçamentários e financeiros para o cumprimento dosobjetivos e metas definidos nos Contratos de Gestão. 
Art. 52. Os planos estratégicos de reestruturação e de desenvolvimento institucional 
definirão diretrizes, políticas e medidas voltadas para a racionalização de estruturas e 
do quadro de servidores, a revisão dos processos de trabalho, o desenvolvimento dos 
recursos humanos e o fortalecimento da identidade institucional da Agência Executiva. 
§ 1º Os Contratos de Gestão das Agências Executivas serão celebrados com 
periodicidade mínima de um ano e estabelecerão os objetivos, metas e respectivos 
indicadores de desempenho da entidade, bem como os recursos necessários e os 
critérios e instrumentos para a avaliação do seu cumprimento. 
§ 2º O Poder Executivo definirá os critérios e procedimentos para a elaboração e o 
acompanhamento dos Contratos de Gestão e dos programas estratégicos de 
reestruturação e de desenvolvimento institucional das Agências Executivas. 
Vale ressaltar, ainda, uma importante consequência inerente à qualificação de 
autarquia ou fundação como agência executiva. Trata-se da possibilidade de realização de 
obras, serviços e compras mediante contratação direta, valendo-se da aplicação em dobro 
dos percentuais exigidos para a dispensa em razão do valor pelo art. 24, I, II e § 1º, da Lei 
nº 8.666/93 (20%, referente ao dobro de 10%), ou seja, quando o montante não ultrapassar 
R$ 66.000,00, no caso de obras e serviços de engenharia, ou R$ 35.200,00, no caso de 
compras e serviços comuns. 
o Para Organizações Sociais 
A última aplicação do contrato de gestão foi, na verdade, a pioneira, já que surgiu 
duas semanas antes da Emenda Constitucional nº 19/98, que vimos na primeira aplicação. 
O objetivo, no entanto, é diverso das demais aplicações: limita-se a autonomia de 
organização privada sem fins lucrativos mediante a fixação de metas a serem atingidas, que 
usará, em contrapartida, recursos orçamentários, financeiros, materiais ou humanos públicos. 
De fato, o contrato de gestão surgiu no contexto histórico de se promover reformas 
para o Brasil se aproximar mais do modelo de administração gerencial. Nesta aplicação, a 
ideia era promover a publicização, que, no contexto do Programa Nacional de Publicização, 
correspondia à transferência de serviços não exclusivos do Estado para a iniciativa privada 
COORDENAÇÃO DE CAPACITAÇÃO, TREINAMENTO E ENSINO 
 
 
 
 
 
25 
sem fins lucrativos. Assim, a organização que celebrava o contrato de gestão passava a se 
chamar Organização Social e absorvia a competência para a prestação de serviço não 
exclusivo, anteriormente prestado por órgão ou entidade que fora para tanto extinto, de 
modo a se ganhar maior eficiência no serviço público. 
Na prática, essa qualificação não costuma vir acompanhada da anterior extinção de 
órgão ou entidade e consiste em ato discricionário do Ministério da área pertinente à 
Organização Social. Para que o contrato de gestão seja assinado, é necessário que a 
organização de personalidade jurídica de direito privado e sem fins lucrativos destine-se ao 
ensino, à cultura, à saúde, à pesquisa científica, ao desenvolvimento tecnológico e à 
preservação do meio ambiente. Clique e se familiarize com os requisitos à qualificação das 
organizações sociais estabelecidos na primeira seção da norma. 
 
A Lei nº 9.637/98 dedica duas seções para tratar do contrato de 
gestão e sua execução e fiscalização. Vá ao módulo de apoio, nos 
textos de apoio para conhecer melhor essas disposições. 
 
 
Há outros institutos de cooperação mais especializados que não veremos para não fugirmos 
do escopo deste curso – as contratações públicas. É o caso, por exemplo, do termo de 
parceria, regulado pela Lei nº 9.790/99. Há, outrossim, os termos de colaboração, termos 
de fomento e acordos de cooperação, regulados pela Lei nº 13.019/14. 
 
Unidade II – Convênio, Contrato de Repasse e Termo de Execução 
Descentralizada 
Neste momento, veremos outras formas de atender à necessidade pública no caso 
concreto mediante solução sem contratação – o convênio, o contrato de repasse e o termo 
de execução descentralizada. 
No âmbito constitucional e legal, os institutos são geralmente referidos como 
“convênios, acordos, ajustes e outros instrumentos congêneres”. No entanto, poucos sabem 
que tanto a Constituição Federal quanto a Lei de Licitações e Contratos dedicam ao fim de 
suas disposições um artigo para dispor especialmente sobre o tema. Confira: 
Constituição Federal 
Art. 241 A União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios disciplinarão por meio 
de lei os consórcios públicos e os convênios de cooperação entre os entes federados, 
autorizando a gestão associada de serviços públicos, bem como a transferência total ou 
parcial de encargos, serviços, pessoal e bens essenciais à continuidade dos serviços 
transferidos. 
Lei nº 8.666/93 
COORDENAÇÃO DE CAPACITAÇÃO, TREINAMENTO E ENSINO 
 
 
 
 
 
26 
Art. 116. Aplicam-se as disposições desta Lei, no que couber, aos convênios, acordos, 
ajustes e outros instrumentos congêneres celebrados por órgãos e entidades da 
Administração. 
§ 1º A celebração de convênio, acordo ou ajuste pelos órgãos ou entidades da 
Administração Pública depende de prévia aprovação de competente plano de trabalho 
proposto pela organização interessada, o qual deverá conter, no mínimo, as seguintes 
informações: 
I - identificação do objeto a ser executado; 
II - metas a serem atingidas; 
III - etapas ou fases de execução; 
IV - plano de aplicação dos recursos financeiros; 
V - cronograma de desembolso; 
VI - previsão de início e fim da execução do objeto, bem assim da conclusão das etapas 
ou fases programadas; 
VII - se o ajuste compreender obra ou serviço de engenharia, comprovação de que os 
recursos próprios para complementar a execução do objeto estão devidamente 
assegurados, salvo se o custo total do empreendimento recair sobre a entidade ou órgão 
descentralizador. 
§ 2º Assinado o convênio, a entidade ou órgão repassador dará ciência do mesmo à 
Assembléia Legislativa ou à Câmara Municipal respectiva. 
§ 3º As parcelas do convênio serão liberadas em estrita conformidade com o plano de 
aplicação aprovado, exceto nos casos a seguir, em que as mesmas ficarão retidas até o 
saneamento das impropriedades ocorrentes: 
I - quando não tiver havido comprovação da boa e regular aplicação da parcela 
anteriormente recebida, na forma da legislação aplicável, inclusive mediante 
procedimentos de fiscalização local, realizados periodicamente pela entidade ou órgão 
descentralizador dos recursos ou pelo órgão competente do sistema de controle interno 
da Administração Pública; 
II - quando verificado desvio de finalidade na aplicação dos recursos, atrasos não 
justificados no cumprimento das etapas ou fases programadas, práticas atentatórias 
aos princípios fundamentais de Administração Pública nas contratações e demais atos 
praticados na execução do convênio, ou o inadimplemento do executor com relação a 
outras cláusulas conveniais básicas; 
III - quando o executor deixar de adotar as medidas saneadoras apontadas pelo 
partícipe repassador dos recursos ou por integrantes do respectivo sistema de controle 
interno. 
§ 4º Os saldos de convênio, enquanto não utilizados, serão obrigatoriamente aplicados 
em cadernetas de poupança de instituição financeira oficial se a previsão de seu uso for 
igual ou superior a um mês, ou em fundo de aplicação financeira de curto prazo ou 
operação de mercado aberto lastreada em títulos da dívida pública, quando a utilização 
dos mesmos verificar-se em prazos menores que um mês. 
§ 5º As receitas financeiras auferidas na forma do parágrafo anterior serão 
obrigatoriamentecomputadas a crédito do convênio e aplicadas, exclusivamente, no 
objeto de sua finalidade, devendo constar de demonstrativo específico que integrará as 
prestações de contas do ajuste. 
COORDENAÇÃO DE CAPACITAÇÃO, TREINAMENTO E ENSINO 
 
 
 
 
 
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§ 6º Quando da conclusão, denúncia, rescisão ou extinção do convênio, acordo ou 
ajuste, os saldos financeiros remanescentes, inclusive os provenientes das receitas 
obtidas das aplicações financeiras realizadas, serão devolvidos à entidade ou órgão 
repassador dos recursos, no prazo improrrogável de 30 (trinta) dias do evento, sob 
pena da imediata instauração de tomada de contas especial do responsável, 
providenciada pela autoridade competente do órgão ou entidade titular dos recursos. 
Vale ressaltar, assim, que aos convênios aplicam-se no que couber as disposições 
previstas na Lei de Licitações e Contratos. Frise-se, ainda, que é no Decreto nº 6.170/07 e 
na Portaria Interministerial nº 424/2016 que os institutos são devidamente abordados. De 
fato, ainda que não houvesse previsão constitucional ou legal específica sobre o tema, os 
institutos sob análise seriam válidos, tendo em vista a inexistência de vedação em contrário 
e a diretriz de integração e cooperação que se depreende da leitura sistêmica da Carta Magna 
e dos diplomas legais. 
Animado para aprender sobre convênio, contrato de repasse e termo de execução 
descentralizada? 
 Convênio 
Dos três ajustes que abordaremos nesta unidade, o convênio é, sem dúvida, o mais 
conhecido. Um conceito sintético de convênios administrativos é abordado por Carvalho 
Filho (2017, p. 170), segundo o qual constituem “ajustes firmados por pessoas 
administrativas entre si, ou entre estas e entidades particulares, com vistas a ser alcançado 
determinado objetivo de interesse público”. Logo em seguida, flexibiliza essa definição ao 
afirmar que “tem sido admitida a participação, como pactuantes, de órgãos públicos 
despidos de personalidade jurídica”. 
Deveras, os ajustes convênios e contratos diferenciam-se pelos interesses das 
partes envolvidas. Nestes o Estado almeja atender à necessidade pública, o particular deseja 
auferir lucro e o contrato, via de regra precedido de licitação, só pode ser rescindido nas 
hipóteses previstas na lei. Por sua vez, naqueles as partes cooperam para o alcance dos 
interesses comuns e o convênio, que não depende de prévia licitação ou autorização 
legislativa, pode ser denunciado a qualquer tempo, com uma das partes abandonando a 
cooperação, que permanece em vigor se ainda remanescer ao menos dois integrantes. Os 
convênios diferenciam-se, outrossim, dos consórcios públicos que veremos na última 
unidade deste módulo, uma vez que nestes as partes formam uma pessoa jurídica 
autônoma e naqueles (bem como nos contratos) essa constituição não ocorre. 
Podemos agora apresentar o conceito mais analítico do Decreto nº 6.170/07: 
Decreto nº 6.170/07 
Art. 1º (...) 
§ 1º Para os efeitos deste Decreto, considera-se: 
I - convênio - acordo, ajuste ou qualquer outro instrumento que discipline a 
transferência de recursos financeiros de dotações consignadas nos Orçamentos Fiscal e 
da Seguridade Social da União e tenha como partícipe, de um lado, órgão ou entidade 
da administração pública federal, direta ou indireta, e, de outro lado, órgão ou entidade 
da administração pública estadual, distrital ou municipal, direta ou indireta, ou ainda, 
entidades privadas sem fins lucrativos, visando a execução de programa de governo, 
envolvendo a realização de projeto, atividade, serviço, aquisição de bens ou evento de 
interesse recíproco, em regime de mútua cooperação; 
COORDENAÇÃO DE CAPACITAÇÃO, TREINAMENTO E ENSINO 
 
 
 
 
 
28 
 
o Elementos 
No convênio, o concedente transfere recursos financeiros para o convenente 
executar programa, projeto, atividade ou evento pactuado em regime de mútua cooperação. 
Em alguns casos, há também a figura do interveniente, parte não integrante do ajuste que 
manifesta consentimento ou assume obrigações em nome próprio. 
Em qualquer hipótese: 
 
 
Nessa linha, o convenente, auxiliado ou não por interveniente, executa o objeto 
observando o programa de trabalho. Geralmente, durante essa execução, é necessário 
modificar o convênio por termo aditivo, sem alterar, no entanto, o objeto. Ademais, é 
indispensável acompanhar concomitantemente a execução integral do objeto e o alcance 
dos resultados previstos, tanto do ponto de vista técnico quanto financeiro, mediante 
adequada prestação de contas. 
Pode ocorrer de o órgão ou entidade pública celebrar muitos convênios. Nesse caso, 
o concedente deve proceder à seleção e à padronização dos objetos mais frequentes, 
prevendo critérios, como custo e características, a serem seguidos no caso de vir a celebrar 
novo convênio com o mesmo objeto. Além disso, o próprio concedente pode adquirir bens 
que possam ser padronizados para distribuí-los aos convenentes. 
o Características 
A regra é cada organização pública com personalidade jurídica própria atuar em 
seu próprio âmbito de atuação. Nesse contexto, o convênio pode ser celebrado entre 
órgãos públicos de um mesmo Ente Político, entre órgãos públicos de uma mesma 
entidade pública ou entre órgãos ou entidades públicas e entidades privadas sem fins 
lucrativos. Admite-se, contudo, mediante a celebração de convênio, a execução, sob o 
regime de mútua cooperação, de programas: 
 de entidade da Administração Indireta por órgãos da Administração Direta; 
 de órgãos e entidades de uma Pessoa Política por outro Ente Político. 
Concedente
• Será um órgão ou entidade pública
Convenente ou Interveniente
• Será entidade privada sem fins lucrativos ou outro 
órgão da entidade pública
COORDENAÇÃO DE CAPACITAÇÃO, TREINAMENTO E ENSINO 
 
 
 
 
 
29 
No caso de convênio celebrado com entidades privadas sem fins lucrativos, o 
concedente, visando à eficácia do objeto, deve realizar previamente chamamento público 
para selecionar projetos ou entidades, devendo estabelecer critérios objetivos para aferir 
a qualificação técnica e capacidade operacional do convenente na gestão do ajuste. 
Ademais, a publicidade do chamamento público e de seu resultado deve ser garantida, 
mediante sua divulgação ao menos no Portal dos Convênios e na primeira página do sítio 
oficial do concedente. 
Entretanto, a exigência de chamamento público pode ser dispensada: 
 Para realizar programas de proteção a pessoas ameaçadas ou em situação que 
possa comprometer sua segurança; 
 Se o projeto, atividade ou serviço objeto do ajuste já seja realizado adequadamente 
mediante parceria com a mesma entidade há pelo menos 5 anos e cujas respectivas 
prestações de contas tenham sido devidamente aprovadas; ou 
 Em emergência ou calamidade pública, quando a situação demandar a realização 
ou manutenção do ajuste por até 180 dias ininterruptos, contados da ocorrência da 
emergência ou calamidade, vedada a prorrogação da vigência do instrumento. 
 
Ainda quanto aos convênios celebrados com entidades privadas sem fins lucrativos, 
deve-se destacar a necessidade de estas se cadastrarem previamente pela internet no 
SICONV (Sistema de Gestão de Convênios e Contratos de Repasse). Esse registro é 
imprescindível para a celebração, a liberação de recursos, o acompanhamento da execução 
e a prestação de contas do ajuste, além de para a publicidade, já que o sistema é aberto ao 
público pela internet através do Portal dos Convênios. Nele é apresentada, inclusive, a relação 
das entidades privadas sem fins lucrativos que possuam convênios vigentes com a União ou 
cujas contas estejam pendentes de aprovação. 
Nesse contexto, tem-sea prestação de contas, que se inicia concomitantemente 
com a liberação da primeira parcela dos recursos financeiros, registrada pelo concedente 
no SICONV. Apresentada a prestação de contas e a comprovação de resultados pelo 
convenente, o concedente: 
 Constatando irregularidade ou inadimplência, pode conceder até 45 dias para o 
convenente sanar a irregularidade ou cumprir a obrigação; 
 Dispõe de 1 ano, prorrogável justificadamente por até igual período, para analisá-
las e manifestar-se conclusivamente, findo o qual (considerando o período de 
suspensão para diligência de saneamento de irregularidade ou cumprimento de 
obrigação) a ausência de decisão sobre a aprovação da prestação de contas 
pode resultar no registro de restrição contábil do órgão ou entidade pública 
referente ao exercício em que ocorreu o fato; 
 Após analisar a prestação de contas, pode manifestar-se conclusivamente pela: 
aprovação sem ressalvas; aprovação com ressalvas, se evidenciada impropriedade 
ou outra falta de natureza formal de que não resulte dano ao Erário; ou rejeição, 
com a determinação da imediata instauração de tomada de contas especial. 
Vale frisar que no convênio, devido ao regime de mútua cooperação, há 
contrapartida de ambas as partes. Essa contrapartida, calculada sobre o valor total do 
objeto, pode ser atendida, alternativa ou cumulativamente, por: 
 Recursos financeiros, em qualquer caso, depositados: 
o Na conta bancária específica do convênio, em conformidade com os prazos 
estabelecidos no cronograma de desembolso; ou 
COORDENAÇÃO DE CAPACITAÇÃO, TREINAMENTO E ENSINO 
 
 
 
 
 
30 
o Nos cofres da União, na hipótese de o convênio ser executado por meio do 
SIAFI (Sistema Integrado de Administração Financeira); 
 Bens ou serviços economicamente mensuráveis, no caso de entidades privadas sem 
fins lucrativos, consoante a forma de aferição constante de cláusula do convênio. 
Nessa linha, ao celebrar o convênio o concedente deve empenhar o valor total a ser 
transferido no exercício. Se o convênio tiver vigência plurianual, o concedente também 
deve proceder ao registro dos valores programados para cada exercício subsequente em 
conta contábil específica do SIAFI, o que obrigará a consignação de crédito nos orçamentos 
seguintes para garantir a execução do objeto. 
o Vedações 
A aplicabilidade do convênio é tão ampla que pode dar ensejo à interpretação de 
que seria cabível em qualquer hipótese. Por isso, consoante o Decreto nº 6.170/07, art. 
2º, c/c a Portaria Interministerial 507/2011, art. 10, é importante termos em mente que 
não é possível a União celebrar convênios: 
 Visando à realização de serviços ou obras a serem custeadas, total ou parcialmente, 
com recursos externos sem a prévia contratação da operação de crédito externo; 
 Entre órgãos e entidades federais, já que, nesses casos, o instrumento adequado 
para tanto é o termo de execução descentralizada, que veremos mais adiante; 
 Com pessoas físicas ou entidades privadas com fins lucrativos; 
 Com órgão ou entidade pública, ou entidade privada sem fins lucrativos: 
o Que esteja em mora, inadimplente com outro convênio celebrado com a União, 
ou desatendendo exigência do referido decreto ou portaria interministerial; 
o Cujo objeto social não se relacione às características do programa ou que não 
disponham de condições técnicas para executar o convênio; 
 Com órgãos ou entidades dos Estados, Distrito Federal e Municípios cujo valor seja 
inferior a 100 mil reais ou, se obra ou serviço de engenharia (exceto elaboração de 
projetos de engenharia) a R$ 250 mil reais, permitindo-se, contudo: 
o O consorciamento entre os órgãos e entidades da administração pública direta 
e indireta dos Estados, Distrito Federal e Municípios; 
o A celebração de convênios com objeto que englobe vários programas e ações 
federais a serem executados de forma descentralizada; 
 Com entidades privadas sem fins lucrativos que: 
o Não comprovem ter desenvolvido, nos últimos três anos, atividades referentes 
à matéria objeto do convênio; e 
o Tenham como dirigente agente político de Poder ou do Ministério Público, tanto 
quanto dirigente de órgão ou entidade da administração pública, de qualquer 
esfera governamental, ou respectivo cônjuge ou companheiro, bem como 
parente em linha reta, colateral ou por afinidade, até o 2º grau; ou 
o Tenham, em suas relações anteriores com a União, incorrido em pelo menos 
uma das seguintes condutas: 
 Omissão no dever de prestar contas; 
 Descumprimento injustificado do objeto de convênios, contratos de 
repasse ou termos de parceria; 
COORDENAÇÃO DE CAPACITAÇÃO, TREINAMENTO E ENSINO 
 
 
 
 
 
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 Desvio de finalidade na aplicação dos recursos transferidos; 
 Ocorrência de dano ao Erário; ou 
 Prática de outros atos ilícitos na execução de convênios, contratos de 
repasse ou termos de parceria. 
 Contrato de Repasse 
Embora seja tão importante quanto o convênio, o contrato de repasse não costuma 
ser devidamente abordado pela doutrina. Assim, os poucos estudantes que já ouviram falar 
sobre o instituto não costumam conseguir precisar ao certo do que se trata. 
Vamos começar a entendê-lo pelo conceito previsto no Decreto nº 6.170/07? 
Decreto nº 6.170/07 
Art. 1º (...) 
§ 1º Para os efeitos deste Decreto, considera-se: 
------------------------------------------------------------------------------------------------ 
II - contrato de repasse - instrumento administrativo, de interesse recíproco, por meio 
do qual a transferência dos recursos financeiros se processa por intermédio de 
instituição ou agente financeiro público federal, que atua como mandatário da União; 
No contrato de repasse, o contratante pactua com o contratado a execução de 
programa, projeto, atividade ou evento por meio de instituição financeira pertencente ao 
Ente Federado contratante, denominada mandatária. Em alguns casos, há também a figura 
do interveniente, parte não integrante do ajuste que manifesta consentimento ou assume 
obrigações em nome próprio. 
Deveras, embora a norma não indique essa possibilidade por ocasião de definição 
de interveniente, sua leitura sistemática permite essa dedução. Além disso, tal como nos 
convênios, o contratante pode ser um órgão ou entidade pública e o contratado ou 
interveniente, entidade privada sem fins lucrativos ou outro órgão ou entidade pública. 
Assim, a principal diferença do contrato de repasse para o convênio é essa 
obrigatória intermediação pela instituição financeira. Por isso, esse instrumento é 
recomendado para objetos de complexidade e valores superiores, sendo necessário, no 
mínimo, realizar cotação prévia de preços no mercado antes da celebração do contrato. 
Nessa linha, quando a ideia for executar programa de trabalho para a realização de 
obra pública, o instrumento adequado será o contrato de repasse. Nesse caso, se tanto o 
contratante quanto a mandatária não tiverem capacidade técnica para acompanhar a 
aplicação dos recursos transferidos regularmente, esse acompanhamento deve ser 
efetivado por outra instituição pública ou privada, na qualidade de interveniente. Do outro 
lado, quando o órgão ou entidade pública tiver estrutura para acompanhar a execução do 
objeto, pode ser celebrado convênio. 
Por fim, vale destacar que a maior parte do que estudamos para o convênio também 
se aplica para o contrato de repasse, considerada a similaridade entre os institutos. 
 Termo de Execução Descentralizada 
O último instituto que veremos nesta unidade é o termo de execução descentralizada. 
Esse instrumento, entretanto, não foi sempre conhecido por essa nomenclatura. De fato, 
COORDENAÇÃO DE CAPACITAÇÃO,