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em instrumentos de política o corpo essencial da doutrina elaborada na fase inicial.
O trabalho apresentado à Conferência do México incluía recomendações sobre a “necessidade de
programas de desenvolvimento” que deveriam “abarcar todas as inversões públicas e avaliar as
necessidades de inversão da atividade econômica privada”. O conteúdo de um tal programa era vasto,
e seus contornos, incertos. Havia que preocupar-se com os “obstáculos fundamentais” em setores
básicos, principalmente energia e transporte, com a insuficiência da capacidade para importar, com a
vulnerabilidade às flutuações e contingências externas, com os problemas do setor agrícola, com as
necessidades insatisfeitas de obras públicas, de educação, com a localização da atividade industrial,
com a produtividade, com a inflação. Por onde começar, como compatibilizar tanta coisa, como atuar
de forma eficaz sobre um sistema tão complexo?
A literatura disponível sobre a matéria era quase nula. Tratava-se de inventar técnicas que
permitissem colocar diante da sociedade o horizonte de opções permitido pela estrutura existente e
pelo esforço de mudança consentido. Por esse caminho, o sistema de decisões adquiriria grande
transparência e permitiria alcançar maior grau de racionalidade e de responsabilidade na política.
O estudo sobre Técnica de Programação, apresentado à conferência que teve lugar em Quitandinha
(no Brasil), em 1953, admitia como evidente que em países com grande excedente estrutural de mão
de obra não tinha sentido postular como objetivo da política econômica o pleno emprego da força de
trabalho. O que importava, acima de tudo, era obter progressivo aumento da produtividade média do
trabalho. O objetivo central teria de ser otimizar a utilização do capital, a partir dos constrangimentos
criados pelo comércio exterior, pela taxa de poupança interna, pela entrada líquida de capitais e pelas
preferências da coletividade com respeito à composição da oferta de bens de consumo. O estudo sobre
técnicas de programação inseriu-se numa série de publicações dedicadas à projeção das tendências
então prevalecentes nas economias latino-americanas, o que permitia mostrar, com dados concretos, o
horizonte de possibilidades que se abria a cada uma delas e as dificuldades com que se deveriam
confrontar em suas políticas de desenvolvimento.
FORMAÇÃO DE PESSOAL DE DIREÇÃO
Concomitantemente com a elaboração dessas projeções, foi criado o Programa de Treinamento em
Problemas do Desenvolvimento Econômico (1952), sob a direção do economista chileno Jorge
Ahumada, com o objetivo de formar especialistas em política de desenvolvimento para os governos
latino-americanos. De início, tratou-se de um pequeno grupo de altos funcionários que passavam oito
meses em Santiago, estagiando na Cepal e recebendo treinamento especializado na técnica de
projeções e na elaboração de planos globais e setoriais. Mas o interesse foi tão grande que se fez
necessário organizar cursos similares nos próprios países de forma intensiva, deslocando-se o corpo
de professores por tempo limitado e fazendo-se apelo a especialistas locais. A esses cursos, pelos
quais passaram muitas centenas de funcionários dos governos latino-americanos, deve-se em grande
parte a efetiva difusão das ideias e das técnicas desenvolvidas pela Cepal. Foram numerosos os
formuladores de políticas econômicas, na América Latina, inclusive membros de governos que
passaram pelos cursos organizados pela Cepal.
INTEGRAÇÃO REGIONAL
No debate sobre industrialização, a ninguém escapava o problema colocado pela estreiteza dos
mercados nacionais da região. Superada a fase de instalação de indústrias leves de bens não duráveis,
com respeito às quais a proximidade do mercado é importante, e a questão de economias de escala
quase não se coloca, surgia o problema de saber em que países era ou não possível conciliar as
dimensões prospectivas do mercado com as exigências da tecnologia moderna.
Esse problema foi discutido já em 1951, na conferência do México, com respeito aos países do
istmo centro-americano (Guatemala, El Salvador, Honduras, Nicarágua e Costa Rica). Teve início,
nesse momento, no âmbito da Cepal, o primeiro projeto de integração econômica regional. Os cinco
países referidos assinaram um acordo expressando o seu “interesse em desenvolver a produção
agrícola e industrial e os sistemas de transporte de seus respectivos países, em forma que promova a
integração de suas economias e a formação de mercados mais amplos, mediante o intercâmbio de seus
produtos, a coordenação de seus planos de fomento e a criação de empresas em que todos ou alguns de
tais países tenham interesse”.5
Ao projeto de integração centro-americana, cuja execução teve início em 1951, seguiu-se a criação
da Associação Latino-Americana de Livre-Comércio (Alalc), em 1960, constituída pela Argentina,
Brasil, Chile, México, Paraguai, Peru e Uruguai, aderindo em seguida Colômbia, Equador, Bolívia e
Venezuela. Em 1969, surgiria o Grupo Andino, constituído por Bolívia, Chile, Colômbia, Equador e
Peru, ao qual, em 1973, se adicionou a Venezuela.
O movimento integracionista regional, ainda que surgido no âmbito da Cepal, transcendeu
amplamente essa instituição, dando origem a seus próprios quadros institucionais.
UMA ESCOLA DE PENSAMENTO
O pensamento da Cepal de tal forma se difundiu e penetrou na América Latina, tanto na academia
como nos círculos decisórios, que já não seria possível, a partir da segunda metade dos anos 1950,
estabelecer seus limites. Aqueles que não o seguiam o combatiam e, dessa forma, o diálogo em torno
de suas teses fundamentais envolveu todos. Cabe falar de uma escola de pensamento, quiçá a única
que haja surgido na América Latina, a qual comporta vertentes diversas, nem sempre conciliáveis em
todos os seus aspectos.6 Casos houve em que um núcleo de ideias se desprendeu do tronco principal,
dando lugar a um movimento autônomo, como foi o caso, nos anos 1960, da escola da “dependência”,
que se irradiou por todo o mundo, envolvendo sociólogos e cientistas políticos, além dos economistas.
O mesmo se pode dizer do “estruturalismo” cepalino, enfoque metodológico que serviu de
embasamento para reformas sociais e políticas econômicas de enorme alcance.
Aqueles que buscavam uma visão global do desenvolvimento do capitalismo — sistema em
expansão em escala planetária — encontravam afinidades com o pensamento cepalino; o mesmo
ocorrendo com aqueles que davam ênfase ao papel das instituições na configuração do processo de
desenvolvimento e, sobretudo, com aqueles que viam no enfoque funcionalista do pensamento
neoclássico uma mistura de panglossismo e de veneno destinado a imobilizar todo espírito de revolta
contra as malformações das estruturas sociais no mundo subdesenvolvido. Não que as políticas
econômicas da América Latina hajam seguido ao pé da letra os ensinamentos da Cepal, mas não há
dúvida de que foram influenciadas por eles até quando seguiram orientação distinta. Nem sempre se
realizaram “reformas estruturais”, mas por toda parte o debate político gerou em torno desse tema. O
mesmo se pode dizer com respeito à “programação do desenvolvimento”, ao “processo de integração
regional”, e a outras teses avançadas pela Cepal desde o início dos anos 1950. Seria, portanto,
impraticável estabelecer uma linha demarcatória em torno da influência do pensamento oriundo da
Cepal. Mas é possível distinguir alguns temas que persistiram no debate cepalino, pontos nodais em
torno dos quais sempre se encontraram aqueles que bebiam nessa fonte.
O primeiro desses pontos refere-se à visão do sistema capitalista com uma conformação estrutural
que engendra assimetrias nas relações entre seus componentes, que são as economias nacionais. É o
sistema centro-periferia, cuja gênese é de natureza histórica (a Revolução Industrial e sua
propagação), mas que possui invariâncias estruturais perceptíveis no sistema de divisão