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CMR638 
Edição especial sobre inovação urbana 
BerkeleyHaas 
Haas School of Business 
University da Califórnia em Berkeley 
 
 
Administrando a Cidade: 
DESENCADEANDO VALOR DO 
ECOSSISTEMA COMERCIAL 
California Management Review 
2016, Vol. 59(1) 109-140 
© The Regents of the University of 
California 2017 
Reprints and permissions: 
Sagepub.com/journalsPermissions.nav 
DOI: 10.1177/0008125616683955 
Journals.sagepub.com/home/cmr 
 
Ivanka Visnjic1,2, Andy Neely2, Carmelo Cennamo3 e 
Nikola Visnjic4 
 
RESUMO 
Administrar uma cidade é discutivelmente uma das tarefas administrativas mais complexas 
que líderes organizacionais enfrentam. Com base em uma análise de Viena, Londres e Chicago, 
este artigo demonstra que líderes municipais tratam as cidades como ecossistemas, 
estruturadas e administradas como “empresas estendidas”, onde informações de organizações 
especializadas são coordenados e integrados ao serviço final ou como “mercados de 
plataformas”, onde interações diretas entre prestadores de serviços terceirizados e cidadãos 
são intermediadas pelos líderes municipais. Se as cidades forem vistas como o “ecossistema de 
ecossistemas”, a governança urbana bem-sucedida requer uma abordagem de orquestração, 
onde os líderes escolhem a estrutura apropriada e administram o ecossistema de forma 
dinâmica, em um ambiente em constante mudança. 
PALAVRAS-CHAVE: serviços, relações entre empresas e o governo, inovação, ecossistema, 
modelo de negócios 
a era industrial, as empresas eram os motores principais por trás da criação de 
riquezas, geração de valor para acionistas, criação de empregos e fornecimento de 
benefícios para consumidores e para a comunidade em geral. Dessa forma, estudos 
administrativos focavam na administração de empresas. Sabemos muito sobre como 
definir a estratégia, desenvolver um plano de marketing, projetar e desenvolver instalações de 
manufatura. Também sabemos muito sobre como uma empresa constrói relações com outras 
 
1 ESADE Business School, Barcelona, Espanha 
2 University of Cambridge, Cambridge, Reino Unido 
3 Bocconi University, Milão, Itália 
4 Nivis.org, Subotica, Sérvia 
N 
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empresas, o que faz com que cadeias de suprimentos funcionem bem e como alianças e outras 
formas colaborativas melhor entregam novos produtos. 
Enquanto aprendemos muito sobre empresas e como elas formam relações individuais com 
outras empresas e partes interessadas, o nosso entendimento piora quanto se trata de formas 
mais complexas de organização e construção de relações. 
Isso representa uma deficiência notável de conhecimento na economia do século XXI, 
onde avanços na tecnologia da informação e comunicação levaram à criação de estruturas 
relacionais complexas entre atores diferentes (empresas, organizações públicas), que se 
conectam superficialmente para criar valor agregado ou abordar problemas societários mais 
complexos. Enquanto a economia avança com a formação desses “ecossistemas complexos” em 
um ritmo cada vez mais acelerado, o nosso entendimento continua ficando para trás. 
Ao mesmo tempo, as oportunidades de estudar ecossistemas complexos estão dentro do 
alcance. Cidades, por exemplo, representam exemplos excelentes; no entanto, estudiosos de 
administração não estudaram sobre elas de forma bem aprofundada. Elas não apenas fornecem 
um ótimo material de estudo, mas também representam uma unidade econômica cada vez mais 
importante. A cidade de Tóquio é prova disso. Com mais de 25 milhões de pessoas na área 
metropolitana e quase US$ 1,2 trilhões em produção econômica, Tóquio fica entre as 15 
maiores economias do mundo, muito maior que a Índia e México.1 Falando de uma forma mais 
geral, mais da metade da população mundial mora em cidades, gerando mais de 80% do produto 
interno bruno (PIB) global.2 
De fato, cidades não são apenas áreas físicas onde empresas e pessoas se aglomeram e 
desempenham atividades econômicas; cidades são ecossistemas comerciais formados por um 
conjunto complexo de relações que se sobrepõem entre empresas que podem representar 
residentes, prestadores de serviços para cidadãos, fornecedores ou clientes para outras empresas 
montadas na cidade, ou cidadãos que representam os clientes ou funcionários dessas empresas. 
Portanto, os governos municipais podem ser vistos como gestores de ecossistemas que, direta ou 
indiretamente, se envolvem na organização de atividades e prestação de serviços para atender às 
necessidades dos cidadãos (por exemplo, transporte, educação e serviços de saúde), bem como 
na coordenação e intermediação do funcionamento de atividades econômicas de empresas que 
atuam na área urbana (por exemplo, benefícios tributários, permissões e regulamento, 
infraestruturas dedicadas e financiamento). 
Dessa forma, de um ponto de vista organizacional e de inovação, as cidades (e os 
governos das cidades, especificamente) são atores interessados e relevantes. Por causa da 
heterogeneidade dos seus constituintes/partes interessadas, as cidades enfrentam desafios na 
administração de demandas que geralmente impõem diversos objetivos conflitantes ou sugerem 
trocas de recursos e/ou atividades. Ao investir na infraestrutura e oferecer uma ampla gama de 
serviços ficamos em empresas, elas podem fomentar acordos industriais por empresas de 
manufatura, que também podem se beneficiar da disponibilidade da mão de obra e clientes que 
moram na área da cidade. No entanto, atividades focadas em empresas podem vir à custa de 
outras objetivos, tais como a preservação do meio-ambiente ou a construção de infraestrutura e 
aumento da gama de serviços atuais para uma população em crescimento. 
Resumindo, a crescente importância de cidades aumenta ainda mais o desafio de 
administrar um ecossistema comercial complexo e atingir os objetivos de diferentes partes 
interessadas – especialmente cidadãos e empresas. Os prefeitos, nas suas funções de líderes 
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municipais, carregam o fardo de ter que equilibrar a tarefa dupla de melhorar a qualidade de 
vida dos cidadãos e proporcionar um clima econômico receptivo para as empresas. Essa tarefa 
fica ainda mais difícil em um ambiente com recursos cada vez mais limitados, forçando os 
prefeitos a inventar estratégias inovadoras e administrar a cidade mais como empreendedores 
que como administradores públicos. De fato, algumas cidades e seus líderes oferecem exemplos 
incríveis de como práticas administrativas do ecossistema empresarial e inovador podem 
oferecer um desempenho excelente para a cidade como um todo, bem como às suas partes 
interessadas. 
Enquanto a imprensa geralmente faz matérias sobre exemplos incríveis da gestão urbana 
bem-sucedida, é difícil generalizar a partir de exemplos esporádicos e aplicar as lições em 
outras cidades e outros ecossistemas. Continua confuso como as cidades são realmente 
administradas ou, mais especificamente, quais são os mecanismos de governança transferíveis 
que permitem que governos municipais incríveis criem ecossistemas triunfantes. O estudo 
sistemático de cidades extraordinárias e suas estratégias de gestão do ecossistema é necessário 
para trazer respostas a essa pergunta e, dessa forma, ajudar outras cidadese outros ecossistemas 
complexos, tais como associações de tecnologia ou pesquisa e desenvolvimento (P&D), alianças 
público-privadas e comunidades de inovação. 
Para responder essa pergunta, estudamos três cidades exemplares que dominam várias 
classificações de qualidade de vida e/ou clima comercial: Chicago, Londres e Viena. Para 
examinar os ecossistemas dessas cidades e as práticas administrativas usadas pelos líderes 
municipais e suas equipes/organizações, adotamos uma lente teórica de governança de 
ecossistemas.3 A administração urbana é um campo emergente e muitas teorias foram usadas 
para explicar aspectos distintos de atividades econômicas ou sociais dentro de uma 
cidade/região, incluindo a teoria de redes, a teoria da aglomeração e agrupamentos, bem como a 
ecologia da população, para citar algumas. Enquanto cada uma dessas perspectivas teóricas nos 
ajudam a entender questões específicas, tais como a complexidade de operações, atividade 
empresarial, agrupamento, disseminação e inércia organizacional, nenhuma oferece uma 
estrutura completa para capturar, de uma vez, os aspectos colaborativos de governança e 
cocriação de valor que unem organizações públicas e privadas distintas e atores individuais. 
Partimos da teoria do ecossistema4 e a crescente literatura sobre governança de ecossistemas5, 
porque elas fundamentalmente adotam as interdependências de atividades das organizações. 
Também nos aprofundamos sobre os principais elementos que caracterizam tipologias distintas 
da governança de ecossistemas e a contextualizamos para o caso de governança e organização 
urbana. 
Como resultado, descobrimos duas estruturas principais do ecossistema e modelos 
correspondentes de governança que diferem profundamente em termos de concepção da 
estrutura organizacional e, especialmente, da função que a cidade desempenha na prestação de 
serviços e organização de atividades econômicas. Por um lado, o governo municipal pode 
representar um prestador de serviços direto (por exemplo, fornecimento de água ou transporte). 
Mais especificamente, a autoridade municipal atua como um integrador de soluções, 
responsável pela seleção dos fornecedores, compra de insumos e serviços deles, sua integração 
ao serviço e prestação do serviço aos cidadãos (sejam eles pessoas físicas ou jurídicas). Essa 
“abordagem integradora” é eficaz quando o ecossistema é estruturado como uma empresa 
estendida, onde produtos e serviços de fornecedores e outros provedores se integram ao serviço 
final prestado ao cliente. Por outro lado, a autoridade municipal pode se envolver com a 
prestação de serviços de forma mais indireta. Posicionando-se como um “centro de 
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plataformas”, a autoridade municipal estrutura o ecossistema como um mercado de plataformas 
e intermedia a interação de prestadores de serviços terceirizados com clientes, cidadãos e 
empresas. Nesse modelo, a governança de ecossistemas baseada em plataformas sugere que a 
autoridade municipal assume a infraestrutura para conectar prestadores de serviços às 
necessidades dos cidadãos e coordenar transações econômicas. 
A nossa pesquisa sugere que nenhum modelo é superior. Enquanto a abordagem 
integradora é eficaz em alguns contextos, a abordagem de um centro de plataformas funciona 
bem em outros. Ter conhecimento de qual contexto requer qual abordagem pode ser o 
diferenciador mais importante de sucesso e fracasso em ecossistemas complexos como cidades, 
onde subecossistemas diferentes podem precisar de estruturas diferentes. De fato, o nosso 
estudo revela que o processo de escolher as estruturas e abordagens de governança certas para 
diferentes subecossistemas e, em seguida, adaptá-las quando as condições mudam é a base para 
cidades bem-sucedidas – chamamos isso de “abordagem de orquestração”. Aqui, resumimos os 
principais passos da abordagem de orquestração, começando com um entendimento desse 
“ecossistema de ecossistemas”. Isso envolve uma definição da visão e estratégia de longo prazo 
para a cidade com diversos objetivos e projetos e a sua integração coerente; a seleção e 
implementação cuidadosa das estruturas e abordagens de ecossistemas apropriadas; e o ajuste e 
reconfiguração de sistemas, em linha com condições e contextos que mudam. 
O nosso estudo fornece lições sobre estruturas de ecossistemas e abordagens de 
governança para líderes municipais. Os líderes municipais podem usar exemplos das melhores 
práticas das cidades que apresentarem o melhor desempenho para fazer melhorias diretas em 
suas práticas. As cidades também oferecem lições valiosas para líderes de outros ecossistemas. 
Enquanto pesquisas sobre governança crescem, o foco tem sido, principalmente, em 
ecossistemas mais simples, onde as empresas organizam os seus ecossistemas como uma 
empresa estendida ou um mercado de plataformas. Conforme os ecossistemas passam a ter 
diversas camadas e eventualmente se desenvolvem em uma cadeia de subecossistemas 
encaixados (“ecossistema de ecossistemas”), passa a ser cada vez mais importante reconhecer a 
função crucial da abordagem do “orquestrador de ecossistemas” e, especialmente, a escolha do 
modelo certo de administração. A história das cidades é altamente instrutiva nesse aspecto. 
Teoria: como os ecossistemas funcionam? 
As empresas estão cada vez mais sendo pressionadas para atender às expectativas dos 
clientes que não param de aumentar, oferecendo soluções integradas que consistem de produtos 
e serviços sofisticados.6 Além disso, as empresas são incentivadas a abordar problemas mais 
complexos, já que resolver complexidade resulta na criação de um valor mais alto.7 A oferta de 
soluções complexas por uma única empresa exigiria que a empresa assumisse níveis altos de 
incerteza e tivesse um bom desempenho em inúmeros mercados de produtos diferentes e 
geralmente não relacionados. Obter os recursos e competências necessárias para uma série de 
serviços e produtos é problemático, levando as empresas a criar valor por meio de uma 
especialização melhor e focar em recursos e competências distintas.8 Para resolver essa tensão 
entre a oferta de soluções complexas e a dispersão de conhecimento e competências necessárias 
em diferentes participantes, as empresas cada vez mais têm buscado maneiras de adquirir essas 
competências por meio da colaboração com outras empresas. Pesquisas sobre inovação aberta,9 
redes de inovação10 e mercados de plataformas11 apoiam a ideia de que um valor maior pode ser 
gerado por meio de relações mais abertas, integradas e colaborativas entre empresas, ao 
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contrário de abordagens de empresas individuais ou tentativas colaborativas com vários 
fornecedores e parceiros de forma individual. 
Dessa forma, as empresas se enraízam em uma rede de relações interdependentes com 
outras organizações, geralmente chamadas de um ecossistema. A interpretação de “ecossistema” 
é geralmente usada para se referir à interconexão de organizações que dependem uma da 
produção da outra.12 Moore define ecossistemas comerciais como uma comunidade econômica 
apoiada por uma base de pessoas físicas e jurídicas que interagem entre si – incluindo 
fornecedores, concorrentes, usuários/compradores e complementadores.13 Um trabalho 
subsequente desenvolveu essa ideia e refinoua sua definição. Gulati et al. se referem a 
ecossistemas como metaorganizações que “lembram superorganismos biológicos, uma 
imensidão de organismos individuais que coexistem, colaboram e coevoluem por meio de um 
conjunto complexo de relações simbióticas e recíprocas”.14 Iansiti e Levien também destacam o 
comportamento coletivo e destino compartilhado do conjunto de empresas relacionadas que 
formam o ecossistema.15 Adner destaca a interdependência das atividades das empresas por 
meio de acordos colaborativos, por meio dos quais as empresas juntam as suas ofertas 
individuais em uma solução coerente, focada no cliente.16 
Os ecossistemas são mais complexos e funcionam de forma diferente de um conjunto de 
alianças bilaterais que as empresas normalmente operam. Além disso, muitas dessas relações 
são informais, com as empresas tendo que influenciar uma às outras indiretamente. Ao mesmo 
tempo, os ecossistemas são heterogêneos, conforme refletido na pesquisa que mostra diferentes 
abordagens e definições. Essa complexidade nas relações dentro do ecossistema leva à formação 
de diversas estruturas e constelações que determinam o funcionamento do sistema como um 
todo e a função da empresa individual dentro do sistema. De acordo com a literatura, a estrutura 
de ecossistemas é determinada pela posição função que o “centro de ecossistemas” – ou a 
organização individual que conduz o ecossistema – desempenha.17 Os ecossistemas podem ser 
categorizados em dois tipos principais que levam a modos de governança distintos: “empresas 
estendidas”, que estão estruturadas em torno de um integrador, e “mercados de plataformas”, 
baseados em um centro de plataformas.18 
O modo de governança integrador 
Em uma empresa estendida, o “integrador” incentiva empresas especializadas em outras 
partes da cadeia de valor a desenvolver componentes que podem ser integrados ao produto ou 
serviço final principal, que o integrador entrega diretamente aos seus clientes. Dessa forma, a 
principal interação é linear e baseada em uma conexão direta entre as várias partes interessadas 
e o integrador e, em seguida, entre o integrador e o cliente final. Como ela se encontra na 
posição-chave do ecossistema, a empresa líder pode extrair e juntar constantemente os vários 
produtos complementares e estratégias inovadoras contribuídas por membros do ecossistema 
para (re)configurar as suas ofertas de serviços e produtos. Nessa função de “unir” produtos e 
recursos, a empresa líder direciona ligações entre membros do ecossistema, cultivando uma 
autoridade informal, que é “exercida por meio de escolhas sobre estratificação e permeabilidade 
dos limites”.19 A coordenação das atividades das várias empresas é uma tarefa delicada e 
complexa, já que a empresa principal não pode ditar diretamente as condições e requisitos para 
as atividades que serão realizadas, mas pode fazê-lo apenas indiretamente por meio do “poder 
inteligente”.20 Isso sugere, por exemplo, ter controle sobre algumas decisões importantes (por 
exemplo, conjunto de objetivos do sistema, decisões sobre os limites de metaorganizações) e, ao 
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mesmo tempo, possibilitar que outras organizações tomem decisões e medidas autônomas na 
busca do objetivo do sistema. 
O modo de governança do centro de plataformas 
Em um mercado de plataformas, o “centro de plataformas” define e supre a arquitetura 
básica que, em seguida, passa a ser a plataforma ou a base para que outros membros da rede 
desenvolvam os seus próprios esforços complementares.21 Dessa forma, um objetivo primário 
do centro de plataformas é facilitar a inovação de produtos complementares de 
complementadores terceirizados que aumentarão o alcance, a gama e o valor da plataforma para 
consumidores finais. Consequentemente, esses consumidores serão motivados a acessar a 
plataforma para usar os seus produtos ou serviços complementares. Em outras palavras, o 
mercado de plataformas representa um mercado bilateral22, no qual a plataforma desempenha a 
função de liderança como formadora de mercados, possibilitando interações diretas entre 
complementadores e clientes. Isso sugere ceder o controle a complementadores sobre as 
decisões importantes no nível dos produtos/serviços complementares (tais como preço e 
qualidade do produto/serviço complementar) e, ao mesmo tempo, manter o controle do “ativo 
de restrição”23 que possibilita a sua produção e entrega – ou seja, a arquitetura da plataforma. 
Uma das tarefas centrais da empresa líder em um mercado de plataformas é estimular a 
inovação no nível de produtos complementares.24 No entanto, como eles são desenvolvidos por 
(e pertencem a) empresas independentes externas – complementadores – é fundamental projetar 
o ecossistema para aumentar a participação e inovação por complementadores. Para essa 
finalidade, as plataformas normalmente constroem interfaces de sistema para estruturas os seus 
ecossistemas como mercados.25 Na interface do ecossistema, a empresa líder cria uma 
infraestrutura de apoio que facilita a contribuição de produtos/serviços complementares e a 
geração de inovação, permitindo a coespecialização entre as diferentes organizações que atuam 
no ecossistema. 
Resumindo, os dois tipos de ecossistema diferem com respeito à estrutura e função que o 
centro de ecossistemas desempenha. Na empresa estendida, os complementadores individuais, 
fornecedores e parceiros interagem diretamente com a empresa principal – o integrador – e não 
interagem com clientes. A função do integrador é montar a solução e entregar essa solução ao 
cliente. No mercado de plataformas, a empresa principal – o centro de plataformas – é 
responsável pelo desenvolvimento da infraestrutura da plataforma e regras de acesso, utilização 
e interação na plataforma. Os complementadores usam a infraestrutura dessa plataforma para 
interagir diretamente com os clientes. 
Embora as diferenças entre o dois exemplos de ecossistema sejam claros, diversos 
aspectos permanecem confusos. Primeiro, as especificidades de como os dois ecossistemas 
funcionam ainda não são bem entendidas, o que dificulta dar recomendações sobre a função que 
o centro de ecossistemas deveria desempenhar em qualquer uma das estruturas. Segundo, não 
está claro se um exemplo é inicialmente melhor que o outro ou se um funciona melhor em 
determinadas condições que o outro. Além disso, sabemos muito pouco sobre se e como os dois 
tipos podem ser combinados e/ou adaptados um a partir do outro. Finalmente, não está claro se 
esses exemplos funcionam bem em ecossistemas altamente complexos como cidades. 
Metodologia 
Configuração da pesquisa 
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Uma cidade é uma área geográfica caracterizada por uma concentração de atores 
econômicos (vide Figura 1).26 O objetivo abrangente da cidade, como com a maioria dos outros 
ecossistemas, é sobrevier e prosperar.27 Como a população consiste de duas entidades principais 
– cidadãos e empresas – esse objetivo reflete mais diretamente na qualidade de vida para 
cidadãos e no clima comercial para empresas. Com um conceito simples, esses dois objetivos 
se caracterizam pela tensão não trivial na qual ambas as sinergias e conflitos entre os dois 
objetivos estão presentes.28 Por exemplo, a sinergia entre qualidade de vida e clima comercialreflete na habilidade de uma cidade com uma pontuação alta de qualidade de vida para atrair 
talento que, em troca, é essencial para atrair empresas.29 Da mesma forma, um bom clima 
comercial produzirá uma forte base de empregadores que geram oportunidades de emprego que, 
em troca, melhora a qualidade de vida dos cidadãos.30 Não obstante, exemplos de conflito são 
igualmente fortes. Por exemplo, governos municipais estão sob pressão para investir em ambos 
os objetivos, mas com menos recursos para tal. As trocas – sejam, por exemplo, para investir na 
infraestrutura da zona comercial ou habitação social – se apresentam regularmente. De forma 
parecida, políticas de imigração limitadas que são feitas para proteger cidadãos locais da 
crescente concorrência estrangeira podem prejudicar as empresas que estiverem buscando 
talentos internacionalmente competitivos.31 Conforme o ecossistema urbano e seus atores 
trabalham para atingir cada desses objetivos ou ambos os objetivos citados, eles atuam em uma 
cidade de constante mudanças e adaptação, tornando-a um espaço econômico e social alegre. 
Pesquisadores geralmente estudam unidades altamente semelhantes que somente variam com 
respeito ao fenômeno de interesse e os resultados que esse fenômeno produz (ex. sucesso e 
fracasso). A abordagem de replicação teórica, em sua forma pura, é problemática quando se 
trata do estudo da governança de ecossistemas urbanos, porque as diferenças entre as cidades 
são muitas (ex. histórico único e maquiagem socioeconômica) e fica difícil discutir que há 
cidades parecidas que variam apenas com respeito ao assunto de interesse. Para superar esse 
desafio, unimos a reaplicação teórica a uma estratégia de pesquisa alternativa sugerida por 
Yin,32, uma abordagem de replicação direta. A replicação direta é o processo de identificar 
padrões semelhantes nas unidades de observação. 
 
 
 
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FIGURA I. Ecossistema urbano. 
 
 
 
 
 
 
 
Para começar, decidimos otimizar a capacidade de comparação das cidades com a capacidade de 
generalização das constatações. Limitamo-nos às cidades que têm um histórico longo e se baseiam 
em países desenvolvidos para fins de comparação. Dessa forma, pudemos focar nos ecossistemas 
urbanos maduros que tinham um sistema de governança de ecossistemas desenvolvido. Além 
disso, focamos em cidades com mais de um milhão de habitantes e US$ 20 milhões de PIB (2010). 
Os critérios de tamanho garantiram a comparação de ecossistemas grandes que eram 
suficientemente complexos e, portanto, exigiam abordagens formais à governança do 
ecossistema. Cidades menores podem conseguir funcionar de forma eficaz por meio de laços 
GOVERNO E 
SERVIÇOS 
PÚBLICOS 
EMPRESAS AMBIENTE 
ACADÊMICO 
EMPREENDEDORES 
INTERMEDIADO
RES 
GOVERNO E SERVIÇOS PÚBLICOS 
Projetos de regeneração distrital 
Promoção da cidade 
Promoção de empregos 
Promoção de empresas 
Promoção acadêmica 
Promoção empresarial 
Promoção da infraestrutura digital e 
física 
Governo urbano 
Governo estadual, nacional e da EU 
Governo distrital 
Fornecimento de água 
Redes digitais 
Espaços habitacionais e urbanos 
AMBIENTE ACADÊMICO 
Programas de aprendizado 
Faculdades 
Universidades 
Institutos de pesquisa 
K12 
Parques de pesquisa 
EMPRESAS 
Participantes grandes 
Empresas de pequeno e 
médio porte 
Microempresas 
Associações comerciais e 
câmaras de comércio 
Bancos 
Private equity 
Redes de negócios 
INTERMEDIADORES 
Plataformas de trabalho 
Agências de 
financiamento 
Trustes, fundações 
Redes de ecossistema 
cruzado 
Alianças temáticas 
EMPREENDEDORES 
Startups 
Startups maduras 
Incubadoras, 
aceleradores 
Espaços de co-working 
Eventos e espaço 
temporário 
Investidores iniciais 
Investidores anjos (mais 
associações) 
Capitalistas de risco 
Mídia de tecnologia 
Mentores, comunidade 
Redes, associações 
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informais. No entanto, para aumentar a capacidade de generalização, não selecionamos apenas 
capitais que podem se beneficiar do fato de que atuam como centros políticos para o país, 
incluímos cidades de tamanhos diferentes para garantir que não estejamos capturando economias 
de escala. Esses critérios nos ajudaram a estudar e, em seguida, generalizar abordagens de 
governança de ecossistemas para os ecossistemas complexos e maduros em que nos 
interessávamos. 
Como nos interessávamos nas “melhores práticas” da governança municipal, decidimos fazer 
estudos de caso comparativos de três cidades que apresentavam um desempenho exemplar em 
várias medidas de clima comercial e qualidade de vida.33 Com esse objetivo em mente, 
consultamos um número de rankings urbanos renomados. Como uma medição do clima 
comercial, usamos o índice de competitividade34 The Economist Intelligence Unit (EIU), que 
ressalta o clima comercial atual, e o Relatório de ecossistemas de startups35, que foca 
especificamente no clima para empresas. Para medir a qualidade de vida, usamos os rankings de 
moradia da EIU36 e os rankings da Fast Company Smart City como uma medição que visa ao 
futuro e foca especificamente na capacidade de inovação de cidades para melhorar a qualidade de 
vida. Ao testar as cidades com o melhor desempenho, conseguimos isolar práticas de governança 
de ecossistemas que pareciam consistentes em todas as cidades. Por exemplo, observamos que 
todas as três cidades têm governos que participam ativamente na formação da vida econômica da 
cidade. 
Apesar de bem-sucedidas, das três cidades escolhidas, uma sobressaiu nas medições de qualidade 
de vida e as outras duas nas medições de clima comercial. Isso permitiu que fizéssemos uma 
replicação teórica, analisando a diferença relativa entre o desempenho das cidades nas medições 
de qualidade de vida em comparação às medições de clima comercial. Em outras palavras, 
conseguimos estudar abordagens de governança de ecossistemas que estavam “otimizando a 
qualidade de vida” em comparação a estarem “otimizando o clima comercial”. 
Depois de considerar esses fatores, selecionamos Chicago, Londres e Viena. Viena foi escolhida 
por ser considerada particularmente eficaz no aumento da qualidade de vida para os seus cidadãos. 
No índice de moradia da EIU, 38 ela ficou em segundo lugar; e na lista “As dez cidades mais 
inteligentes do planeta” da Fast Company39, ela ficou em primeiro lugar. No entanto, Londres e 
Chicago sobressaíram no desempenho econômico e foram escolhidas como bons estudos de caso 
do desenvolvimento do clima comercial. Londres ficou com uma classificação especialmente alta 
no índice de competitividade da EIU, 40 em segundo lugar, e em sétimo no Relatório de 
ecossistemas inteligentes.41 Chicago ficou logo atrás, assumindo a nona posição no índice de 
competitividade urbana na EIU e ficando em décimo no Relatório de ecossistemas de startups. 
Depois de ter filtrado as cidades, entramos em contato com os representantes municipais 
pertinentes, com um resumo de duas páginas da nossa pesquisa. Em Viena, onde não tivemos 
nenhum contato anterior, identificamos o oficial mais apropriado do organograma do site do 
governo municipal. Em Londres e Chicago, onde tivemos contatos anteriores, pedimos para que 
os nossos contatos nos apresentassem aos oficiais municipaismais importantes. Todos os contatos 
iniciais aceitaram a nossa proposta de pesquisa e nos ajudaram a identificar entrevistados 
subsequentes na organização.42 
Abordagem da pesquisa 
Um desafio relacionado ao estudo da governança de ecossistemas é escolher um 
subconjunto cabível e representativo de uma série de atividades que em que a liderança do 
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ecossistema está envolvida. Para racionalizar o nosso questionamento, adotamos uma abordagem 
de estudos de caso semelhantes43 e começamos identificando e estudando ecossistemas bem-
sucedidos que emergem em torno de programas, projetos ou funções urbanas selecionadas na área 
de digitalização. Selecionamos essas áreas de interesse, pois todas tinham implicações diretas em 
ambos os objetivos da cidade, forçando líderes de ecossistemas a tomar decisões mais difíceis na 
otimização de um ou do outro. Ao contrário, focar em assuntos como igualdade de gêneros ou 
cultura teria um impacto maior na qualidade de vida e seria benéfico, mas menos para o clima 
comercial. Por exemplo, focamos na governança da infraestrutura do transporte em Viena e 
estrutura do ecossistema que a sustenta, tendo encontrado provas de que Viena tem uma qualidade 
de transporte extraordinária. Pegamos vários desses projetos “bem-sucedidos” em todas as 
cidades e analisamos as condições em que eles emergem, a estrutura do ecossistema que os 
sustenta e a abordagem de governança da autoridade municipal. Além disso, o desenvolvimento 
comercial, infraestrutura e digitalização eram suficientemente diferentes entre si, com respeito a 
critérios como o investimento adiantado necessário, tipo de partes interessadas e tempo, para 
generalizar todos os tipos diferentes de projetos com os quais um líder de ecossistemas se envolve. 
A nossa primeira fonte de dados foi os dados disponíveis em arquivos dos sites da cidade. 
Obtivemos e analisamos inúmeros documentos dos sites para ter um entendimento inicial de cada 
cidade, suas funções, projetos e maneira de operar. Especificamente investigamos as funções das 
cidades do nosso interesse, examinando os seus sites, relatórios anuais e outros documentos 
usados para informar o público sobre os seus projetos e atividades. Usando esses dados 
arquivísticos, conseguimos obter informações detalhadas dos papéis, funções e processos de 
planejamento e tomada de decisão para as funções supracitadas. 
A primeira onda da análise dos dados arquivísticos foi seguida por entrevistas que foram 
usadas para ganhar um entendimento mais aprofundado das práticas informais que não eram 
estavam bem documentadas nos dados arquivísticos. Conduzimos 46 entrevistas com duração 
média entre 60 e 90 minutos. Entrevistamos 24 representantes municipais em Viena, dez em 
Londres e oito em Chicago, abordando a liderança das funções supracitadas, tais como diretores 
de tecnologia (CTOs) da cidade, chefes das agências de desenvolvimento comercial e vice-
prefeitos para o transporte. Além disso, entrevistamos cidadãos, empreendedores da cidade e 
gestão corporativa de grandes empresas para validar, de forma cruzada, as introspecções obtidas 
dos administradores da cidade. As entrevistas foram semi-estruturadas. Começamos com 
perguntas abertas sobre o desempenho da cidade e, em seguida, passamos para perguntas que nos 
ajudaram a entender a estrutura, o funcionamento e o desempenho de projetos específicos. 
Começamos a análise dos dados mapeando o ecossistema urbano de acordo com os 
participantes mais importantes do ecossistema. Agrupamos os participantes do ecossistema de 
acordo com a função que desempenhavam na conquista dos principais objetivos da cidade. O 
nosso agrupamento diferenciou entre o governo municipal, empresas, ambientes acadêmicos, 
empreendedores, serviços públicos e vários intermediários entre esses grupos. Quando obtivemos 
um entendimento claro de como as cidades funcionavam em um nível geral, começamos a focar 
mais no funcionamento da autoridade municipal, consistindo da equipe da prefeitura, as 
instituições públicas sob a direção direta do prefeito e empresas privadas comissionadas pela 
equipe da prefeitura que, no conjunto, representavam o centro de ecossistemas que administravam 
o ecossistema da cidade. Em seguida, identificamos todas as funções que a autoridade municipal 
desempenhava (ex. desenvolvimento do sistema de transporte, apoio ao desenvolvimento 
econômico), focando nas funções supracitadas, porque elas tinham um impacto direto em ambos 
os objetivos das empresas e dos cidadãos, além de serem mais suscetíveis a tensões. 
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Quando identificamos as funções, focamos no entendimento de como os objetivos 
abrangentes (clima comercial e qualidade de vida) eram convertidos ao objetivo de cada função 
(ex. desenvolver e apoiar o sistema de transporte que melhora a qualidade de vida e o clima 
comercial em um determinado período de tempo). Em seguida, focamos no mapeamento dos 
projetos específicos que atingem esses objetivos (ex. desenvolvimento de novas linhas de metrô) 
e, finalmente, focamos nos ecossistemas que apoiam a realização desses projetos – sua estrutura, 
a abordagem de governança adotada pelo centro de ecossistemas (autoridade municipal) e as 
vantagens e desvantagens associadas a essa estrutura/governança. No processo de análise da 
estrutura/governança dos projetos individuais, reafirmamos as interpretações e exemplos que 
recebemos da literatura de governança de ecossistemas e dos dados. Posteriormente, realizamos 
a análise cruzada de casos, comparando a estrutura/governança das diferentes cidades e seu 
desempenho. 
Quando ficamos satisfeitos com o nosso entendimento sobre a governança e estrutura do 
ecossistema no nível de projetos específicos e conquista de objetivos específicos, acrescentamos 
as nossas observações para chegar a conclusões sobre a estrutura e governança da cidade como 
um todo e conquista dos objetivos abrangentes da cidade. Em outras palavras, analisamos os 
objetivos/projetos/ecossistemas individuais e como eles foram escolhidos, desenvolvidos e 
alterados. Em seguida, realizamos a análise cruzada de casos, procurando diferenças e 
semelhanças nos padrões de governança abrangente e desempenho correspondente. 
 
Conclusões sobre modelos de governança de ecossistemas 
Consistente com a literatura do ecossistema, observamos que os projetos das autoridades 
municipais tendiam a ser apoiados pelos ecossistemas estruturados como “empresas estendidas” 
ou “mercados de plataformas”. Consistente com essas estruturas, cada autoridade municipal 
desempenhava uma função no ecossistema de “integrador” ou “centro de plataformas” (vide 
Tabela 1). 
 
TABELA I. Exemplos de abordagens de governança de plataformas e integradores. 
Cidade 
Desenvolvimento 
comercial/Infraestrutura Integrador 
Plataforma 
 
Descrição 
 
V I X Aspern 3420 – A cidade de Viena, por meio de uma agência de desenvolvimento comercial (Wirtschafts Agentur Wien), 
proprietária de propriedades públicas (Bundesim – mobiliengesellschaft), e uma companhia de seguros (Wiener Städtische) 
formaram Aspern 3420, para transformar a área de um antigo aeroporto em uma cidade. Aspern 3420 trabalha com a cidade 
na construção de infraestrutura e ruas e, quando finalizado, a cidade assumea manutenção. Os serviços públicos são 
responsabilidade de Wiener Stadtwerke, outra agência que pertence à cidade. 
V I X Wiener Linien – A cidade de Viena formou um departamento encarregado do transporte, Wiener Linien, que desenvolve o 
plano para os próximos dez anos. Em seguida, o plano é aprovado pelos vereadores. 
 
V BD X Wirtschafts Agentur Wien (Vienna Business Agency) – Formada pela cidade, financia e ajuda de 700 a 1.000 empresas a se 
estabelecer por ano. Wirtschafts Agentur Wien é supervisionada pela cidade de Viena, câmara do comércio de Viena e 
câmara do comércio. LISA Vienna – A cidade formou LISA Vienna por meio do departamento para desenvolvimento 
comercial (Vienna Business Agency) para oferecer serviços de consultoria para empresas de pequeno e médio porte que já 
receberam alvará da cidade. Mingo – A cidade de Viena e a União Europeia financiam Mingo para oferecer suporte a 
empresas abertas por empreendedores com histórico de imigração, por meio de atividades como orientação para startups, 
organização de oficinas, conscientização por meio da educação e assim por diante. 
V BD X Departure – A cidade de Viena formou a Departure por meio da Wirtschafts Agentur Wien (uma agência de desenvolvimento 
comercial) e do departamento de assuntos econômicos da cidade para melhorar a qualidade de vida na região, oferecendo 
vários programas de financiamento a empreendedores da indústria criativa e apoiar a sua integração na economia da cidade. 
V BD X INiTS – Formada pela Wirtschafts Agentur Wien (a agência de desenvolvimento comercial da cidade), Universidade de Viena 
e Universidade Técnica de Viena, a INiTS é uma incubadora que tem por objetivo apoiar startups com histórico acadêmico. 
V I X Stadtentwicklung und Stadtplanung MA 18 – A cidade formou Stadtentwicklung und Stadtplanung MA 18b para ser o 
departamento responsável pelo desenvolvimento urbano. Os seus objetivos principais são fortalecer o transporte público para 
melhorar a acessibilidade para pedestres e bicicletas. 
L I X Olympic Delivery Authority – A cidade de Londres, por meio da Olympic Delivery Authority e Greater London Authority 
(órgãos governamentais municipais), formou a Olympic Delivery Authority, que era responsável por garantir a entrega de 
espaços, infraestrutura e legado para os jogos 2012. 
V I X Stadwerke Vienna – A cidade de Viena é proprietária integral da Stadwerke, uma agência que oferece serviços aos cidadãos 
de Viena, tais como planejamento urbano geral, desenvolvimento de novos distritos, atividades na energia e mobilidade. 
Todas as novas ideias precisam de aprovação dos representantes da cidade. 
 
 
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 (continuação) 
TABELA I. (continuação) 
Cidade 
Desenvolvimento 
comercial/Infraestrutura Integrador 
Plataforma 
 
Descrição 
 
C BD X World Business Chicago – O prefeito de Chicago preside a World Business Chicago (WBC), uma parceria público-privada, 
trabalha com os líderes de empresas e da comunidade para apresentar a cidade como uma proposta de valor comercial a 
empresas por meio de projetos, tais como a organização de eventos sociais onde líderes técnicos de empresas se encontram 
com alunos. 
C BD X O departamento de desenvolvimento econômico e habitação - O departamento de desenvolvimento econômico e habitação 
municipal de Chicago foca na habitação acessível. Ao trabalhar com desenvolvedores privados, que eles ajudam com 
subsídios em troca da participação do departamento, há a criação de viabilidade em determinados níveis. 
L BD X London & Partners – O prefeito de Londres é o maior fundador da London & Partners, empresa de desenvolvimento 
econômico e promoção oficial de Londres. Fundada por mais de 1.000 empresas privadas, o objetivo desta organização é 
posicionar Londres globalmente como a capital dos negócios, talento e criatividade do mundo, por meio da cooperação com 
empresas. 
V BD X Cluster Vienna – A cidade formou o Cluster Vienna, um departamento da Vienna Business Agency (agência de 
desenvolvimento comercial da cidade) para organizar eventos que ajudam a criar grupos dentro de setores da indústria, por 
meio dos quais as empresas podiam se beneficiar mutuamente. Ela é cofinanciada pela União Europeia. 
C I X Conselho de planejamento metropolitano de Chicago – O Conselho de planejamento metropolitano de Chicago ajuda o 
governo, a comunidade e líderes de empresas a trabalharem juntos para melhorar a região. Os projetos do Conselho 
geralmente têm as fases de desenvolvimento de políticas, promoção de políticas e implementação de políticas. 
L I/BD X Distrito de Newham em Londres – Newham está trabalhando com as partes interessadas do setor privado dentro das docas 
reais, com o objetivo de melhorar a qualidade de vida e o desenvolvimento comercial. Por meio da cooperação com o prefeito 
de Londres e o setor privado, atividades como a cooperação na construção de um centro de sustentabilidade global, 
construção de uma ponte e assim por diante ajudam a atingir esse objetivo. 
L I/BD X X Canary Wharf Group – A cidade de Londres trabalha com o Canary Wharf Group para ajudar Londres a ser um dos melhores 
lugares para localizar um negócio. Canary Wharf é uma empresa privada com uma série de acionistas diferentes. Ela possui 
mais de dois bilhões de metros quadrados de espaço. Por meio de atividades como a contribuição financeira para ferrovias e 
a construção da infraestrutura ferroviária, o Canary Wharf Group, em cooperação com órgãos públicos, ajuda o 
desenvolvimento de Londres. 
 
Legenda: BD = desenvolvimento comercial; I = infraestrutura; LISA Vienna = Life Science Austria Vienna; INiTS = Universitares Grunderservice 
Wien GmbH Stadtentwicklung und Dtadplanung MA 18; MA = Magistratsabteilung; SME = empresa de pequeno e médio porte; MPC = conselho de 
planejamento metropolitano. 
O caso da empresa estendida e abordagem de integrador 
Estrutura de empresa estendida 
Estrutura vertical/linear da empresa estendida. Muitos dos projetos que as cidades entregam são 
estruturados como “empresas estendidas”. Dessa forma, as atividades que apoiam a solução 
(resultado) do projeto são agregadas e coordenadas por uma empresa central – o integrador. A 
autoridade municipal, uma das suas afiliadas, ou um órgão privado autorizado pela autoridade 
municipal desempenha uma função de integrador e interage com diversas partes interessadas 
diretamente, consolidando as suas contribuições na solução. Uma característica de diferenciação 
importante desse ecossistema é que os (diversos) participantes do ecossistema não interagem 
diretamente com clientes na maioria das vezes. Dessa forma, o ecossistema adota uma estrutura 
de “constelação” de interconexões entre organizações verticais e laterais, onde a autoridade 
municipal atua como uma “organização de nível mais alto” que supervisiona e administra as 
atividades das “organizações de nível mais baixo”, envolvidas no processo da prestação dos 
serviços.44 A maioria dos projetos que estudamos na cidade de Viena tipificam essa estrutura de 
empresa estendida. A cidade tem dois grandes departamentos que focam em questões macro (mais 
relacionadas a atividades de planejamento e supervisão) e cinco subdepartamentos que focam em 
questões específicas, com empresas diferentes especializadas em serviços específicos, direta ou 
indiretamente da cidade, mas administradas de forma independente. Por exemplo, questões de 
mobilidade são abordadas por empresas diferentes, incluindo Wiener Linien (linhas de metrô), 
Wiener Stadtwerke (infraestrutura), WIPParkgaragen (garagens e estacionamentos municipais) eLokalbahnen (infraestruturas de rua), que atuam de forma independente, mas todas reportam a 
um diretor executivo (CEO). 
Solução integrada como o resultado da empresa estendida. A estrutura do ecossistema tem 
implicações diretas na natureza do resultado que a função específica da cidade desempenha. Dessa 
forma, na estrutura de empresa estendida, geralmente uma única organização (integrador) é 
responsável por entregar a solução integrada – na forma de um produto ou serviço – aos clientes. 
Embora todas as atividades não estejam sob a hierarquia de uma única organização que pode 
controlá-las perfeitamente por decreto, o integrador ainda exerce um determinado grau de controle 
sobre o resultado, pois ele pode organizar o sistema de atividades e seus participantes diretamente, 
a fim de otimizar a entrega do resultado. Ao mesmo tempo, isso requer um alto nível de 
responsabilidade. A cidade tem que ter níveis suficientes de competência, capital e mão de obra 
para desempenhar as funções de coordenação e monitoramento em tal grande escala. 
 
Abordagem de integrador 
O integrador foca nas necessidades do(s) cliente(s). A estruturação do ecossistema urbano como 
uma “empresa estendida” sugere que a autoridade municipal, ou a afiliada designada pela 
autoridade municipal, assume a função de integrador. Considerando que o integrador é 
encarregado da entrega do resultado integrado, ele precisa entender claramente as necessidades 
dos clientes. No contexto do ecossistema, o cliente geralmente consiste de diversas partes 
interessadas, que poderão impor trocas que precisam ser colocadas na balança. 
Por exemplo, Wiener Linien, o departamento municipal encarregado do transporte em Viena, leva 
em consideração as necessidades dos cidadãos de um transporte público integrado, competitivo e 
eficiente. Para realizar essa tarefa, a organização se envolve em tarefas que vão desde possuir as 
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infraestruturas do metrô, administrar as linhas, treinar e contratar funcionários (técnicos e de 
serviço), administrar o atendimento ao cliente até promover o serviço, em cooperação com o 
departamento municipal relacionado, para abordar todas as necessidades dos cidadãos de forma 
a atender a ambos os padrões de alta qualidade, para induzir a grande maioria de pessoas a utilizar 
o metrô, e os padrões econômicos, que são acessíveis para todos. A empresa é, em uma grande 
escala, financiada com dinheiro público, que vem do orçamento municipal. Essa doação de 
dinheiro dá ao departamento municipal encarregado da mobilidade (a organização de nível mais 
alto) os “direitos residuais” de fornecer diretrizes para os objetivos, planejamento e prioridades 
de operações da Wiener Linien. Nesse caso específico, isso significa dar prioridade ao transporte 
público (com relação ao uso de carros particulares), focando na satisfação dos clientes e 
garantindo uma oferta competitiva para os cidadãos (uma passagem anual de € 364 ou € 1 por dia 
dá acesso a todo o transporte público). 
O integrador foca no controle e na coordenação. Um aspecto importante da tarefa do integrador 
é o processo de ligar as atividades necessárias às partes que melhor desempenham essas 
atividades, definindo os mecanismos certos de contrato/coordenação e supervisionando a 
implementação do projeto. Por exemplo, as autoridades municipais trabalham muito para 
aumentar o conhecimento por meio do monitoramento do desempenho dos seus parceiros de 
empresa estendida atuais, do desenvolvimento da rede e testes de possíveis parceiros. Decisões 
sobre quais atividades desempenhar internamente (pela autoridade municipal ou uma das suas 
organizações parceiras) e quais designar a empresas terceirizadas são cruciais nesse aspecto. 
A Wiener Linien é, novamente, um exemplo. O “departamento de planejamento” da Wiener 
Linien assume a função de “arquiteto” da empresa estendida ao projetar o processo referente ao 
desenvolvimento do plano para os próximos dez anos. Em seguida, o desenvolvimento de 
“conteúdo” real é alocado a sete “grupos operacionais” que são compostos por vários 
representantes departamentais. Quando o plano é concluído, ele é enviado para aprovação final 
aos vereadores, com a decisão final dada ao departamento de planejamento. Esse é apenas o ponto 
de partida para a cidade começar a implementação de um projeto que envolverá diversos atores 
externos. Ao manter o planejamento “internamente” e terceirizar parcialmente a implementação, 
a cidade tenta reduzir a complexidade da prestação do serviço. A ideia é equilibrar eficiência e 
controle, mantendo as atividades principais internamente e, ao mesmo tempo, terceirizando as 
outras atividades. No quesito objetivos gerais, a ideia é garantir o alinhamento e a coordenação 
de informações em todas as organizações distintas. 
A abordagem de integrador centraliza a inovação. Até certo ponto, a abordagem de integrador 
sugere que novas ideias e inovações são, de alguma forma, “centralizadas”. Como com a decisão 
sobre se terceirizar atividades ou mantê-las internamente, a autoridade municipal pode decidir 
desenvolver a solução inovadora sozinha e, em seguida, “quarteirizar” partes da solução de 
membros do ecossistema ou desenvolver, de forma colaborativa, a solução com eles. 
Na cidade de Viena, os representantes das empresas envolvidas se encontram regularmente uma 
vez por mês para discutir projetos em andamento, novas ideias e formas de implementá-las. O 
processo é, em parte, formalmente estruturado e parcialmente depende de iniciativas dos 
representantes das empresas. 
Vantagens e desafios 
Vantagem do controle de qualidade. Uma das vantagens principais da empresa estendida é que o 
integrador controla o resultado do ecossistema em grande parte. O integrador pode definir o 
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padrão necessário para o resultado e controlar a sua conquista. O controle de qualidade é 
especialmente importante quando existe a necessidade de um grande investimento adiantado para 
garantir uma solução eficaz em um prazo mais longo e quando os incentivos do mercado não são 
ideais. 
Um exemplo desse cenário é Aspern 3420, uma empresa fundada com o objetivo de transformar 
um aeroporto desativado em um novo distrito urbano em Viena chamado Aspern (vide Figura 2). 
A empresa é responsável por supervisionar a construção da infraestrutura técnica e disposição das 
ruas, mas a própria empresa, não o desenvolvedor. A sua função é garantir que a infraestrutura 
seja colocada em prática de acordo com os padrões corretos e que os desenvolvedores façam o 
que eles devem fazer. Como o integrador da empresa estendida, ele tem a tarefa de otimizar a 
qualidade, selecionando colaboradores com as melhores credenciais para entregar elementos 
discretos do projeto e supervisionar a colaboração de parceiros para coordenar o desenvolvimento 
geral da infraestrutura. 
Desvantagem – Coordenação, complexidade e custos. A empresa estendida geralmente envolve 
uma complexidade considerável, custos de coordenação significativos e um grande investimento 
de tempo. Em outras palavras, o integrador pode se tornar um limitador, inibindo interações mais 
eficazes. Esse normalmente é o caso quando a empresa estendida fica “aberta” ou quando um 
número de partes interage com o integrador na entregada solução. Considere a complexidade de 
coordenar os objetivos individuais de cada organização. É bastante desafiador para o arquiteto 
central controlar a cooperação em uma trajetória comprometida e definir as atividades que podem 
não ser conhecidas ex ante, ou quando existem soluções alternativas, mas a sua eficácia é difícil 
de avaliar. 
Desvantagem – Inflexibilidade. Semelhante à ineficiência, este sistema pode criar condições para 
a grande dependência da trajetória. Enquanto essa compartimentalização pode levar a economias 
de especialização, ela também cria menos flexibilidade no ajuste da evolução das condições 
ambientais, tornando o processo de planejamento e inovação mais longo e menos permeável a 
novas ideias. 
Para dar uma ideia da escala e complexidade da estrutura organizacional da empresa estendida, 
considere que, no caso de Viena, somente Wiener Stadtwerke tem mais de 60.000 funcionários. 
Como um administrador sênior da Wiener Stadtwerke ressaltou, “Às vezes, ficamos desesperados 
com a nossa determinada estrutura... cada líder de departamento e cada chefe político do 
ministério têm a sua própria restrição, porque ele tem que atender ao seu orçamento e objetivos. 
Portanto, não é fácil cooperar considerando as limitações.” 
 
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FIGURA 2. Exemplo de Viena. 
Viena, Wien 3420 
Objetivo do projeto/descrição da motivação 
Wien 3420 AG é uma empresa fundada para assumir o projeto que começou em 
2007 com o objetivo de construir um novo distrito urbano no terreno onde se 
localizava o antigo aeroporto de Viena na área de Aspern, que consistia de 
pequenos vilarejos. O novo distrito urbano atenderá à demanda de habitação e 
locais comerciais. 
Organização do projeto/quem faz o quê? 
Wien 3420 AG é propriedade da Vienna Business Agency – proprietária do terreno, 
Bundesimmobiliengesellschaft (BIG) – o administrador de propriedades central da 
Áustria, e Wiener Stadtische – que é responsável pelos serviços públicos. Há dois 
departamentos municipais principais, MA18 e MA21, envolvidos no projeto. as suas 
responsabilidades incluem o planejamento urbano, planejamento distrital e uso da 
terra. Esses dois departamentos são encarregados dos regulamentos de 
construção, dar permissões. Na conclusão do projeto, a cidade assumirá a 
infraestrutura e ficará responsável pela manutenção. 
Complexidade do projeto/resultados 
20.000 pessoas morarão e trabalharão em Aspern. O custo da criação do novo 
centro urbano está calculado em € 4 bilhões. O financiamento para o projeto e a 
empresa vem dos proprietários das empresas Vienna Business Agency, 
Bundesimmobiliengesellschaft e Wiener Stadtische. Wien 3420 AG está investindo o 
valor de € 300 milhões no desenvolvimento da infraestrutura técnica, rotas de 
comunicação internas, projeto de áreas verdes e jardinagem. Ela levará 
aproximadamente 20 anos para finalizar o projeto. 
 
 
O caso do mercado de plataformas e abordagem de plataformas 
Estrutura do mercado de plataformas 
Estrutura horizontal/em rede. A adoção de uma organização de “empresa estendida” para prestar 
os serviços diretamente necessários para os cidadãos não é a penas a abordagem. A cidade pode 
se “abrir” para contribuições de organizações externas para obter informações e chegar a soluções 
cocriadas para o problema atual ou ela pode permitir que essas organizações desenvolvam e 
ofereçam as suas soluções (serviços) diretamente aos cidadãos. Em outras palavras, a cidade pode 
adotar o conceito e estrutura organizacional de uma “plataforma aberta”, onde os participantes do 
ecossistema urbano interagem entre si para criar valor, em vez de fornecer seus produtos à cidade 
(departamentos) como insumos para os serviços integrados da cidade (veja uma comparação das 
duas estruturas de ecossistema na figura 3). 
 
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FIGURA 3. As abordagens de governança de plataformas e integrador. 
 ECOSSISTEMAS 
TIPO DE ECOSSISTEMA EMPRESA ESTENDIDA 
MERCADO DE 
PLATAFORMAS 
CARACTERÍSTICAS 
Estrutura vertical e lateral 
 
Resultado integrado 
Estrutura horizontal/em rede 
 
Diversas soluções 
desintegradas 
ABORDAGEM DE 
GOVERNANÇA 
INTEGRADOR 
CENTRO DE 
PLATAFORMAS 
CARACTERÍSTICAS 
Foco nas necessidades do 
cliente 
 
Controle e coordenação de 
atividades complementares de 
empresas pouco integradas 
 
Inovação centralizada 
Foco nas necessidades do 
cliente e complementador 
 
Controle do contexto somente 
 
Coordenação de atividades 
complementares baseada no 
mercado 
 
Inovação distribuída 
 
 
 
 
 
 
 
VANTAGENS 
Controle de qualidade 
 
Produção do serviço sob 
condições de falha do mercado 
Variedade e pluralidade de 
soluções 
 
Vantagem de escala e escopo 
DESVANTAGENS 
Custo de coordenação e 
complexidade 
 
Inflexibilidade 
Investimentos iniciais 
 
Baixo controle das soluções 
 
Nenhum serviço sob condições 
de falha do mercado 
 
INTEGRADOR 
CENTRO 
DE 
PLATAFORMAS 
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Diversas soluções desintegradas. Uma estrutura no estilo de mercado para o projeto sugere que 
a solução consiste em várias partes modulares que são trocadas entre os participantes do 
ecossistema. Da mesma forma, isso sugere que várias alternativas e uma maior variedade são 
possíveis dentro de um único serviço. 
A forma que a abordagem de plataformas difere do cenário do integrador é clara quando alguém 
examina como a cidade de Chicago presta os seus serviços de infraestrutura e seus serviços para 
a comunidade empresarial. Chicago criou o Chicago Infrastructure Trust, uma plataforma para 
serviços de infraestrutura, com a finalidade de engajar diversas partes interessadas e empresas do 
setor privado no processo de encontrar formas inovadoras e alternativas para financiar a 
infraestrutura e administrá-la de forma eficiente. A ideia é canalizar os investimentos discretos 
direcionados a escolas, aeroportos ou infraestruturas ferroviárias para longe de agências 
específicas individuais e para dentro esse órgão exclusivo que pode fazer uso melhor do estoque 
de competências, ideias, recursos, conhecimento e capital distribuído entre as várias partes 
interessadas ligadas à Trust. Basicamente, a Trust é uma ferramenta inovadora que permite que a 
cidade use recursos do setor privado para construir e administrar infraestruturas públicas. É uma 
nova forma de buscar parcerias público-privadas em uma escala maior e com uma gama mais 
ampla de contribuição dos participantes. Como um administrador municipal explica: 
“Isso não é vender ativos... isso se trata de encontrar projetos que o setor privado 
valoriza de forma diferente que o setor público... A Infrastructure Trust nos permite 
encontrar pessoas que terão partes diferentes dela e tirarão esse risco do contribuinte, 
passando-o para o setor privado.” 
Abordagem de centros de plataformas 
Um centro de plataformas foca no controle do contexto, não no resultado. Em vez de assumir o 
planejamento, projeto e operação de uma nova linha de metrô, como com aabordagem do 
integrador (ex. Viena), um centro de plataformas significa criar a plataforma para facilitar a 
colaboração com diversas partes interessadas que poderão, em última análise, desempenhar essas 
tarefas. Portanto, administrar a cidade como um mercado de plataformas requer a construção de 
infraestrutura para facilitar a troca de ideias e a interação com diversas partes interessadas, a 
identificação de ferramentas catalisadoras que são necessárias para aproveitar e utilizar as 
contribuições de partes interessadas, a cultivação de processos de comunicação e informação, a 
identificação do tipo de colaboração necessário e a negociação e identificação de propostas de 
valor, incentivos e modelos de negócios para as partes interessadas envolvidas. 
Um centro de plataformas foca nas necessidades de ambos os clientes e os complementadores. 
Isso não só requer um novo desenho completo da administração, bem como raciocínios e 
competências diferentes com relação ao investimento e política de planejamento, mas também 
uma mudança da mentalidade. O centro de plataformas não adquire as atividades (e serviços) 
diretamente de fornecedores específicos, mas tem que incentivas diretamente a produção por meio 
dos “complementadores”. Ele o faz criando condições de mercado para os serviços serem 
prestados. Isso requer um bom entendimento dos participantes e das suas motivações, bem como 
dos participantes municipais que formam o ecossistema. 
O Chicago Infrastructure Trust é um exemplo desse foco duplo nas necessidades dos cidadãos e 
nos incentivos de empresas privadas para abordar essas necessidades. No entanto, isso não é a 
única iniciativa nesse aspecto. Chicago adotou uma estratégia de plataforma holística, buscando 
diversas iniciativas com “microplataformas” diferentes e dedicadas, tais como a City Club, uma 
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plataforma para o networking e troca de ideias entre a cidade e a comunidade empresarial, ou a 
Business Network Chicago, uma plataforma de “ligação” para startups, corporações, talentos e 
similares, que foca principalmente em networking de empresas e realização de negócios. A rede 
tem um grupo de capital de risco, um grupo de startups para empresas em estágios mais iniciais. 
Como um membro empreendedor da rede explica, “Estamos tentando ajudar a ligar você 
automaticamente a pessoas... que podem ajudá-lo a montar o seu negócio ou encontrar um 
trabalho.” 
Um centro de plataformas fomenta inovação, criando condições para a serendipidade. Graças à 
estrutura do mercado de plataformas, a interação frequente entre diversas partes facilita a 
colaboração, fertilização cruzada e experimentação. Os centros de plataformas na cidade ficam 
em catalisar essas interações, conectando várias partes e incentivando a experimentação e 
inovação. Às vezes, isso significa que as regras de conduta precisam ser definidas para que os 
participantes e clientes se sintam “seguros”. O papel da plataforma é estabelecer um equilíbrio 
entre a liberdade, suficiente para incentivar a experimentação e a inovação, e regulamentos 
adequados, para permitir que participantes sintam que os seus interesses de longo prazo estejam 
garantidos. 
Por exemplo, a World Business Chicago cria programas e iniciativas específicas, no nível de 
cidade, que estimulam a inovação, empreendedorismo e crescimento na comunidade empresarial. 
Um oficial municipal descreve o seu trabalho como um estrategista de plataformas: “O meu 
trabalho é ajudar a instigar ou participar da construção dessas comunidades e desse ecossistema 
que gira em torno da inovação e empreendedorismo e no lugar ao qual o governo realmente 
pertence na conquista dessas tentativas.” A Smart Chicago Collaborative é outro exemplo da 
abordagem de centros de plataformas (vide Figura 4). 
Vantagens e desafios 
Vantagem – Variedade e pluralidade com investimento limitado do centro. Um dos benefícios de 
uma abordagem de plataformas aberta é ter vários participantes tentando soluções alternativas 
para o problema atual, dessa forma gerando variedade em termos de ofertas de serviços. Essa 
redundância nos serviços é positiva quando ela oferece diversas opções aos cidadãos e atende às 
suas necessidades heterogêneas. Ao possibilitar uma experimentação maior e soluções 
alternativas, a abordagem de plataformas aberta oferece uma estrutura mais flexível para atender 
a diversas demandas e objetivos, e o faz com uma quantidade limitada de investimento. 
Considere o caso da parceria entre a cidade de Chicago e o grupo JCDecaux, uma das maiores 
empresas de propaganda do mundo. A cidade estava interessada na identificação de espaços 
públicos que pudesses ser alugados para empresas que queriam fazer divulgações. O objetivo era 
duplo, mas principalmente financeiro: melhorar a economia do orçamento municipal e fomentar 
a atividade econômica na cidade por meio da propaganda. A JCDecaux propôs colocar anúncios 
comerciais em paradas de ônibus. A cidade permitiu que a empresa construísse 2.200 paradas de 
ônibus pela cidade de Chicago e usasse-os para fazer propaganda. As paradas de ônibus pertencem 
à cidade de Chicago, mas a empresa tem o “direito” de usá-las por aproximadamente 20 anos. A 
qualidade do serviço para usuários de ônibus melhorou, graças a essas novas paradas de ônibus, 
que são mantidas pela empresa e não custaram nada para o contribuinte. Além disso, a cidade 
recebe aproximadamente US$ 17 milhões todos os anos desses aluguéis. Consequentemente, a 
cidade também atingiu objetivos políticos ao oferecer um serviço de transporte melhor aos 
cidadãos sem aumentar o custo. 
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FIGURA 4. Exemplo de Chicago. 
Chicago, Smart Chicago Collaborative 
A Smart Chicago Collaborative é uma organização cívica que devotada a melhorar a 
qualidade de vida em Chicago por meio da tecnologia, primeiramente 
desenvolvendo sistemas de medição e, em seguida, alinhando a tentativa de 
financiamento e projetos para garantir que haja pouca repetição e que as 
organizações estejam indo na mesma direção. O objetivo final é estabelecer centros 
de computação públicos triunfantes, bem como incluir as redes futuras na vida em 
Chicago. 
Organização do projeto/quem faz o quê? 
Os três parceiros fundadores da Smart Chicago Collaborative são a cidade de 
Chicago, a Chicago Community Trust e a Fundação MacArthur. Os parceiros 
fundadores têm influência significativa nas atividades da Smart Chicago 
Collaborative. A SCC não presta nenhum serviço a organizações. Ela busca 
organizar e desenvolver métricas em torno delas. Os seus parceiros incluem 
escolas, bibliotecas públicas, faculdades municipais, grupos da comunidade local e 
organizações que armazenam dados ou prestam serviços. 
Complexidade do projeto/resultados 
A Smart Chicago Collaborative está envolvida com diversos projetos: 
- Connect Chicago, com mais de 250 lugares na cidade onde os cidadãos 
podem usar um computador sem custo. 
- City Colleges of Chicago (CCC), com os objetivos de expandir centros de 
computação atuais, atualizando 296 estações de trabalho e acrescentando 
novas, oferecendo um serviço para ¾ de um milhão de usuários por semana e 
mudando a velocidade de banda larga em todos os locais. 
- programa Smart Health Center, que coloca computadores públicos em clínicas 
que têm navegadoresde saúde, permitindo que as pessoas se conectem a 
informações confiáveis sobre as suas condições na internet. 
- Sindy Grid é um sistema inteligente para informações ativas sobre eventos 
municipais e horários de transporte. 
 
Desvantagem – Investimento e escala inicial. Embora uma abordagem de plataformas aberta 
permita que a cidade envolva diversas partes interessadas, utilize recursos para que novas ideias 
sejam geradas e problemas municipais abordados e tente várias soluções, ela também apresenta 
desafios. O primeiro desafio e mais crítico deles é o problema clássico do “ovo e da galinha”, que 
afeta todas as plataformas bilaterais45: devemos primeiro construir a infraestrutura/serviço 
esperando que a demanda seja gerada posteriormente ou primeiro focar na demanda? Esse 
problema é especialmente grave quando o fornecedor da plataforma depende de fornecedores 
externos para elementos da solução. Sem uma demanda clara para esses produtos, os fornecedores 
externos poderão não fazer investimentos na plataforma; uma gama completa de serviços nunca 
será gerada. No entanto, sem esses serviços adicionais, complementares em prática, os usuários 
(cidadãos) não poderão se beneficiar da utilização da plataforma; um mercado mensurável nunca 
será desenvolvido. 
Considere, por exemplo, o caso de uma área econômica específica em depressão da cidade que 
precisa ser revitalizada. Ao abordar esse objetivo, a cidade poderá tentar envolver possíveis 
investidores e empresas na construção das principais infraestruturas (tais como transporte, centros 
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esportivos e áreas verdes) na área, por meio da sua Chicago Infrastructure Trust. No entanto, sem 
prestadores de serviços adicionais comprando (lojas de varejo, universidades, laboratórios de 
pesquisa e instalações de grandes corporações), pode ser que não haverá nenhum “caso de 
negócio” (ou incentivos econômicos) para engajar na construção dessas infraestruturas. 
Desvantagem – É difícil controlar soluções. Pode não ser fácil guiar a evolução do ecossistema 
na trajetória pretendida com uma abordagem de plataformas aberta. A questão é que, quando o 
mercado para serviços é criado, “o mercado decide”. Considere o caso dos parquímetros de 
Chicago, uma parceria público-privada em que a empresa privada é responsável pelos 
parquímetros. Por causa da evolução do mercado, as taxas subiram de US$ 0,25 para US$ 6,50. 
Isso não agrada os cidadãos nem a câmara municipal. No entanto, há pouco que a administração 
pode fazer. Esses problemas podem ser previstos e evitados com, por exemplo, o estabelecimento 
de restrições ou tetos de preços. Entretanto, a literatura sobre plataformas bilaterais sugere que 
tais restrições podem limitar os benefícios maiores que podem ser alcançados. Elas limitarão a 
capacidade da plataforma de apelar para um conjunto maior de participantes e, dessa forma, 
estimular contribuições maiores de prestadores de serviços. 
Desvantagem – É difícil chegar a uma única solução ou uma agenda comum. Um desafio 
secundário se refere a problemas de coordenar esforços de diversas partes que giram em torno da 
plataforma específica. No entanto, quando as necessidades são mais homogêneas ou a solução do 
serviço é especialmente complexa, exigindo a integração dos vários esforços em uma única 
solução, uma abordagem de plataformas aberta pode ser limitada. Como esses participantes são 
organizações independentes que focam nos seus incentivos privados (embora abordando os 
interesses e as necessidades públicas), seria difícil para o provedor da plataforma fazer com que 
eles colaborassem e integrassem os seus esforços para produzir uma única solução. Isso pode 
exigir a mudança da estrutura organizacional para uma abordagem de “empresa estendida” para 
internalizar e melhor alinhar os diferentes incentivos das organizações envolvidas. Nesse caso, 
uma abordagem de integrador pode ser mais eficaz. 
No entanto, conforme mencionado acima, por causa da capacidade mais limitada da cidade para 
coordenar os esforços de diversos participantes, os objetivos de sistemas podem ser somente 
parcialmente atingidos. A cidade pode se ver na situação paradoxal de conseguir gerar um número 
maior de iniciativas, oferecendo um ambiente mais dinâmico, mas não conseguir criar uma 
identidade única porque ela não sobressaiu em uma área específica. 
O caso da abordagem do orquestrador 
Conforme a discussão anterior descreve, nenhuma abordagem à governança de ecossistemas é 
superior. A nossa pesquisa sugere que nenhuma cidade funciona estritamente com uma das duas 
abordagens. De fato, a cidade é mais complexa. É o “ecossistema de ecossistemas” – a estrutura 
adotada e o modo de governança dependem do tipo de projeto/função. No entanto, as perguntas 
permanecem: como a autoridade municipal administra a variada gama de projetos? Como ela 
decide qual estrutura/abordagem usar para um projeto/função específico? Quais processos ela 
segue na seleção, estruturação e administração de diversos ecossistemas? Quando compilamos os 
dados sobre os projetos e seus ecossistemas, a nossa pesquisa resultou em algumas conclusões 
interessantes. Observamos que todas as três autoridades municipais fizeram um excelente trabalho 
na administração da sua cidade como um todo (o “ecossistema de ecossistemas”), usando o que 
chamamos de “abordagem do orquestrador”. Entre as três cidades, Londres é uma com a 
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abordagem mais equilibrada entre o centro de plataformas e integrador, melhor exemplificando a 
abordagem do orquestrador. 
O ecossistema de ecossistemas 
Diversos objetivos interligados levam à estrutura complexa. Historicamente, as cidades foram 
organizadas para prestar os serviços diretamente aos seus cidadãos, montando unidades de 
projetos ou funções (ex. departamentos em termos administrativos) dentro da administração 
municipal central para abordar as necessidades básicas dos cidadãos, tais como gestão de resíduos, 
arrecadação de impostos, coleta do lixo, gestão das ruas e outras instalações de transporte. Com 
o aumento da sofisticação das necessidades dos cidadãos, a emergência de vários objetivos 
possivelmente conflitantes, aumento dos custos e limitações orçamentais maiores, a 
complexidade de administrar a cidade aumentou. 
Parte dessa complexidade reflete nas estruturas organizacionais. De fato, ao buscar abordar 
diversos objetivos interligados, as cidades cresceram drasticamente em termos de departamentos 
internos diferentes e empresas específicas, novas, discretas e geralmente autônomas. Com 
frequência, podemos encontrar empresas independentes responsáveis pela administração das 
linhas de metrô e ônibus, uma separada responsável pelo fornecimento de energia elétrica, outra 
responsável pelo fornecimento de água, outra responsável pela gestão de resíduos e assim por 
diante. 
Vários ecossistemas com partes interessadas em comum. Como os exemplos anteriores sugerem, 
a autoridade municipal invariavelmente se envolve na configuração de diversos ecossistemas 
diferentes. Esses ecossistemas focam na entrega de diferentes projetos e contribuem para 
diferentes funções. Por exemplo, a autoridade municipal de Londres – a Greater London Authority 
(GLA) – se envolveu com diversos projetos para o desenvolvimento comercial