Liberdade de Reuniao - Roberto Dias e Lucas Laurentiis - Congresso Oslo l

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1 
Rascunho | Por favor, não citar | Comentários são bem-vindos 
(Trabalho apresentado no IXth World Congress of Constitutional Law – “Constitutional Challenges: Global and 
Local” realizado pela International Association of Constitutional Law em junho de 2014 em Oslo – Noruega) 
 
Liberdade de reunião e democracia: reflexões a partir das 
experiências brasileiras e alemãs 
 
Roberto Dias 
Doutor em Direito do Estado pela PUC-SP 
Professor de Direito Constitucional da PUC-SP 
 
Lucas Laurentiis 
Mestre em direito constitucional pela USP. 
Doutorando em direito constitucional pela USP e Albert-Ludwigs Universität 
Freiburg. 
 
Introdução 
 
 Pretendemos, neste artigo, analisar como o Supremo Tribunal Federal, no 
Brasil, e o Tribunal Constitucional Alemão têm, ao longo do tempo, decidido 
questões que envolvam a liberdade de reunião, como elemento essencial à 
preservação da democracia. 
 A democracia, como lembra Norberto Bobbio,
1
 tem uma regra procedimental 
básica: as decisões devem se dar pelo consenso da maioria. Trata-se de uma – mas 
não a única – regra que pretende dar legitimidade ao regime. Mas exatamente por 
prever o consenso da maioria, há um pressuposto lógico: a existência de uma minoria 
que se opõe ao grupo majoritário. Assim, numa democracia, em que vigora o 
pluralismo, há sempre o dissenso, que só poderá aflorar se houver respeito às 
minorias e a seus direitos fundamentais, especialmente os ligados à liberdade. 
 Os direitos fundamentais – nas palavras de Jorge Reis Novaes – funcionam 
como trunfos contra a maioria, na medida em que se mostram como uma trincheira 
“contra as decisões da maioria política”, auxiliando “a posição mais débil, mais 
 
1
 Norberto Bobbio, O futuro da democracia: uma defesa das regras do jogo, Trad. Marco Aurélio 
Nogueira, 4ª ed. Rio de Janeiro: Paz e Terra, 1986, especialmente p. 41 e seguintes. 
2 
impopular ou mais ameaçada, não para fazer prevalecer ou impor à maioria, mas 
para garantir ao indivíduo ou à minoria isolada o mesmo direito que têm todos a 
escolher livre e autonomamente os seus planos de vida, a expor e divulgar as suas 
posições junto dos concidadãos, a ter as mesmas possibilidades e oportunidades que 
quaisquer outros para apresentar e defender as suas concepções, opiniões ou projetos, 
isto é, a competir com armas iguais no livre mercado das ideias”.2 
 Para Dworkin,
3
 o “Estado ofende seus cidadãos e nega a responsabilidade 
moral deles quando decreta que eles não têm qualidade moral suficiente para ouvir 
opiniões que possam persuadi-los de convicções perigosas ou desagradáveis. Só 
conservamos nossa dignidade individual quando insistimos em que ninguém – nem o 
governante nem a maioria dos cidadãos – tem o direito de nos impedir de ouvir uma 
opinião por medo de que não estamos aptos a ouvi-la e ponderá-la”. 
 Deixar para que outros decidam o que podemos expressar – e, em última 
análise, o que nos é permitido pensar – é puro paternalismo. E o paternalismo, como 
bem demonstrado por Berlin – baseado nos pensamentos de Kant –, é despótico, 
“não porque seja mais opressivo do que a tirania manifesta, brutal”, mas por ser um 
“insulto a minha concepção de mim mesmo como ser humano”.4 
 Assim, numa democracia, o consenso da maioria deve conviver com o respeito 
aos direitos das minorias. Não há democracia sem que se assegure o direito de livre 
manifestação do pensamento, de forma individual ou coletiva, e o direito de ouvir a 
opinião dos outros, sem um filtro autoritário imposto pelo Estado ou pela maioria das 
pessoas que formam a comunidade em que vivemos. 
 A liberdade de reunião está inserida nesse contexto. Intimamente ligada à 
liberdade de expressão, ela dá forças às ideias da minoria que, reunida, pode se fazer 
ouvir com mais intensidade e, quem sabe, alcançar uma vitória democrática ou, até 
mesmo, se tornar maioria sem o derramamento de sangue. 
 Analisemos, então, as principais decisões das Cortes Constitucionais brasileira 
e alemã sobre o direito de reunião para, em seguida, enfrentar questões polêmicas 
com que o Brasil e o mundo têm se deparado quando do exercício dessa liberdade 
constitucional essencial à democracia. Tais decisões, além de mostrar o percurso 
 
2
 Jorge Reis Novaes, Direitos fundamentais: trunfos contra a maioria, Coimbra: Coimbra, 2006, p. 33 
a 35. 
3
 Ronald Dworkin, O direito da liberdade: uma leitura moral da Constituição norte-americana, Trad. 
Marcelo Brandão Cipolla, São Paulo: Martins Fontes, 2006, p. 319. 
4
 Isaiah Berlin, Dois conceitos de liberdade, In: Estudos sobre a humanidade: uma antologia de 
ensaios, Trad. Rosaura Eichenberg, São Paulo: Companhia das Letras, 2002, p. 259. 
3 
histórico da jurisprudência das referidas Cortes, nutrirá a argumentação final que 
desenvolveremos. 
 
O direito de reunião na jurisprudência do Supremo Tribunal Federal brasileiro 
 
 O primeiro caso emblemático julgado pelo Supremo Tribunal Federal 
envolvendo a liberdade de reunião ocorreu em 1919, durante a vigência da 
Constituição de 1891. 5 Foi o Habeas Corpus 4.781 impetrado por várias 
personalidades do mundo político brasileiro da época, entre elas Ruy Barbosa. O 
objetivo era obter uma ordem preventiva para que pudessem, na Bahia, reunir-se “em 
comícios, nas praças públicas, ruas, teatros e quaisquer outros recintos” com o intuito 
de manifestarem, livremente, seus pensamentos e opiniões. Isto porque, durante a 
campanha à presidência da República, os impetrantes passaram a ser ameaçados de 
sofrer violências, além de terem sido impedidos e coagidos por abusos de autoridade dos 
poderes públicos do Estado. O então Chefe de Polícia tinha proibido, por meio de 
telegrama, o meeting em que o dr. Guilherme de Andrade queria falar em favor do 
senador Epitácio Pessoa. 
 Há quase um século, neste caso paradigmático, a Suprema Corte reconheceu que, 
se a polícia proíbe a reunião, ela não pratica uma mera intervenção no meeting, ela não 
assiste ao comício, mas suprime, indevidamente, a manifestação. Ademais, a polícia não 
pode determinar que as reuniões se realizem só em certos lugares, porque isso implicaria 
eliminá-las, pois bastaria, para tanto, que fossem designados lugares, por exemplo, 
“sem a capacidade necessária à maior aglomeração de pessoas”. 
 Anos depois, em 1955, no Recurso Extraordinário nº 26.350, o Supremo 
Tribunal Federal, invocando as previsões da Constituição de 1946, então vigente, 
sobre as liberdades de pensamento, de reunião e de associação,
6
 afirmou que elas 
 
5
 A Constituição de 1891, vigente à época, previa, em seu art. 72, §§ 8º e 12, o seguinte: “§ 8º – A 
todos é lícito associarem-se e reunirem-se livremente e sem armas; não podendo intervir a polícia 
senão para manter a ordem pública.” “§ 12 – Em qualquer assunto é livre a manifestação de 
pensamento pela imprensa ou pela tribuna, sem dependência de censura, respondendo cada um pelos 
abusos que cometer nos casos e pela forma que a lei determinar. Não é permitido o anonimato.” 
6
 No acórdão, há menção ao art. 141, §§ 5º, 11 e 12, da Constituição de 1946, assim redigidos: “§ 5º. 
É livre a manifestação do pensamento, sem que dependa de censura, salvo quanto a espetáculos e 
diversões públicas, respondendo cada um, nos casos e na forma que a lei preceituar pelos abusos que 
cometer. Não é permitido o anonimato. É assegurado o direito de resposta. A publicação de livros e 
periódicos não dependerá de licença do Poder Público.“ “§ 11. Todos podem reunir-se, sem armas, 
nãointervindo a polícia senão para assegurar a ordem pública. Com esse intuito, poderá a polícia 
designar o local para a reunião, contanto que, assim procedendo, não a frustre ou impossibilite.” “§ 
4 
podiam sofrer restrições em relação “às classes armadas, a bem da disciplina 
militar”. Constatado o foco de indisciplina e insubordinação em certa associação de 
militares, as autoridades superiores poderiam retirar a autorização de funcionamento 
que tinha sido concedida, determinando a extinção da associação sem recorrer à 
autoridade civil. 
 Na ocasião, a Suprema Corte entendeu que, se a entidade “Casa do Sargento da 
Bahia” era ponto de reunião onde se praticava infração às leis militares, não seria 
ilegal a ordem do comandante que determinou o fechamento do clube. Para 
preservação da disciplina não se podia admitir, nem mesmo, críticas exageradas ou 
desagradáveis às autoridades militares, por inferiores hierárquicos, que poderia 
comprometer a própria defesa nacional. Tratou-se, nesse caso, de preservação da 
hierarquia e da disciplina militar em detrimento do direito de reunião. 
 Já sob a égide da Carta de 1967, com a Emenda nº 1/69, chegou ao Supremo 
Tribunal Federal o Recurso Extraordinário nº 97.278, julgado em 1982. No caso, o 
Comitê de Defesa da Ilha de São Luís pretendia realizar, na Praça Deodoro, uma 
manifestação pública a favor da preservação ecológica. Para tanto, requereu ao 
Secretário de Segurança Pública a liberação do local para a concentração. Mas a 
autorização foi negada pela autoridade, sob o argumento de que tal logradouro 
público estava excluído da relação de locais em que seriam admitidos comícios ou 
concentrações de qualquer natureza.
7
 
 Os impetrantes argumentaram que a Praça Deodoro seria o local com melhores 
condições para o tipo de concentração popular que se pretendia realizar, lembrando 
que tal local vinha sendo utilizado com frequência para reuniões a céu aberto, como, 
 
12. É garantida a liberdade de associação para fins lícitos. Nenhuma associação poderá ser 
compulsoriamente dissolvida senão em virtude de sentença judiciária.” 
7
 Vale lembrar que a Constituição de 1967, com EC 1/1969, no art. 153, § 27, estabelecia o seguinte: 
“Todos podem reunir-se sem armas, não intervindo a autoridade senão para manter a ordem. A lei 
poderá determinar os casos em que será necessária a comunicação prévia à autoridade, bem como a 
designação, por esta, do local da reunião.” O art. 3º, da Lei nº 1207/50, disciplinava a matéria: “Art. 3º 
No Distrito Federal e nas cidades a autoridade policial de maior categoria, ao começo de cada ano, 
fixará as praças destinadas a comício e dará publicidade a esse ato. Qualquer modificação só entrará 
em vigor dez dias depois de publicada. § 1º Se a fixação se fizer em lugar inadequado que importe, de 
fato, em frustrar o direito de reunião, qualquer indivíduo poderá reclamar da autoridade policial 
indicação de lugar adequado. Se a autoridade, dentro de dois dias não o fizer, ou indicar lugar 
inadequado, poderá o reclamante impetrar ao Juiz competente mandado de segurança que lhe garanta 
o direito de comício, embora não pretenda, no momento realiza-lo. Em tal caso, caberá ao Juiz indicar 
o lugar apropriado, se a policia, modificando o seu ato, não o fizer. § 2º A celebração do comício, em 
praça fixada para tal fim, independe de licença da policia; mas o promotor do mesmo, pelo menos 
vinte e quatro horas antes da sua realização, deverá fazer a devida comunicação à autoridade policial, 
a fim de que esta lhe garanta, segundo a prioridade do aviso, o direito contra qualquer que no mesmo 
dia, hora e lugar, pretenda celebrar outro comício.” 
5 
por exemplo, quando da visita do então líder metalúrgico, Luiz Inácio Lula da Silva 
— que décadas depois veio a ser eleito e reeleito Presidente da República —, para a 
instalação do Partido dos Trabalhadores no Estado do Maranhão. 
 Apesar de o STF não ter conhecido do recurso e tampouco adentrado, com 
profundidade, na análise da liberdade de reunião, deixou consignado que, mesmo a 
autoridade policial tendo a competência de fixar, no começo de cada ano, os locais 
de reunião ou comícios, ela, no caso, não teria invocado “motivos de ordem pública 
ou segurança do Estado para indeferir o pedido, como lhe seria lícito fazer”. Por não 
apresentar justificativa para impedir a reunião, “com base no interesse público ou do 
caráter subversivo” da concentração popular, deveria admitir o exercício do direito 
pelo grupo de ecologistas. 
 A referida decisão revela que o STF, a contrario sensu, admitiria a intervenção 
estatal na liberdade de reunião para proteger a “ordem pública”, a “segurança do 
Estado” e, também, para impedir manifestações de “caráter subversivo”, conceitos 
jurídicos indeterminados muito estimados por regimes autoritários como aquele 
vigente na ocasião.
8
 
 Com a promulgação da Constituição de 1988, o direito de reunião passou a ser 
assim disciplinado: “todos podem reunir-se pacificamente, sem armas, em locais 
abertos ao público, independentemente de autorização, desde que não frustrem outra 
reunião anteriormente convocada para o mesmo local, sendo apenas exigido prévio 
aviso à autoridade competente”.9 
 Na vigência da atual Constituição, dois casos emblemáticos sobre o tema 
merecem ser lembrados. 
 O primeiro deles é o da proibição de manifestações em locais próximos a 
prédios públicos de Brasília, sob o argumento de que a liberdade de reunião não 
autorizaria a interferência no bom funcionamento dos órgãos públicos. O 
 
8
 Isso não significa que constituições promulgadas não tenham empregado conceitos indeterminados 
como estes. Basta ver, por exemplo, o já citado art. 141, § 11, da Constituição de 1946: “§ 11. Todos 
podem reunir-se, sem armas, não intervindo a polícia senão para assegurar a ordem pública. Com esse 
intuito, poderá a polícia designar o local para a reunião, contanto que, assim procedendo, não a frustre 
ou impossibilite.” Sobre a liberdade de reunião e os conceitos indeterminados, Leonardo Martins 
assevera: “Muito levianos podem se revelar argumentos baseados exclusivamente na proteção de 
conceitos jurídicos indeterminados como ‘ordem pública’.” (Leonardo Martins, ADPF 187/DF: 
‘Marcha da Maconha’, in Robério Nunes dos Anjos Filho (org.). STF e Direitos Fundamentais: 
diálogos contemporâneos. Salvador: JusPodivm, 2013, p. 302). 
9
 Art. 5º, inciso XVI. 
6 
Governador do Distrito Federal editou Decreto
10
 proibindo a realização de 
manifestações públicas na Praça dos Três Poderes,
11
 na Esplanada dos Ministérios e 
na Praça do Buriti.
12
 
 Em seu voto na Medida Cautelar na Ação Direta de Inconstitucionalidade 
1969, julgada em 1999, o Relator Ministro Marco Aurélio Mello argumentou que 
“não cabe à autoridade local regulamentar preceito da Carta da República, muito 
menos a ponto de mitigá-lo”, como vinha ocorrendo no caso. Sustentou, ainda, que o 
direito de reunião está intimamente ligado “a outro de maior importância em 
sociedades que se digam democráticas”: está associado à manifestação do 
pensamento. O direito de reunião, portanto, não se restringe às manifestações 
silenciosas, mas, ao contrário, a previsão constitucional garante a “veiculação de 
ideias, pouco importando digam respeito a aspectos religiosos, culturais ou 
políticos”. E concluiu que, considerados possíveis excessos, o poder de polícia não 
deve ter o caráter preventivo, “sob pena de intimidação incompatível comas 
garantias constitucionais. Há de ser acionado, isto sim, de forma repressiva apenas 
quando extravasados os limites ditados pela razoabilidade, vindo à balha violências 
contra prédios e pessoas”. 
 Discordando dos fundamentos do voto do Ministro relator, o Ministro Nelson 
Jobim reconheceu a inconstitucionalidade do decreto, pois inviabilizava o direito de 
reunião nos locais que mencionava. Mas, partindo do pressuposto de que o direito de 
reunião não é absoluto, admitia o exercício do poder de polícia para regulamentar e 
disciplinar as manifestações, desde que não se impedisse o exercício de tal direito. 
Com isso, perguntava: seria legítimo o exercício do direito de reunião, com carros de 
som, em frente a um hospital? Ele manifestou o entendimento de que não e 
acrescentou o argumento de que o direito de reunião não poderia frustrar, por 
exemplo, o direito de não participação de manifestação ou o direto ao trabalho 
daqueles que não pretendem fazer parte do evento. 
 
10
 Na verdade, foram três Decretos, o de nº 20.007, de 14 de janeiro de 1999, o de nº 20.010, do dia 20 
do mesmo mês, e o de nº 20.098, de 15 de março daquele ano. O primeiro vedava a realização de 
manifestações públicas nos locais que indicava, exceto as de caráter cívico-militar, religioso e 
cultural. O segundo decreto, que revogou o anterior, não especificava a natureza das manifestações, 
mas impedia que elas ocorressem nos mesmos locais “com a utilização de carros de som ou 
assemelhados”. E o terceiro proibia “a realização de manifestações públicas, com a utilização de 
carros, aparelhos e objetos sonoros na Praça dos Três Poderes, Esplanada dos Ministérios e Praça do 
Buriti e vias adjacentes”, revogando as disposições em contrário. 
11
 Como o nome indica, é a praça onde se localizam o Palácio do Planalto (Executivo), o Congresso 
Nacional (Legislativo) e o Supremo Tribunal Federal (Judiciário). 
12
 Na Praça do Buriti está o Palácio de mesmo nome, que é a sede do Governo do Distrito Federal. 
7 
 O Tribunal, enfim, concluiu que o direito de reunião não é absoluto e pode se 
sujeitar a uma disciplina, desde que não o inviabilize. O decreto, no entanto, de 
maneira inconstitucional, especificava os locais onde as manifestações não poderiam 
ocorrer e, também, restringia indevidamente o modo de seu exercício ao impedir o 
uso de carros, aparelhos ou objetos sonoros.
13
 
 Em 2009, após algumas decisões de Tribunais estaduais proibindo as chamadas 
“Marchas da Maconha”, que pregavam a abolição do crime de consumo de drogas, 
foram propostas a ADI nº 4274 e a ADPF nº 187 que pretendiam que o Supremo 
Tribunal Federal realizasse “interpretação conforme a Constituição” dos arts. 33, § 
2º, da Lei 11.343/2006, e 287 do Código Penal, de forma a excluir qualquer exegese 
que pudesse “ensejar a criminalização da defesa da legalização das drogas, ou de 
qualquer substância entorpecente específica, inclusive através de manifestações e 
eventos públicos”. 
 O Supremo Tribunal Federal, na ocasião, entendeu que as pessoas podem se 
reunir pacificamente para debater a criminalização das condutas previstas nas leis. 
Do contrário, as normas penais “estariam fadadas à perpetuidade” e, por exemplo, 
não se poderia discutir, também, a proibição do aborto. Manifestar-se contra a 
criminalização de um ato não significa fazer apologia ao crime existente. O exercício 
da liberdade de reunião, enfim, é um direito-meio para alcançar o direito-fim da 
liberdade de expressão e “funciona como um mecanismo de controle dos abusos do 
Estado”. Trata-se de uma proteção a minorias que fortalece o pluralismo político e, 
via de consequência, a própria democracia. E não é apenas um direito de status 
negativus, de defesa contra intervenções estatais, mas uma imposição para que o 
Estado atue para garantir o seu exercício.
14
 
 
13
 No julgamento do mérito, em 2007, o STF, parcialmente com outra formação, reiterou o 
entendimento exposto na Medida Cautelar. É verdade que o relator, Ministro Ricardo Lewandowski, 
deu mais ênfase à violação da proporcionalidade pelo decreto, e o Ministro Eros Grau apontou a 
inconstitucionalidade formal, pois as restrições não poderiam ser veiculadas por decreto, mas apenas 
por lei. 
14
 Aliás, Celso de Mello, ainda na vigência da Constituição de 1967, com a Emenda 1/69, já 
desenvolvia a ideia de direito-fim e direito-meio. O mesmo autor, acerca do status negativo e positivo 
do direito de reunião, mencionava que, em regra, não cabe à autoridade pública intervir no exercício 
do direito de reunião, exceto para garantir o seu exercício pelos indivíduos, para dissolvê-la se forem 
ilícitas e para preservar a ordem pública (O direito constitucional de reunião, in Revista de 
Jurisprudência do Tribunal de Justiça do Estado de São Paulo, v. 12, nº 54, p. 19-23, set.-out. 1978). 
Para uma análise crítica do acórdão proferido na ADPF 187, ver: Leonardo Martins, ADPF 187/DF: 
‘Marcha da Maconha’, in Robério Nunes dos Anjos Filho (org.). STF e Direitos Fundamentais: 
diálogos contemporâneos. Salvador: JusPodivm, 2013, p. 277-305. Este autor concorda com a decisão 
do STF, que reconheceu a liberdade de reunião no caso de manifestação pela descriminalização da 
8 
 Vale lembrar que, ao discutir a “Marcha da Maconha”, também aflorou na 
Suprema Corte um interessante debate sobre os limites da liberdade de reunião, 
associada à liberdade de expressão do pensamento, nos casos de manifestações 
racistas, antissemitas ou que pregassem a descriminalização da pedofilia.
15
 Mas o 
STF se restringiu a decidir a questão que foi posta e analisou apenas a 
constitucionalidade das manifestações que pregam a legalização do uso de drogas. 
 
O direito de reunião na jurisprudência do Tribunal Constitucional Alemão 
 
 O conceito de liberdade de reunião foi duplamente limitado pela jurisprudência 
recente do Tribunal Constitucional alemão. A primeira dessas restrições diz respeito 
ao conteúdo do direito fundamental; a segunda, à forma de seu exercício. Em Castor-
Transport
16
 e Love-Parade,
17
 o direito de reunião foi definido como a reunião de 
pessoas que, buscando um objetivo comum, participem do debate público de ideias 
relevantes para a sociedade. Objetivo comum quer dizer aquele que não pode ser 
exercido de forma independente, por cada um dos participantes. O conjunto de 
torcedores de um evento esportivo, o conjunto de pessoas que pretendam assistir a 
um filme, ou os espectadores de um concerto,
18
 apesar de serem um conjunto de 
pessoas, que dividem o mesmo espaço, não são considerados participantes de uma 
reunião no sentido constitucional. Falta a todos esses exemplos o elemento comum e 
indivisível que une a ação dos participantes. Essa fronteira, que decorre da distinção 
linguística das expressões conjunto (Ansammlung) e reunião (Versammlung) de 
pessoas, não é tão clara e fixa quanto parece. Os torcedores que pretendam não só 
 
maconha. Mas discorda da admissão da ADPF e do uso da “interpretação conforme a Constituição 
como técnica de modulação de efeitos da coisa julgada” (p. 284 e 285). 
15
 Celso de Mello, no texto mencionado na nota anterior – publicado durante o regime militar e na 
época em que ainda não era ministro do STF –, argumentava que a “assembleia destinada a promover 
propaganda de guerra, processos violentos para subverter a ordem política e social, fomentar 
preconceitosde raça ou de cor, ofender os bons costumes, ameaçar a ordem pública, menosprezar a 
dignidade e os brios nacionais, perturbar a paz e causar desordem à tranquilidade pública, por 
exemplo, será considerada ilícita, sendo, assim, justa a sua proibição” (“O direito constitucional de 
reunião”, in Revista de Jurisprudência do Tribunal de Justiça do Estado de São Paulo, v. 12, nº 54, p. 
19-23, set.-out. 1978). Já durante a vigência da Constituição de 1988, Fernando Dias Menezes de 
Almeida argumenta: “Assegurar o direito de os indivíduos reunirem-se nada tem a ver, em tese, com 
vedar-lhes a prática de racismo. Mas, se ao reunirem-se e manifestarem ideias, os indivíduos cometem 
atos de racismo, tal conduta há que ser cindida, de modo que cada parte dela sujeita-se à prescrição de 
cada norma. Nem da norma que assegura a liberdade de reunião decorre que se possa praticar o 
racismo, nem da norma que proíbe o racismo decorre que não seja lícito reunir-se” (Liberdade de 
Reunião, São Paulo: Max Limonad, 2001, p. 233 e 234). 
16
 BVerfGE, NJW 2002, 1031. 
17
 BVerfGE, NJW 2001, 2459. 
18
 Schlink/Pieroth, Staatsrecht II: Grundrecht, 26. Auf., Heidelberg, C.F. Müller, 2010, p. 185. 
9 
assistir a uma partida, mas também se manifestar contra as más condições dos 
estádios e os espectadores de cinemas ou peças de teatro, que ao se dirigirem ao 
espetáculo pretendam defender uma causa política e social, deixam a posição passiva 
e passam a agir ativamente e de forma conjunta. Se isso ocorre, haverá uma reunião 
protegida constitucionalmente.
19
 
 Mas a jurisprudência do Tribunal Constitucional foi além. Ela exige também 
que esse elemento comum contribua para o debate público de ideias. Em Fraport, o 
referido Tribunal foi contundente em relação a esse ponto: em sua visão, não importa 
se esse debate – o caso envolvia a discussão acerca de deportação de perseguidos 
políticos – ocorre em espaços públicos, como uma praça ou rua, ou em espaços de 
domínio privado, como, no caso, o aeroporto de Frankfurt, que é gerido por uma 
sociedade de economia mista. Decisivo é se tal debate ocorre ou não.
20
 A 
justificativa de tal limitação é a proteção especial conferida ao direito de reunião em 
relação à liberdade de expressão (art. 5, GG) e liberdade geral de ação (art. 2º, GG). 
A diferença específica e a razão da proteção especial da liberdade de reunião se 
encontra, na visão do Tribunal, na correlação desse direito fundamental com o 
exercício e realização de uma forma de democracia participativa.
21
 Reuniões que 
simplesmente expressem tradições populares, ou festas em que os participantes 
somente pretendam se divertir, cantando, dançando ou ouvindo músicas, mesmo que 
essas sejam expressão de uma forma de cultura ou contracultura, não são 
consideradas manifestações do direito de reunião. 
 A limitação relacionada ao exercício da liberdade de reunião está diretamente 
relacionada com essa definição restritiva do conteúdo constitucionalmente protegido. 
Ao julgar a legitimidade da ação de um grupo religioso (Sinti und Roma), que 
bloqueou uma autopista para demandar uma audiência com o alto-comissariado 
suíço, encarregado da proteção de perseguidos refugiados políticos, o Tribunal 
Constitucional considerou que esse movimento tinha a finalidade de se 
autobeneficiar e não de contribuir com o debate público de ideias. Com base em tal 
fundamento, negou proteção constitucional à manifestação.
22
 
 
19
 Sachs, Verfassungsrecht II: Grundrechte, 2. Auf., Berlin, Springer, 2003, p. 359. 
20
 BVerfGE 128, 226. 
21
 Hoffmann-Riem, Neuere Rechtsprechung des BVerfG zur Versammlungsfreiheit, NVwZ, 2003, p. 
259. Na jurisprudência: BVerfGE, NJW 2002, 1031 (1032). 
22
 BVerfGE, 104, 92 (39) – Sitzblockaden III. 
10 
 A literatura constitucional apresenta fortes críticas a essas duas últimas 
restrições. A primeira, que exige dos manifestantes a divulgação verbal de ideias 
relevantes para o debate público e democrático está presa a uma visão das passeatas 
de 1968 que não existe mais e exclui a priori do âmbito de proteção do direito 
formas de ações culturais e musicais, nas quais o elemento político e o ideal 
democrático podem não ser manifestos, mas podem estar implícitos.
23
 Desconsidera 
também que a democracia não se realiza tão só na troca de ideias expressadas 
verbalmente. O convívio social e a interação de pessoas em eventos públicos também 
é uma forma de realizar, fortalecer e desenvolver o sentimento de pertencimento a 
uma comunidade pública.
24
 Enfim, mesmo que a tradição do exercício do direito de 
liberdade de reunião esteja relacionada à manifestação verbal de ideais políticos,
25
 o 
texto da Lei Fundamental não apresenta nenhuma restrição quanto ao conteúdo da 
ideia que venha a ser defendida pela manifestação popular. A tradição histórica pode 
servir como elemento auxiliar e guia da interpretação constitucional, desde que ela 
não se choque com o sentido do texto constitucional.
26
 
 A análise da limitação quanto ao exercício da liberdade de reunião demanda 
maior reflexão. O bloqueio de passagens de automóveis, seja em uma autopista, seja 
numa via pública, é a forma de as manifestações se tornarem visíveis, chamando a 
atenção para seus problemas e reivindicações. E o simples fato de um grupo de 
pessoas se exporem ao perigo de tal ação mostra que sua reivindicação não teve 
ressonância nos canais mais tradicionais de participação democrática. Não se pode 
então excluir a priori do âmbito de proteção do direito fundamental à liberdade de 
reunião as manifestações que realizem o bloqueio de vias públicas. Decisivo para 
solucionar essa questão é a forma como esse bloqueio é realizado. Afinal, a depender 
da forma como esse ato é realizado, podem ocorrer lesões a bens – automóveis, por 
exemplo – ou à integridade física de pessoas, o que pode decorrer de um acidente. 
 A questão que surge é se esses riscos não seriam suficientes para se concluir 
que a manifestação causa, ou pode causar, considerável perigo de danos às pessoas 
ou ao patrimônio público ou particular e, por isso, deve ser considerada uma 
manifestação não pacífica. Esse raciocínio não tem sido aceito pela jurisprudência do 
 
23
 Kniesel/Pocher, Die Entwicklung des Versammlungsrecht 2000 bis 2003, NJW 2004, p. 423. 
24
 Schlink/Pieroth, Staatsrecht II: Grundrecht, p. 185. 
25
 Cf. Malgoldt/Klein, Das Bonner Grundgesetz Kommentar, 2 Auf. Berlin: Franz Vahlen, 1957, art. 
8, Anm. III 2. 
26
 Cf. Cremer, Freiheitsgrundrechte: Funktionen und Strukturen, Tübingen, Möhr Siebeck, 2003, p. 
33. 
11 
Tribunal Constitucional alemão, que há tempos reconhece que a possibilidade 
abstrata de ocorrerem danos físicos ou patrimoniais não compromete o caráter 
pacífico da manifestação.
27
 É necessário que se comprove, em concreto, que a forma 
em que é realizado o bloqueio tem a finalidade de submeter a vontade de terceiros à 
ameaça de danos consideráveis à sua integridade física ou patrimonial. Não é, 
portanto, toda e qualquer possibilidade de dano que traz consigo a pecha da 
manifestação violenta e não pacífica. Quanto a esse ponto, a jurisprudência e a 
literatura constitucionais alemãs estão de acordo: o conceito “pacífico” não pode ser 
amplo a ponto de excluir a possibilidade de a manifestação coagir pessoas ou 
autoridades a alterarem o curso de sua ação.
28
 Sem esse elemento coercitivo, a 
efetividade do exercício do direito de manifestação perderia todo o sentido. O uso de 
estacas, pneus, cavaletes e barras de ferro por manifestantes exclusivamentepara a 
realização de bloqueios de ruas, estradas ou passagens públicas, não torna a 
manifestação “não pacífica”.29 Não incide aqui o tipo penal da coerção mediante 
força ou ameaça.
30
 
 Surgem problemas graves e controvertidos quando a violência não é física, mas 
simbólica. Em parte, essa discussão decorre da previsão (art. 15) da federal lei que 
regula o exercício do direito de reunião (VersG), que autoriza a dissolução de 
reuniões que atentem contra a ordem e a segurança públicas. A interpretação dessa 
cláusula foi a fonte de um dos debates mais intensos entre os Tribunais 
Administrativos dos estados federados e o Tribunal Constitucional alemão. A série 
de casos envolvendo manifestações de grupos extremistas foi o estopim desse 
debate: em nível local, tais manifestações foram proibidas tendo em vista o dano que 
elas trazem ao debate democrático. Ideias extremistas, dizem essas decisões, são, por 
definição, contrárias ao pensamento democrático e, por isso, devem ser prontamente 
proibidas.
31
 
 O Tribunal Constitucional afastou essa argumentação. Dada a correlação entre 
a liberdade de expressão e a liberdade de reunião, os limites à atuação do Estado que 
valem para aquele direito devem ser aplicados no controle das limitações ao 
 
27
 BVerfGE 92, 1 (18) – Sitzblockaden II. 
28
 Kniesel/Pocher, Die Entwicklung, p. 423. 
29
 BVerfGE 73, 206 (257). 
30
 O tipo penal que reprime a conduta da coerção mediante força ou ameaça é o art. 240 do StGB. 
Sobre a não incidência desse preceito em manifestações que bloqueiem a circulação de automóveis, 
v.: BVerfGE 92, 1 (16); 87, 399 (406). Na literatura: Schlink/Pieroth, Staatsrecht II: Grundrecht, p. 
187. 
31
 Cf., nesse sentido: VGH München, NVwZ 1992, p. 76; OVG Münster, DVBl, 2001, p. 584. 
12 
exercício da liberdade de reunião.
32
 Em ambos os casos, vigora o dever de 
tratamento neutro do Estado, a quem não cabe considerar uma ideia ou visão do 
mundo menos valiosa que a outra. Em si mesmas, ideias não devem ser protegidas, 
proibidas ou incentivadas pelo Estado. O controle recai sobre os efeitos dessas 
manifestações e não tem por referência unicamente a ideia expressada, mas sim todas 
as circunstâncias que circundam o caso: passeatas de neonazistas convocadas para o 
dia em que sejam relembradas as atrocidades do holocausto ou em locais que 
relembrem esses fatos não são somente a expressão de uma ideia, mas uma lesão ao 
sentimento e à identidade dos descendentes desse massacre. Com esse fundamento, a 
restrição a essa forma de passeata foi aceita pelo Tribunal Constitucional alemão.
33
 
Mas, mesmo nesses casos, a proibição deve ser a última possiblidade a ser aventada 
pelos órgãos de controle. Se com a alteração da data ou local da manifestação e a não 
utilização de símbolos ou uniformes extremistas o caráter ofensivo da manifestação é 
mitigado, sua realização não deve ser proibida.
 
Fora isso, a presunção da 
legitimidade da manifestação deve guiar a interpretação do caso, não o contrário. Só 
após o afastamento de todas as outras interpretações que possam fundamentar a 
legitimidade do ideal defendido pela manifestação, se pode concluir que tal conteúdo 
é proibido.
34
 
 A literatura constitucional apresenta argumentos que reforçam a linha 
argumentativa do Tribunal Constitucional. Hoffmann-Riem, um dos juízes que mais 
influenciaram a jurisprudência recente do Tribunal Constitucional, sustenta que, após 
cinco décadas de vigência da democracia constitucional alemã, o Estado e a 
sociedade estão suficientemente maduros para travar um debate de ideias aberto e 
plural, inclusive com aqueles que se declaram seus inimigos.
35
 
 Poscher e Kniesel foram ainda mais contundentes.
36
 Para eles, aqueles que 
defendem uma visão da democracia e da Constituição, segundo a qual manifestações 
e ideias extremistas devam ser de plano excluídas do debate público de ideias, 
abraçam uma visão ingênua e idealista do processo democrático de debate e 
formação de ideias. É evidente, dizem os autores, que a Lei Fundamental como um 
todo é contrária ao pensamento nazifascista. A origem histórica e a concepção 
 
32
 BVerfGE, 111, 147. 
33
 BVerfGE, NJW 1993, 916 (917). 
34
 Hoffmann-Riem, Neuere Rechtsprechung, p. 261. 
35
 Hoffmann-Riem, Neuere Rechtsprechung, p. 265. 
36
 Kniesel/Pocher, Die Entwicklung, p. 427 e ss. 
13 
teórica desse documento levam facilmente a essa conclusão. A questão é na verdade 
como e de que forma essa finalidade pode ou deve ser alcançada. 
 Uma das formas de conceber essa relação entre desiderato e efetividade da Lei 
Fundamental vê o debate entre ideias, manifestações e pensamentos como parte 
fundamental do jogo que leva ao progresso contínuo, mas nunca completado, da 
democracia. Democracia, nesse sentido, não é só a aceitação da diferença, mas 
também a aceitação dos defeitos e desvios do pensamento. Pensar e agir 
democraticamente são formas não apenas de tolerância ou respeito, mas de aceitação 
das limitações da própria força normativa da Constituição. Democracia, nesse 
primeiro sentido, não é só a forma de governo que aceita a pluralidade, mas também 
a que aceita a imperfeição e se aceita como imperfeita. 
 A segunda forma de tratar essa questão seria exigir que o ideal almejado pela 
Constituição fosse prontamente alcançado, que os inimigos da democracia fossem 
rapidamente rotulados, calados e excluídos, que não houvesse nenhuma válvula de 
escape para o pensamento fixo e pronto, desde sempre presente no texto 
constitucional. A ideia ou manifestação que estivesse em desacordo com esse ideal 
de perfeição constitucional seria posta na clandestinidade. Essa forma radical e 
intolerante de democracia pode ser defendida de diversas formas – uma visão 
absoluta e intransigente da proteção dos direitos humanos seria uma delas. Mas 
nenhuma delas é capaz de afastar a percepção de que não é ela a forma de 
democracia criada pela Lei Fundamental de 1949. 
 
Liberdade de reunião: novos horizontes, antigas questões 
 
 Como já mencionamos na introdução, direito à manifestação e exercício da 
democracia são elementos inseparáveis. Por isso mesmo, a regulação dessa relação é 
um exercício constante, que exige reflexão jurídica e debate social sérios. Não há 
razão para se espantar que muitas questões estejam em aberto. No Brasil, o ciclo de 
manifestações iniciado em julho de 2013 trouxe várias dessas questões ao debate 
público. O que é uma manifestação pacífica? Manifestantes podem vestir máscaras 
ou vestimentas de guerra? A reunião pode ocorrer em espaços públicos e privados? 
Com base no exposto e no que dispõe a Constituição brasileira de 1988, 
apresentamos aqui nosso entendimento a respeito dessas questões. 
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Realce
14 
 Pacífica é a manifestação não beligerante e não armada. A reunião proibida 
constitucionalmente é, portanto, aquela que apresente, concomitantemente, um 
elemento intencional (subjetivo) e um elemento de fato (objetivo), que, conjugados, 
apresentem grave potencial de dano a direitos de terceiros.
37
 Se a manifestação foi 
organizada com a intenção de lesar, destruir, causar danos ou dilapidar bens públicos 
ou privados, existe o elemento subjetivo da proibição constitucional. Mas só a 
intenção de lesar não é suficiente se os manifestantes não dispõem de meios 
materiais suficientes para tanto. Por isso, é preciso que a manifestação seja 
“armada”. Os meios empregados pelos manifestantes devem ser idôneos para realizar 
a lesão intencionada. Para a proibição legítimado direito à reunião, não é suficiente, 
portanto, constatar que “objetos” foram arremessados pelos manifestantes. Se esses 
“objetos” forem rosas, penas, ovos ou tomates, não há potencial lesivo suficiente que 
justifique a dissolução da manifestação. É correta a orientação do Tribunal 
constitucional alemão quanto a esse ponto: uma interpretação demasiadamente ampla 
do termo pacífico, que exclua do âmbito de proteção do direito de reunião toda e 
qualquer possibilidade de lesão, equivale a uma negação desse direito. 
 Isso não quer dizer que a pessoa que eventualmente se sinta lesada com o 
arremesso desses objetos esteja desamparada. Ela poderá pleitear em juízo o 
ressarcimento de eventuais danos que vier a sofrer – uma camisa manchada ou um 
carro amassado por ovos, por exemplo. Nada disso é motivo, contudo, para levar à 
proibição ou dissolução da reunião. A conclusão contrária simplesmente 
impossibilitaria todo o tipo de manifestação satírica e o happening, que são 
expressões de descontentamentos legítimos, que invariavelmente causam 
inconvenientes. A vida em democracia nem sempre é completamente agradável a 
todos os membros da sociedade. E aceitar esse fato é o primeiro passo para a 
construção de uma convivência pacífica. 
 Questão relevante e pouco debatida na literatura constitucional brasileira é a 
definição do termo “arma” (art. 5º, XVI, da Constituição Federal de 1988). A reunião 
proibida é aquela em que todos os manifestantes portam armas? E o porte de armas 
permitido pela legislação também pode servir de fundamento para a dissolução de 
uma manifestação? 
 Quanto à primeira questão, três situações devem ser consideradas. Na primeira, 
todos os participantes da reunião portam armas. Na segunda, só uma pequena parte 
 
37
 Uma análise semelhante é encontrada em: Sachs, Verfassungsrecht II: Grundrechte, p. 358. 
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15 
deles tem o porte. Finalmente, na terceira hipótese, a pequena parte porta a arma, 
mas a grande maioria dos participantes sabe e apoia essa atitude. As primeiras 
situações nos parecem mais simples: a primeira reunião é proibida; a segunda, 
permitida. A terceira hipótese é complexa e exige mais cuidado para analisá-la. A 
chave para sua solução se encontra na conjugação do elemento subjetivo da reunião: 
se os demais participantes apoiam o porte da arma e sabem que ele tem a finalidade 
de ferir ou prejudicar terceiros ou participantes da reunião, tal manifestação deve ser 
proibida. Ao contrário, se os demais manifestantes sabem que pessoas armadas 
participam da manifestação, mas não consideram a possibilidade de tais armas serem 
utilizadas para ferir ou causar danos, essa reunião deve ser permitida. Decisivo para a 
admissibilidade da dissolução da reunião é a intenção e a beligerância do todo ou da 
maior parte dos participantes. Se a agressividade vem de uma pequena parte deles, 
não é possível proibir a reunião. Nesse caso, a solução é impedir a manifestação 
daqueles que insistam em portar armas, não a dissolução da manifestação. 
 Já no que diz respeito à qualificação do “porte de arma”, duas questões devem 
ser consideradas. Ambas estão relacionadas com a Lei Federal nº 10.826/03, que 
regulamenta o registro, o porte e a comercialização de armas de fogo. A primeira 
questão é se só o porte das “armas” referidas nessa Lei pode ser motivo para a 
dissolução da reunião. Nossa resposta é negativa. Ao criar essa regulamentação, a lei 
penal não tinha outro objetivo senão regular e controlar a circulação e a quantidade 
de armas à disposição da população.
38
 A regulamentação do direito constitucional à 
liberdade de reunião passou bem longe dessa intenção legislativa. Por isso, para os 
fins da proibição de reuniões, “arma” não é necessariamente “arma de fogo”. Basta 
que os manifestantes portem, por exemplo, facas, tacos, tacapes, barras de ferro, e 
que tenham a intenção de ferir ou causar danos, para que a proibição constitucional 
tenha incidência. 
 Enfim, a autorização legal do porte de armas de fogo por certos grupos de 
pessoas – policiais ou seguranças privados, por exemplo – traz consigo a questão da 
possibilidade de esses grupos realizarem manifestações armadas. Nessa linha, seria 
possível argumentar: se a legislação
39
 autoriza que tais classes portem armas 
diariamente, não há motivo para proibir o porte em suas reuniões ou manifestações. 
 
38
 O fato de tal Lei ter criado um órgão especialmente direcionado à identificação, ao controle e ao 
cadastro de armas (Sinarm – Sistema Nacional de Armas) indica essa finalidade. 
39
 Art. 6º da Lei 10.826/03, regulamentada pelo Decreto 5123/2004. 
16 
Esse argumento não é convincente. Ele desconsidera que a manifestação pública é 
um ato com características peculiares. Não é raro que manifestantes e 
contramanifestantes se encontrem e também não é incomum que manifestações 
desagradem ou causem grande desconforto a terceiros. É uma situação extrema, na 
qual não só os integrantes da manifestação, mas também indivíduos que por ela são 
afetados, se encontram em uma situação de grande ansiedade e pressão psicológica. 
Essa é uma das razões da proibição constitucional. Por isso, pouco importa que o 
grupo que realiza a manifestação tem autorização para o porte de arma. Toda reunião 
armada foi constitucionalmente proibida. 
 Questão diversa, mas relacionada, está na possibilidade de os participantes da 
manifestação usarem máscaras ou panos que escondam o rosto.
40
 O elemento 
distintivo para a proibição do uso dessas vestimentas deve mais uma vez ser a 
intenção beligerante dos manifestantes. Máscaras que ironizem governantes são 
comuns em manifestações e representam uma forma legítima de manifestação de 
pensamento. A mesma conclusão vale para máscaras que estejam relacionadas a 
orientações religiosas. Restringir, em abstrato, a expressão de crenças e ideias dos 
manifestantes é um ato desprovido de autorização constitucional. A Constituição 
assegura a inviolabilidade de crença e religião, o que seria suficiente para afastar 
qualquer possibilidade de controle sobre a vestimenta de fundo religioso (Burcas ou 
Niqabs, por exemplo) utilizada por manifestantes. Aliás, há um forte potencial 
discriminador na atitude do governante ou juiz que autoriza que manifestantes se 
vistam de uma forma e não de outra. 
 Essa conclusão não é afastada pelo inciso IV do artigo 5º, da Constituição de 
1988, que assegura a expressão de pensamento, mas veda o anonimato.
41
 Primeiro 
porque não há reunião anônima: os manifestantes querem visibilidade para suas 
 
40
 A polêmica a esse respeito é grande no Brasil. O Estado do Rio de Janeiro, por exemplo, editou a 
Lei nº 6.528, de 11 de setembro de 2013, que, em seu art. 3º, inciso IV, e § 3º, prevê: “Art. 3º – O 
direito constitucional à reunião pública para manifestação de pensamento será exercido: [...] IV – sem 
o uso de máscaras nem de quaisquer peças que cubram o rosto do cidadão ou dificultem sua 
identificação; [...] § 3º – A vedação de que trata o inciso IV do caput deste artigo não se aplica às 
manifestações culturais estabelecidas no calendário oficial do Estado”. No interior do Estado de São 
Paulo, decisões judiciais proibiram o uso de máscaras por manifestantes. Também surgiram, em 
alguns municípios, como Campinas, propostas de lei para a proibição completa dessas condutas. A 
proposta enviada pelo Ministério da Justiça para regulamentar o direito à liberdade de reunião vai na 
mesma linha. A nosso ver, tais medidasnão têm amparo constitucional. 
41
 Em sentido contrário, conferir o artigo de Beatriz Horbach na edição de 6 de julho de 2013 do 
Observatório da justiça constitucional, disponível em: http://www.conjur.com.br/2013-jul-
06/observatorio-constitucional-restringir-manifestacoes-nao-inconstitucional (acesso no dia 19 de 
março de 2014). 
17 
ideias e ocupam espaços públicos ou privados com essa intenção. Se o objetivo fosse 
o anonimato, ficariam em casa. Segundo porque, se um oficial de polícia verificar a 
necessidade de identificar algum dos manifestantes, basta que exija sua identificação 
civil. Só na falta desta, será o manifestante submetido à identificação criminal.
42
 
Tudo isso independe de o manifestante vestir ou não máscaras. Finalmente, se alguns 
manifestantes não querem ver seu rosto exposto em meios de comunicação, mas 
querem expressar seu descontentamento ou indignação, o uso de máscaras se torna 
forma de exercício do direito de personalidade e imagem. Exigir que o manifestante 
se exponha da maneira pretendida pelo Estado é uma violação a esses direitos 
fundamentais. 
 Só há uma hipótese em que a utilização de máscaras em manifestações é 
constitucionalmente proibida: se a vestimenta indicar a realização de um ato de 
caráter paramilitar. Quando for comprovado que, ao utilizarem máscaras, os 
manifestantes indicam a intenção comum de praticar atos de vandalismo, será 
admitida a proibição da vestimenta. Como observa Hoffmann-Riem em relação à 
utilização de uniformes militares ou símbolos de guerra, o ônus da prova recai aqui 
sobre a Administração Pública.
43
 Na dúvida, a máscara deve ser permitida. 
 Finalmente, há a questão do local em que a reunião é admitida. A esse respeito, 
a Constituição brasileira segue um caminho diverso da Alemã.
44
 No Brasil, o texto 
constitucional autoriza a realização de reuniões em “locais abertos ao público”.45 A 
expressão indica que não importa se o local da reunião é uma propriedade pública ou 
privada – esse critério de distinção poderia ser aplicado se a Constituição brasileira 
dissesse “local aberto e público”, mas não é o caso. 
 Na falta de lei que defina o que a expressão constitucional significa,
46
 quatro 
possibilidades devem ser consideradas. Na primeira, a reunião ocorre em local de 
propriedade pública e aberto ao público; na segunda, ela é convocada para um local 
 
42
 Conferir, nesse sentido, o art. 5º, LVIII, Constituição Federal de 1988: “o civilmente identificado 
não será submetido a identificação criminal, salvo nas hipóteses previstas em lei”. 
43
 Hoffmann-Riem, Neuere Rechtsprechung, p. 264. 
44
 Na Alemanha o artigo 8º da Lei Fundamental cria dois regimes distintos de restrições ao exercício 
do direito de reunião. O primeiro, sem reserva legal, é aplicado às reuniões realizadas em locais 
fechados; o segundo, com reserva de regulação em lei, dirige-se às manifestações que ocorrem a céu 
aberto (unter freiem Himmel). 
45
 Destacamos. 
46
 O projeto elaborado pelo Governo brasileiro está preocupado em agravar penas, que já existem na 
legislação penal, aos manifestantes que venham a causar danos ao patrimônio público ou particular e 
esquece de tratar desse tema importante. É um exemplo de legislação de ocasião. Por isso, em vez de 
apontar soluções para a interpretação do texto constitucional, essa proposta só cria mais polêmica e 
insegurança. 
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18 
que pertence à Administração Pública, mas fechado ao público; na terceira, a 
manifestação acontece em local pertencente a particulares, mas aberto ao público; 
por fim, na quarta hipótese, os manifestantes pretendem se reunir em propriedade 
particular, fechada ao público. 
 As duas primeiras situações são resolvidas pela legislação administrativa. Bens 
públicos de uso comum do povo – praças e avenidas, por exemplo – são, por 
definição, abertos ao público. A manifestação nessas localidades está autorizada. Já 
prédios que pertençam à Administração Pública, mas onde o acesso seja restrito aos 
funcionários públicos, são localidades em que a manifestação é proibida. A sede de 
uma Prefeitura se enquadra nessa classe de bens. Por outro lado, a sede do Poder 
Legislativo é um caso especial em que o local de trabalho do funcionário público tem 
a característica de ser necessariamente aberto ao público. Isso porque, por definição, 
Parlamento é o local destinado à expressão e ao debate público de ideias. Não há 
como proibir a realização de manifestações convocadas para essas localidades. 
 As situações mais problemáticas ocorrem quando a reunião ocorre em local 
aberto ao público de propriedade privada. Como distinguir esses espaços e os locais 
privados fechados ao público, onde a liberdade de reunião não pode ser exercida? 
Uma vez que a legislação civil brasileira não define a figura do “bem particular 
aberto ao público”, 47 devemos buscar critérios e indicações no próprio texto 
constitucional. Uma possibilidade está na análise da concorrência – não colisão,48 
pois não se trata de medir o peso concreto dos direitos fundamentais – entre os 
direitos à liberdade de reunião e inviolabilidade de domicílio. A legislação civil e a 
jurisprudência brasileiras seguem uma interpretação ampliativa do direito à 
inviolabilidade domiciliar: não só o local de residência particular, mas também o 
local de trabalho são locais protegidos por força da incidência do direito fundamental 
à inviolabilidade do domicílio.
49
 Em abstrato, a incidência dessa proteção 
constitucional afasta o direito à liberdade de reunião. Só quando as características 
específicas e concretas do local de trabalho indicarem a necessidade de inversão 
dessa presunção é que poderá ser admitida a reunião em locais privados. 
 
47
 O art. 98 do Código Civil brasileiro se contenta com a distinção entre bens públicos e particulares. 
48
 A distinção entre esses conceitos é encontrada em: Dimoulis/Martins, Teoria geral dos direitos 
fundamentais, 3ª ed., São Paulo: RT, 2011, pp. 160 e ss. De forma semelhante, na doutrina alemã: 
Schlink/Pieroth, Staatsrecht II: Grundrecht, pp. 76 e ss; Lothar H. Fohmann, Konkurrenzen und 
Kollisionen im Grundrechtsbereicht, EuGRZ, 1985, pp. 52 a 54. 
49
 Nesse sentido, cf. os arts. 70 e 72 do Código Civil e o julgamento do Mandado de Segurança 
23.595/DF, relator Ministro Celso de Melo, publicado no Informativo de Jurisprudência 185/2000. 
19 
 O movimento grevista que ocupa uma agência bancária ou uma indústria é um 
exemplo, aqui sim, de colisão concreta de direitos fundamentais.
50
 Nesses casos, a 
proibição do exercício de um direito fundamental representa a proteção de outro 
direito fundamental.
51
 A dogmática constitucional alemã denomina proteção via 
intervenção (Schutz durch Eingriff).
52
 Neles, a técnica da proporcionalidade e da 
proibição de excessos (Übermassverbot) oferecem parâmetros doutrinários para a 
aferição concreta da legitimidade da restrição ao direito fundamental afetado. 
 Já os casos que envolvem a ocupação de centros privados de compras,
53
 ou a 
manifestação em locais de domínio público cuja administração tenha sido concedida 
à iniciativa privada,
54
 por exemplo, contêm uma especificidade que faz presumir a 
legitimidade da reunião convocada para ocorrer em seu interior: em ambos os casos, 
a atividade privada pressupõe a circulação do público no local de domínio privado. A 
abertura desses centros à convivência de pessoas com interesses e ideais 
democráticos diversos é elemento essencial e inseparável da própria atividade do 
titulardo bem privado. Na verdade, a empresa que oferece tais serviços e 
comodidades ao público, lucra com a circulação de pessoas no interior. O aluguel de 
espaços em centros de compras e de outdoors em aeroportos é medido em função do 
poder aquisitivo e da quantidade de pessoas que circulam nesses locais. É um 
contrassenso admitir que o particular possa usufruir do benefício trazido pela 
circulação do público em situações de normalidade sem assumir os ônus diretamente 
relacionados a esse fato, que podem surgir em situações de anormalidade, nas quais o 
público expresse suas críticas e seus descontentamentos. O público é um só e não 
pode ser separado entre “público bom” e “público ruim” para os negócios privados. 
E as manifestações de descontentamento são parte do jogo democrático e da relação 
 
50
 Essa situação de conflito de direitos fundamentais tanto é admitida pela jurisprudência do Supremo 
Tribunal Federal, que há Súmula Vinculante (n. 23) regulando a competência para a solução dessa 
controvérsia. 
51
 Trata-se aqui de uma relação triangular envolvendo dois titulares de direitos opostos, em que o 
direito fundamental serve de parâmetro para a aferição da legitimidade da regulação estatal desse 
conflito. A doutrina constitucional alemã recente considera que essa é uma situação típica em que 
direitos fundamentais surgem como direitos reflexivos, vez que incidentes em casos de relações já 
ordenadas de direitos. A esse respeito, cf.: Ralf Poscher, Grundrechte als Abwehrrechte: reflexive 
Regelung rechtlich geordneter Freiheit, Tübingen: Mohr Siebeck, 2003. 
52
 A esse respeito e apontando as dificuldades, sobretudo as ligadas à relação dessa figura com o 
sistema constitucional de reservas de lei, cf.: Wahl/Masing, Schutz durch Eingriff, Juristen Zeitung 
(JZ), 1990, 553-563. 
53
 Nos primeiros meses de 2014, o Brasil presenciou uma onda de casos em que “manifestações” eram 
convocadas para ocorrer no interior de Shopping Centers. Esses encontros passaram a ser chamados 
de “rolezinhos”. 
54
 Foi a situação enfrentada pelo Tribunal Constitucional Alemão em Fraport (BVerfGE 128, 226). 
20 
que todos, uns mais e outros menos, têm com o público. O titular particular tem a 
liberdade de exercer a atividade que mais lhe agrade ou que lhe dê maior lucro. Se 
sua escolha é trabalhar com a circulação do público em seus estabelecimentos, deve 
assumir a responsabilidade de sua escolha. No que diz respeito ao direito de 
manifestação, ele deve permitir a realização de reuniões pacíficas no interior de sua 
propriedade. 
 
Observações finais 
 
 Apresentamos neste estudo duas perspectivas diferentes do direito de reunião: 
a alemã e a brasileira. Observamos os pontos de contato entre elas, mas também 
como elas se distanciam. O passado autoritário é o horizonte comum que aproxima 
os dois países. Ambos sabem que a ditadura se alimenta do controle da consciência e 
expressão. E sabem que impedir o exercício do direito de reunião é uma das formas 
mais perversas desse controle. Por isso, a jurisprudência atual, tanto a brasileira 
quanto a alemã, tem tido muita cautela ao analisar os limites, constitucionais ou 
legais, do direito de manifestação pacífica. E aqui está um ponto de afastamento: a 
regulação legislativa e a grande quantidade de decisões judiciais foram os elementos 
que fizeram surgir, na Alemanha, um intenso debate doutrinário e público acerca das 
características e da forma de exercício legítima do direito de reunião. Hoje o Brasil 
se vê diante de um quadro de proliferação de manifestações e da perspectiva de 
criação de uma nova base normativa para regular esse direito fundamental. Observar 
a experiência internacional e apresentar de forma clara os contornos dogmáticos do 
direito de reunião pode ser o primeiro passo, de muitos, na construção de um modelo 
de democracia fundado na liberdade de manifestação social. Nesse trabalho, 
buscamos contribuir para que seja dado esse passo. 
 
Referências 
 
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Limonad, 2001. 
 
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Letras, 2002. 
21 
 
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do Tribunal de Justiça do Estado de São Paulo, v. 12, nº 54, p. 19-23, set.-out. 
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Malgoldt/Klein, Das Bonner Grundgesetz Kommentar, 2 Auf. Berlin: Franz Vahlen, 
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