A importância do controle interno no Poder Legislativo...processos licitatórios

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A importância do controle interno no Poder Legislativo: processos licitatórios 
 
 Orientando: Ângela Maria Borges Vargas 
 Orientadora: Magda Rosane Peres Brazil, Mestra 
 
RESUMO 
O presente estudo aborda a importância do controle interno na Administração 
Municipal, com ênfase na atuação deste no âmbito do Legislativo de Porto Alegre, 
tendo a finalidade de auxiliar na avaliação do cumprimento das metas orçamentárias, na 
comprovação da legalidade, na avaliação dos resultados, bem como na movimentação 
de bens, direitos e obrigações. Desta forma, o objetivo geral deste trabalho é analisar a 
atuação do controle interno no âmbito da Câmara Municipal de Porto Alegre sobre os 
procedimentos relacionados a licitações. Para tanto, faz-se uma fundamentação legal, 
com base na Constituição Federal de 1988 e legislação infraconstitucional, além de 
enunciar as principais inconsistências encontradas. A estratégia metodológica utilizada 
para se alcançar o objetivo proposto consiste de um estudo descritivo qualitativo por 
apenas descrever as irregularidades ou inconsistências observadas nos processos 
licitatórios. A abordagem do problema é qualitativa, pois se busca identificar e avaliar 
os problemas apresentados. A coleta de dados tem por base os principais apontamentos 
efetuados pela pesquisadora em planilhas sem interferência e ou manipulação, 
assumindo a forma de estudo de caso. Ao final do trabalho conclui-se que é dever do 
controle interno prevenir a ocorrência de erros e possibilitar a detecção tempestiva 
destes, quando ocorrem. Assim como, as irregularidades apontadas não decorrem de 
fraudes ou má fé do servidor público, mas estão relacionadas, sobretudo, com a falta de 
informação e orientação técnica, ou seja, ocorrem em função de despreparo do 
funcionário por desconhecimento da legislação, de vícios incrustados no dia a dia de 
suas atividades. 
Palavras-chave: Administração Municipal – Câmara Municipal- Controle Interno 
 
1. INTRODUÇÃO 
A administração pública, nas últimas décadas do século XX, tem passado por 
sérias e relevantes mudanças. Essas alterações estão diretamente relacionadas a uma 
série de fatores, como por exemplo: a instituição de novas legislações, o avanço da 
tecnologia, a facilidade de acesso à informação e o crescimento em todos os setores da 
administração gerencial, tornando-a mais complexa e exigindo cada vez mais dos seus 
gestores.
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Nesse contexto, a importância do controle interno na gestão pública, avança 
significativamente com a Constituição de 1988, denominada de “Constituição Cidadã” 
e, posteriormente, com a aprovação, em 04 de maio de 2000, da Lei Complementar nº 
101, também conhecida como Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF), a qual reafirmou e 
determinou novas medidas de controle, transparência e publicidade da administração 
pública. Desta forma, pode-se afirmar que na administração pública, a função controle é 
exercida em decorrência de exigências legais. 
A implantação de um sistema de controle interno, mais do que uma obrigação 
para as administrações públicas, é de extrema importância para os gestores, pois os 
auxilia como controle imediato na avaliação do cumprimento das metas orçamentárias, 
na comprovação da legalidade, na avaliação dos resultados e na movimentação de bens, 
direitos e obrigações. 
Convém, ainda, registrar que o controle interno é aquele que o Poder Público 
exerce sobre seus próprios atos, com o objetivo de assegurar a execução desses atos 
dentro dos princípios básicos da administração pública, definidos no artigo 37 da 
Constituição Federal: legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência. 
Esse controle deriva do poder de autotutela que a Administração exerce sobre seus 
próprios atos e agentes. 
O controle interno, segundo Cavalheiro e Flores (2007, p.17), é orientado para 
realizar a auto avaliação da administração (com suas limitações usuais); abrange 
preocupações de ordem gerencial (eficiência e contributividade), programática (eficácia 
e convergência) e administrativo-legal (conformidade). 
Relativamente aos Municípios, a Constituição Federal, trouxe uma inovação, ao 
determinar em seu artigo 31 que a fiscalização do Município, abrangendo o Poder 
Legislativo será exercida pelo Poder Executivo através dos sistemas de controle interno. 
Entendimento adotado pelo Tribunal de Contas do Estado/RS, por meio da Resolução 
n.º 936/2012, artigo 3.º. 
Traz-se à baila esse entendimento constitucional sobre a fiscalização do Poder 
Executivo aos atos administrativos da Câmara de Vereadores, face a dificuldade do 
entendimento de duas premissas: o Executivo atua sobre as funções atípicas exercidas 
pelo Legislativo, as que são de ordem administrativas, jamais sobre as legislativas que 
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lhe são típicas. A segunda premissa relaciona-se com o denominado “Sistema de Freios 
e Contrapesos”, isto é, “só o poder freia o poder” 
Por fim, justifica-se este trabalho, considerando que a Câmara de Vereadores 
não possui arrecadação própria, ela é uma unidade orçamentária do Poder Executivo, 
então está sujeita ao controle interno deste. Nesse sentido, de acordo com Cruz e Glock 
(2006, p.47): “na qualidade de órgão setorial do Sistema de Controle Interno do 
Município, a Câmara subordina-se à observância de normas e procedimentos de 
controle, a serem por e orientação técnica do órgão central do Sistema, objetivando a 
integração contábil com o Poder Executivo. ” 
 O objetivo geral deste trabalho é analisar a atuação do controle interno no 
âmbito da Câmara Municipal de Porto Alegre quanto aos processos licitatórios. 
 Constituindo-se como objetivos específicos deste trabalho mostrar a importância 
do controle interno na gestão pública; mapear/identificar os principais problemas 
apresentados nos processos licitatórios sob o aspecto legal e identificar os erros mais 
comuns no correto preenchimento das Notas de Empenho e de Liquidação da despesa. 
Face ao exposto, o presente trabalho tem o papel de esclarecer à seguinte questão: 
quais são as principais inconsistências identificadas pelo Setor de Controle Interno no 
âmbito da Câmara Municipal de Porto Alegre quanto aos processos licitatórios? 
 
 
2 REFERENCIAL TEÓRICO 
 
 Nesta seção são apresentadas a fundamentação legal do controle interno, os 
conceitos gerais de acordo com a literatura existente relacionada à temática controle na 
Administração Pública, que contribuirão para a compreensão do tema em estudo. 
 
 
2.1 Fundamentação Legal do Controle Interno na Administração Pública 
 
 A legalidade e a legitimidade dos atos administrativos são um imperativo 
constitucional, como consequência há uma legislação infraconstitucional que exige e 
regulamenta a atividade de controle interno. 
 
 
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2.1.1 Constituição Federal 
 
 A Constituição Federal de 1988 trouxe novas exigências à Administração 
Pública, inclusive no que se refere ao controle, como se observa por meio dos artigos a 
seguir reproduzidos: 
 Art. 31. A fiscalização do Município será exercida pelo Poder Legislativo 
Municipal, mediante controle externo, e pelos sistemas de controle 
interno do Poder Executivo Municipal, na forma da lei. 
 (…) 
 Art. 70. A fiscalização contábil, financeira, orçamentária e patrimonial da 
União e das entidades da administração direta e indireta, quanto à 
legalidade, legitimidade, economicidade, aplicação das subvenções e 
renúncias de receitas, será exercida pelo Congresso Nacional, mediante 
controle externo, epelo sistema de controle interno de cada Poder. 
(destacou-se) 
 
 Pelo texto constitucional, depreende-se que o artigo 31 refere-se somente aos 
Municípios, enquanto que o artigo 70 a todas as esferas de Governo, em especial à 
União, aos Estados e ao Distrito Federal. 
 
 De acordo com os ensinamentos de Cavalheiro e Flores (2007, p.24), apesar de, 
aparentemente, o final do artigo 70 induzir que cada Poder terá o seu sistema de controle 
interno; não há conflito em sua interpretação. Uma vez que para os Municípios há a 
regra específica do artigo 31. E entre a regra específica e geral, prevalece a primeira, por 
disciplinar em regime especial sobre o assunto. Para eles, enquanto não houver medida 
judicial impedindo a aplicação do artigo 31 da CF/88, a organização do sistema de 
controle interno é de competência do Poder Executivo. 
 
2.2.2 Lei Federal n.º 4320/1964 
 
 A Lei Federal n.º 4320, de 17 de março de 1964, que estatui normas de Direito 
Financeiro para elaboração e controle dos orçamentos e balanços da União, dos Estados, 
dos Municípios e do Distrito Federal, suas Autarquias e Fundações, marca o início do 
controle na administração pública brasileira. 
 
 Antes da Lei n.º 4320/64 nenhum instrumento legal tinha abordado a adoção do 
controle interno em estruturas de entidades governamentais. Contudo, em função de 
estabelecer novas medidas para a administração pública, a referida lei contemplou a 
obrigatoriedade de adequação do controle interno, tendo no primeiro momento dado 
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ênfase ao controle da execução orçamentária. Nos artigos 75 a 79, dispõe sobre controle 
interno: 
 Art. 75. O controle da execução orçamentária compreenderá: 
I - a legalidade dos atos de que resultem a arrecadação da receita ou a 
realização da despesa, o nascimento ou a extinção de direitos e obrigações; 
 II - a fidelidade funcional dos agentes da administração, responsáveis por
 bens e valores públicos; 
III - o cumprimento do programa de trabalho expresso em termos 
monetários e em termos de realização de obras e prestação de serviços. 
Art. 76. O Poder Executivo exercerá os três tipos de controle a que se 
refere o artigo 75, sem prejuízo das atribuições do Tribunal de Contas ou 
órgão equivalente. 
Art. 77. A verificação da legalidade dos atos de execução orçamentária 
será prévia, concomitante e subsequente. 
Art. 78. Além da prestação ou tomada de contas anual, quando instituída 
em lei, ou por fim de gestão, poderá haver, a qualquer tempo, 
levantamento, prestação ou tomada de contas de todos os responsáveis por 
bens ou valores públicos. 
Art. 79. Ao órgão incumbido da elaboração da proposta orçamentária ou a 
outro indicado na legislação, caberá o controle estabelecido no inciso III 
do artigo 75. 
Parágrafo único. Esse controle far-se-á, quando for o caso, em termos de 
unidades de medida, previamente estabelecidos para cada atividade. 
 
 
 A Lei nº 4320/64, além de tratar do conceito de controle no seu sentido mais 
amplo, definindo sua universalidade, ou seja, incluindo o controle em todos os atos da 
administração pública, merece ser destacada por enfatizar que o controle interno 
compete ao Poder Executivo. Ainda hoje, no Brasil, as atividades de planejamento e 
orçamento, controle e prestação de contas do setor público são orientadas por esta lei. 
 
 Em resumo, a Lei n.º 4320/64 ordena a existência de controle durante a execução 
orçamentária, assim como cita os tipos, a forma e os meios e ressalta a importância da 
Contabilidade e dos setores de planejamento para o controle interno. 
 
2.2.3 Lei Federal n.º 101/2000 
 
 A Lei n.º 101, de 04 de maio de 2000, popularmente conhecida como Lei de 
Responsabilidade Fiscal (LRF) estabelece normas de finanças públicas voltadas para a 
responsabilidade na gestão fiscal. A instituição do sistema de controle interno se tornou 
uma necessidade de toda a administração para cumprir com suas atribuições referentes 
ao controle e fiscalização da gestão fiscal, nos termos do artigo 59: 
Art. 59. O Poder Legislativo, diretamente ou com o auxílio dos Tribunais 
de Contas, e o sistema de controle interno de cada Poder e do Ministério 
Público, fiscalizarão o cumprimento das normas desta Lei Complementar, 
com ênfase no que se refere a: 
I - atingimento das metas estabelecidas na lei de diretrizes orçamentárias; 
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II - limites e condições para realização de operações de crédito e inscrição 
em Restos a Pagar; 
III - medidas adotadas para o retorno da despesa total com pessoal ao 
respectivo limite, nos termos dos arts. 22 e 23; 
IV - providências tomadas, conforme o disposto no art. 31, para 
recondução dos montantes das dívidas consolidada e mobiliária aos 
respectivos limites; 
V - destinação de recursos obtidos com a alienação de ativos, tendo em 
vista as restrições constitucionais e as desta Lei Complementar; 
VI - cumprimento do limite de gastos totais dos legislativos municipais, 
quando houver. 
 (...) 
 
 A Lei de Responsabilidade Fiscal constitui um divisor de águas na 
Administração Pública brasileira, pela introdução de novas práticas de gestão pública. 
Apresenta regras claras e precisas no que concerne ao controle de gastos e do 
endividamento público, reforça o aspecto da transparência com a exigência de 
publicações de relatórios resumidos de execução orçamentária e dos relatórios de gestão 
fiscal, quadrimestral (Araújo e Loureiro, 2005). Neste contexto, é importante frisar que 
o parágrafo único do artigo 54 da LRF determina que o Relatório de Gestão Fiscal 
obrigatoriamente deverá ser assinado pelo controle interno. 
 
2.2.4 Lei Federal n.º 8.666/1993 
 
 A Lei n.º 8.666, de 21 de junho de 1993, que estabelece normas gerais sobre 
licitações e contratos administrativos no âmbito da administração pública brasileira, 
também faz referência ao sistema de controle interno, conforme exposto a seguir: 
Art.113.O controle das despesas decorrentes dos contratos e demais 
instrumentos regidos por esta Lei será feito pelo Tribunal de Contas 
competente, na forma da legislação pertinente, ficando os órgãos 
interessados da Administração responsáveis pela demonstração da 
legalidade e regularidade da despesa e execução, nos termos da 
Constituição e sem prejuízo do sistema de controle interno nela 
previsto. 
§1oQualquer licitante, contratado ou pessoa física ou jurídica poderá 
representar ao Tribunal de Contas ou aos órgãos integrantes do 
sistema de controle interno contra irregularidades na aplicação desta 
Lei, para os fins do disposto neste artigo. 
§2o Os Tribunais de Contas e os órgãos integrantes do sistema de 
controle interno poderão solicitar para exame, até o dia útil 
imediatamente anterior à data de recebimento das propostas, cópia 
de edital de licitação já publicado, obrigando-se os órgãos ou 
entidades da Administração interessada à adoção de medidas 
corretivas pertinentes que, em função desse exame, lhes forem 
determinadas. (destacou-se) 
 
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Além da Constituição de 1988, os dispositivos infraconstitucionais acima 
elencados, também corroboram a obrigatoriedade, assim como a importância da 
existência do sistema de controle interno na administração pública. 
 
2.2 Controle Interno 
 
2.2.1 Definições de Controle Interno e suas Perspectivas 
 
A palavra “controle” originou-se do idioma francês (controler) e significa o ato 
de dirigir qualquer serviço, fiscalizando-o e orientando-o do modo mais conveniente 
(Ferreira, 2002). Já Chiavenato (2003, p.635) define controle como a função 
administrativa que consiste em medir o desempenho a fim de assegurarque os objetivos 
organizacionais e os planos estabelecidos sejam realizados. 
Na visão de Meirelles (apud Cavalheiro e Flores, 2007, p.27): o controle, em 
tema de Administração, é a faculdade de vigilância, orientação e correção que um 
Poder, Órgão ou Autoridade exerce sobre a conduta funcional do outro. 
 Numa perspectiva jurídica, Di Pietro (2003, p.599), define o controle da 
administração pública como: “...o poder de fiscalização e correição que sobre ela 
exercem os órgãos dos Poderes Judiciário, Legislativo e Executivo, com o objetivo de 
garantir a conformidade de sua atuação com os princípios que lhe são impostos pelo 
ordenamento jurídico. ” 
 Cabe destacar, aqui, a definição de controle interno emitido em 1949 pelo Instituto 
Americano de Contadores Públicos Certificados – AICPA, ainda hoje é a mais difundida 
(apud Castro, 2013, p.358): 
“O controle interno compreende o plano de organização e todos os 
métodos e medidas, adotados numa empresa para proteger seu ativo, 
verificar a exatidão e a fidedignidade de seus dados contábeis, 
incrementar a eficiência operacional e promover a obediência às 
diretrizes administrativas estabelecidas. ” 
 
2.2.2 Objetivos do Controle Interno 
 
 As atividades de controle interno, sempre que possível, deverão ser exercidas de 
forma simultânea aos atos controlados, haja vista que, o Controle Interno deve 
contribuir para que sejam atingidos os objetivos da organização referentes à: 
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a) Eficiência e efetividade operacional, relacionada aos objetivos básicos da 
organização; 
b) Confiabilidade nos registros contábeis e financeiros, devendo todas as operações ser 
registradas e refletirem transações reais, consignadas pelos valores e enquadramentos 
corretos; 
c) Conformidade com leis e normativos aplicáveis à organização e sua área de atuação. 
 
 Especificamente os objetivos do controle interno consistem em: 
1) Salvaguarda dos ativos da organização; 
2) Confiabilidade dos registros contábeis e outros; 
3) Eficiência e eficácia das operações inerentes à entidade; 
4) Aderências políticas e planos da instituição; 
5) Cumprimento de leis, normas e regulamentos; 
6) Avaliação por meio do atingimento de objetivos e metas; 
7) Cultura organizacional. 
 
 
2.2.3 Princípios que Norteiam o Controle Interno 
 
 Antes de discorrer sobre os princípios, convém salientar o ensinamento de Agra 
(2002, p.106), citado por Silva (2005) no Guia de Orientação aos Novos Gestores –
TCE/PE: 
 Os princípios possuem força normativa das regras jurídicas, como 
quaisquer outras normas contidas na Constituição, e as cominações 
que lhes forem contrárias devem ser declaradas inconstitucionais. Esta 
ressalva é importante para asseverar que seu papel não é apenas 
instrumental – possuem autonomia própria, sem necessitar para a sua 
incidência da aplicação de uma regra. 
 
Os princípios básicos de controle interno na visão de Castro (2008, p.65) são os 
seguintes: fixação de responsabilidade, segregação de funções, ciclo de uma transação, 
pessoal de controle criteriosamente selecionado, rodízio de pessoal, tarefas previstas em 
manuais operacionais e utilização de processamento eletrônico. 
 Fixação de responsabilidade: numa estrutura de controles internos, deve 
haver clara delimitação de responsabilidade, para evitar o comprometimento de sua 
eficiência; 
 Segregação de funções: consiste no fato de que, numa estrutura de controles 
internos, a pessoa que realiza uma operação não pode ser a mesma envolvida na função 
de registro; 
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 Ciclo de uma transação: preconiza que uma só pessoa não deve realizar todas 
as fases de uma transação, quer seja funcionário ou administrador; 
 Pessoal de controle criteriosamente selecionado: para contratação de 
funcionários, para cargos de controle, torna-se necessário que seu passado seja 
investigado e as referências, conferidas; 
 Rodízio de pessoal: a entidade deve promover, periodicamente, o rodízio de 
servidores, visando, inclusive, permitir que cada um possa ser capaz de desenvolver 
novas tarefas. Isso impede a existência de servidores imprescindíveis, traz motivação ao 
pessoal e aumenta a segurança do sistema de controles; 
 Tarefas previstas em manuais operacionais: as instruções inerentes ao 
desempenho funcional da estrutura devem ser escritas em manual de organização, a fim 
de evitarem a ocorrência de erros e aumentar a eficiência operacional; 
 Utilização de processamento eletrônico: sempre que possível, a entidade deve 
adotar processo eletrônico para registrar as operações. Este processo aumenta a 
eficiência operacional dos controles internos, evita erros e dificulta fraudes. 
 
2.2.4 Classificação do Controle Interno 
 
 Segundo Castro (2013, p.368) os controles atuam em tempos e formas diferentes, 
mas sempre visando resultados comuns, objetivando assegurar a conformidade da 
atividade a determinadas regras ou normas. Nesse sentido, os controles podem ser 
classificados como: 
a) Controle Prévio: é o que antecede a conclusão ou operatividade do ato. 
Tem como objetivo final dar segurança a quem pratica o ato ou por ele se 
responsabiliza. A técnica utilizada nesse caso é a contabilidade; 
b) Controle Concomitante: é aquele que acompanha a realização do ato, 
para verificar a regularidade de sua formação. É o controle feito no decorrer das ações 
praticadas. Tem como objetivo final garantir a execução da ação. A técnica utilizada 
nesse caso é a fiscalização. 
c) Controle Subsequente (Posterior): é o que se efetiva após a conclusão do 
ato praticado, visando corrigir os eventuais defeitos, declarar a sua nulidade ou dar-lhe 
eficácia. Tem como objetivo final avaliar a eficiência e a eficácia das ações 
administrativas, certificar a veracidade dos números e comprovar o cumprimento das 
normas. A técnica utilizada nesse caso é a auditoria. 
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2.2.5 A Atuação do Controle Interno no Poder Legislativo – motivação legal 
 
Como percebe-se inicialmente, o artigo 31 da Constituição da República prevê 
que o controle interno de preferência deve ser situado no âmbito do Poder Executivo. 
Nesse sentido, a Lei Orgânica do Município de Porto Alegre dispõe em seus 
artigos 61 e 64: 
 Art. 61. A fiscalização contábil, financeira, orçamentária, operacional 
do Município, quanto à legalidade, moralidade, publicidade, 
impessoalidade e economicidade, será exercida pela Câmara 
Municipal, mediante controle externo, e pelo sistema de controle 
interno de cada Poder, observado o disposto da legislação federal e 
estadual, bem como pelos conselhos populares. 
 
Art. 64. Os Poderes Legislativo e Executivo manterão, de forma 
integrada, sistema de controle interno, com as atribuições 
estabelecidas no artigo 74 da Constituição Federal, adaptadas ao 
Município. 
 
 
 Disciplinando esses mandamentos da Lei Orgânica, o Município de Porto Alegre 
editou a Lei Complementar n.º 625, de 03 de julho de 2009, a qual institui o Sistema de 
Controle Interno nos Poderes Executivo e Legislativo Municipais e cria a Controladoria 
Geral do Município de Porto Alegre (CGM). 
 
 O TCE/RS, pela Resolução n.º 976, de 12 de março de 2012, artigo 3.º, inciso I, 
estabelece que a instituição do sistema de controle interno será por meio de lei, 
incluindo o Poder Legislativo. 
 
 Para atender a determinação do TCE, o Município, então, edita a Lei 
Complementar Municipal n.º 700, de 03 de julho de 2012, alterando a LCM n.º 
625/2009, para integrar o Poder Legislativo no Sistema de Controle Interno do 
Município de Porto Alegre e dá outras providências. 
 
 
 
3. METODOLOGIA DA PESQUISANesta seção são apresentados os métodos e técnicas utilizadas para o 
levantamento das informações julgadas importantes para atender o objetivo geral deste 
trabalho que consiste em analisar a atuação do Controle Interno no âmbito da Câmara 
Municipal de Porto Alegre quanto aos processos licitatórios, assim como a forma em 
que os dados foram coletados e tratados e as delimitações do estudo. 
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3.1 Classificação da Pesquisa 
 
A presente pesquisa pode ser classificada quanto a sua natureza como sendo 
aplicada, pois objetiva gerar conhecimento para aplicação prática dirigida à solução de 
problemas específicos como a identificação dos principais problemas de ordem legal 
encontrados nos processos administrativos licitatórios assim como os erros mais 
comuns cometidos durante a elaboração das Notas de Empenho e Liquidação da 
despesa. Em relação à abordagem do problema, prevalece o caráter qualitativo, visto 
que a fonte dos dados foi a consulta documental e o registro em planilhas das principais 
inconsistências que foram sendo identificadas. Os dados não foram verificados com 
base em técnicas estatísticas. 
 
Também se classifica como sendo descritiva, quanto à abordagem dos objetivos, 
uma vez que apenas se descreve os fatos observados sem que haja a 
interferência/manipulação por parte do pesquisador. Destaque-se, ainda, que a principal 
finalidade do trabalho está em fazer um levantamento dos principais “erros” 
encontrados pelo controle interno, na parte formal e legal dos certames licitatórios e 
registro da despesa, pelo Legislativo de Porto Alegre, assumindo a forma de estudo de 
caso. 
 Por fim quanto aos procedimentos técnicos, foram adotados os seguintes: 
pesquisa bibliográfica e pesquisa documental. 
 
A pesquisa bibliográfica ocorreu pela análise de livros, teses, dissertações, 
artigos de revistas científicas e sites especializados contribuindo desta forma para a 
construção de um referencial teórico sobre o tema abordado. 
 
A pesquisa documental parte das próprias anotações de trabalhado da 
pesquisadora, as quais ainda não foram submetidas a um tratamento analítico, com 
vistas a Estudo de Caso, ao envolver o estudo profundo e exaustivo de poucos objetos 
de modo que seja permitido amplo e detalhado conhecimento. 
 
 
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3.2 Delimitações do Estudo 
 
 O início deste estudo coincide com a instalação no Legislativo, no período 
compreendido entre 09 de julho de 2012 a 30 de outubro de 2014, da Seccional da 
Despesa, pertencente à Unidade da Despesa Pública, a qual tem por objetivo: coordenar, 
orientar e controlar as atividades de execução orçamentária e extra orçamentaria da 
Administração Direta, das autarquias e da fundação e do Poder Legislativo. 
Legalmente, amparada na Lei Complementar Municipal n.º 700, de 03 de julho de 
2012, que determina a integração do Poder Legislativo ao Sistema de Controle Interno 
do Município de Porto Alegre, denominado Controladoria Geral do Município. 
 
 
3.3 Técnicas e Instrumentos de Coleta de Dados 
 
Para a coleta de dados utilizou-se a técnica observação direta intensiva, pois 
como já mencionado, os dados analisados foram retirados dos registros efetuados pela 
própria autora do trabalho, por meio da observação não participante, pois apesar de estar 
fisicamente na Câmara Municipal, não é parte integrante do seu quadro. Isto é, 
presencia o fato, sem participar dele. Não se envolve, é mero espectador. Os dados são 
obtidos diariamente pela análise dos processos in loco. 
 
A seguir lista-se os principais itens analisados, incluindo-se comentários sobre o 
tipo de análise e registro efetuado para cada item. 
 
 
a) Licitações, Dispensas e Inexigibilidades. 
 
Neste item são analisados os processos licitatórios, os processos de dispensas de 
licitação e os processos de inexigibilidade, para aquisição de materiais e contratações de 
obras e serviços, onde basicamente verifica-se se estão de acordo com os procedimentos 
definidos pela Lei Federal n.º 8.666/93 (Lei de Licitações e Contratos Administrativos), 
pela legislação municipal, assim como se estão de acordo com os princípios 
constitucionais aplicáveis à Administração Pública. 
 
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b) Despesa Pública 
 
Este item refere-se a todo procedimento realizado após a contratação, para o 
empenho, liquidação e pagamento da despesa pública. Nele são analisados os 
procedimentos a partir da execução dos serviços e obras e das aquisições de material até 
o recebimento destes, bem como dos procedimentos fiscais de empenho da despesa e 
retenções contratuais (da garantia exigida e dos impostos e de contribuições, conforme 
legislação específica federal, estadual e municipal), com a verificação da documentação 
necessária à liquidação e ao pagamento da despesa. 
 
A seguir relaciona-se alguns exemplos dos principais problemas/irregularidades 
identificados, não em todos os processos: 
 
a) Licitações, Dispensas e Inexigibilidades. 
 
 Não apresentação da Declaração de Cumprimento ao Disposto no inciso 
XXXIII do artigo 7.º da Constituição Federal para contratação, 
principalmente dispensas e inexigibilidades 
 Não apresentação da Declaração de Idoneidade, idem 
 Declaração de Exclusividade nas inexigibilidades 
 Não anexação da documentação obrigatória para dispensa de licitação 
 Não apresentação da Certidão Negativa de Débitos Trabalhistas até a 
Controladoria ser instalada 
 Falta de ratificação da autoridade superior nas inexigibilidades 
 Falta publicação do aviso de inexigibilidade ou fora do prazo 
 Orçamentos sem assinatura e não original 
 Falta de autenticação da documentação fiscal e trabalhista 
 Homologação do aditamento do contrato posterior a contratação 
 Falta de parecer jurídico nas dispensas e inexigibilidades 
 Excesso de compras de material por dispensa por valor, levando ao 
fracionamento da despesa na aquisição de material de consumo 
 Contratos prorrogados após o vencimento 
 
 
 
 
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b) Despesa Pública 
 
 Documentação dos prestadores de serviços incompleta ou vencida para 
liquidação da despesa 
 Enquadramento da despesa incorreto 
 Realização de despesa sem prévio empenho 
 Rubrica da despesa equivocada 
 Registro de despesa de capital como despesa de consumo 
 Falta de confirmação da autenticidade das notas fiscais eletrônicas (serviço e 
compras) 
 Nos casos de mão de obra, apresentação da documentação SEFIP/GFIP 
incompleta 
 
 
3.4 Técnicas de Tratamento e Análise de Dados 
 
 A técnica de tratamento dos dados adotado pelo Controle interno consiste em 
anotar diariamente em uma planilha de Excel os dados coletados, ao todo onze itens a 
seguir listados: número do processo administrativo, número do empenho, data do 
empenho, modalidade da contratação, nome da empresa contratada, CNPJ, objeto da 
contratação, valor em reais, parecer da equipe de controle interno, informar se 
pagamento: sim ou não, data da análise. 
 
A análise dos dados consiste, especialmente, na análise documental, no caso os 
relatórios da auditoria interna do Município na Câmara Municipal e também das 
planilhas acima citadas, a qual permite observar quais são os problemas mais 
recorrentes, confrontando com aqueles relatados pela Auditoria. 
 
 Desde a implantação da Seccional da Despesa na Câmara Municipal de Porto 
Alegre, passadas as resistências iniciais, têm-se observado progressos na condução dos 
processos licitatórios. Os erros decresceram em alguns setores, e os servidores 
envolvidos com as licitações e afins tem ido à busca de treinamento na área, 
qualificando-se.15 
 
4 Análise dos Resultados 
 
 - Licitações, Dispensas e Inexigibilidades e a Lei de Licitações 
 
 Neste item faz-se análise dos processos licitatórios, dos processos de dispensa de 
licitação e dos processos de inexigibilidade de licitação, para aquisição de materiais e 
contratações de obras e de serviços. Cujo principal objetivo, consiste em verificar se os 
procedimentos adotados estão de acordo com aqueles estabelecidos pela Lei Federal n.º 
8.666 de 21 de junho de 1993, também denominada de Lei de Licitações e Contratos 
Administrativos (LLCA). Assim como, se está sendo respeitada a legislação municipal e 
observado os princípios constitucionais aplicáveis à Administração Pública. 
 
 As irregularidades mais recorrentes ocorrem nos processos de dispensa de 
licitação e nos de inexigibilidades. Nos certames licitatórios até ocorrem 
incongruências, mas em frequência infinitamente menor e de forma esporádica, motivo 
pelo qual, por ora, deixa-se de mencionar, neste trabalho, as análises efetuadas pela 
Controladoria. 
 
 Nas dispensas de licitação por valor, também conhecida como “compra direta”, 
formalizadas com fulcro nos incisos I e II do artigo 24 da Lei Federal n.º 8.666/93, a 
qual faculta à Administração Pública, as contratações de compras e serviços cujos 
valores estejam estimados até o limite de R$ 8.000.00 (oito mil reais), e de obras e 
serviços de engenharia que não ultrapassem o valor de R$ 15.000,00 (quinze mil reais), 
verificou-se, que apesar da aparente singeleza dos procedimentos, não foram cumpridos 
alguns quesitos. 
 
Principalmente, com respeito a apresentação de no mínimo 03 (três) orçamentos 
(pesquisa de preços), documentação de natureza fiscal e trabalhista e enquadramento 
legal. 
 
 Ainda para o artigo 24, são elencadas as hipóteses em que a licitação é 
dispensável, a partir do inciso III e seguintes. Neste caso, o administrador deve valer-se 
dessas prerrogativas somente quando os fatos se enquadrarem às disposições previstas 
em lei, ante a apresentação de justificativa. Muito utilizado no caso de prestação de 
16 
 
serviços, por exemplo, correios, energia elétrica, de informática, e de contratações em 
decorrência de licitações desertas ou fracassadas. 
 
 A licitação inexigível prevista no artigo 25 do mesmo diploma legal, muito 
utilizada na aquisição de periódicos e de cursos para os servidores. Casos em que há 
inviabilidade de competição, impossibilidade de concorrência, por se tratar de 
contratação de serviços ofertados por empresa exclusiva. 
 
Para estas duas últimas situações, há um rito próprio a ser seguido, cujo ato 
deverá ser devidamente autorizado e ratificado pela autoridade superior e publicado na 
imprensa oficial, sob pena de nulidade, condição para eficácia dos atos, conforme 
estabelecido no artigo 26 da Lei em comento, principalmente o caput. 
 
Estas regras sequer eram observadas pelos servidores do Legislativo, no 
momento da formalização da inexigibilidade e das contratações embasadas a partir do 
inciso III do artigo 24. 
 
Tão pouco as dispensas como as inexigibilidades, eram submetidas a apreciação 
da Assessoria Jurídica, como determinado no artigo 38, inciso VI, da Lei de Licitações. 
 
 Além do mais, em julho de 2012, quando foi instalada a Seccional da Despesa 
na Câmara, verificou-se que nos procedimentos licitatórios acima nominados, não 
estava sendo exigido das empresas a comprovação da regularidade trabalhista. Instituída 
pela Lei n.º 12.440, de 07 de julho de 2011, portanto vigendo há um ano. Fato 
gravíssimo, uma vez que uma empresa com débitos trabalhistas não poderia ser 
contratada pela Administração Pública. 
 
 Um fator importante, nas licitações inexigíveis, pouco observado pela 
Administração diz respeito à Declaração de Exclusividade, cuja base é o artigo 25 da 
Lei nº 8.666/93, o qual preceitua que a Declaração poderá ser feita por intermédio de 
atestado fornecido pelo órgão de registro do comércio, do local em que se realizará a 
licitação, ou, ainda, pelas entidades equivalentes. Não raras vezes, eram anexadas aos 
autos, Declarações em desacordo com os quesitos mencionados, portanto ilegal. 
 
17 
 
 Ainda com relação às Declarações, para todas as situações em análise, no caso 
Declaração de Idoneidade e Declaração de Cumprimento ao Disposto no inciso XXXIII 
do artigo 7.º da Constituição Federal, as vezes estavam com data de emissão superior 
01(um) ano, as vezes sem assinatura, etc. Ressaltamos que, consoante entendimento da 
doutrina majoritária, as Declarações possuem validade de um ano. 
 
 Outro fator que merece destaque diz respeito à fase de Habilitação, na qual a 
Administração verifica se os interessados ou a empresa adjudicada, está com a 
documentação com relação à regularidade fiscal e trabalhista em dia, quais sejam: 
certidões negativas de débitos tributários: municipais, estaduais e federais, FGTS, 
Previdência Social e Débitos Trabalhistas, segundo o artigo 27, inciso IV, da Lei de 
Licitações. 
 
 Ainda, com relação às documentações supramencionadas, havia resistência 
quanto à apresentação dos documentos fotocopiados, não originais. De acordo, com 
caput do artigo 32, in verbis: “os documentos necessários à habilitação poderão ser 
apresentados em original, por qualquer processo de cópia autenticada por cartório 
competente ou por servidor da Administração ou publicação em órgão da Imprensa 
Oficial” 
 
 Registre-se que há uma predileção para aquisição de materiais de consumo por 
meio de compra direta, cujo total das compras ao longo do ano, pode ultrapassar o 
limite de R$ 8.000,00 (oito mil reais) previsto para dispensas, caracterizando 
fracionamento da despesa, se atingido o limite. Neste caso, burlando o inciso XXI, 
artigo 37 da Constituição Federal, que assegura igualdade de condições entre todos os 
concorrentes: “...as obras, serviços, compras e alienações serão contratados mediante 
processo de licitação pública que assegure igualdade de condições a todos os 
concorrentes...”. 
 
 - Despesa Pública 
 
 Este item refere-se a todo procedimento realizado após a contratação, isto é, o 
empenho, a liquidação e o pagamento da despesa pública. São examinados os 
procedimentos a partir da execução dos serviços e obras e das aquisições de material até 
18 
 
o recebimento destes. Assim como, os procedimentos fiscais de empenhamento da 
despesa e retenções contratuais (da garantia exigida e dos impostos e de contribuições, 
consoante legislação específica na área federal, estadual e municipal), com verificação 
da documentação necessária à liquidação e pagamento da despesa, tendo, 
preliminarmente, por base a Lei Federal n.º 4320/64. 
 
 É dever do controle interno, ter como sistemática de rotina, examinar todos os 
processos de realização da despesa, nas fases de empenhamento, liquidação e 
pagamento. 
 
 O empenho é uma das fases mais importantes por que passa a despesa pública. O 
empenho não cria obrigação e, sim, ratifica a garantia do pagamento assegurada na 
relação contratual existente entre o Estado e seus fornecedores e prestadores de 
serviços, no ensinamento de Machado Jr e Reis (2002/2003, p. 140). 
 
 A administração utiliza o empenho como instrumento para controlar a execução 
orçamentária, logo, é instrumento de programação. Então, é de fundamental importância 
que seja analisada a correta classificação das despesas orçamentárias, pois a finalidade 
básica desta consiste em demonstrar as realizações do governo. Além do mais, a 
despesa normalmente está relacionada a um projeto ou uma atividade, cuja diferença 
básica está que o primeiro é limitado no tempo e o segundoé contínuo e permanente. 
 
 No entanto, tem-se constatado, no Legislativo, divergência quanto à 
classificação da natureza e/ou rubrica da despesa orçamentária, assim como no 
enquadramento da despesa, quando do preenchimento do documento de empenho da 
despesa. Comumente, é utilizado o número do processo de liquidação como se fosse o 
de contratação. 
 
 Sendo que muitas vezes no contrato, consta uma rubrica, e, no momento do 
empenhamento é alterada, sem a devida justificativa e alteração no contrato. 
 
 Cabe ressaltar que, deve ser observada a classificação orçamentária da despesa, 
com o correto enquadramento nos programas de trabalhos constantes do Plano de 
19 
 
Contas da Despesa, também denominado de Ementário, o qual encontra-se disponível 
para download em: http://www2.portoalegre.rs.gov.br/smpeo/default.php?p_secao=47. 
 
 Outro fator recorrente, é a emissão de empenhos posteriores às despesas 
realizadas, contrariando ao disposto no artigo 60 da Lei Federal n.º 4320/64. 
Principalmente, para pagamento de despesas com energia e telefonia. 
 
 Desde a implantação do Sistema MOX, do Almoxarifado, em 2013, as 
aquisições de bens, materiais e equipamentos, são registrados no Sistema de Despesa 
Orçamentária (SDO) como “Tipo Serviço” e não como “Tipo Material”. Esse 
“equivoco”, acarreta erro no preenchimento da nota de empenho, bem como nos 
relatórios gerados por tipo de empenho. 
 
A liquidação é o segundo estágio da despesa, consiste na verificação do direito 
adquirido pelo credor tendo por base os títulos e documentos comprobatórios do 
respectivo crédito. Essa verificação tem por finalidade apurar o quê, quanto e a quem 
pagar. A liquidação das despesas com fornecimento ou com prestação de serviços 
prestados terá por base: o contrato, ajuste ou acordo respectivo, a nota de empenho e os 
respectivos comprovantes de entrega de material ou da prestação do serviço. 
 
Nesta fase, as principais irregularidades constatadas referem-se, tanto na 
liquidação das compras como de prestação de serviços, a comprovação da regularidade 
fiscal e trabalhista da contratada. 
 
Em que pese, o artigo 55, inciso III, da Lei n.º 8.666/93, determinar que é 
obrigação da empresa manter a documentação de habilitação atualizada, durante todo o 
período de que mantiver contrato com a Administração, tem-se verificado, que essa 
máxima não é levada a sério pelos fornecedores, que apostam na não cobrança da 
Administração após efetivada a contratação. 
 
Então, tem-se cobrado sistematicamente a apresentação dos documentos de 
regularidade perante o fisco, onde verifica-se a data de validade das certidões, isto é, 
com o INSS, FGTS e Débitos Trabalhistas, bem como a inexistência de débitos fiscais 
junto aos órgãos federais, estaduais e municipais. 
20 
 
 
Nesse sentido, o § 3.º do artigo 195 da Constituição Federal dispõe: “a pessoa 
jurídica em débito com o sistema da seguridade social, como estabelecido em lei, não 
poderá contratar com o Poder Público nem dele receber benefícios ou incentivos fiscais 
ou creditícios” 
 
Desta forma, a Administração Pública, por extensão, não pode celebrar contrato 
com quem esteja em situação irregular perante o fisco, a seguridade social, o FGTS e a 
Justiça do Trabalho (CNDT). O FGTS, com respaldo no artigo 2.º da Lei n.º 9.012/95 e 
os Débitos Trabalhistas, na Lei n.º 12.440/11. 
 
No caso da documentação necessária à liquidação e pagamento de serviços 
contínuos com alocação de mão de obra, tem-se observado, que não havia a prática no 
Legislativo de requerer também, junto com a nota fiscal, ainda que previsto no 
Contrato: relação atualizada, folha de frequência, folha de pagamento, pagamento dos 
vales transportes e vale alimentação dos empregados vinculados à execução do contrato. 
Assim como, cópia do protocolo de envio de arquivo emitido pela Conectividade Social 
(GFIP/SEFIP), cópia da relação dos trabalhadores constantes do arquivo Sefip no mês 
da última fatura vencida, comprovante de declaração à previdência social, cópia das 
guias quitadas do INSS e do FGTS correspondente ao mês anterior ao pedido de 
pagamento. 
 
Em se tratando de obras públicas e serviços de engenharia, na liquidação da 
despesa, verificou-se que não era habitual requerer a matrícula CEI (Cadastro específico 
do INSS), na primeira medição, bem como a Folha de Medição (com dados do contrato) 
assinada pelo engenheiro responsável pela obra e o fiscal da contratante. Assim como, 
não era solicitado a Guia de Recolhimento do FGTS e Informação à Previdência Social 
– GFIP, correspondente à mão de obra envolvida na execução do contrato e da Guia da 
Previdência Social – GPS, correspondente à GFIP dos empregados vinculados a 
matrícula da obra – matrícula CEI fiscal, ambas referente ao mês anterior, conforme IN 
RFB N.º 971 de 13/11/2009. E, na última medição, não é exigido da contratada uma 
Certidão Negativa de Débito (CND) da Previdência referente ao encerramento da obra e 
ou serviço. 
 
21 
 
 Hoje, pode-se registrar que houveram avanços no Legislativo, após a atuação do 
Controle Interno, onde muitas das irregularidades apontadas já foram sanadas, mas 
ainda há muito por fazer. 
 
 
5 CONSIDERAÇÕES FINAIS 
 
 A implantação do controle interno é de suma importância no âmbito da 
administração municipal, pois fornece aos seus usuários conhecimento da gestão em 
seus vários aspectos, possibilitando avaliação permanente dos atos por ela realizados e 
maximizando os resultados almejados. 
 
O controle interno não é um meio de fiscalização da administração e do 
administrador público e, sim, um instrumento a ser utilizado para o melhoramento dos 
resultados, ajudando a prevenir os erros da gestão pública. 
 
 Vale, ainda, ressaltar que a importância do controle interno não deve limitar-se 
somente ao respeito à lei, mas também no controle das ações governamentais em seus 
aspectos contábil, político e administrativo, propiciando a melhoria da gestão pública. 
 
 Um dos papéis do controle interno consiste em detectar as falhas na execução 
das rotinas de trabalho e evitar os gargalos, fazendo com que haja uma economia de 
tempo e de dinheiro na execução dos processos administrativos. 
 
Cabe ressaltar que os apontamentos/incongruências apontadas não decorrem de 
fraudes, resultam, muito mais, de procedimentos administrativos realizados 
erroneamente, ou falta de conhecimento por parte de alguns servidores na elaboração de 
alguns procedimentos licitatórios. 
 
 Boa parte das irregularidades constatadas não tem relação com a intenção de 
desviar recursos ou descumprir a lei, mas está relacionada, com a falta de informação e 
orientação técnica. É importante o desenvolvimento de atividades de educação 
presencial, produção de materiais didáticos, para passar informações aos funcionários 
despreparados. 
 
22 
 
 É importante frisar que o controle interno atua no dia-a-dia, no monitoramento 
contínuo e na autoavaliação do controle interno propriamente dito. Sendo que, neste 
primeiro momento, a meta do controle interno consiste numa análise de conformidade, 
ou seja, de cumprimento das obrigações legais. 
 
Por fim, registre-se que o controle interno atua, no Legislativo, entre outras 
questões, analisando se a modalidade licitatória utilizada foi adequada, sob aspectos 
qualitativo e quantitativo. Assim como, se ocorreu fracionamento da despesa, se as 
regras relativas à publicidade e prazos foram observadas, se no caso de contratação 
direta, as hipóteses de dispensa ou de inexigibilidade foram respeitadas, e 
acompanhadas da devida justificativa e os demais requisitos previstosna lei, se o 
contrato está sendo adequadamente cumprido e se o edital foi submetido à análise 
jurídica. 
 
 Nesse sentido, o Legislativo tem buscado aprimorar a eficiência das compras, 
contratação de obras e serviços pela perfeita caracterização do objeto licitado. Para 
tanto, implantou um modelo de Projeto Básico por meio da Ordem de Serviço N.º 21, de 
14 de novembro de 2013, consoante ao estabelecido no artigo 7º, inciso I, da Lei n.º 
8.666/93. 
 
Em 2014, ocorreu a publicação do Decreto Municipal n.º 18.753, de 20 de 
agosto de 2014, incluindo a Câmara Municipal de Porto Alegre no Sistema de Registro 
de Preços da Prefeitura de Porto Alegre, com objetivo primordial de contribuir com a 
redução do uso da dispensa por valor para aquisição de materiais de consumo, portanto, 
evitando o fracionamento da despesa. 
 
 Ainda, em 2014, os servidores participaram de muitos cursos de capacitação na 
área de licitações e contratos, contribuindo para o aprimoramento destes, além de 
proporcionar maior “entrosamento” e conhecimento da Lei de Licitações. Desta forma, 
melhorando em muito a rotina e os procedimentos licitatórios. 
 
 Nesse 2014, a fiscalização dos contratos, exigência do artigo 67 da Lei n.º 
8.666/93, passou a vigorar de forma formal, com publicação de Portaria, com o nome 
dos servidores indicados. 
23 
 
 Também, em 2014, avançou as tratativas para criação da Central de Licitações 
do Legislativo, englobando os Setores de Compra, de Contratos e de Licitações, visando 
o aprimoramento das aquisições de bens, materiais, serviços, obras e serviços de 
engenharia. 
 
 A Central de Licitações é importante por uniformizar os procedimentos 
licitatórios, com vistas a regularidade, segurança, transparência, controle, eficiência e 
eficácia nas aquisições e contratações públicas. 
 
 Diante da significância dessas constatações, conclui-se que boa parte das 
irregularidades ou incongruências constatadas pela Controladoria no Legislativo, 
reitera-se que não tem relação com a intenção de desviar recursos ou mesmo descumprir 
a lei, todavia está relacionada, sobretudo, com a falta de informação, orientação técnica 
e despreparo do servidor. 
 
 Cabe salientar que o servidor do Legislativo deve se conscientizar que a atuação 
do controle interno não é passageira, é perene. É uma determinação constitucional, 
regulamentada em lei – Lei de Responsabilidade Fiscal e apoiada pelo TCE/RS, por 
meio da Resolução n.º 976 de 12/03/2012. 
 
 Corroborando com a premissa acima, cabe destacar mais uma vez o ensinamento 
de Cruz e Glock (2006, p.47): - “...não restam dúvidas de que a fiscalização do 
Município, incluindo a Câmara de Vereadores, é uma atividade, em termos de controle 
interno, de competência do Poder Executivo. Fica claro que não há que se falar em 
Sistema de Controle Interno do Poder Legislativo Municipal, atuando de forma isolada, 
já que a Câmara de Vereadores, como unidade orçamentária, integra o Sistema de 
Controle Interno do Município, cujo órgão central está vinculado ao Chefe do Poder 
Executivo, o qual responde por toda gestão orçamentária, financeira e patrimonial. ” 
 
 Por fim, espera-se ter contribuído para a verificação e conhecimento do 
cotidiano dentro dos procedimentos licitatórios demonstrando suas falhas, 
irregularidades e inconformidades. Assim como, espera-se ter contribuído de algum 
modo para redução das ilicitudes que acontecem nas licitações, aumentando a 
eficiência, eficácia e efetividade da gestão pública. 
24 
 
 
 Ainda, a título de sugestão, a Controladoria Geral do Município deveria criar um 
Manual de Normas e Procedimentos de Controle Interno, tomando como exemplo o já 
criado pela Controladoria Municipal do Rio de Janeiro, objetivando a padronização e 
racionalização das rotinas executada pela Administração Pública Municipal, 
contribuindo e facilitando a fiscalização do Controle Interno. 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
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