Aula 01 1

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Curso Teórico-Prático de Direito Administrativo para a 
Câmara dos Deputados 
Profº. Cyonil Borges – aulas 1 e 2 
 
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AULAS 1 e 2 
Fala Pessoal, 
Que bom tê-los(as) aqui no curso de teoria e exercícios. 
Então, decidi antecipar as duas primeiras aulas. 
No lugar da aula 2 [em termos de sistema], vou postar uma bateria de 
exercícios com comentários, os quais, de certa forma, serão reprodução 
de vários pontos da aula teórica. 
Boa aula a todos, 
Cyonil Borges. 
Tópicos da aula: 
- Estado, governo e administração pública: conceitos, elementos, 
poderes, natureza, fins e princípios [aula 1]. 
- Direito administrativo: conceito, fontes e princípios [aula 2]. 
 
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Parte 1 – Noções gerais 
 
1.1. Estado: conceito, elementos, classificação 
Essa primeira aula é bastante conceitual, porém, não é suficiente para 
nos angustiar (o concursando vive mesmo em apneia!). Vamos “passear” 
um pouco nas linhas introdutórias do Direito Constitucional, para 
garantirmos a completa compreensão dos detalhes do nosso querido 
Direito Administrativo. 
De fato, o conceito de Estado não é fixo no tempo e sequer no espaço. 
Apesar disso, alguns elementos – ditos constitutivos – costumam ser 
constantes: o humano, o geográfico, e o político-administrativo. Com 
outras palavras, e respeitadas as posições doutrinárias divergentes, 
a figura do Estado só se faz presente a partir da constituição, nessa 
ordem, por um povo, por um território, e por um governo soberano. 
Sinteticamente, cada um desses pode assim ser definido: 
POVO é elemento humano, a base DEMOGRÁFICA. 
TERRITÓRIO são os limites do Estado, sua base GEOGRÁFICA. 
GOVERNO SOBERANO diz respeito ao elemento condutor, responsável 
pela organização do Estado, afinal não há Estado real sem soberania! 
 
Ao lado desses, há bons autores que acrescentam o elemento 
finalidade como informador do Estado, verdadeiro elemento teleológico 
– leia-se: finalístico, como nosso José Afonso da Silva. Isso porque não 
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se pode pensar a figura do Estado sem um projeto para o futuro. A leitura 
do art. 3º do texto constitucional esclarece bem esse sentido, ao ilustrar 
as normas constitucionais programáticas. 
Muitos autores fazem questão de destacar que os elementos acima são 
INDISSOCIÁVEIS, ou seja, precisam “andar juntos” para que se chegue 
à noção conceitual que se tem, atualmente, de Estado. 
Um breve exemplo permite-nos chegar a tal conclusão: imaginemos um 
Estado sem um governo soberano, ou cuja soberania não é reconhecida 
pelos demais Estados. Imaginaram? 
Nessa hipótese, o que teremos não é um Estado, mas problemas, como 
no caso do “Estado” palestino frente a Israel. 
Como Israel não reconhece, de regra, a soberania do Estado palestino, há 
o entendimento de que tem legitimidade para, por exemplo, prender 
ministros e outras autoridades palestinas, se descumprirem leis 
israelenses, dentro da “Faixa de Gaza”. Faixa essa entendida por Israel 
como parte de seu território, e, portanto, lugar de aplicação de suas leis. 
Se ainda não caiu a ficha, pensa rapidamente se existe o Estado da 
Atlântida! Se considerássemos a descoberta desta ilha perdida, mesmo 
assim não poderíamos encaixá-la na qualidade de Estado, pois, no lugar 
de POVO, encontraríamos POLVO, o qual não nos parece ser elemento 
constitutivo do Estado! 
Além disso, oportuno registrar que a uniformidade linguística não é 
elemento de formação dos Estados, apesar de excelente para que se 
dê identidade a um povo e facilite a formação de um grande Estado. 
Nosso país, por exemplo, é de grande extensão territorial, sendo a 
integração bastante facilitada por conta da presença de um único idioma, 
o português. De outro lado, há países em que se fala mais de um idioma 
e nem por isso deixam de ser vistos como Estado. Exemplos disso, 
apenas para ilustrar, a Bélgica, Suíça e Canadá. Não preciso nem dizer 
que há países da África com variados dialetos, e, nem por isso, deixam de 
ser considerados Estados. 
Nesse instante, alguns dos leitores logo pensam: entendi! O Estado é 
formado pelos Elementos POVO, TERRITÓRIO E GOVERNO SOBERANO. 
Mas por que aqui no Brasil existe União, Estados, Distrito Federal 
e Municípios? O que esse ‘pessoal’ todo é? E os Territórios, como se 
situam? 
Antes de responder a tal quesito, os amigos devem ter mente que 
diversas são as formas de Estado, a depender da época, do território, e 
de razões históricas. 
Entre as formas de organização do poder político, destacam-se: a 
Confederação, o Estado Unitário, e o Estado Federal. Na 
Confederação, há a reunião de Estados Soberanos. No Estado Unitário 
(puro e impuro) existe um único centro de poder, responsável por 
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todas as atribuições políticas, por exemplo: a França. Já no Estado 
Federal, há diferentes polos de poder, os quais atuam de forma 
autônoma entre si, por exemplo: o Brasil. 
(2006/CESPE – MP – Analista ministerial) A forma de Estado unitário se 
contrapõe ao conceito de Estado monárquico. 
Comentários: 
Direto e reto: a forma de Estado unitário contrapõe-se à forma 
FEDERATIVA. A monarquia é forma de GOVERNO, contraposta pela 
forma REPUBLICANA. 
 
 
Gabarito: ERRADO 
Antes de prosseguirmos, vejamos, de forma esquemática, a visualização 
das possíveis configurações do Estado: 
 
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(2006/Cespe – RECEITA ESTADUAL/AC – FISCAL) Estado unitário é 
aquele em que não ocorre a chamada descentralização administrativa à 
mercê do poder central. 
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Comentários: 
É de conhecimento concursístico que o Estado Unitário possui apenas 
UM centro POLÍTICO do qual emana o poder. Nada impede, 
entretanto, que tenhamos diversas entidades ADMINISTRATIVAS, 
como aquelas que, hoje, compõem nossa Administração Indireta 
(autarquias; fundações, empresas públicas e sociedades de economia 
mista, art. 37, inc. XIX, da CF/1988). 
 
Para ilustrar: imaginando que o Brasil não fosse uma Federação e 
tivéssemos apenas a União (nível federal), poderia ser criada uma 
autarquia, que é uma DESCENTRALIZAÇÃO ADMINISTRATIVA. 
Gabarito: ERRADO 
Retornemos ao quesito (Mas por que aqui no Brasil existe União, Estados, 
Distrito Federal e Municípios?). 
Vamos à resposta. 
A União, os Estados-membros, o Distrito Federal e os Municípios 
são as pessoas integrantes da Federação, ou seja, entes 
políticos/federados componentes da Federação Brasileira. São pessoas 
jurídicas de direito público INTERNO. A Federação é a FORMA DE 
ESTADO, portanto, adotada aqui no Brasil. 
 
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(2006/Esaf - ENAP – Administrador) São entidades políticas, com 
personalidade jurídica de direito público interno, integrantes da 
República Federativa do Brasil: 
a) as autarquias da União e dos Estados. 
b) as autarquias e empresas públicas da União. 
c) os Estados brasileiros. 
d) os Poderes Legislativo, Executivo e Judiciário da União. 
e) os Três Poderes da União, dos Estados e dos Municípios. 
Comentários: 
 No Brasil, são entidades políticas: União, Estados, Distrito 
Federal e Municípios. Daí a correção da alternativa E. 
 
Gabarito: item E. 
Já os territórios detêm competência tão-somente administrativa, não 
sendo, portanto, considerados entes federados na CF/1988. Os territórios 
são definidos doutrinariamente como autarquias da União (as ditas 
autarquias territoriais), afinal a capacidade de autogoverno é 
inexistente, isso porque o Presidente da República é responsável pela 
nomeação do Governador do Território depois da sabatina pelo Senado 
Federal. Vejamos (art. 84, inc. XIV, da CF/1988, competência exclusiva 
do Presidente da República): 
nomear, após aprovação pelo Senado Federal, os Ministros do 
Supremo Tribunal Federal e dos Tribunais Superiores, os 
Governadores de Territórios, o Procurador-Geral da República, o 
presidente e os diretores do banco central e outros servidores, 
quando determinado em lei. 
 
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Dizem as boas línguas que nossa forma Federativa é espelho do sistema 
norte-americano. Essa afirmação é só metade verdadeira. Não é bem um 
espelho, isso porque a Federação Brasileira foi formada por 
desagregação (movimento centrífugo, segregador), diferentemente do 
sistema norte-americano (centrípeto ou agregador). 
 
Trocando em miúdos, nos EUA, havia Estados Soberanos, reunidos em 
Confederação (desde 1776), os quais largaram a soberania para 
aglutinarem-se em torno da Federação (isso em 1787). Note: 
movimento da periferia para o centro – agregação. Já no Brasil, tínhamos 
um Estado Unitário, e por desagregação foi criada a Federação 
(CF/1891), atribuindo-se aos Estados-membros mera autonomia, 
sendo a República Federativa a guardiã do atributo da soberania. De 
forma esquemática: 
 
Essa forma de Estado (Federação) está ligada, essencialmente, à 
distribuição interna de poder por diferentes centros políticos. Todos os 
entes federativos são autônomos, ou seja, podem criar suas próprias 
normas (legislar), mas não são soberanos ou independentes. 
Como sobredito, a soberania é atributo da República Federativa do 
Estado Democrático de Direito Brasil, atributo que significa, em 
breves palavras, o reconhecimento que o Estado Brasileiro tem frente aos 
demais Estados Soberanos. Vejamos o art. 18 da Constituição Federal, 
para efeito de fixação: 
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A organização político-administrativa da República 
Federativa do Brasil compreende a União, os Estados, o 
Distrito Federal e os Municípios, todos autônomos, nos 
termos desta Constituição. 
Os destaques não constam do texto original. Todos aqueles que integram 
a Federação são entes políticos ou federados, com capacidade de 
tríplice autonomia (legislar, administrar e se autogovernar). 
 
(2006/Cespe – MRE - Oficial de Chancelaria) No Estado Federal, cada 
componente detém soberania e autodeterminação para desempenhar 
relações de direito público internacional. 
Comentários: 
REPÚBLICA BRASILEIRA → SOBERANIA 
ENTES FEDERATIVOS → AUTONOMIA 
Só a REPÚBLICA BRASILEIRA é quem detém SOBERANIA. Os entes 
federativos possuem AUTONOMIA, sob o aspecto tríplice: 
administrativo; legislativo e de governo, daí a incorreção do quesito. 
Gabarito: ERRADO 
Esses traços diferenciam tais pessoas das entidades da Administração 
Indireta (autarquias, fundações públicas, sociedades de economia mista 
e empresas públicas – serão estudadas mais à frente), pois essas são 
exclusivamente administrativas. 
Por exemplo: o Banco Central – como autarquia – não edita leis – 
autolegislação; a Caixa Econômica – como empresa pública – não 
elege governador, prefeito, ou Presidente – autogoverno. 
Pois bem. Autônomo deriva de AUTOS (próprio), mais NOMOS (regras - 
donde deriva, também, o termo “normas”). Assim, dizer que os entes 
federativos são autônomos significa dizer que podem estabelecer as 
próprias regras, ou seja, legislam, produzindo normas próprias. 
Linhas acima, houve a citação de que o Estado Brasileiro é República 
Federativa e Estado Democrático de Direito. Dois novos conceitos para 
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agruparmos ao rol já existente: o que é República? O que é ser de Direito 
e Democrático? 
O que é República? Na visão do autor José Afonso, a República (a coisa 
do povo para o povo) é forma de governo, ao lado da Monarquia, mas 
desta distinta, referindo-se à maneira como se dá a instituição do poder 
na sociedade e como se dá a relação entre governantes e governados. 
Responde à questão de quem deve exercer o poder e como este se 
exerce. 
Obviamente, o exercício de tal poder não é vitalício. No vigente 
ordenamento republicano e democrático brasileiro, por exemplo, os 
cargos políticos de chefia do Poder Executivo, além de eletivos, não são 
exercidos nem ocupados em caráter permanente, por serem os 
mandatos temporários e seus ocupantes, transitórios. 
Em síntese, podem ser apresentadas as seguintes características da 
foRma de governo - República: 
 Legitimidade popular dos Chefes dos Executivos (Presidente, 
Governadores, e Prefeitos) e das Casas Legislativas; 
 Temporariedade dos mandatos eletivos (contraponto da 
vitaliciedade monárquica); 
 Prestação de contas pelos gestores públicos. 
 
(2007/Cespe – BOMBEIROS/DF – Bacharel em Direito) A Constituição 
Federal dispõe que a República Federativa do Brasil, formada pela 
união indissolúvel de estados, municípios e Distrito Federal (DF), 
constitui-se em Estado Democrático de Direito. Esses dizeres 
constitucionais definem a Forma de Estado e a Forma de Governo. 1 
Antes de tratarmos de Estado de Direito, cabe registrar que, no direito 
internacional, apenas a República Federativa do Brasil tem 
competência para a formalização de tratados, dela não dispondo a 
União, os Estados-membros ou os Municípios. Nesse particular, o 
Presidente da República não subscreve os tratados como Chefe de 
Governo, mas como Chefe de Estado. 
O que é Estado de Direito? 
Para respondermos ao quesito, vejamos, inicialmente, o que diz art. 1º da 
Constituição Federal de 1988: 
 
1
 Gabarito: CERTO 
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A República Federativa do Brasil, formada pela união 
indissolúvel dos Estados e Municípios e do Distrito Federal, 
constitui-se em Estado Democrático de Direito e tem 
como fundamentos: (...).(2006/Cespe – MRE – Oficial de Chancelaria) No Brasil, o Estado Federal 
está fundado no princípio da divisibilidade. 
Comentários: 
Vejamos como a Constituição, BEM LIDA, é muito útil: 
“A República Federativa do Brasil, formada pela união indissolúvel 
dos Estados e Municípios e do Distrito Federal, constitui-se em 
Estado Democrático de Direito e tem como fundamentos: (...).” 
Noutras palavras, inexiste o tal “princípio da divisibilidade”, no que 
diga respeito ao Estado Federal Brasileiro. Contrário disso, nossa 
Federação é INDISSOLÚVEL, no que se pode afirmar, puxando um 
pouquinho lá para o Direito Constitucional, que não há o direito de 
secessão, por parte daqueles que integram a federação brasileira. 
Gabarito: ERRADO 
Do trecho, pode ser destacado “Estado de Direito”, que, 
abreviadamente, pode ser assim traduzida: O Estado cria as leis (em 
sentido amplo – a norma) para que a todos sejam impostas, inclusive a 
si mesmo. O Estado não se afasta de cumprir a norma que cria, dado 
que, como diria um educador famoso: educar é dar exemplo. 
De que valeria o Estado criar a norma para vê-la cumprida por todos, se 
não fosse o Estado o primeiro cumpridor? 
A ideia de Estado de Direito baseia-se na imposição de “freios” à atividade 
do próprio Estado. A Lei diz respeito à vontade geral, a qual, obviamente, 
significa a vontade do povo, a contenção do Estado pelo povo, e não 
o inverso (parágrafo único do art. 1º - “todo poder emana do povo, 
que o exerce por meio de representantes eleitos ou diretamente, 
nos termos desta Constituição”). 
 
Com efeito, o Estado de Direito surgiu, essencialmente, para fazer frente 
ao Estado Absolutista, cujo poder – de base divina e contratualista por 
vezes – centrava-se na figura do soberano (rei, príncipe). No Estado de 
Direito a contenção do poder é feita pela lei. 
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De se destacar que esse “primado da lei” no Estado de Direito gera uma 
presunção para todo e qualquer ato que provenha do Estado: a 
presunção de legitimidade dos atos estatais. 
De fato, se o Estado é de Direito e, assim, pressupõe-se que cumpra a 
lei, todo e qualquer ato proveniente do Estado é produzido, 
presumidamente, de acordo com a ordem jurídica, é legítimo, 
portanto. 
Nesse instante alguns amigos devem estar pensando: então todos os 
atos do Estado, não só os administrativos, possuem a característica 
da presunção de legitimidade? Resposta: SIM! Mas, então, por serem 
presumidos legítimos, tornam-se inquestionáveis? Resposta: NÃO! 
A presunção de legitimidade, que estudaremos no tópico de atos 
administrativos, é uma presunção relativa (ou juris tantum, para 
aqueles que gostam de latim), ou seja, pode ser questionada, invertida 
pelo trabalho do particular. 
Isso ocorre porque o Estado, ao fim, é composto por seres humanos. Por 
exemplo, o servidor da Receita Federal é o Estado quando atua, assim 
como boa parte dos amigos leitores também o serão, logo depois dos 
respectivos concursos e do derradeiro ato de posse. 
Sabemos que servidores são seres falíveis. Logo, os atos falhos dos 
agentes públicos, porventura produzidos nessa qualidade, podem ser 
questionados por terceiros, uma vez que tais atos contam com 
presunção relativa de legitimidade. 
 
Por fim, o que vem a ser Estado Democrático? A Constituição, ao 
mencionar Estado Democrático de Direito, deixa evidente que não se 
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trata de reunião meramente formal de elementos, e que os termos 
Democrático e Direito, portanto, têm alcances diferenciados, sendo a 
democracia mais abrangente do que o direito. 
Por exemplo: o Estado da Venezuela é de Direito? Acredito que sim, 
o problema é saber como são feitas tais leis, será que com a real 
participação dos cidadãos ou meramente semântica ou formal, 
como ensinou, certa vez, Karl Lowenstein. 
Exatamente por isso que nosso texto constitucional se preocupou em 
inserir expressamente o termo Democrático, para afastar, de vez, a 
ideia de que a Constituição é meramente garantia (negativa ou 
liberdade, como é o caso da Norte-americana), assumindo o 
compromisso formal de evolução para a ideia de Constituição Dirigente 
(leia-se: preocupada com os direitos sociais – de 2ª geração – e não 
tão-somente os de 1ª geração – civis e políticos). 
 
 
 
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Teste de Aprendizado 
1. (2007/Cespe – MP-AM – Promotor) A ideia de Estado de Direito, desde 
os primórdios da construção desse conceito, está associada à de 
contenção dos cidadãos pelo Estado. (Certo/Errado) 
2. (2007/Cespe – Bombeiros/DF) O termo União designa entidade federal 
de direito público interno, autônoma em relação às unidades federadas. A 
União distingue-se do Estado federal, que é o complexo constituído da 
União, dos estados, do DF e dos municípios e dotado de personalidade 
jurídica de direito público internacional. (Certo/Errado) 
 
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Questões Comentadas 
1) (2007/Cespe – MP-AM – Promotor) A ideia de Estado de Direito, 
desde os primórdios da construção desse conceito, está associada à de 
contenção dos cidadãos pelo Estado. 
Comentários: 
De acordo com nosso aprendizado, o Estado de Direito não caminha, 
lado a lado, do Estado Absolutista (despótico, tirânico). No de Direito, a 
presunção é a de que as leis produzidas pelo Estado são, igualmente, 
por ele cumpridas. 
Ao lermos o parágrafo único do art. 1º da CF/1988, deparamo-nos com a 
evidência de que no Estado de Direito todo o poder emana do povo, 
o que fornece ao Estado, ainda, o qualificativo de Democrático. 
 
Portanto, incorreto o quesito. No Estado de Direito, a lei é 
responsável por conter o exercício do poder do próprio Estado. A 
lei emana da vontade geral do povo, por meio de seus representantes, 
assim, na verdade, a contenção do Estado é pelo povo e não o 
inverso. 
 
Gabarito: ERRADO 
 
2) (2007/Cespe – Bombeiros/DF) O termo União designa entidade 
federal de direito público interno, autônoma em relação às unidades 
federadas. A União distingue-se do Estado federal, que é o complexo 
constituído da União, dos Estados, do DF e dos Municípios e dotado 
de personalidade jurídica de direito público internacional. 
Comentários: 
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Basicamente esse item remete ao entendimento quanto à organização 
político-administrativa de nosso país. Vimos que a nossa Federação é 
composta por União, Estados, DF e Municípios. 
Todos estes são “pessoas” para o direito, isso é, pessoas jurídicas dotadas 
de personalidade própria, a qual, no caso dos entes federativos, é de 
natureza de direito público. Aqui, cabem algumas explicações quanto à 
divisão da ciência jurídica (como toda ciência) em ramos. 
O Direito divide-se, em seus grandes ramos, em Público e Privado.Em uma primeira acepção, o Direito Público regula, principalmente, a 
organização e competência do Estado, ou seja, os interesses 
estatais e sociais (Direito Público Interno). Em outra vertente, o 
Direito Público ocupa-se das relações dos Estados soberanos entre si, 
assim como das atividades destes com os organismos 
internacionais (Direito Público Externo). 
 
Já o Direito Privado cuida predominantemente dos interesses 
individuais, de modo a dar segurança às relações das pessoas em 
sociedade, seja em suas relações individuais, seja em suas relações com 
o Estado. 
As pessoas jurídicas componentes da Federação, que cuidam, 
essencialmente, de interesses públicos, são pessoas para “dentro de 
casa”, quer dizer, são de Direito Público Interno. É o caso da União, 
com AUTONOMIA em relação aos demais integrantes da 
Federação, em nível federal. 
 
Daí porque o acerto da primeira passagem do item, que indica que a 
União é entidade Federativa, de Direito Público Interno, AUTÔNOMA 
com relação aos demais entes da federação. 
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Em prova do Cespe, esse tipo de questão envolvendo conhecimento a 
respeito da União é muito comum, visto que muitos confundem a União, 
pessoa jurídica de direito público interno, com a República 
Federativa, pessoa jurídica de direito público externo 
(internacional). Falemos um pouco mais da Federação para esclarecer o 
assunto. 
União → Direito Público Interno 
República Federativa → Direito Público Externo 
No que diz respeito à sua forma de organização interna, o Estado 
pode ser Unitário ou Federal. 
 
No Estado Unitário, o poder político é um só, existindo apenas um 
Poder Executivo, um Poder Legislativo e um Poder Judiciário. 
Mesmo que ocorra descentralização, com a criação de entidades 
administrativas (os denominados Estados Unitários Impuros), o centro 
de poder político é um só. É o que ocorre no Uruguai e na França, por 
exemplo. 
 
Quanto ao Estado Federal, originariamente, foi adotado nos Estados 
Unidos, a partir de um processo histórico jurídico interessante: por 
agregação – saíram da Confederação para agregarem-se em Federação; 
federalismo dual – presença da União e Estados-membros. 
 
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A Federação é caracterizada pela descentralização POLÍTICA. Dessa 
forma, além do poder político central, há outros círculos de poder. É o que 
ocorre no Brasil: federalismo por desagregação – saímos do Estado 
Unitário para Federação; federalismo polidimensional – além da 
União e Estados-membros, temos o Distrito Federal e Municípios, 
cada qual dotado de tríplice autonomia. 
Essa “autonomia” pode ser desdobrada em três aspectos: 
I) Administrativo – as unidades federadas podem organizar 
seus próprios serviços. Este último aspecto será bastante 
relevante para o estudo do Direito Administrativo, vez que, em 
razão de sua autonomia administrativa, cada uma das unidades 
da Federação terá sua própria “Administração Pública”. 
II) Governativo – as unidades integrantes da Federação têm seu 
próprio governo, elegendo seus dirigentes; e 
III) Organizacional – a entidade federativa pode criar seu 
próprio diploma constitutivo: constituições estaduais e leis 
orgânicas municipais e distritais; 
 
Podemos dizer que a Federação é muito mais que a União, é como se 
fosse a “soma” das pessoas jurídicas que a compõem, como o Brasil é 
visto para “fora de casa”. Isso significa que a Federação é pessoa para 
o direito, e, para “fora de casa”, é pessoa jurídica de direito público 
externo – internacional, portanto. 
Assim, não confundam na hora da prova: UNIÃO, para dentro de casa 
– pessoa jurídica de direito público INTERNO; a República 
Federativa, para fora de casa – pessoa jurídica de direito público 
externo. 
União → para “dentro” da casa → Direito Público Interno 
República Federativa → para “fora” da casa → Direito 
Público Externo 
Gabarito: CERTO 
 
 
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Parte II – Origens históricas do Direito Administrativo; conceito; 
objeto; e fontes do Direito Administrativo. 
 
2.1. Considerações gerais 
No tópico anterior, aprendemos que o Estado Brasileiro tem FOrma de 
GOverno a REPÚBLICA e Forma de Estado a FEderação. 
 
(2010/ESAF – CVM – Agente Executivo) Correlacione as colunas 
abaixo e, ao final, selecione a opção que expresse a correlação 
correta. 
( ) República 
(1) Forma de Governo 
( ) Estado Unitário 
( ) Parlamentarismo 
(2) 
Sistema de 
Governo 
( ) Federação 
( ) Monarquia 
(3) Forma de Estado 
( ) Presidencialismo 
a) 1, 2, 3, 1, 2, 3 
b) 1, 3, 2, 3, 1, 2 
c) 3, 1, 2, 1, 2, 3 
d) 2, 3, 1, 2, 3, 1 
e) 3, 2, 1, 2, 1, 3 
Comentários: 
 Que tal o esqueminha do Sapo da Vez? Acho que resolve e bem! 
Vejamos. 
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 Então, chegamos à alternativa “B”. Fácil, né? 
Gabarito: item B. 
 Vamos agora, distinguir as três principais funções do Estado: legislar, 
julgar, e administrar, as quais, inclusive, dão origem aos “Poderes” 
constituídos, tal qual escrito na Constituição (art. 2º): 
“São Poderes da União, independentes e harmônicos entre si, o 
Legislativo, o Executivo e o Judiciário”. 
Diversos pensadores, modernos e clássicos, ocuparam-se da abordagem 
de quais e quantas seriam as principais funções a serem desempenhadas 
pelo Estado. Apenas para citar alguns mais conhecidos, Aristóteles, 
Hobbes, Locke e Rosseau, com textos bastante difundidos no campo da 
filosofia jurídica. 
Contudo, modernamente, o autor mais influente e discutido a respeito da 
repartição das atividades de Estado é, muito provavelmente, Charles-
Louis de Secondat, o famoso Barão de Montesquieu. 
No seu clássico “O Espírito das Leis”, Montesquieu registrou que as 
missões fundamentais do Estado, de legislar (função legislativa: criar o 
Direito novo), de julgar (função judicial ou jurisdicional: aplicar o Direito 
aos casos conflituosos, solucionando-os em definitivo) e de administrar 
(função administrativa ou executiva: usar a norma jurídica criada, para, 
aplicando-a, dar atendimento às demandas concretas da coletividade) 
deveriam ser exercidas por órgãos diferentes, independentes. 
Desse modo, quem julgasse, não administraria; quem administrasse, não 
legislaria, e assim sucessivamente. Esta ideia rodeia quase todo o direito 
ocidental moderno, tal como no Brasil, que, como dito, consagra essa 
“tripartição” de poderes no art. 2º da CF/1988. 
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Acontece que, tecnicamente, a abordagem inicial de Montesquieu não 
falava de “Poderes”, mas sim de órgãos distintos, exercentes do 
Poder. Decorre daí o entendimento de que o Poder é UNO, havendo 
apenas uma distribuição funcional – aquilo que os constitucionalistas 
chamam de princípio da especialização.De fato, o Poder do Estado, que é um só, indivisível, é exercido em 
diversas frentes. A divisão do Poder entre órgãos diferentes possibilita aos 
órgãos constitucionalmente estabelecidos controlar-se entre si, 
constituindo o que se reconhece na doutrina constitucionalista como 
sistema de “Freios e Contrapesos” (ou checks and balances, para os 
mais chegados à língua inglesa). 
 
Todavia, diferentemente da tripartição de Montesquieu (considerada 
rígida), o exercício dos Poderes no Brasil dá-se por precipuidade 
(preponderância, especialização) de função, enfim, não há 
exclusividade. Tome-se como exemplo a ordem jurídica brasileira. 
Vejamos, a seguir, a representação gráfica da tripartição brasileira, como 
não poderia deixar de ser, “em forma de pizza”: 
 
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Utilizo-me, a seguir, dos ensinamentos do autor José dos Santos Carvalho 
Filho, para então sintetizar a referida distribuição de funções. 
 “Os Poderes estatais, embora tenham suas funções normais 
(funções típicas), desempenham também funções que 
materialmente deveriam pertencer a Poder diverso (funções 
atípicas), sempre, é óbvio, que a Constituição o autorize. 
O Legislativo, por exemplo, além da função normativa, exerce a 
FUNÇÃO JURISDISCIONAL quando o Senado processa e julga o 
Presidente da República nos CRIMES DE RESPONSABILIDADE (art. 
52, I, CF) ou os Ministros do Supremo Tribunal Federal pelos 
mesmos crimes (art. 52, II, CF). Exerce também a FUNÇÃO 
ADMINISTRATIVA quando organiza seus serviços internos (arts. 
51, IV, e 52, XIII, CF). 
O Judiciário, afora sua função típica (função jurisdicional), pratica 
atos no exercício de FUNÇÃO NORMATIVA, como na elaboração 
dos regimentos internos dos Tribunais (art. 96, I, "a", CF), e de 
FUNÇÃO ADMINISTRATIVA, quando organiza os seus serviços 
(art. 96, I, "a", "b", "c"; art. 96, II, "a", "b" etc.). 
Por fim, o Poder Executivo, ao qual incumbe precipuamente a 
função administrativa, desempenha também FUNÇÃO ATÍPICA 
NORMATIVA, quando produz, por exemplo, normas gerais e 
abstratas através de seu poder regulamentar (art. 84, IV, CF), ou, 
ainda, quando edita medidas provisórias (art. 62, CF) ou leis 
delegadas (art. 68, CF). Quanto à FUNÇÃO JURISDICIONAL, o 
sistema constitucional pátrio vigente não deu margem a que 
pudesse ser exercida pelo Executivo.”2 
(Cespe – ES/Sejus – Agente/2009) A vontade do Estado é manifestada 
por meio dos Poderes Executivo, Legislativo e Judiciário, os quais, no 
exercício da atividade administrativa, devem obediência às normas 
constitucionais próprias da administração pública. 3 
Portanto, no Brasil, a função administrativa de Estado é exercida, 
essencialmente, pelo Poder Executivo. Contudo, não há como se negar 
que a mesma função é desempenhada por todos os demais Poderes. A 
questão seria identificar a quem é outorgada a função de forma típica ou 
atipicamente. Continuo. 
 
2
 A discussão sobre a possibilidade de ser exercida função jurisdicional pelo Executivo, através do sistema do contencioso 
administrativo, foi superada pelo advento da nova Constituição. A Carta anterior ainda abria certa fenda para essa 
possibilidade no art. 205, que, na verdade, nunca chegou a ser aplicado com efetividade. A nova, todavia, ao contrário da 
anterior, sequer alude àquela expressão. Enfatizo, ainda, que nossa afirmação é feita à luz do ordenamento jurídico pátrio. 
DIOGO DE FIGUEIREDO MOREIRA NETO ("Contencioso Administrativo", p. 23) admite que o Executivo exerça jurisdição, 
contudo, sem definitividade. Ousamos discordar do ilustre professor. Para nós, o fato de existirem contendas na via 
administrativa suscetíveis de decisão não implica o exercício da função jurisdicional típica, esta sim, a única que produz a res 
iudicata (por José dos Santos Carvalho Filho). 
3
 Gabarito: CERTO 
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(2008/Cespe – MC – Área 1) Atividades administrativas são também 
desempenhadas pelo Poder Judiciário e pelo Poder Legislativo. 
Comentários: 
Apesar de ser uma obviedade para os amigos concursandos, vale 
reforçar: não é tão-só o Poder Executivo que edita atos 
administrativos. Todos os Poderes editam atos administrativos 
quando, por exemplo, abrem sindicância, efetuam aquisição de bens, 
nomeiam um funcionário ou, mesmo, concedem férias. 
A diferença básica é que compete tipicamente ao Poder Executivo 
administrar, ao passo que os outros Poderes, ao exercerem 
atividades administrativas, encontram-se no desempenho de 
atribuições atípicas. Frise-se ainda que o Poder Executivo exerce, 
além da sua típica função administrativa, as funções de governo, 
que não constituem objeto de estudo do Direito Administrativo. 
O Direito Administrativo, portanto, rege toda e qualquer atividade 
de administração, provenha esta do Executivo, do Legislativo ou 
do Judiciário. Isso porque o ato administrativo não se desnatura pelo só 
fato de ser aplicado no âmbito do Legislativo ou do Judiciário, desde que 
seus órgãos estejam atuando como administradores de seus serviços, de 
seus bens, ou de seu pessoal. 
Gabarito: CERTO. 
A missão típica do Poder Judiciário é aplicar o direito aos casos 
litigiosos que lhes sejam submetidos. Contudo, atipicamente, o mesmo 
Poder pode deflagrar o processo legislativo, quando encaminha 
normas para apreciação do Poder Legislativo. 
Da mesma forma, o Judiciário faz licitações (administração de compras, 
obras, serviços) e concursos públicos para seleção de servidores 
(administração de pessoas), no que o Judiciário está, de maneira atípica, 
exercendo funções administrativas. 
Essa mesma função – administrativa – pode ser percebida com relação ao 
Poder Legislativo, o qual também exerce atipicamente funções 
administrativas, quando faz licitações e concursos públicos. O 
Legislativo também desempenha a atividade jurisdicional quando, por 
exemplo, o Senado processa e julga o Presidente da República nos crimes 
de responsabilidade (inc. I do art. 52 da Constituição Federal). 
O Poder Executivo, cuja missão típica é a atividade administrativa, 
também exerce, atipicamente, a missão legislativa. O melhor exemplo 
disso é a possibilidade de edição por parte de seu chefe de medidas 
provisórias, que, no caso federal, é o Presidente da República, medidas 
estas que possuem força de lei desde sua edição (art. 62 da CF/1988). 
Em havendo previsão na Constituição dos Estados e nas Leis 
Orgânicas, tanto os Governadores como os Prefeitos ficam autorizados a 
editarem medidas provisórias. 
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Contudo, como bem informado por José dos Santos, ao Poder Executivo 
não é dado o exercício da atividade jurisdicional (em seu sentido 
formal), com o sentido que esta deve ser vista, ou seja, com força de 
definitividade. Ainda que o Executivo adote decisões em processos 
administrativos de sua competência, estas não constituirão coisa 
julgada material ou definitiva, em sentido estrito, como a decisão 
proveniente do Judiciário. 
Por isso, podem seus atos ser levados à apreciação do órgão judiciário 
competente, em razão do princípio da inafastabilidade de jurisdição, 
contido noinc. XXXV do art. 5º da Constituição Federal. Transcreva-se: a 
lei não excluirá da apreciação do Poder Judiciário lesão ou ameaça a 
direito. 
 
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(2002/Esaf – AFRF) “A lei não excluirá da apreciação do Poder 
Judiciário lesão ou ameaça a direito”. Este direito, previsto na 
norma constitucional, impede que, no Brasil, o seguinte instituto 
de Administração Pública, típico para a solução de conflitos, possa 
expressar caráter de definitividade em suas decisões: 
a) Arbitragem 
b) Contencioso administrativo 
c) Juizados especiais 
d) Mediação 
e) Sindicância administrativa 
Comentários: 
 
GABARITO: Alternativa B 
Obviamente, essa apreciação judicial não é ilimitada, conforme se 
verá no devido momento, tanto nessa aula, como na aula de atos 
administrativos. 
Mas, de antemão, adiante-se: há limites para apreciação de atos 
administrativos pelo Poder Judiciário, como o “mérito” da decisão 
administrativa, que não pode ser “invadido” pelos órgãos judiciais. 
Aguardem as “cenas do próximo capítulo” – tópico de atos 
administrativos... 
A Jurisdição é quase que monopolizada pelo Poder Judiciário e apenas 
em casos excepcionais pode ser exercida pelo Legislativo. Essa é a 
posição da doutrina majoritária e que devemos levar para a prova. 
Há quem defenda que o Poder Executivo exerce atividade jurisdicional, 
porém sem definitividade (sem o colorido jurisdicional), como é o caso 
do autor Diogo Figueiredo, que, no entanto, tem sido voz vencida, 
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tratando-se, é claro, de concursos públicos, porque, como sobredito, o 
Executivo não exerce atividade jurisdicional em sentido formal. 
2.2. Direito: ramos e sub-ramos 
Se lhe perguntassem: com que pé acordou hoje? Provavelmente, 
responderia: com o pé direito. Se lhe perguntassem: você entregaria a 
mão de sua filha para um traficante de drogas? Obviamente não, afinal 
não é um homem direito. Fácil verificar, portanto, que o conceito da 
palavra direito tem estreita ligação com retidão, estar certo, conduta 
irrepreensível. 
Em nosso mundo jurídico não é diferente. O Direito comparece, em 
parte, como conjunto de normas norteadoras/regentes da conduta 
humana. Leia-se: impostas obrigatoriamente – coativamente, 
coercitivamente – pelo Estado. 
Aprendemos que o Direito é uma ciência UNA, por ser indivisível, 
maciça, monolítica. Porém, o que seria da vida dos Professores de Direito 
se tivessem que conhecer toda a ciência jurídica? Simplesmente não 
seria. A ciência jurídica é bastante complexa e difusa, logo, para facilitar 
que o ser humano cresça, e, antes de morrer, reproduza, o direito foi 
dividido em ramos, logicamente, por questão meramente didática, 
sendo encontrados os ramos: público, privado e social. 
O autor Celso Antônio ensina que o Direito Privado é governado pela 
autonomia de vontade, isto é, as partes elegem as finalidades que 
desejam alcançar, servindo-se para tanto dos meios que elejam, desde 
que, obviamente, tais finalidades ou meios não esbarrem no Direito. 
Inversamente, o Direito Público se ocupa de interesses da sociedade 
como um todo, interesses públicos, cujo atendimento não é um 
problema pessoal de quem os esteja a curar, mas um 
dever/encargo/múnus público inescusável. Assim não há espaço para a 
autonomia da vontade, que é substituída pela ideia de função, de dever 
de atendimento do interesse público. 
Como sub-ramos do Direito Privado, quem não se lembra do Direito Civil 
e Empresarial/Comercial, este, parcialmente, positivado no próprio Código 
Civil. São sub-ramos em que o predomínio é o interesse individual. 
Resgatando Orlando Gomes, o Direito Privado pode ser entendido como 
aquele que regula as relações entre os homens, tendo em vista o 
interesse particular dos indivíduos, ou a ordem privada (Direito Civil e 
Empresarial). 
Já o Direito Público se encarrega da disciplina dos interesses coletividade, 
do interesse público e social, competindo-lhe a organização do Estado 
(por exemplo: o Direito Constitucional); a atividade financeira 
(arrecadatória) do Estado (por exemplo: o Direito Tributário); a disciplina 
da hierarquia entre seus órgãos, das relações com seus servidores (como 
é o caso do Direito Administrativo). 
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Nessa passagem, percebemos, claramente, que o Direito Administrativo é 
sub-ramo do direito público interno, uma vez que regula as relações 
em que predominam os interesses do Estado, em posição de 
verticalidade, de supremacia, e porque em pelo menos um dos polos 
da relação disciplinada por ele está a Administração Pública. 
Por fim, alerto que essa dicotomia (público e privado) é meramente 
didática. Por exemplo: há normas do direito privado que defendem 
interesses públicos (por exemplo: direito de família), o chamado 
dirigismo estatal; por outro lado, existem normas de direito 
administrativo para a defesa de interesses dos particulares (leia-
se: dos administrados), como são as normas de segurança e os 
direitos fundamentais. 
(Cespe – MCT/FINEP – Cargo 1/2009) Por ser um ramo do direito público, 
o direito administrativo não se utiliza de institutos do direito privado. 
Comentários: 
O Direito divide-se, em seus grandes ramos, em Público e Privado. 
Em uma primeira acepção, o Direito Público regula, principalmente, a 
organização e competência do Estado, ou seja, os interesses 
estatais e sociais – Direito Público Interno, como, por exemplo, o 
Direito Administrativo e Direito Tributário. Em outra vertente, o Direito 
Público ocupa-se das relações dos Estados soberanos entre si, assim 
como das atividades destes com os organismos internacionais – 
Direito Público Externo. 
Já o Direito Privado cuida predominantemente dos interesses 
individuais, de modo a dar segurança às relações das pessoas em 
sociedade, seja em suas relações individuais, seja em suas relações com 
o Estado. 
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Apesar da bipartição, os ramos não são estanques, isolados, havendo 
situações de normas de direito privado no interior de entidades de 
Direito Público, regidas que são pelo Direito Administrativo, por 
exemplo: a Lei de Licitações diz expressamente que se houver lacuna 
no tratamento dos contratos, é cabível o uso subsidiário de normas 
de direito privado. 
Gabarito: ERRADO. 
 
2.3. Origem do Direito Administrativo 
A formação do Direito Administrativo como ramo autônomo, dotado de 
princípios e objeto próprios, teve início, juntamente com o direito 
constitucional e outros ramos do direito público, a partir do momento em 
que começou a desenvolver-se – já na fase do Estado Moderno – o 
conceito de Estado de Direito, estruturado sobre o princípio da 
legalidade (em decorrência do qual até mesmo os governantes se 
submetem à lei, em especial à lei fundamental que é a Constituição) e 
sobre o princípio da separação de poderes, que tem por objetivo 
assegurar a proteção dos direitos individuais, não apenas nas relaçõesentre particulares, mas também entre estes e o Estado, ensina Maria 
Sylvia Zanella Di Pietro4. 
O Direito Administrativo Brasileiro certamente não brotou antes do Direito 
Romano, do Germânico, do Francês, do Italiano, o que, de certa forma, é 
para ser visto com bons olhos. O que é mais fácil: criticar um livro de um 
grande autor ou fazer um livro de igual quilate? Criticar, obviamente, 
porque podemos aprimorá-lo e não simplesmente partir do zero. 
Com o Direito Administrativo Brasileiro não foi diferente, pois, tendo as 
contribuições dos diversos direitos nacionais (francês, inglês, italiano, 
alemão, e outros), pode captar os traços positivos e reproduzi-los de 
acordo com sua realidade histórica. 
 
4
 Direito Administrativo, 17ª edição, Ed. Atlas, p. 24. 
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Dos direitos nacionais, provavelmente, foi do francês (de base 
romanística), berço do direito administrativo, que o nosso sistema se 
fartou. São exemplos de contribuições: 
- Responsabilidade civil do Estado: existente, entre nós, desde a 
Constituição de 1946, encontrada, atualmente, no §6º do art. 37 da 
CF/1988, em que o Estado será responsável pelos atos dos agentes, 
sejam lícitos ou ilícitos (a chamada responsabilidade objetiva, 
cenas dos próximos capítulos); 
- Presença de cláusulas exorbitantes nos contratos 
administrativos: cláusulas que garantem a posição de 
supremacia do Estado sobre os particulares, como, por 
exemplo, o Estado ficar sem pagar e o contratado ter a obrigação 
de executar os serviços; 
- Inserção do princípio da moralidade administrativa de forma 
expressa no texto da Constituição; 
- Regime legal dos servidores (Lei 8.112/1990, na esfera 
federal): com a finalidade de se evitar o sistema de despojos 
(“spoil system”), que, com a entrada de novo governante, todo o 
corpo de servidores era despojado para a colocação de novos 
agraciados. 
(1999/Esaf – Assistente Jurídico/AGU) A influência do Direito 
Administrativo francês no Direito Administrativo brasileiro é 
notável. Entre os institutos oriundos do direito francês abaixo, 
assinale aquele que não foi introduzido no sistema brasileiro. 
a) Regime jurídico de natureza legal para os servidores dos entes de 
direito público. 
b) Teoria da responsabilidade objetiva do Poder Público. 
c) Natureza judicante da decisão do contencioso administrativo. 
d) Cláusulas exorbitantes nos contratos administrativos. 
e) Inserção da moralidade como princípio da Administração Pública. 
Comentários: 
 ORIGEM DO DIREITO ADMINISTRATIVO BRASILEIRO 
 - Contribuições do Direito Francês (de regra) 
 - Inserção da moralidade como princípio expresso da 
Administração; 
 - Responsabilidade Objetiva do Estado; 
 - Presença de Cláusulas Exorbitantes nos contratos administrativos; 
 - Regime Legal dos Servidores; e 
 - Contencioso Administrativo. 
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Observação: no Brasil, vigora o sistema de jurisdição UNA ou 
única e não o contencioso administrativo (de modelo francês), isso 
porque, distintamente do sistema de dualidade de jurisdição, as decisões 
administrativas, no Brasil, são (ou podem ser) sindicáveis (controladas) 
pelo Poder Judiciário (princípio da inafastabilidade da tutela 
jurisdicional). 
 
GABARITO: Alternativa C 
É bem verdade que existem outras contribuições, todavia, tendo o 
objetivo deste curso (concursos públicos), penso ser suficiente essa 
apresentação. 
Detalhe importantíssimo de prova. Na França, as decisões 
administrativas são definitivas, isso mesmo, não cabe a 
reapreciação pelo Poder Judiciário, dentro do que a doutrina 
denomina contencioso administrativo. Na França, portanto, não temos 
apenas uma jurisdição, temos duas: a administrativa e a judiciária. 
Então responda: no Brasil, será que existe a separação das autoridades 
administrativa e judiciária? Será que as decisões adotadas por um 
Ministério ou por Tribunais de Contas não poderão ser 
sindicáveis/controláveis pelo Poder Judiciário? 
A resposta é simples, no entanto, primeiro passemos à leitura do art. 5º, 
XXXV, da CF/1988: 
Art. 5º Todos são iguais perante a lei, sem distinção de qualquer 
natureza, garantindo-se aos brasileiros e aos estrangeiros 
residentes no País a inviolabilidade do direito à vida, à liberdade, à 
igualdade, à segurança e à propriedade, nos termos seguintes: 
XXXV - a lei não excluirá da apreciação do Poder Judiciário lesão ou 
ameaça a direito; 
A partir da leitura do texto, desvendamos que não vigora entre nós a 
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existência de duas jurisdições (como na França) – sistema 
contencioso; houve sim para a formação do nosso sistema de jurisdição 
contribuição do sistema inglês, em que a definitividade é traço formal 
do Judiciário (sistema de jurisdição UNA ou ÚNICA). Vejamos, a seguir, os 
sistemas de jurisdição de forma esquemática: 
 
 
(2006/Esaf - SUSEP - Ana Téc-Tecnologia da Informação) O 
sistema adotado, no ordenamento jurídico brasileiro, de controle 
judicial de legalidade, dos atos da Administração Pública, é 
a) o da chamada jurisdição única. 
b) o do chamado contencioso administrativo. 
c) o de que os atos de gestão estão excluídos da apreciação judicial. 
d) o do necessário exaurimento das instâncias administrativas, para o 
exercício do controle jurisdicional. 
e) o da justiça administrativa, excludente da judicial. 
Comentários: 
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Uma questão interessante que se impõe é saber até onde é verdade que, 
no Brasil, as decisões da Administração Pública não forma coisa 
julgada. Realmente, não há litígios, discussões, contendas, contencioso 
na Administração? Será que as decisões contenciosas não podem formar 
coisa julgada? 
Essa tal coisa julgada é estudada, mais enfaticamente, nas aulas de 
Direito Processual, e, quando muito, em Direito Constitucional. A razão é 
lógica. É porque o instituto é típico da função jurisdicional, naturalmente a 
responsável por dar definitividade às decisões, pela pacificação social. O 
juiz, nas lides (demandas, litígios), atua de forma imparcial, não é parte. 
Portanto, a relação estabelecida nos contenciosos judiciais costuma ser 
trilateral (de um lado as partes – autor e réu, e, em outro, o juiz). Daí 
não ser criticável a formação de coisa julgada. 
Por outro lado, os litígios que surgem no interior do Estado-
administrador (da Administração Pública) têm de um lado o 
administrado (particulares ou servidores, conforme o caso), e de outro a 
própria Administração. Curioso, não é verdade? A Administração é 
parte na relação, agindo, por conseguinte, de forma parcial. E, por isso, a 
doutrina registra que a decisão administrativa não pode ser 
definitiva, afinal ninguém pode ser juiz e parte ao mesmo tempo. Abre-
se, dessa forma, a possibilidade de o prejudicado “bater às portas” do 
Poder Judiciário para suscitar a revisão da decisão. 
Legal, mas não existe coisa julgada?Existe sim! Com um pequeno detalhe. A expressão coisa julgada, no 
Direito Administrativo, não tem o mesmo sentido que no Direito 
Judiciário. Ela significa apenas que a decisão se tomou irretratável 
pela própria Administração, ensina Maria Sylvia. 
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Dois exemplos podem ser citados de coisa julgada administrativa. A 
primeira situação é a de exaurimento (esgotamento) da via 
administrativa, quando não há mais recursos cabíveis. A segunda, e 
será mais a “batida” em nossas aulas, são os atos irrevogáveis. Por 
exemplo: os atos vinculados – os praticados dentro dos limites da lei, sem 
qualquer flexibilidade – são, de regra, irrevogáveis, fazendo coisa julgada 
administrativa. 
Ficamos assim: a coisa julgada administrativa ocorre apenas dentro 
da Administração Pública, ora porque a decisão tornou-se irrecorrível 
(a Lei de Processo Administrativo Federal - Lei 9.784, de 1999, fala em, 
no máximo, três instâncias), ora porque se está diante de atos 
irrevogáveis. 
Perfeito Sean. E se a decisão da Administração for ilegal? Isso vai 
ficar de graça? 
Opa. Agora mudou de figura! Em casos de ilegalidade, permanece o 
Poder Judiciário livre para a apreciação do ato, à vista do princípio 
da inafastabilidade da tutela jurisdicional (sistema de jurisdição 
uma). E a Administração também deve rever o ato, com aplicação do 
princípio da autotutela administrativa, com o detalhe de que só pode 
fazer isso enquanto não houver a prescrição/decadência. Sobre o tema, 
vejamos o disposto no art. 54 da Lei 9.784, de 1999: 
Art. 54. O direito da Administração de anular os atos 
administrativos de que decorram efeitos favoráveis para os 
destinatários decai em cinco anos, contados da data em que foram 
praticados, salvo comprovada má-fé. 
§ 1o No caso de efeitos patrimoniais contínuos, o prazo de 
decadência contar-se-á da percepção do primeiro pagamento. 
§ 2o Considera-se exercício do direito de anular qualquer medida de 
autoridade administrativa que importe impugnação à validade do 
ato. 
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Entendeu essa história de coisa julgada? Então “mata” as 
questões abaixo. 
QUESTÃO 44 
(2005/FUNIVERSA/PREF.TO – TCI) Quanto à Coisa Julgada 
Administrativa, analise as assertivas abaixo: 
I - É uma preclusão de efeitos internos, e tem o alcance da coisa 
julgada judicial, porque o ato jurisdicional da Administração deixa 
de ser um simples ato administrativo decisório. 
II - O que ocorre nas decisões administrativas finais atinge e afeta 
direitos de terceiros. 
III - Não se limita ao caso apreciado e nem se extingue com o 
encerramento deste, pela permanência de seus efeitos. 
(A) Apenas I é verdadeira. 
(B) Apenas I e II são verdadeiras. 
(C) Apenas III é verdadeira. 
(D) Apenas I e III são verdadeiras. 
(E) Todas são falsas.5 
 
(2007/CESPE/TJ-PI/Juiz) A jurisprudência e a doutrina 
majoritária admitem a coisa julgada administrativa, o que 
impede a reapreciação administrativa da matéria decidida, 
mesmo na hipótese de ilegalidade (CERTO/ERRADO).6 
 
(2009/CESPE/TCE-AC) A Em face do princípio da 
indeclinabilidade da jurisdição (CF, art. 5º, inciso XXXV), não 
se admite a existência da chamada coisa julgada 
administrativa, uma vez que sempre é dado ao jurisdicionado 
 
5 Item I – FALSO (a decisão não tem o mesmo alcance, isso porque só geram efeitos internos, podendo o 
particular socorrer-se ao Judiciário). Item II – FALSO (os efeitos da decisão são internos, logo não afetarão a 
terceiros). Item III – FALSO (limita-se ao caso concreto, sem que estenda seus efeitos fora do processo). 
6 ERRADO. Em caso de ilegalidade, o Poder Judiciário, se provocado, poderá rever os atos. E, como sobredito, 
enquanto não houver a decadência do direito, deve a Administração também suscitar a nulidade do ato. 
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recorrer ao Poder Judiciário contra ato da administração. 
(CERTO/ERRADO).7 
 
(2009/CESPE – TCE-ES – Procurador) A decisão do TCU faz 
coisa julgada administrativa, não cabendo ao Poder 
Judiciário examiná-la e julgá-la. (CERTO/ERRADO)8 
 
2.4. Codificação 
Acaba de ser lançado o primeiro Código Administrativo no Brasil! Os 
amigos foram ao lançamento? Aconteceu no salão da livraria Cultura. 
Código com 200 mil folhas, sistematizando, de forma metódica, do tipo 
livro esquematizado, toda a legislação de mais de cinco mil Municípios, 26 
Estados, DF e União. 
Brincadeirinha! O Direito Administrativo ressente-se de codificação 
legal. No entanto, ao vasculharmos os manuais de Direito Administrativo, 
percebemos três correntes a favor ou contra a reunião de forma 
harmônica das normas administrativas, assim distribuídas: 
1ª – O Direito Administrativo não pode ser codificado: em 
sendo o Direito Administrativo bastante dinâmico, seus defensores 
apontam para o perigo de petrificar o direito, tornando-o inerte às 
evoluções, às transformações do mundo, como ocorrido com o 
Código Civil de 1916 alterado, tão-somente, em 2002; 
2ª – O Direito Administrativo deve ser codificado totalmente: 
segundo seus defensores, haveria facilitação na compreensão e 
aplicação das normas, garantindo-se aos administrados maior 
segurança jurídica; 
3ª – O Direito Administrativo é passível de codificação 
parcial: das correntes, essa parece ser a menos extremada, não 
defende a inexistência de qualquer código ou a existência de um 
código totalizante. São exemplos de codificações parciais: Código de 
Águas; Código Florestal; Lei 8.112/1990; Lei 9.784/1999 (Lei de 
Processo Federal); Lei 8.745/1995 (Lei de Concessões de Serviços 
Públicos). 
2.5. Conceito 
A definição de Direito Administrativo não é das tarefas a mais fácil, isso 
porque, a cada livro consultado, temos uma pletora (um leque 
 
7 ERRADO. Existe, no Brasil, a coisa julgada administrativa, mas, como vimos, não tem o mesmo colorido da 
coisa julgada na atividade jurisdicional. 
8 ERRADO. O TCU é órgão administrativo, logo suas decisões são administrativas. E, como não vigora o 
contencioso no modelo francês entre nós, as decisões do Tribunal de Contas são sim sindicáveis (controláveis), 
em parte, perante o Poder Judiciário. 
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considerável) de definições, o que demonstra a imprecisão em torno do 
conceito de Direito Administrativo. 
Ao longo da história do Direito Administrativo, vários foram os critérios 
utilizados na tentativa de esmiuçá-lo, de detalhá-lo. Se lhe perguntam, 
hoje: o critério para a definição do Direito Administrativo do início do séc. 
XIX é igual ao do início do séc. XX ou do séc. XXI? Com outras palavras, 
os critérios utilizados em distintos países e datas podem ser aplicados 
como uma luva nos dias atuais? Em razão do próprio dinamismo e 
evolução do Direito Administrativo, a resposta é um sonoro não. 
De todo modo, vamos juntos estudar alguns dos critérios existentes: 
1º – Legalista,exegético, empírico, caótico, ou francês 
Com a revolução francesa, e império da burguesia, houve grande 
preocupação de se consolidar, codificar, o direito que andava espalhado 
pela natureza em papel (leia-se: positivação do direito natural em 
normas), com a finalidade, entre outras, de se garantir aos cidadãos 
maior segurança em suas liberdades e, sobretudo, propriedades. 
Nessa época, o Direito Administrativo teve por objeto a interpretação 
das normas jurídicas administrativas e atos complementares (leia-
se: direito positivo). Assim, estruturou-se a partir da interpretação de 
textos legais, proporcionada pelos Tribunais Administrativos. 
Crítica: a palavra direito não pode (não deve) se resumir a um 
amontoado de leis. O direito não deve se resumir à interpretação 
de leis e de regulamentos administrativos. Muito mais que leis, o 
Direito Administrativo deve levar em consideração a carga valorativa 
dos princípios, sem falar da doutrina, da jurisprudência, e dos 
costumes. 
 
Pensemos juntos: há um cartaz na entrada do metrô que diz – “proibido 
entrada com cães”; outro na entrada de um Parque que diz – 
“proibido entrada com veículos automotores”. De acordo com o 
critério exegético (legalista), a solução seria de se admitir a entrada com 
cobras (são répteis) e baleias (são mamíferos, mas não são cães) e a de 
não autorizar a entrada da ambulância, a fim de socorrer pessoas dentro 
do Parque, por exemplo. Porém, nos dias atuais, isso não seria possível, 
tendo, por exemplo, o princípio da razoabilidade. 
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(2007/ESAF – Procurador do DF) Na evolução histórica do Direito 
Administrativo, encontramos a Escola Exegética, que tinha por 
objeto a interpretação das leis administrativas, a qual também 
defendia o postulado da carga normativa dos princípios aplicáveis à 
atividade da Administração Pública. (CERTO/ERRADO)9 
 
2º – Do Poder Executivo ou Italiano 
Segundo seus defensores o Direito Administrativo é conjunto de princípios 
regentes da organização e das atividades do Poder Executivo, incluídas as 
entidades da Administração Indireta (autarquias e fundações, por 
exemplo). 
A crítica é bem simples. O Direito Administrativo não se resume à 
disciplina do Poder Executivo, afinal, todos os Poderes 
administram, embora atipicamente. E mais: no Poder Executivo, nem 
tudo é objeto do Direito Administrativo, como são as funções de governo, 
regidas que são pelo Direito Constitucional. 
No Brasil, formalmente falando, o Poder Executivo 
administra, mas NÃO exclusivamente 
No critério italiano, SÓ o Poder Executivo administra 
 
(2006/Cespe – TCE-AC – Analista) O direito administrativo pode ser 
conceituado de acordo com vários critérios. Desses, o que 
prepondera, para a melhor doutrina, é o critério do Poder Executivo, 
segundo o qual o direito administrativo é o conjunto de regras e 
princípios jurídicos que disciplina a organização e a atividade desse 
poder. (Certo/Errado)10 
 
3º – Relações jurídicas 
Para seus defensores, o Direito Administrativo é responsável pelo 
relacionamento da Administração Pública com os administrados. 
O critério é válido, porém, não é imune de críticas. O que fazer com o 
Direito Tributário, Penal, Eleitoral, Processual, e outros, que mantêm 
 
9 ERRADO. O Direito Administrativo não se resume a um amontoado de leis. Ao lado das leis, o intérprete deve 
levar em consideração a carga normativa dos princípios. E, na verdade, veremos que a ofensa a princípios é, 
costumeiramente, mais grave do que o descumprimento das leis, porque, induvidosamente, os princípios 
contam com função normogenética (constroem as leis, balizam as leis, alicerçam-nas). 
10 ERRADO. O critério que prepondera é o da Administração Pública. O critério do Poder Executivo não é 
totalmente aplicável porque, no Brasil, a separação de poderes é moderada, permitindo-se que, ao lado de 
uma função típica, haja ou possa haver o exercício de uma atípica. No caso, todos os Poderes estruturais do 
Estado administram.