Buscar

Ponto 6 - Administrativo

Faça como milhares de estudantes: teste grátis o Passei Direto

Esse e outros conteúdos desbloqueados

16 milhões de materiais de várias disciplinas

Impressão de materiais

Agora você pode testar o

Passei Direto grátis

Faça como milhares de estudantes: teste grátis o Passei Direto

Esse e outros conteúdos desbloqueados

16 milhões de materiais de várias disciplinas

Impressão de materiais

Agora você pode testar o

Passei Direto grátis

Faça como milhares de estudantes: teste grátis o Passei Direto

Esse e outros conteúdos desbloqueados

16 milhões de materiais de várias disciplinas

Impressão de materiais

Agora você pode testar o

Passei Direto grátis

Você viu 3, do total de 10 páginas

Faça como milhares de estudantes: teste grátis o Passei Direto

Esse e outros conteúdos desbloqueados

16 milhões de materiais de várias disciplinas

Impressão de materiais

Agora você pode testar o

Passei Direto grátis

Faça como milhares de estudantes: teste grátis o Passei Direto

Esse e outros conteúdos desbloqueados

16 milhões de materiais de várias disciplinas

Impressão de materiais

Agora você pode testar o

Passei Direto grátis

Faça como milhares de estudantes: teste grátis o Passei Direto

Esse e outros conteúdos desbloqueados

16 milhões de materiais de várias disciplinas

Impressão de materiais

Agora você pode testar o

Passei Direto grátis

Você viu 6, do total de 10 páginas

Faça como milhares de estudantes: teste grátis o Passei Direto

Esse e outros conteúdos desbloqueados

16 milhões de materiais de várias disciplinas

Impressão de materiais

Agora você pode testar o

Passei Direto grátis

Faça como milhares de estudantes: teste grátis o Passei Direto

Esse e outros conteúdos desbloqueados

16 milhões de materiais de várias disciplinas

Impressão de materiais

Agora você pode testar o

Passei Direto grátis

Faça como milhares de estudantes: teste grátis o Passei Direto

Esse e outros conteúdos desbloqueados

16 milhões de materiais de várias disciplinas

Impressão de materiais

Agora você pode testar o

Passei Direto grátis

Você viu 9, do total de 10 páginas

Faça como milhares de estudantes: teste grátis o Passei Direto

Esse e outros conteúdos desbloqueados

16 milhões de materiais de várias disciplinas

Impressão de materiais

Agora você pode testar o

Passei Direto grátis

Prévia do material em texto

Ponto 6 - Direito Administrativo: Ato Administrativo. Formas Extintivas. Anulação e Revogação. Invalidação e Convalidação.
Wellington Lopes da Silva - wton.lopes@yahoo.com
* Bibliografias utilizadas como base: Bandeira de Mello, Celso Antônio. Curso de Direito Administrativo. 30ª ed. rev. e atualizada até a Emenda Constitucional 71, de 29/11/2012. São Paulo: Malheiros Editores, 2013. Carvalho Filho, José dos Santos. Manual de Direito Administrativo. 27ª. ed. rev., ampl. e atualizada até 31/12/2013. São Paulo: Atlas, 2014.
6.3.1. Extinção dos atos administrativos: panorama geral
As formas de extinção dos atos administrativos são estas, segundo CABM:
	Ato eficaz
	Ato ineficaz
	I) Cumprimento dos efeitos:
a) esgotamento do conteúdo jurídico da relação;
b) execução material;
c) termo final ou condição resolutiva.
II) Desaparecimento de elemento infungível da relação:
a) sujeito;
b) objeto.
III) Retirada:
a) revogação;
b) invalidação;
c) cassação;
d) caducidade;
e) contraposição.
	a) mera retirada;
b) recusa.
Para os atos eficazes:
I) Cumprimento de seus efeitos. Pode ocorrer por esgotamento do conteúdo jurídico (fluência dos efeitos ao longo do prazo previsto para ocorrerem, como o gozo de férias de um funcionário); execução material (cumprimento da providência à qual se preordenava o ato, como a demolição de uma casa); implemento da condição resolutiva (evento futuro e incerto) ou do termo final (evento futuro e certo), quer determinado (dia tal), quer indeterminado (permissão para que se retire a água de um rio, se este não baixar aquém de certa cota). JSCF chama essa forma de extinção natural.
II) Desaparecimento de elemento infungível (sujeito ou objeto) da relação jurídica constituída pelo ato. É o que se passa com a morte de um beneficiário (desaparecimento do sujeito) nos atos intuitu personae (a morte do funcionário extingue a nomeação), assim também com o desaparecimento do objeto da relação (a tomada, pelo mar, de um terreno de marinha dado em aforamento extingue a enfiteuse). JSCF chama essa forma extintiva de extinção subjetiva (1ª hipótese) ou extinção objetiva (2ª hipótese).
III) Retirada. Sucede quando o Poder Público emite um ato concreto com efeito extintivo sobre o ato anterior. Hipóteses:
III.a) Revogação. Retirada por razões de conveniência e oportunidade (retirada da permissão dada a uma banca de jornal, sob o fundamento de que perturba a circulação de pedestres no local).
III.b) Invalidação (ou anulação). Retirada porque o ato fora praticado em desconformidade com a ordem jurídica (retirada de autorização para porte de arma porque, contra a lei, fora deferida a menor de idade). CABM a chama de “invalidação”. 
III.c) Cassação. Retirada pelo descumprimento das condições pelo destinatário do ato (cassação da licença para funcionamento de hotel que se converteu em casa de tolerância).
III.d) Caducidade. Retirada em razão do advento de norma jurídica que tornou inadmissível a situação antes permitida pelo Direito e outorgada pelo ato precedente (não se deve confundir com a caducidade nas concessões de serviço público). Ex.: retirada de permissão para explorar parque de diversões em local que, em face de lei nova de zoneamento ambiental, tornou-se incompatível com esse tipo de uso.
III.e) Contraposição (ou derrubada). Ocorre quando é editado ato com fundamento em competência diversa da que gerou o ato anterior, mas cujos efeitos são contrapostos ao daquele. Há 2 atos com eficácias contrapostas (efeitos em sentido contrário). A eficácia do 2º ato fará cessar a eficácia do 1º ato. Por exemplo, o ato de exoneração de um funcionário aniquila os efeitos do ato anterior de nomeação.
IV) Renúncia. Consiste na extinção dos efeitos do ato ante a rejeição pelo beneficiário de uma situação jurídica favorável de que desfrutava em consequência do ato renunciado (renúncia a um cargo de Ministro de Estado). Deve ser expressa.
Para os atos ineficazes:
a) Mera retirada. CABM prefere englobá-la no conceito genérico de revogação (se feita por razões de mérito) ou de invalidação (se por razões de legitimidade).
b) Recusa. Inutilização do ato ante a recusa do beneficiário, cuja aquiescência era necessária para produção de seus efeitos.
6.3.2. Revogação
Conceito
Revogação é a extinção de um ato administrativo ou de seus efeitos por outro ato administrativo, efetuada por razões de conveniência e oportunidade, respeitando-se os efeitos precedentes.
Sujeito ativo. Quem revoga é uma autoridade no exercício de função administrativa (as autoridades do Legislativo e do Judiciário praticam revogação quando, atipicamente, atuam no exercício de funções administrativas; nenhum Poder estatal pode, no entanto, revogar atos dos outros, pena de violar a independência recíproca; o ato pode ser revogado pela autoridade que o praticou ou por autoridade superior, no exercício do poder hierárquico).
Objeto. Revoga-se ato válido ou relação jurídica válida. Aqui reside uma diferença capital entre revogação e invalidação, uma vez que, nessa última, fulmina-se ato viciado.
Fundamento. É a competência discricionária, ou seja, o poder jurídico conferido ao agente para resolver, de acordo com critérios de conveniência e oportunidade, sobre uma situação que fora objeto do ato anterior.
Motivo. Inconveniência ou inoportunidade da mantença da situação precedente. 
Efeitos. Extinção do ato anterior, sem ofender efeitos passados (efeitos ex nunc). Aqui, outra diferença em relação à invalidação, pois esta, em regra, opera efeitos ex tunc (retroativamente).
Natureza. A revogação é ato de administração ativa, e não de administração controladora, consultiva, verificadora ou contenciosa; é ato que gera criação de utilidade pública, e não ato que apenas concorre para sua produção; logo, tem natureza constitutiva (exprime um poder positivo, modificando a situação precedente, ao decidir sobre a maneira de criar um interesse público).
A revogação pode ser explícita (autoridade simplesmente revoga o ato anterior) ou implícita (autoridade emite ato incompatível com o ato anterior); total ou parcial, conforme a amplitude com que afeta a situação precedente; pode incidir sobre ato ainda ineficaz (alguns chamam a essa hipótese de “mera retirada”) ou sobre ato eficaz (CABM prefere reunir as duas hipóteses sob o nome “revogação”).
Revogação e repristinação
Discute-se quanto à existência de repristinação do ato revogado quando se revoga o ato revogador. Considerem-se três atos: um segundo ato, que revoga o primeiro; um terceiro ato, que revoga aquele segundo. CABM afirma que há repristinação, com efeitos ex nunc (como é típico da revogação): “está implícito nele [terceiro ato] o alcance de repristinar a situação original, embora, como é inerente à revogação, a partir da emissão do último ato, ou seja, sem efeito retroativo. Seu efeito é recriar o que estava extinto, a partir da última revogação”. A doutrina majoritária e a jurisprudência afirmam, porém, que a repristinação depende de previsão expressa.
Limites ao poder de revogar
Há poder de revogar quando: i) a lei o confere; ii) a competência administrativa para dispor sobre certa situação não se exauriu ao ser anteriormente exercitada.
Assim, são irrevogáveis:
a) os atos que a lei declare irrevogáveis, por óbvio;
b) os atos que exauriram os seus efeitos (o ato que determina a demolição de uma casa, uma vez já executada essa providência material, torna-se irrevogável);
c) os atos vinculados, porque em relação a estes o administrador não tem liberdade de atuação (depois de conceder a licença para exercício de profissão regulamentada em lei, o administrador não pode revogá-la);
d) os denominados meros (puros) atos administrativos (certidões, pareceres e atestados), pois seus efeitos derivam da lei;
e) os atos de controle, pois a competência, em relação a eles, exaure-se já com a expedição do ato (autorizações prévias e aprovaçõesa posteriori, por exemplo); deve-se distinguir, neste caso, o ato controlador (ato de controle, que cria, instantaneamente, sem se protraírem no tempo, uma liberação ou confirmação) e ato controlado (este, sim, pode ter os seus efeitos revogados); é irrevogável o ato controlador (autorização prévia, aprovação a posteriori), embora sejam revogáveis os efeitos do ato controlado (aquele liberado ou aprovado pelo ato controlador);
f) os atos atingidos pela preclusão (atos que, integrando um procedimento, devem ser expedidos em ocasião determinada, depois da qual não podem ser revogados; por exemplo, não pode ser revogada a adjudicação, na licitação, depois de já celebrado o contrato);
g) os atos complexos, em que para constituição de certo efeito jurídico é necessária a integração de vontades de diferentes órgãos administrativos, sendo todas expressões da administração ativa; isso porque uma só vontade não pode modificar o que a lei fez depender do concurso de mais de uma (por exemplo, é irrevogável a nomeação, feita por autoridade, dentre pessoas constantes de lista composta por outro órgão);
h) os atos que geram direitos adquiridos (CF/88; art. 53, parte final, da Lei n. 9.784/99).
Revogação e indenização
A revogação, quando legítima, de regra, não dá direito de indenização. Com efeito, quando a lei confere o poder de revogar, sua efetivação normalmente não lesa direito algum de terceiro.
Situação diversa é a expropriação, instituto que se aplica quando há um choque irredutível entre um interesse público e um direito do administrado. Nessa hipótese (que não se confunde com revogação), cabe indenização, pois é absurdo supor-se que a Administração possa aniquilar um direito de alguém sem prévia indenização, a pretexto de “revogar”.
Exemplificando. A Administração concede uma licença para edificar. Iniciada a construção, a Administração não pode “revogar” ou “cassar” a licença, sob a alegação de que mudou o interesse público. Se, verdadeiramente, tiver surgido interesse público incompatível com a edificação, a solução não se obtém pela revogação, mas pela expropriação, que dá ensejo a indenização. Note-se: a expropriação, não obstante seja um caminho legítimo, gera o dever de indenizar, pois também existe responsabilidade do Estado por ato lícito.
Revogação e decadência
Não há prazo decadencial previsto para a revogação, ao contrário do que ocorre com a anulação, para a qual a Lei n. 9.784/99 (art. 54) prevê prazo de 5 anos. Há quem sustente que o prazo de 5 anos se aplica à revogação (Sérgio Ferraz). Outros, todavia, afirmam que a revogação não se sujeita à decadência, por falta de expressa previsão legal.
6.3.3. Invalidação e convalidação
Conceito
CABM menciona certo desacordo doutrinário quanto ao termo “invalidação” e quanto à existência e caracterização das diversas figuras a ele relacionadas: ato nulo, ato anulável, ato simplesmente irregular, ato inexistente. Afirma, porém, tomar o nome “invalidação” para reportar-se a um defeito jurídico, e não a um problema de inconveniência, de mérito, do ato. Critica, por isso, os autores que, sob o termo “invalidação”, referem-se à retirada do ato tanto por motivo de ilegitimidade (desconformidade com o direito) quanto por motivo de inconveniência ou inoportunidade (revogação).
Assim, “invalidação é a supressão de um ato administrativo ou da relação jurídica dele nascida, por haverem sido produzidos em desconformidade com a ordem jurídica” (conceito de CABM). JSCF diz seguir, no ponto, a terminologia de CABM, pelo que conceitua a “invalidação” como “a forma de desfazimento do ato administrativo em virtude da existência de vício de legalidade”.
CABM adverte que não há graus de invalidade: ou o ato é válido, ou é inválido; não há ato algum em Direito mais inválido do que outro. Todavia, pode haver, e há, reações do Direito mais ou menos radicais ante as várias hipóteses de invalidade. É essa diferença no grau de repulsa que determina um discrímen entre atos nulos e atos anuláveis ou, ainda, outras distinções como “atos simplesmente irregulares” ou “atos inexistentes”.
Sujeito ativo. Diferentemente da revogação (que ocorre só no exercício de função administrativa), a invalidação pode ser praticada tanto pela Administração (espontaneamente, por provocação do interessado ou por denúncia de terceiro) quanto pelo Poder Judiciário (na apreciação de uma lide).
Objeto. O objeto da invalidação pode ser um:
a) Um ato ainda ineficaz. Nesta hipótese, a invalidação fulmina o ato em si, e não os seus efeitos, que sequer foram produzidos.
b) Um ato eficaz abstrato. Fulmina o ato em si e os seus efeitos. Por exemplo, a invalidação de um regulamento apanha, a um só tempo, a fonte produtora de efeitos (o próprio regulamento, como fonte contínua de efeitos) e as relações jurídicas que produziu (suprime os efeitos já nascidos do regulamento).
c) Um ato eficaz concreto. Ato concreto é aquele aplicável uma única vez, em uma situação concreta; esgota-se na produção de uma única relação jurídica. Logo, se o ato concreto, ao ser praticado, esgota-se, a invalidação não apanhará o ato em si (que desapareceu, esgotou-se), mas apenas os efeitos dele decorrentes.
Fundamento. O fundamento da invalidação é a obrigação de restaurar a legalidade, quando violada.
Motivo. O motivo da invalidação é a ilegitimidade do ato ou da relação por ele gerada.
Forma. A invalidação do ato administrativo só pode ser feita mediante a instauração de competente procedimento administrativo que garanta ao interessado o contraditório e a ampla defesa. Isso porque a presunção de legitimidade do ato administrativo não pode ser afastada unilateralmente pela Administração.
Efeitos da invalidação
Em regra (há exceções, vistas adiante) a invalidação opera efeitos ex tunc (atinge o ato e seus efeitos ab initio). No ponto, há nítida diferença quanto à revogação, cujos efeitos são ex nunc.
Classificação das invalidades
CABM classifica os atos inválidos em: a) atos nulos; b) atos anuláveis; c) atos inexistentes. Ao lado desses, o autor registra a existência dos atos irregulares, os quais, todavia, ao contrário daqueles, são atos válidos.
Adota-se, a seguir, em breve síntese, a classificação de CABM, seguida, ao menos quanto aos atos nulos e anuláveis, por JSCF.
Atos irregulares (CABM)
São aqueles padecentes de vícios materiais irrelevantes, reconhecíveis de plano, ou que transgridem regras de mera padronização (uniformização) interna, sem relevância jurídica externa. O vício de que são inquinados, como não afeta a publicidade e os mais aspectos relativos à garantia de direitos dos administrados, não interfere na validade do ato: são atos válidos.
Atos nulos, anuláveis e inexistentes
Não obstante exerça função distinta em cada um dos ramos, a teoria das nulidades (sistema dicotômico ( nulidade e anulabilidade) do Direito Privado pode ser adotada no Direito Administrativo. 
É a gravidade do vício e, à vista dela, a possibilidade ou não de convalidação o critério que permite distinguir os atos inválidos em: “anuláveis” (suscetíveis de convalidação), de um lado, e, de outro, “nulos” e “inexistentes” (insuscetíveis de convalidação).
Atos inexistentes (CABM)
São aqueles que, ao contrário dos nulos e anuláveis, possuem uma gravidade de tal ordem que jamais podem ser objeto de “conversão”. Correspondem a “condutas criminosas ofensivas a direitos fundamentais da pessoa humana, ligados à sua personalidade ou dignidade intrínseca e, como tais, resguardados por princípios gerais de Direito que informam o ordenamento jurídico dos povos civilizados”. Contra eles, há direito de resistência. Exemplo: “instruções” baixadas por autoridade policial para que agentes administrativos torturem presos; autorizações para que agentes administrativos saqueiem estabelecimentos de devedores do Fisco.
Não se está a referir aos “atos inexistentes” porque inconclusos (como um decreto presidencial publicado sem a assinatura de um Ministrode Estado, requisito indispensável para a integração do ato) ou porque possuem objeto materialmente impossível (nomeação de alguém já falecido). Os “atos inexistentes”, na acepção de CABM, são aqueles que se encontram “fora do possível jurídico e radicalmente vedados pelo Direito”.
Atos nulos (CABM e JSCF)
São: a) os atos que a lei assim os declare; b) os atos em que é impossível a convalidação (não podem ser repraticados sem vício).
Atos anuláveis (CABM e JSCF)
São: a) os que a lei assim os declare; b) os que podem ser repraticados sem vício e, por isso, admitem convalidação.
Convalidação
A convalidação é o suprimento da invalidade de um ato com efeitos retroativos. Pode derivar de um ato da Administração ou de um ato do particular afetado pelo provimento viciado.
Quando provém da Administração, esta corrige o defeito do primeiro ato mediante um segundo ato. O segundo ato (agora produzido de forma consonante com o Direito) remete ao ato inválido, legitimando os seus efeitos pretéritos. Só são convalidáveis os atos que podem ser legitimamente produzidos. CABM adverte que a Administração não pode convalidar um ato viciado se este já foi impugnado, administrativa ou judicialmente, pena de tornar inútil a arguição do vício. Aponta, todavia, uma exceção: o caso da “motivação” de ato vinculado expendida tardiamente, após a impugnação do ato. A demonstração, ainda que tardia, de que os motivos preexistiam e de que a lei exigia que, perante eles, o ato fosse praticado com o exato conteúdo com que o foi é razão bastante para sua convalidação.
A convalidação pode provir de um ato do particular afetado, na hipótese em que a manifestação deste era pressuposto legal para a expedição do ato administrativo anterior, editado com violação dessa exigência. Exemplo (Oswaldo Aranha): o pedido de exoneração de um funcionário feito depois do ato administrativo que o exonerou “a pedido” e manifestado com o propósito de legitimá-lo.
A depender de quem a praticou, a convalidação recebe uma destas denominações (CABM):
a) Ratificação ( Convalidação que procede da mesma autoridade da qual emanou o ato viciado.
b) Confirmação ( Convalidação que procede de outra autoridade, que não aquela que praticou o ato viciado.
c) Saneamento ( Convalidação que resulta de um ato do particular afetado.
Divergência terminológica: Maria Sylvia Di Pietro usa o termo “saneamento” para referir-se genericamente à convalidação, entendendo como tal tanto a que procede da Administração (regra) como a que decorre da iniciativa do administrado (o que CABM subclassifica em ratificação, confirmação e saneamento, MSZDP chama tudo de convalidação ou saneamento). De outro lado, a autora reserva o termo “confirmação” para designar a decisão da Administração de não anular o ato viciado, por razões de interesse público ou de segurança jurídica, nestas duas hipóteses: i) quando a anulação possa causar prejuízo maior do que a manutenção do ato; ii) quando ocorreu a “prescrição” do direito de anular o ato. Nesse sentido, aponta a seguinte distinção: a confirmação não corrige o vício do ato, mas o mantém tal qual foi praticado; a convalidação (saneamento) corrige o vício do ato.
Conversão
Não se deve confundir convalidação (vista acima) e conversão. Por esta última, quando possível, o Poder Público trespassa, também com efeitos retroativos, um ato de uma categoria (na qual seria inválido) para outra categoria (na qual seria válido). Exemplo: nomeação em caráter efetivo para cargo de provimento em comissão convertida em nomeação em comissão.
Reforma
A reforma consiste na prática de novo ato que suprime a parte inválida do ato anterior, mantendo a porção que for válida.
Vícios sanáveis
	Elemento viciado
	Admite convalidação?
	Competência (sujeito)
	SIM, desde que não se trate de competência exclusiva ou incompetência em relação à matéria.
	Finalidade
	NÃO ***
	Forma
	“Ato meramente irregular” (ver conceito acima)
	SIM
	
	Se forma é essencial à validade do ato
	NÃO
	Motivo
	NÃO (quer de fato, quer de direito)
	Objeto
	NÃO
*** Quanto ao vício de FINALIDADE, a jurisprudência, no caso de desapropriação, admite a mudança de finalidade, dentro de limites de razoabilidade. Por exemplo, desapropria para construir escola, mas constrói hospital (admite-se).
Regime dos atos inválidos
JSCF afirma, sem mais, que a invalidação opera efeitos ex tunc, de modo que a decretação de invalidade de um ato administrativo alcança o momento mesmo de sua edição, com o que as partes retornarão ao status quo ante. Cita o STF que, de modo peremptório, sumulou que a Administração pode anular seus próprios atos ilegais, porque deles não se originam direitos. Lembra, todavia, que, quanto à decadência, a Lei n. 9.784/99 (art. 54) limitou a ação administrativa de anulação dos atos administrativos, estabelecendo que o direito da Administração de anular atos que tenham produzido efeitos favoráveis para os destinatários decai em cinco anos, contados da prática do ato, ressalvada, entretanto, a ocorrência de comprovada má-fé.
Para CABM, o problema dos efeitos da invalidação dos atos inexistentes, nulos ou anuláveis (se ex tunc ou ex nunc) só pode ser adequadamente resolvido tomando-se a distinção entre atos restritivos e ampliativos da esfera jurídica dos administrados. Daí porque afirma estas possibilidades:
a) Atos unilaterais restritivos da esfera jurídica do administrado, se eram inválidos, serão fulminados com efeitos ex tunc, exonerando-se por inteiro quem fora indevidamente agravado pelo Poder Público das consequências onerosas.
b) Atos unilaterais ampliativos da esfera jurídica do administrado, se este não concorreu para o vício do ato, estando de boa-fé, serão fulminados com efeitos ex nunc.
Invalidação e dever de indenizar
CABM distingue duas situações:
a) Casos em que a invalidação ocorre antes de o administrado incorrer em despesas em razão do ato viciado ( Não haverá dano indenizável.
b) Casos em que a invalidação ocorre quando o administrado, em razão do ato viciado, já incorreu em despesas + atuou de boa-fé (de lembrar-se que a má-fé deve provar-se, pois não se presume) + não concorreu para o vício do ato fulminado ( O administrado terá direito à indenização das despesas efetuadas, bem como deverão ser respeitados os efeitos patrimoniais passados do ato, pois essa é a solução que melhor se coaduna com o princípio da responsabilidade do Estado (CF/88, art. 37, § 6º), a abranger tanto a responsabilidade por atos ilícitos quanto a responsabilidade por atos lícitos.
Convalidação e invalidação: dever ou poder?
JSCF (com apoio em WEIDA ZANCANER) ensina que, regra geral, em face de ato contaminado por vício de legalidade, o administrador deve anulá-lo, pois a Administração atua sob a direção do princípio da legalidade (CF/88, art. 37). Aponta, todavia, as exceções (limitações) ao dever de invalidação dos atos, baseadas na denominada “teoria do fato consumado”:
1) Decurso do tempo (decadência), que estabiliza certas situações fáticas, transformando-as em situações jurídicas. O art. 54 da Lei n. 9.784/99 dispõe sobre o prazo decadencial para a Administração anular seus próprios atos, atendidos estes requisitos: i) ato ampliativo (“de que decorram efeitos favoráveis”); ii) boa-fé do destinatário (“salvo comprovada má-fé”, pois esta exclui o prazo de decadência); iii) prazo de 5 anos (decadencial, pois se trata de direito potestativo). A Lei n. 9.784/99 utiliza o prazo de 5 anos, mas as legislações estaduais podem prever prazos diferentes.
2) Consolidação dos efeitos produzidos. Ocorre quando as consequências jurídicas do ato gerarem tal consolidação fática que a manutenção do ato inválido atenderá mais ao interesse público do que a invalidação. É aquele caso em que MSZDP afirma que, em vez de invalidação, haverá “confirmação”.
Nessas situações, prevalece o princípio do interesse público sobre o da legalidade estrita e, também, na linha do queé preconizado pela doutrina moderna, o princípio da segurança jurídica.
CABM, também apoiado em WEIDA ZANCANER, aplica a solução acima aos atos insuscetíveis de convalidação. Quanto aos atos suscetíveis de convalidação, apresenta a seguinte solução: se o ato for suscetível de convalidação e não houver sido impugnado pelo interessado, a Administração estará obrigada a convalidá-lo (salvo se tratar-se de vício de competência em ato de conteúdo discricionário, hipótese em que cabe ao superior hierárquico, a quem competiria expedir o ato, decidir se o confirma ou o reputa inconveniente, quando, então, será obrigado a invalidá-lo). Assim, quanto aos atos que a admitem, surge uma terceira exceção:
3) Convalidação (art. 55 da Lei n. 9.784/99), que se pode dar por ratificação (mesma autoridade), confirmação (outra autoridade) ou saneamento (iniciativa do particular), conforme as definições de CABM adotadas acima.
Quanto à invalidação (anulação), o art. 53 da Lei n. 9.784/99 utiliza o verbo dever. As súmulas ns. 346 (de 1963) e 473 (de 1969) do STF utilizam o verbo poder. 
Art. 53. A Administração deve anular seus próprios atos, quando eivados de vício de legalidade, e pode revogá-los por motivo de conveniência ou oportunidade, respeitados os direitos adquiridos.
STF, Súmula n. 346. A Administração Pública pode declarar a nulidade dos seus próprios atos.
STF, Súmula n. 473. A Administração pode anular seus próprios atos quando eivados de vícios que os tornam ilegais, porque deles não se originam direitos; ou revogá-los, por motivo de conveniência ou oportunidade, respeitados os direitos adquiridos e ressalvada, em todos os casos, a apreciação judicial.
Aponta-se, na doutrina, que a diferença deve-se ao contexto histórico em que surgiu a lei e os enunciados sumulares. Em um primeiro momento, discutia-se se a Administração poderia ou não, por si mesma, realizar a anulação. Daí porque as súmulas, resolvendo a questão, utilizam o verbo poder, afirmando a prerrogativa da Administração de fazê-lo. Em segundo momento, discutia-se se a atuação da Administração, na hipótese, seria vinculada ou discricionária, de modo que a lei, pacificando a controvérsia, utilizou o verbo dever (atuação é vinculada).
Contrariando o entendimento de CABM (para quem a convalidação de ato com defeito sanável é obrigatória, salvo a exceção apontada), a Lei n. 9.784/99 (art. 55) adotou o critério da discricionariedade: “Art. 55. Em decisão na qual se evidencie não acarretarem lesão ao interesse público nem prejuízo a terceiros, os atos que apresentarem defeitos sanáveis poderão ser convalidados pela própria Administração”.
Resumindo:
Atos não passíveis de convalidação (atos nulos e atos inexistentes) ( A Administração é obrigada a invalidar (Lei n. 9.784/99, art. 53).
Atos passíveis de convalidação (atos anuláveis) ( Para a Lei n. 9.784/99 (art. 55), a Administração pode escolher entre convalidar ou invalidar (discricionariedade). Para CABM, a Administração é obrigada a convalidar o ato (atuação vinculada), salvo se houver prévia impugnação do interessado ou tratar-se de vício de competência em ato discricionário.
Três pontos importantes sobre a decadência:
i) Prazo decadencial para os atos praticados antes da Lei n. 9.784/99, quando não havia prazo. Prevalece que o prazo conta-se a partir da vigência daquela lei.
ii) Tempestividade da anulação. Segundo o STJ, para que o ato de anulação se considere tempestivo, deve ser iniciado e concluído dentro do prazo de 5 anos. Apesar de o § 2º do art. 54 da Lei n. 9.784/99 dispor que “considera-se exercido o direito de anular com a prática de qualquer medida de autoridade administrativa que importe impugnação à validade do ato”, o STJ confere ao dispositivo uma interpretação restritiva, de acordo com os limites estabelecidos no caput.
iii) Atos sujeitos a registro no Tribunal de Contas (atos complexos, sob condição suspensiva). Para o STF (MS 25.036), o ato se constitui apenas após a manifestação do TC. Logo, enquanto não houver essa manifestação, o prazo decadencial ainda não flui.
iv) Atos praticados pela Previdência Social. O art. 103-A da Lei n. 8.213/91 traz um prazo específico (10 anos) para a anulação de ato praticado pela Previdência Social.
Autotutela e contraditório
A autotutela caracteriza-se pela iniciativa de ação atribuída aos próprios órgãos administrativos para que, sempre que for necessário rever determinado ato ou conduta, o façam, ex officio, com base no poder-dever de vigilância que exercem sobre os atos que praticam e sobre os bens confiados à sua guarda.
Modernamente, entende-se que a autotutela não pode ser exercida de ofício em toda a sua plenitude, porque sofre restrição do princípio do contraditório. O STF já adotou esse entendimento (RE 158.543-9/RS). O art. 49, § 3º, da Lei n. 8.666/93 positivou-o, ao dispor que “no caso de desfazimento do processo licitatório, ficam assegurados o contraditório e a ampla defesa”.
6.3.4. Diferenças entre revogação e invalidação
	
	Sujeito
	Motivo
	Extinção dos efeitos
	Revogação
	Administração (autoridade no exercício de função administrativa)
	Inconveniência ou inoportunidade do ato
	Sempre ex nunc (não retroage)
	Invalidação
	Administração e Judiciário
	Ilegitimidade do ato
	Ex tunc (regra) ou ex nunc

Outros materiais