ATOSADMINISTRATIVOS AlexandreMagno

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ATOS ADMINISTRATIVOS 
 
1. Introdução. 2. Definição de atos administrativos. 3. Requisitos de validade dos atos 
administrativos. 3.1 Classificação tradicional. 3.1.1 Competência. 3.1.2 Finalidade. 3.1.3 Forma. 
3.1.4 Motivo. 3.1.5 Objeto (conteúdo). 3.2 Classificação proposta por Bandeira de Mello. 4. 
Atributos dos atos administrativos. 4.1 Presunção de legitimidade. 4.2 Autoexecutoriedade. 4.3. 
Imperatividade. 5. Condições para a produção de efeitos válidos. 5.1 Perfeição. 5.2 Validade. 5.3 
Exequibilidade. 6. Discricionariedade e vinculação. 6.1 Introdução. 6.2 Discricionariedade. 6.3 
Vinculação. 7. Classificação dos atos administrativos. 7.1 Quanto ao alcance. 7.2 Quanto aos 
destinatários. 7.3 Quanto à intervenção da vontade administrativa. 7.4 Quanto ao conteúdo. 7.5 
Quanto às prerrogativas da Administração. 8. Espécies de atos administrativos. 8.1 Atos 
normativos. 8.2 Atos ordinatórios. 8.3 Atos negociais. 8.4 Atos enunciativos. 8.5 Atos punitivos. 9. 
Extinção dos atos administrativos. 9.1 Em razão de fato. 9.2 Em razão de ato administrativo. 9.2.1 
Introdução. 9.2.2 Revogação. 9.3 Em razão de ato administrativo ou judicial. 9.3.1 Introdução. 9.3.2 
Anulação. 9.4 Em razão de ato do beneficiário. 10. Convalidação. 
 
1. Introdução 
 
Os atos administrativos constituem, sem dúvida, um dos tópicos mais importantes, e, ao 
mesmo tempo, mais controversos do Direito Administrativo. A imensa maioria dos atos 
praticados pela Administração Pública são atos administrativos. Necessariamente, esses 
atos são praticados em todas as áreas de atuação administrativa, das licitações às questões 
referentes aos bens públicos. Trata-se do que pode ser chamado da “Parte Geral do Direito 
Administrativo”, cotidianamente objeto de diversos pronunciamentos judiciais. 
 
Infelizmente, sua importância é proporcional às controvérsias que os cercam. A disciplina 
dos atos administrativos depende quase que exclusivamente da doutrina, com a 
considerável exceção da bem formulada Lei 9.784/99 (Lei de Processo Administrativo), 
que lhes dedica alguns dispositivos. Finalmente, a origem da matéria é a doutrina civilista 
dos atos jurídicos, cuja transposição ao Direito Administrativo é um dos grandes desafios 
aos estudiosos. 
 
Por isso, é indispensável que, antes de conhecermos o significado do ato administrativo, 
entremos em contato com expressões relacionadas a ele: 
 
Atos da Administração são todos aqueles atos praticados pelos órgãos administrativos de 
qualquer um dos Poderes. Podem produzir ou não efeitos jurídicos. Incluem desde um 
decreto do Presidente da República até a apreensão de mercadorias contrabandeadas e a 
nomeação de um servidor público. 
 
Fatos administrativos são os acontecimentos que têm repercussão jurídica na 
Administração Pública, criando, modificando ou extinguindo direitos e obrigações. Esses 
fatos podem ser naturais e voluntários.1 
 
 
1
 Fatos administrativos ou fatos da administração também significam, para alguns autores, atos materiais 
praticados pela Administração Pública, como a pavimentação de uma rua e a realização de uma cirurgia em 
um hospital público. 
Fatos administrativos naturais (objetivos): independem da vontade da Administração 
Pública, mas produzem efeitos jurídicos sobre ela. A morte de um servidor público é um 
exemplo, uma vez que cria, para seus dependentes, o direito ao recebimento da pensão. 
 
Fatos administrativos voluntários (subjetivos), que dependem de uma manifestação de 
vontade da Administração, cujo objetivo é produzir efeitos jurídicos. Ex.: nomeação de 
alguém para ocupar um cargo público, tornando-o sujeito de todas as obrigações e de todos 
os direitos dos servidores públicos. 
 
Contratos administrativos: espécie de negócio jurídico bilateral2, regido pelo Direito 
Público, em que há acordo de vontades entre a Administração (contratante) e o 
administrado (contratado). Sua existência depende sempre da manifestação da vontade das 
duas partes. Além disso, são, normalmente, sinalagmáticos (são previstas obrigações para 
ambos os contratantes) e comutativos (as obrigações são equivalentes entre si). 
 
Diferenciam-se dos contratos regidos pelo Direito Privado pela existência das cláusulas 
exorbitantes, dispositivos que seriam inválidos ou mesmo incomuns, pois estipulam 
prerrogativas da Administração Pública sobre o administrado. Ex.: possibilidade de rescisão 
unilateral do contrato pela Administração Pública. 
 
Conceitos fundamentais 
Atos da Administração Todos aqueles praticados pela 
Administração Pública 
Fatos administrativos Têm repercussão jurídica na Administração. 
Podem ser naturais e voluntários. Também 
são compreendidos como realizações 
materiais da Administração. 
Contratos administrativos Negócios jurídicos bilaterais, regidos pelo 
Direito Público, celebrados entre 
Administração e administrado. 
 
 
2. Definição de atos administrativos 
 
Atos administrativos: atos jurídicos unilaterais regidos pelo Direito Público e 
realizados por agentes públicos, no exercício de função administrativa. Vejamos os 
significados de cada um dos termos dessa definição. 
 
Ato jurídico: sua finalidade é produzir efeitos no mundo do Direito, criando, modificando 
ou extinguindo direitos e obrigações. Vários autores consideram o ato administrativo como 
“manifestação de vontade” ou “declaração de vontade”, expressões com sentido idêntico a 
 
2
 “Por negócio jurídico deve se entender a declaração de vontade privada destinada a produzir efeitos que o 
agente pretende e o direito reconhece. Tais efeitos são a constituição, modificação ou extinção de relações 
jurídicas, de modo vinculante, obrigatório para as partes intervenientes. (...) São negócios jurídicos unilaterais 
os que se formam com uma só declaração de vontade (...). São negócios bilaterais os que resultam da 
manifestação de duas partes, produzindo efeitos para ambas” (Amaral, p. 317/390-391). 
ato jurídico, que expressa a vontade da Administração em produzir determinados efeitos 
jurídicos. 
 
Se o ato realizado pela Administração não for apto a produzir efeitos jurídicos, como é o 
caso de simples comunicados e pareceres, não pode ser denominado ato administrativo. 
Mesmo um ato material, como a varrição de rua, é um ato jurídico, pois tem o efeito 
jurídico de extinguir, satisfazer, a obrigação daquele que está varrendo. 
 
Unilateral: a produção do ato administrativo independe da concordância daqueles que 
serão atingidos por ele. Porém, cada vez mais tem sido exigida a participação dos 
destinatários na formação do ato. Por exemplo, considera-se obrigatória a audiência dos 
interessados antes da revogação ou da anulação do ato administrativo. 
 
Trata-se de uma decorrência dos princípios constitucionais do devido processo legal3 e da 
participação popular. Assim, o conteúdo dos atos administrativos depende exclusivamente 
da vontade Administração Pública, mas é um direito do administrado tentar influir na 
formação dessa vontade. 
 
Regido pelo Direito Público: todos os atos da Administração Pública Direta (entes 
federativos), das autarquias e fundações são atos administrativos, uma vez que regidos, em 
maior ou menor grau, pelo Direito Público. 
 
Porém, as empresas estatais (empresas públicas, sociedades de economia mista e 
subsidiárias) realizam, quase sempre, atos regidos pelo Direito Privado. Excepcionalmente, 
nas hipóteses previstas na Constituição Federal, são praticados atos regidos pelo Direito 
Público, ou seja, atos administrativos. Por exemplo: licitações e concursos públicos. 
 
Realizado por agentes públicos: todas as pessoas que, de alguma forma, exercem funções 
públicas podem praticar ato administrativos. Isso inclui agentes políticos, agentes 
administrativos(servidores públicos, empregados públicos, militares e temporários) e até 
mesmo particulares em colaboração com a Administração Pública (agentes honoríficos, 
delegados e credenciados). 
 
É importante destacar que atos administrativos podem ser feitos mesmo por pessoas que 
não pertencem formalmente à Administração Pública, caso dos particulares em 
colaboração. Assim, os tabeliães, agentes delegados, realizam, no exercício de sua função 
notarial, atos administrativos. Portanto, os atos administrativos não são espécies de atos da 
Administração, uma vez que nem sempre são produzidos por órgãos administrativos. 
 
Exercício da função administrativa: os atos administrativos geralmente são praticados 
pelo Poder Executivo (órgãos e entidades da Administração Direta e da Administração 
Indireta), mas agentes de outros Poderes e, inclusive, particulares, podem praticá-los 
 
3
 De acordo com Marçal Justen Filho, “Institui-se o devido processo legal não apenas como forma de tutelar 
os particulares e seu patrimônio contra os desmandos dos agentes estatais, mas também como meio de 
impedir decisões administrativas imprudentes, aptas a gerar efeitos ruinosos sobre o patrimônio público” 
(Curso de Direito Administrativo, 2008, p. 215). 
também, desde estejam que no exercício de uma função administrativa. Ex: provimento de 
um Tribunal de Justiça, que regula o funcionamento dos serviços internos; e expedição de 
precatório por tribunal4. 
 
Para diferenciar um ato administrativo de outro legislativo ou judicial, a opção mais 
simples é utilizar o critério residual, ou seja, se o ato não pertencer a essas duas últimas 
espécies será, necessariamente, administrativo, mesmo quando realizado por agente que 
não pertença ao Executivo. 
 
Definição de ato administrativo 
Ato jurídico Cria, modifica ou extingue direitos e 
obrigações. 
Unilateral Conteúdo definido apenas pela 
Administração Pública. 
Regido pelo Direito Público Ato praticado normalmente pela 
Administração Direta, autarquias e 
fundações; e excepcionalmente por 
empresas estatais. 
Realizado por agente público Agentes políticos; agentes administrativos e 
particulares em colaboração. 
Exercício de função administrativa Execução da lei de ofício, em qualquer um 
dos Poderes. 
 
 
3. Requisitos de validade dos atos administrativos 
 
São aqueles que sempre devem estar presentes em um ato administrativo para que seja 
considerado perfeito e válido. Também existe, neste ponto, profunda divergência 
doutrinária, a começar por sua denominação: são chamados de elementos, requisitos, 
condições, pressupostos e até aspectos do ato administrativo. 
 
Além disso, sua enumeração é objeto de controvérsia, divergindo os autores sobre quais são 
esses requisitos. Por uma questão didática, será adotada, inicialmente, a classificação mais 
 
4 “ADMINISTRATIVO E PROCESSUAL CIVIL – NATUREZA JURÍDICA DA DECISÃO DO 
PRESIDENTE DO TRIBUNAL EM PRECATÓRIO – ATO ADMINISTRATIVO – SÚMULA 311/STJ. – 
NÃO-CABIMENTO DE RECURSOS EXCEPCIONAIS – SÚMULA 733 DO STF. 
1. Nos termos da Súmula 311/STJ ["Os atos do presidente do tribunal que disponham sobre 
processamento e pagamento de precatório não têm caráter jurisdicional"], o ato do Presidente do Tribunal de 
Justiça que disponha sobre processamento e pagamento de precatório não tem caráter jurisdicional. 
2. Sendo assim, ainda que tenha ocorrido um erro na avaliação do Tribunal de origem - ao entender que, por 
ser matéria jurisdicional, a competência para apreciar o pedido de suspensão do precatório é do juiz de 
execução - isto não desfaz a natureza administrativa desta decisão, motivo pelo qual, segue impassível de ser 
guerreada por meio de recursos excepcionais. 
3. O ordenamento jurídico prevê ações e remédios constitucionais que podem ser utilizados contra decisões de 
natureza administrativa, não havendo que se falar em negativa da prestação jurisdicional. O que não pode 
ocorrer é o recebimento de um recurso especial interposto contra uma decisão do Tribunal que possui 
natureza administrativa.” 
 (STJ, AgRg no REsp 776972 / SP) 
utilizada, que encontrou sua expressão na Lei de Ação Popular (Lei 4.717/65, art. 2°). 
Assim, devem fazer parte do ato administrativo: a competência, a finalidade, a forma, o 
motivo e o objeto. No item posterior, será apresentada a classificação feita por Celso 
Antonio Bandeira de Mello, que também conta com grande aceitação. 
 
3.1 Classificação tradicional 
 
3.1.1 Competência (sujeito competente) 
 
Competência é o conjunto das atribuições conferidas aos ocupantes de um cargo, 
emprego ou função pública. A competência é sempre um elemento vinculado do ato 
administrativo, mesmo que esse ato seja discricionário. 
 
Tradicionalmente, a competência é fixada por meio de lei. Porém, a Emenda Constitucional 
32/2001 modificou a Constituição (art. 84, VI, b) para permitir que o Presidente da 
República disponha, mediante decreto autônomo, sobre “organização e funcionamento da 
administração federal”. Portanto, a fixação da competência dos órgãos e agentes públicos é 
matéria reservada, hoje, não mais a lei, mas a decreto autônomo. 
 
A competência é intransferível e irrenunciável, mas a execução do ato pode ser delegada, 
para agentes ou órgãos de mesma ou de inferior hierarquia, ou mesmo avocada, para 
agentes ou órgãos subordinados (ver arts. 11 a 17 da Lei 9.784/99). 
 
Para ser válido, o ato administrativo deve estar incluído entre as atribuições do agente que o 
pratica. Caso contrário, o ato deve ser anulado e o agente responsabilizado por uma espécie 
de abuso de poder chamada de excesso de poder. 
 
Além disso, a competência implica, para o agente, um dever de agir sempre que for 
necessário o ato para o qual ele foi investido. A omissão no cumprimento desse dever 
também gera a responsabilização do agente público, que pode ser inclusive penal, no caso 
de abandono de função (Código Penal, art. 323). 
 
Caso o particular realize, de má-fé, ato administrativo para o qual não tem competência, 
poderá ser responsabilizado penalmente por crime de usurpação de função pública, previsto 
no art. 328 do Código Penal. O agente público também pode responder penalmente caso 
pratique ato administrativo antes de tomar posse do cargo ou em situações nas quais não o 
exerça mais, como aposentadoria, remoção e exoneração (Código Penal, art. 324). 
 
O ato praticado por agente incompetente pode ser convalidado (sanado) por aquele que tem 
a competência. Nesse caso, a convalidação é chamada de ratificação e somente não é 
possível no caso de competência exclusiva, ou seja, indelegável. A ratificação é ato 
discricionário da autoridade competente. 
 
Competência 
Conceito Conjunto das atribuições de um agente, 
órgão ou entidade pública. 
Determinada por Decreto autônomo 
Caracteres Irrenunciável, inderrogável e intransferível 
Quanto ao regramento Elemento vinculado 
Infração administrativa Executar ato para o qual não tem atribuição 
(excesso de poder) ou deixar de executar as 
atribuições (omissão). 
Crimes Abandono de função; exercício funcional 
ilegalmente antecipado ou prorrogado; e 
usurpação de função pública. 
Convalidação de ato com vício na 
competência 
Denominada ratificação. É possível se a 
competência não for exclusiva. 
 
 
3.1.2 Finalidade 
 
De acordo com di Pietro (2004, p. 202), “finalidade é o resultado que a Administração 
quer alcançar com a prática do ato. Enquanto objeto é o efeito jurídico imediato que o 
ato produz (aquisição, transformação ou extinção de direitos) a finalidade é o efeito 
mediato. Distingue-se do motivo, porque este antecede a prática do ato, correspondendo aos 
fatos, às circunstâncias, que levam a Administração a praticar o ato. Jáa finalidade sucede à 
prática do ato, porque corresponde a algo que a Administração quer alcançar com sua 
edição”. 
 
Tal qual a competência, a finalidade é sempre elemento vinculado, mesmo nos ato 
discricionários. Assim, não existe liberdade do administrador público quanto à fixação da 
finalidade do ato. 
 
A finalidade é o elemento decorrente do princípio da impessoalidade, de acordo com o qual 
todos os atos administrativos devem obedecer a uma finalidade genérica: a satisfação do 
interesse público. Além disso, cada ato deve obedecer a uma finalidade específica. Ex.: o 
ato de remoção de ofício de servidor público tem a finalidade de suprir a necessidade de 
pessoal no local de destino. 
 
A desobediência à finalidade geral ou específica constitui uma espécie de abuso de poder: o 
desvio de finalidade, também chamado de desvio de poder, que não se presume, mas deve 
ser provado, ao menos, por indícios. Ex.: remover o servidor como forma de puni-lo ou por 
razões estritamente pessoais.5 
 
 
5 “RECURSO ORDINÁRIO EM MANDADO DE SEGURANÇA. BOMBEIRO MILITAR. 
TRANSFERÊNCIA. DECRETO Nº 4.541/79 DO ESTADO DO AMAZONAS. DISCRICIONARIEDADE 
DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA. VALIDADE DO ATO. RECURSO ORDINÁRIO DESPROVIDO. 
I - O Decreto nº 4.541/79 do Estado do Amazonas prevê expressamente a hipótese de movimentação de 
bombeiro militar para o atendimento de necessidade do serviço. 
III - Inexistindo indícios de eventual desvio de finalidade, a movimentação promovida pela autoridade dita 
coatora, que tem respaldo na legislação, traduz-se em exercício regular do poder discricionário da 
Administração Pública.” 
 (STJ, RMS 30370 / AM) 
O desvio de finalidade pode constituir diversos crimes, como peculato-desvio (CP, art. 312, 
caput); emprego irregular de verbas ou rendas públicas (CP, art. 315); prevaricação (CP, 
art. 319); e advocacia administrativa (CP, art. 321). 
 
Não é possível convalidar o ato praticado com finalidade diversa daquela prevista, implícita 
ou explicitamente, na lei. 
 
Finalidade 
Definição Objetivo a ser alcançado pelo ato. 
Espécies Finalidade genérica (satisfação do interesse 
público) e específica (própria de cada ato). 
Quanto ao regramento Elemento vinculado. 
Infração administrativa Desvio de finalidade ou desvio de poder 
Crimes Peculato-desvio; emprego irregular de 
verbas públicas; prevaricação; e advocacia 
administrativa. 
Convalidação Vedada. 
 
 
3.1.3 Forma 
 
Em sentido estrito, é o modo como se manifesta o ato administrativo na realidade. No 
magistério de Cretella Júnior (2006, p. 203), “forma é o sinal tangível por meio do qual se 
revela fora do sujeito que a exprime, a vontade, constituindo esta o conteúdo do ato. 
Trata-se de fenômeno exterior, que assume uma veste, modo que se manifesta a vontade, 
colocando-a como entidade objetiva”. Forma, portanto, é base física que permite aos 
destinatários o conhecimento do conteúdo do ato administrativo. 
 
Em sentido amplo, inclui as formalidades que devem ser obedecidas para que o ato 
administrativo tenha existência, validade e exequibilidade. Forma não se confunde 
com formalismo, atitude que coloca excessiva ênfase na forma, que é instrumental, 
sobre o conteúdo, que é a essência do ato administrativo. O formalismo é considerado, 
atualmente, uma exigência burocrática e inútil, sendo o informalismo um dos princípios do 
processo administrativo. 
 
Geralmente, a forma deve ser escrita para possibilitar a prova da existência do ato, a 
delimitação precisa de seu momento de realização, a publicação e a fiscalização. Apenas 
em situações excepcionais, emergenciais ou irrelevantes o ato pode ter outra forma, como 
nos sinais de trânsito e em certas ordens a inferiores hierárquicos. De acordo com o 
princípio do paralelismo das formas (ou da homologia), a extinção do ato 
administrativo deve ser feita na mesma forma do ato originário. 
 
O art. 22 da Lei 9.784/99 dispões sobre a forma dos atos do processo administrativo, mas 
suas regras são perfeitamente aplicáveis aos atos administrativos em geral: 
 
Art. 22. Os atos do processo administrativo não dependem de 
forma determinada senão quando a lei expressamente a exigir. 
 
§ 1° Os atos do processo devem ser produzidos por escrito, em 
vernáculo, com a data e o local de sua realização e a assinatura da 
autoridade responsável. 
 
§ 2° Salvo imposição legal, o reconhecimento de firma somente 
será exigido quando houver dúvida de autenticidade. 
 
§ 3° A autenticação de documentos exigidos em cópia poderá ser 
feita pelo órgão administrativo. 
 
§ 4° O processo deverá ter suas páginas numeradas 
seqüencialmente e rubricadas. 
 
O caput do art. 22 dá a impressão de que a forma é um elemento discricionário do ato 
administrativo. Porém, o § 1° deixa clara a vinculação a determinada forma: escrita, em 
vernáculo, com data e local e assinatura do responsável. 
 
De acordo com a Lei 4.717/65, art. 2°, b, o vício de forma “consiste na omissão ou na 
observância incompleta ou irregular de formalidades indispensáveis à existência ou 
seriedade do ato”. Também constitui vício de forma ausência de motivação, quando for 
considerada obrigatória por lei. A ausência total de forma tem como consequência a 
inexistência do próprio ato administrativo. 
 
Assim, a nulidade é absoluta se a forma é essencial ao ato (ex.: ausência de assinatura do 
chefe do Poder Executivo em um decreto), sendo possível a convalidação, por meio da 
conversão, quando não existir essa essencialidade (ex.: autorização de uso de bem público 
que, por erro, é expedida com o formato de concessão de uso6). 
 
Forma 
Definição Revestimento do ato administrativo. 
Formalidade Conjunto dos ritos que devem ser 
obedecidos para que o ato tenha validade. 
Formalismo Ênfase exarcebada da forma em detrimento 
do conteúdo. 
Forma normal Escrita 
Princípio do paralelismo da formas (ou da 
homologia) 
Deve ser utilizada a mesma forma para criar 
e extinguir o ato. 
Base legal Lei 9.784/99, art. 22. 
Classificação quanto ao regramento Elemento vinculado. 
Convalidação de ato com vício na forma Permitida quando a forma não é essencial. 
 
 
6
 A autorização possibilita a utilização temporária de bem público enquanto que a concessão possibilita o uso 
permanente do bem. 
 
3.1.4 Motivo 
 
São os fundamentos de fato e de direito do ato administrativo. Ex: o motivo de uma 
multa é a ultrapassagem de um sinal vermelho (fundamento de fato) e a previsão desse fato 
no Código Brasileiro de Trânsito como infração administrativa (fundamento de direito). 
 
Todo ato administrativo deve ter um motivo lícito, ou seja, baseado na lei. Não é permitido 
que um ato seja feita por mero capricho do agente público, sem nenhum fundamento. 
Também é vedado que um fundamento de fato não tenha correspondência com a lei 
(fundamento de direito). 
 
Nos atos discricionários, o motivo é de livre escolha da Administração, com a condição de 
que este seja lícito, isto é, adequado à situação legalmente prevista. 
 
A motivação é a explicitação do motivo. É um dos princípios da Administração Pública 
(art. 2°, caput, da Lei 9.784/99) e faz parte da forma do ato, mas somente é obrigatória nos 
casos previstos em lei. A principal enumeração é feita no art. 50 da lei: 
 
“Art. 50. Os atos administrativos deverão ser motivados, com indicação dos fatos e dos 
fundamentos jurídicos, quando: 
 
I - neguem, limitem ou afetem direitos ou interesses;7 
 
II - imponham ou agravem deveres, encargos ou sanções;8 
 
III - decidam processos administrativos de concurso ou seleção pública; 
 
IV - dispensem ou declarem a inexigibilidade de processo licitatório; 
 
V - decidam recursosadministrativos; 
 
VI - decorram de reexame de ofício; 
 
VII - deixem de aplicar jurisprudência firmada sobre a questão ou discrepem de 
pareceres, laudos, propostas e relatórios oficiais; 
 
7
 “É inconstitucional o veto não motivado à participação de candidato a concurso público.” 
(STF, Súmula 684) 
8 “ADMINISTRATIVO. RECURSO ORDINÁRIO EM MANDADO DE SEGURANÇA. LEGITIMIDADE 
DA EXIGÊNCIA DE MULTA IMPOSTA POR INEXECUÇÃO TOTAL DE CONTRATO 
ADMINISTRATIVO. DESPROVIMENTO DO RECURSO. 
(...) 
4. Não merece prosperar a alegada violação do princípio da motivação dos atos administrativos. A decisão 
que indeferiu a solicitação de dispensa da multa contratual indicou os fundamentos de fato e de direito 
necessários para a imposição da sanção administrativa. O motivo de direito foi a previsão legal e contratual 
expressa da multa. O motivo de fato foram a inexecução contratual e a conduta culposa da impetrante.” 
(STJ, RMS 21949 / PR) 
 
VIII - importem anulação, revogação, suspensão ou convalidação de ato 
administrativo.” 
 
A motivação deve ser: 
a) explícita – deve vir expressa na forma escrita; 
b) clara – permite a devida identificação de seus termos; 
c) congruente – corresponde exatamente ao real motivo do ato; e 
d) prévia ou concomitante ao ato – é proibida a motivação posterior ao ato. 
 
Por razões de praticidade, a lei permite que a motivação consista em declaração de 
concordância com os fundamentos de manifestações anteriores, que, nesse caso, serão parte 
integrante do ato administrativo. Pela mesma razão, os atos repetitivos podem ser 
motivados por meio mecânico, que reproduza os fundamentos das decisões. A condição, 
nesse caso, é que o procedimento não prejudique direito ou garantia dos administrados, 
especialmente o contraditório e a ampla defesa. 
 
De acordo com a teoria dos motivos determinantes, a veracidade da motivação 
condiciona a validade do ato administrativo.9 Portanto, se a motivação é falsa, o ato é 
inválido10, mesmo que a motivação, no caso, seja dispensável. Ex : ato de exoneração de 
ocupante de cargo comissionado. Não é necessária a motivação, mas se for realizada 
expressando uma mentira, o ato será nulo, devendo o agente ser reintegrado ao cargo. 
Trata-se de uma decorrência dos princípios da moralidade e da razoabilidade.11 
 
 
9 "Ao motivar o ato administrativo, a Administração ficou vinculada aos motivos ali expostos, para todos os 
efeitos jurídicos. Tem aí aplicação a denominada teoria dos motivos determinantes, que preconiza a 
vinculação da Administração aos motivos ou pressupostos que serviram de fundamento ao ato. A motivação é 
que legitima e confere validade ao ato administrativo discricionário. Expostos os motivos, a validade do ato 
fica na dependência da efetiva existência do motivo. Presente e real o motivo, não poderá a Administração 
desconstituí-lo a seu capricho. Por outro lado, se inexistente o motivo declarado na formação do ato, o mesmo 
não tem vitalidade jurídica." 
(RMS 10.165/DF) 
10 “EXTRADIÇÃO . Passiva. Refúgio ao extraditando. Concessão no curso do processo, pelo Ministro da 
Justiça. Ato administrativo vinculado. Não correspondência entre os motivos declarados e o suporte fático da 
hipótese legal invocada como causa autorizadora da concessão de refúgio. Contraste, ademais, com norma 
legal proibitiva do reconhecimento dessa condição. Nulidade absoluta pronunciada. Ineficácia jurídica 
conseqüente.” 
(STF, Ext 1085) 
11 “1. A Administração, ao autorizar a transferência ou a remoção de agente público, vincula-se aos termos 
do próprio ato, portanto, submete-se ao controle judicial a morosidade imotivada para a concretização da 
movimentação (Teoria dos Motivos Determinantes). 
2. Pela Teoria dos Motivos Determinantes, a validade do ato administrativo está vinculada à existência e à 
veracidade dos motivos apontados como fundamentos para a sua adoção, a sujeitar o ente público aos seus 
termos. 
3. No caso, em harmonia com a jurisprudência do STJ, o acórdão recorrido entendeu indevida a desvinculação 
do procedimento administrativo ao Princípio da Razoabilidade, portanto considerou o ato passível ao crivo do 
Poder Judiciário, verbis: ‘a discricionariedade não pode ser confundida com arbitrariedade, devendo, assim, 
todo ato administrativo, mesmo que discricionário, ser devidamente motivado, conforme os preceitos da 
Teoria dos Motivos Determinantes, obedecendo ao Princípio da Razoabilidade.’” 
(STJ, AgRg no REsp 670453 / RJ) 
Existe vício quanto ao motivo se este for inexistente ou não tiver relação com a finalidade 
do ato (Lei 4.717/65, art. 2°, d). O vício quanto à motivação é um vício de forma e pode 
acontecer nos seguintes casos: inexistência de motivação quando obrigatória; motivação 
implícita, obscura, incongruente ou posterior; e motivação falsa. Não é possível a 
convalidação de atos com vício no motivo. 
 
Motivo 
Definição Fundamentos de fato e de direito do ato 
administrativo. 
Obrigatoriedade Todo ato administrativo deve ter um motivo 
lícito. 
Classificação quanto ao regramento Nos atos discricionários, é elemento 
discricionário. 
Vícios relativos ao motivo Inexistência de motivo e incompatibilidade 
com o objetivo do ato. 
Convalidação Não é possível. 
 
Motivação 
Definição Exposição do motivo. 
Obrigatoriedade Apenas nos casos expressos em lei. 
Requisitos A motivação deve ser explícita, clara, 
congruente, prévia ou posterior ao ato. 
Teoria dos motivos determinantes O ato administrativo somente é válido se 
sua motivação for verdadeira. 
Vícios relativos à motivação Inexistência, quando obrigatória; e 
desobediência aos requisitos. 
 
 
3.1.5 Conteúdo 
 
São os efeitos jurídicos imediatos produzidos pelo ato administrativo. Exemplo: o 
objeto da remoção é a lotação do servidor em determinada localidade. 
 
Todo ato administrativo deve ter conteúdo lícito, certo e possível. Não existe ato 
administrativo sem objeto, pois este é a própria essência do ato. 
 
Do mesmo modo que no motivo, nos atos discricionários, o conteúdo é de livre escolha 
da Administração, com a condição de que este seja lícito, isto é, previsto em lei. 
 
É muito comum, doutrinariamente, a identificação entre o conteúdo e o objeto de um 
ato. Nesse sentido, leciona Hely Lopes Meirelles (2007, p. 155), “todo ato administrativo 
tem por objeto a criação, modificação ou comprovação de situações jurídicas concernentes 
a pessoas, coisas ou atividades sujeitas à ação do Poder Público. Nesse sentido, o objeto 
identifica-se com o conteúdo do ato, através do qual a Administração Pública manifesta seu 
poder e sua vontade, ou atesta simplesmente situações preexistentes”. 
 
Com a devida vênia ao saudoso mestre, considero que não é correta a identificação entre os 
dois institutos. Conteúdo é o conjunto dos direitos e obrigações criados, modificados ou 
extintos pelo ato administrativo. Assim, o conteúdo da desapropriação é a transferência 
de um bem particular à Administração Pública. Objeto é a coisa ou a relação jurídica 
sobre a qual devem incidir os efeitos do ato. Assim, o objeto da desapropriação é o bem, 
móvel ou imóvel, desapropriado. 
 
Conteúdo 
Definição Efeitos jurídicos imediatos do ato 
administrativo. 
O conteúdo deve ser Lícito, certo e possível. 
Classificação quanto ao regramento Nos atos discricionários, é elemento 
discricionário. 
Objeto Bem ou relação jurídica atingida pelo ato 
administrativo. 
 
 
3.2 Classificação proposta por Bandeira de Mello 
 
Celso Antonio Bandeira de Mello12 realizou classificação própria dos requisitos dos atos 
administrativos que influenciou grandemente a doutrina nacional. De forma mais precisa 
que a adotada na Lei 4.717/65, ele considera a existência de elementos e pressupostos,de 
existência e de validade, dos atos administrativos. 
 
É considerada a existência de apenas dois elementos: a) conteúdo: tudo aquilo que o ato 
modifica na ordem jurídica; e b) forma: meio de exteriorização do ato. Nesse sentido, não 
há ato administrativo sem conteúdo nem forma. 
 
Os pressupostos, por sua vez, não fazem parte do ato administrativo, mas são 
indispensáveis a ele. Dividem-se em pressupostos de existência e de validade. 
 
Os pressupostos de existência são: 
a) objeto: aquilo sobre o qual o ato dispõe; e 
b) pertinência à função administrativa, que é a atividade típica do Poder Executivo e 
atípica dos outros Poderes consistente na execução de ofício da lei. 
 
Os pressupostos de validade são classificados em: 
a) pressuposto subjetivo (sujeito): o produtor do ato, além de ter competência para a sua 
realização, não deve estar afastado do cargo (por suspensão, férias, licença, etc.) nem 
impedido (por exemplo, por parentesco com o interessado no processo administrativo); 
b) pressupostos objetivos: motivo (fato que autoriza ou exige a prática do ato) – difere de 
móvel, que é a intenção do agente que praticou o ato – e requisitos procedimentais (são os 
atos que devem preceder determinado ato). Por exemplo, a nomeação do servidor é 
requisito para a sua posse; 
c) pressuposto teleológico (finalidade): bem jurídico visado pelo ato; 
 
12
 Curso de Direito Administrativo, 2004, p. 356-377. 
d) pressuposto lógico (causa): vínculo entre o motivo e o conteúdo do ato. Assim, os 
efeitos jurídicos do ato devem ser adequados à resolução da situação de fato que lhe deram 
causa. Nesse ponto, devem ser levados em consideração dois princípios importantíssimos: 
razoabilidade e proporcionalidade; 
e) pressuposto formalístico (formalização): modo específico de apresentação da forma. 
 
Elementos Conteúdo e forma. 
Pressupostos de existência Objeto e pertinência à atividade 
administrativa. 
Pressupostos de validade Sujeito, motivo, requisitos procedimentais, 
finalidade, causa e formalização. 
 
4. Atributos dos atos administrativos 
 
São as características peculiares dos atos administrativos, que os diferenciam dos atos 
jurídicos praticados pelos indivíduos. Decorrem do regime jurídico de Direito Público, que 
concede prerrogativas específicas à Administração. 
 
4.1. Presunção de legitimidade 
 
Todos os atos administrativos devem ser considerados, a princípio, como realizados de 
acordo com a lei (presunção de legalidade) e de acordo com a realidade (presunção de 
veracidade) 13. A rigor, apenas a presunção de veracidade é atributo exclusivo do ato 
administrativo, uma vez que os atos jurídicos praticados pelos particulares também são 
considerados conformes à lei até prova em sentido contrário. 
 
A presunção de legitimidade é relativa (juris tantum), ou seja, admite prova em sentido 
contrário 14, que deve ser inequívoca, concludente15. Inverte-se, portanto, o ônus da prova, 
ou seja, a Administração Pública, ao contrário do particular, não precisa provar a 
legitimidade de seus atos. Quem discordar do ato é que deve produzir a prova da ilicitude.16 
 
13 “Os documentos juntados pela executada contêm dados oficiais que, configurando atos administrativos, 
são dotados de presunção de veracidade, máxime quando não contestados pela parte exequente.” 
(STJ, EDcl no AgRg no REsp 1073735 / DF) 
14 “Os atos administrativos têm fé pública e gozam de presunção de veracidade juris tantum. Assim, não 
constando quaisquer documentos que pudessem ilidir a veracidade das declarações do oficial de justiça, no 
sentido de ter o réu manifestado o desinteresse em apelar, entende-se comprovada sua renúncia ao respectivo 
direito.” 
(STJ, HC 138231 / SP) 
15 “O ato administrativo goza da presunção de legalidade que, para ser afastada, requer a produção de prova 
inequívoca cujo valor probatório não pode ter sido produzido unilateralmente – pelo interessado.” 
(STJ, AgRg no REsp 1137177 / SP) 
16 “PROCESSUAL CIVIL E TRIBUTÁRIO – VIOLAÇÃO DOS ARTS. 168, 515 535 DO CPC – 
SÚMULA 284 DO STF – JULGAMENTO EXTRA PETITA – INOCORRÊNCIA – AUTO DE INFRAÇÃO 
– PRESUNÇÃO DE LEGITIMIDADE – ÔNUS DA PROVA – PARTICULAR – BASE DE CÁLCULO DO 
TRIBUTO – MATÉRIA DE PROVA – SÚMULA 7 DO STJ – ISS – LISTA DE SERVIÇOS – 
TAXATIVIDADE – INTERPRETAÇÃO EXTENSIVA. 
(...) 
3. O auto de infração é ato administrativo que, enquanto tal, goza de presunção de veracidade e legitimidade, 
cabendo ao particular o ônus de demonstrar o que entende por vício.” 
 Esse atributo tem dois aspectos: 
a) executoriedade – a Administração Pública pode empregar meios diretos de coerção 
sobre os administrados. Ex.: apreensão de mercadorias contrabandeadas; 
b) exigibilidade – utilização de meios indiretos para compelir o administrado a 
cumprir a ordem estatal.17 Ex.: inscrição do inadimplente na dívida ativa. 
 
No processo civil, não é necessária a demonstração da veracidade dos atos administrativos, 
pois independem de prova “os fatos (...) em cujo favor milita presunção legal de existência 
ou veracidade” (CPC, art. 334, IV). Porém, se a outra parte apresentar qualquer prova de 
que o ato é inverídico, é indispensável, para a sua manutenção, que a Administração 
demonstre a correspondência do ato à realidade. 
 
Outra decorrência processual desse atributo é a impossibilidade de considerar a 
Administração revel caso não apresente a contestação no prazo. Assim, a confissão ficta, 
aceitação tácita dos fatos alegados pela outra parte (CPC, art. 319), não é possível no caso 
de omissão processual da entidade administrativa. 
 
4.2. Autoexecutoriedade 
 
Os atos administrativos podem ser realizados sem a intervenção, prévia ou posterior, 
do Poder Judiciário. O Judiciário pode controlar os atos administrativos, mas apenas 
depois da sua realização e com o requerimento do interessado: é o princípio da 
inafastabilidade da jurisdição (CF, art. 5°, XXXV). 
 
Porém, não são autoexecutáveis os atos administrativos que afetem direitos protegidos 
por “cláusulas de reserva judicial”, ou seja, aqueles direitos que somente podem ser 
restritos por ordem judicial. É o acontece na interceptação telefônica, na dissolução 
compulsória de associações e na cobrança litigiosa de dívidas, como as multas18. 
 
4.3 Imperatividade 
 
A Administração Pública impõe aos administrados a obediência aos atos 
administrativos sem a necessidade de sua concordância. Portanto, a vontade do 
administrado é irrelevante. Ex.: desapropriação e tombamento de imóvel. 
 
A imperatividade dos atos administrativos é excepcionada nos casos em que haja manifesta 
ilegalidade. Assim, os servidores públicos podem desobedecer as ordens manifestamente 
ilegais (Lei 8.112/90, art. 116, IV) e os particulares podem não apenas desobedecê-las, mas 
 
(STJ, REsp 1108111 / PB) 
17
 A natureza jurídica da exigibilidade é controversa, sendo reconhecida ora como aspecto da 
autoexecutoriedade, ora como sinônimo de imperatividade, ora como atributo autônomo. 
18
 Excepcionalmente, a multa pode ser auto-executável, como no caso daquela imposta ao contratado que 
desobedeceu às condições do contrato administrativo. A Administração Pública pode descontar a multa da 
caução ou mesmo dos pagamentos a serem efetuados ao contratado. 
também oporem-se ativamente à sua execução (somente é crime a resistência ou 
desobediência a ato ilegal – Código Penal, art. 329 e 33019). 
 
Esse atributo está presente em todos os atos administrativos, uma vez que decorre de seu 
próprio conceito como ato unilateral. Porém, não está presente em alguns atos da 
Administração:a) atos enunciativos ou opinativos – que apenas informam determinada situação, sem 
produzir efeitos jurídicos. Ex.: atestados, certidões e pareceres; 
b) atos de gestão – em que a Administração Pública está em situação de igualdade 
com o administrado. São regidos pelo Direito Privado. Ex.: contratos realizados por 
empresas estatais; 
c) atos negociais – utilizados para possibilitar o exercício de atividade controlada pela 
Administração Pública – somente são realizados por requerimento do administrado. 
Ex.: licenças e autorizações. 
 
4.4 Tipicidade 
 
De acordo com di Pietro (2004, p. 194-195), “tipicidade é o atributo pelo qual o ato 
administrativo deve corresponder a figuras previamente definidas em lei como aptas a 
produzir determinados resultados. Para cada finalidade que a Administração pretende 
alcançar existe um ato definido em lei. Trata-se de decorrência do princípio da legalidade, 
que afasta de a possibilidade praticar atos inominados; estes só são possíveis para os 
particulares, como decorrência do princípio da autonomia da vontade”. 
 
Atributos do ato administrativo 
Presunção de legitimidade A Administração não tem o ônus de provar 
a legalidade e a veracidade de seus atos. 
Autoexecutoriedade Os atos administrativos podem ser 
executados sem necessidade de intervenção 
judicial. 
Tipicidade Cada espécie de ato administrativo requer 
devida previsão legal. 
Imperatividade Imposição de obrigações ao administrado 
sem necessidade de sua concordância. 
 
 
5. Condições para a produção de efeitos válidos 
 
5.1 Perfeição 
 
Ato administrativo perfeito é aquele que já passou por todas as suas fases de formação. 
Ex.: decreto já assinado pelo Presidente da República e pelo Ministro da área. Perfeição não 
significa ausência de vícios (o ato pode ser perfeito e inválido), mas simplesmente a 
 
19
 “Art. 329 - Opor-se à execução de ato legal, mediante violência ou ameaça a funcionário competente para 
executá-lo ou a quem lhe esteja prestando auxílio. (...) 
Art. 330 - Desobedecer a ordem legal de funcionário público.” 
existência de todos os elementos indispensáveis ao ato. O ato administrativo perfeito não 
se confunde com o ato jurídico perfeito, que é aquele “já consumado segundo a lei 
vigente ao tempo em que se efetuou” (Lei de Introdução ao Código Civil, art. 6°, § 1º). 
 
Ato imperfeito é aquele cuja formação está incompleta, pois não passou por todas as suas 
fases de produção. Exemplo: a simples indicação de Ministro do STF pelo Presidente da 
República, sem a necessária aprovação do Senado, é um ato imperfeito. Esse ato não pode 
produzir efeitos jurídicos típicos válidos. Exemplo: a investidura do servidor é imperfeita 
antes da posse. Caso ele realize algum ato antes de empossado, esse ato será inválido. 
 
Ato inexistente: tem somente a aparência de ato administrativo, pois a ausência completa 
de alguns de seus elementos impede a caracterização como tal. Ex.: casamento realizado 
em festa junina. Difere do ato imperfeito, que é apenas incompleto. Ex.: decreto sem a 
assinatura do Presidente da República. A tendência natural do ato perfeito é cumprir todas 
as suas etapas de formação e, assim, tornar-se perfeito. Já o ato inexistente nunca poderá 
tornar-se perfeito. Considera-se que a deficiência do ato inexistente é tão gritante que não 
há necessidade de anulá-lo, basta que a Administração o despreze. 
 
Ato eficaz é aquele que tem aptidão para produzir seus efeitos. Todo ato perfeito é eficaz, 
mesmo que sua execução dependa de termo, uma de condição ou de um encargo. Ato 
ineficaz é aquele que ainda não tem possibilidade de produzir efeitos. Pode ser imperfeito 
ou inexistente. 
 
5.2 Validade 
 
Ato válido é aquele praticado de acordo com a moral, a lei ou com outra norma de 
hierarquia mais elevada que o ato administrativo. No caso de licitações, contratos 
administrativos e concursos públicos, a validade depende também da obediência ao edital. 
 
Ato inválido ou nulo é aquele que é contrária a lei, a moral ou o edital. Como o princípio 
da legalidade limita o alcance dos atos administrativos, também é nulo o ato que ultrapassar 
os termos previstos na lei. O ato inválido deve ser, em regra, anulado, sendo possível 
também a sua convalidação em determinados casos. 
 
 5.3 Exequibilidade 
 
Ato exequível é aquele que pode ser executado inteiramente e de modo imediato.20 
Portanto, já está produzindo seus efeitos. Ex.: férias que estão sendo gozadas pelo servidor. 
 
Ato inexequível ou pendente é aquele que ainda não está produzindo seus efeitos. Por 
outro lado, o ato exaurido ou consumado já produziu todos os seus efeitos, tendo, 
portanto, extinguindo-se naturalmente. Ex.: o ato que determina a demolição de um imóvel 
é consumado com essa demolição. 
 
20
 Muitos autores utilizam o termo “eficácia” em lugar de “exequibilidade”. Preferiu-se fazer a distinção 
utilizada por Hely Lopes Meirelles, pois eficácia tem, originalmente, o sentido de algo que é apenas potencial, 
ou seja, é a capacidade de produzir efeitos e não a própria produção desses efeitos. 
 
Um ato administrativo pode ser: 
a) perfeito, válido e exequível; 
b) perfeito, válido e inexequível: nesses casos, a produção dos efeitos ainda depende 
da ocorrência de uma condição (evento futuro e incerto), de um termo (evento 
futuro e certo) ou da realização de um encargo (obrigação a ser cumprida pelo 
beneficiário do ato). Ex.: autorização dada em dezembro que começa a ter efeitos 
em janeiro; 
c) perfeito, inválido e exequível, pois, em razão do atributo de presunção de 
legalidade, é possível ao ato nulo produzir efeitos até que essa circunstância seja 
reconhecida pelo Judiciário ou pela Administração Pública; 
d) perfeito, inválido e inexequível. 
 
Os efeitos dos atos administrativos podem ser classificados em21: 
a) típicos (próprios): são o conteúdo específico do ato administrativo. Ex.: o efeito 
típico do ato de posse de cargo público é investir alguém nos direitos e deveres de 
servidor público; 
b) atípicos (impróprios): também decorrem do ato administrativo, mas não formam 
seu conteúdo específico. Dividem-se em: 
I) preliminares ou prodrômicos: são aqueles produzidos na situação de 
pendência do ato, ou seja, antes da ocorrência dos efeitos típicos. Ex.: a 
indicação, feita pelo Presidente da República, de nome para disputar a vaga 
de Ministro do STF tem como efeito preliminar o dever do Senado de 
deliberar a respeito; 
II) reflexos: atingem terceiros estranhos à relação jurídica estabelecida pelo ato. 
Ex.: a desapropriação de um imóvel implica a rescisão do contrato de 
aluguel incidente sobre ele. 
 
Ato perfeito Aquele que contém, de forma completa, 
todos os seus elementos. 
Ato imperfeito Ato incompleto, pois ainda não percorreu 
todas as fases de produção. Somente pode 
produzir validamente efeitos prodrômicos. 
Ato inexistente Tem apenas aparência de ato 
administrativo, pois algum(uns) de seus 
elementos estão completamente ausentes. 
Ato eficaz Ato que tem capacidade para produzir 
efeitos típicos válidos. Todo ato perfeito é 
eficaz. 
Ato ineficaz Não tem aptidão para a produção de efeitos 
típicos válidos. 
Ato válido Compatível com a lei, a moral e, em alguns 
casos, com o edital. 
Ato inválido ou nulo Desobedece ou ultrapassa o comando legal, 
moral ou editalício. 
 
21
 Conferir Bandeira de Mello, op. cit., p. 355-356. 
Ato exequível (eficaz, para alguns 
autores) 
Ato que, em dado momento, está 
produzindo seus efeitos típicos. 
Ato inexequível ou pendente (ineficaz, 
para alguns autores) 
Para produzir seus efeitos típicos, ainda 
deve esperar a ocorrência de termo,condição, o cumprimento de encargo ou a 
realização de ato de controle. 
Ato consumado ou exaurido Realizou integralmente todos os seus efeitos 
típicos. 
Efeitos típicos (próprios) Referem-se diretamente ao conteúdo do ato. 
Efeitos atípicos (impróprios) Decorrem do ato, sem estarem previstos em 
seu conteúdo. Podem ser preliminares 
(prodrômicos) ou reflexos. 
 
 
6. Discricionariedade e vinculação 
 
6.1 Introdução 
 
Discricionariedade e vinculação constituem, talvez, as expressões mais mutantes e incertas 
do Direito Administrativo. Inicialmente, ato discricionário significava aquele realizado com 
total liberdade pela Administração Pública, sem subordinação à lei e sem possibilidade de 
controle pelo Judiciário.22 Era um espaço de reserva absoluta da Administração, dominado 
por decisões políticas e não jurídicas. Por outro lado, atos vinculados eram aqueles sujeitos, 
subordinados à lei. 
 
Com a evolução doutrinária e jurisprudencial, os atos denominados discricionários 
deixaram de ser considerados completamente livres, alheios ao Direito. Admitiu-se a 
existência de elementos vinculados (competência, finalidade e forma), regidos estritamente 
pela lei. Além disso, a adoção de conceitos como abuso de poder, desvio de finalidade e 
teoria dos motivos determinantes limitou ainda mais a liberdade administrativa. Também 
foi considerada obrigatória a vinculação não apenas à lei, mas também à Constituição e aos 
princípios do Direito Administrativo. 
 
Assim, em uma “virada semântica”, os atos discricionários passaram a serem 
considerados aqueles em que a Administração Pública, totalmente subordinada ao 
Direito, tem liberdade de ação dentro de determinados parâmetros previamente 
definidos. Atos vinculados, por sua vez, seriam aqueles em a lei determina 
rigidamente todos os elementos, sem nenhuma margem de liberdade para a 
Administração. Essas são as concepções adotadas majoritariamente no Brasil hoje. 
 
Porém, a dicotomia atos vinculados versus atos discricionários carece de exatidão 
científica, podendo ser considerados, no máximo, como figuras de linguagem, com escassa 
aproximação da realidade administrativa. Na verdade, não existem, na Administração 
Pública, atos completamente discricionários. Todos os atos administrativos são, em 
 
22
 Ainda hoje, “discricionário” é definido no dicionário como “livre de condições” e “ilimitado”. Cf. 
http://www.priberam.pt/DLPO/Default.aspx. Acessado em 10 de maio de 2010. 
alguma medida, vinculados, quer seja a uma norma administrativa, à lei, à 
Constituição ou a princípios da Administração Pública.23 Por outro lado, é quase 
impossível conceber a existência de um ato vinculado de forma absoluta, ou seja, regrado 
em todos os seus aspectos. Quase sempre, há alguma liberdade, ao menos quanto ao modo 
de realizar o ato. 
 
Por isso, é no mínimo inexata a referência a “atos discricionários”, pois, como visto, todos 
os atos administrativos são, em alguma medida, vinculados. Também não é precisa a 
definição de vinculação como “liberdade zero” para o administrador. Atitude mais correta é 
considerar a existência de graus de vinculação do ato à norma, como faz Gustavo 
Binenbojm24. De acordo com ele, deve ser considerada a seguinte escala decrescente de 
vinculação: 
a) atos vinculados por regras (constitucionais, legais ou regulamentares); 
b) atos vinculados por conceitos jurídicos indeterminados (constitucionais, legais 
ou regulamentares); 
c) atos vinculados diretamente por princípios (constitucionais, legais ou 
regulamentares). 
 
Considerando, porém, que as expressões “atos vinculados” e “atos discricionários” 
continuam a serem utilizadas com grande frequência na doutrina e na jurisprudência, será 
visto a seguir quais são seus âmbitos de aplicação na atualidade. 
 
6.2 Vinculação 
 
A lei determina todos os elementos dos atos vinculados, por isso não há liberdade para 
o administrador na fixação de seu conteúdo. A vinculação ocorre entre o motivo 
previsto em lei e conteúdo (objeto) do ato. Se ocorrer determinado fato, o ato terá de ser 
realizado da maneira exigida pela lei25. Ex.: se alguém é aprovado no exame de trânsito, o 
Detran é obrigado a emitir a permissão para dirigir, na forma especificada em lei. Assim, a 
função do administrador é apenas verificar a ocorrência do fato que deve dar origem ao ato. 
 
Os atos vinculados podem ser, em todos os seus elementos, controlados pelo Poder 
Judiciário. Não é possível revogá-los, pois eles constituem direitos adquiridos para o 
administrado. 
 
23
 A conhecida expressão “atos políticos” carece de qualquer substancialidade, pois se refere apenas a atos 
administrativos dotados de maior grau de discricionariedade. 
24
 “Uma Teoria do Direito Administrativo”, p. 207-208. 
25 “ADMINISTRATIVO. RECURSO ORDINÁRIO EM MANDADO DE SEGURANÇA. ICMS. 
INDEFERIMENTO DE INSCRIÇÃO NO CADASTRO DE CONTRIBUINTES DO ESTADO DE 
SERGIPE (CACESE) IRREGULARIDADES FISCAIS DO NOVO SÓCIO. RESOLUÇÃO 152 DO RICMS. 
LEGALIDADE. AUSÊNCIA DE DIREITO LÍQUIDO E CERTO. 
1. É legítimo o indeferimento da inscrição (atualização) no Cadastro de Contribuintes do Estado de Sergipe 
(Cacese), se um dos sócios da empresa possuir débito na Fazenda Pública Estadual (art. 152, V, ‘h’, do 
Regulamento do ICMS). 
2. Impossível desviar-se a recusa da inscrição, por ser ato administrativo vinculado, do disposto em lei 
(neste caso, do Regulamento do ICMS). Sendo este cumprido, não se vislumbra direito líquido e certo da 
recorrente.” (grifou-se) 
(STJ, RMS 24769 / SE) 
 
São vinculados todos os atos que impõem sanções administrativas26. 
 
6.3 Discricionariedade 
 
Os agentes públicos têm liberdade para determinar “se, quando e como” o ato 
administrativo deve ser realizado. Seus critérios são a conveniência e a oportunidade 
do ato.27 Não se pode confundir ato discricionário com ato arbitrário, que é aquele 
praticado de forma contrária à lei. 
 
Somente há discricionariedade quanto ao mérito do ato (localizado no motivo e no objeto). 
Mesmo nesses aspectos, a discricionariedade não significa liberdade absoluta do 
administrador, uma vez que é limitada pelos modernos princípios da razoabilidade e da 
proporcionalidade (previstos no art. 2° da Lei 9.784/99), além do princípio constitucional 
da moralidade e da teoria dos motivos determinantes. 
 
Portanto, não se pode dizer que o ato discricionário é imune ao controle judicial, pois a 
Constituição adotou o sistema da unidade da jurisdição, segundo o qual qualquer lesão ou 
ameaça de lesão pode ser analisada pelo Judiciário (art. 5°, XXXV). Esse controle é pleno 
com relação aos elementos competência, forma e finalidade28 (denominados “vinculados”) 
e exercido, inclusive, sobre o motivo e o objeto (conteúdo) do ato. 
 
Apenas existe a exclusão desse controle no tocante ao mérito do ato administrativo, 
inclusive daquele ato editado pelo próprio Poder Judiciário29. É exemplo de mérito a 
 
26 “DIREITO ADMINISTRATIVO. PROCESSUAL CIVIL. RECURSO ORDINÁRIO EM MANDADO 
DE SEGURANÇA. SERVIDOR DO TRIBUNAL DE JUSTIÇA DO DISTRITO FEDERAL E DOS 
TERRITÓRIOS. ANULAÇÃO DO ATO DE NOMEAÇÃO. FRAUDE AO CONCURSO. NÃO-
COMPROVAÇÃO. LAUDO ESTATÍSTICO. INSUFICIÊNCIA. RECURSO PROVIDO. 
1. Não há discricionariedade no ato administrativo que impõe sanção disciplinar a servidor público, 
pelo que o controle jurisdicional de tal ato é amplo. Precedentes do STJ.” (grifou-se) 
(STJ, RMS 24503 / DF) 
27 “No Estado de Direito, a existência de atos sujeitos ao juízo de conveniência e oportunidade do 
administrador público se dá em razão da impossibilidade de a lei aferir, antecipadamente, qual o 
comportamento que melhor atenderia ao interesse público.” (grifou-se) 
(STJ,MS 14670 / DF) 
28 “1. A controvérsia essencial dos autos desvela-se por meio da submissão de ato administrativo ao controle 
judicial, em particular em relação à legalidade do ato, discricionário ou vinculado, sobretudo, no que diz 
respeito à competência, à forma e à finalidade legalmente previstas. 
2. Contravindo aos bem lançados argumentos recursais, a jurisprudência do STJ entende, em hipótese 
semelhante a destes autos, ser possível a intervenção do Poder Judiciário nos atos regulatórios (editais) que 
regem os concursos públicos.” 
(STJ, AgRg no REsp 673461 / SC) 
29 “AGRAVO REGIMENTAL. SUSPENSÃO DE LIMINAR E DE SENTENÇA. EXAME DE QUESTÃO 
DE MÉRITO. PRECATÓRIO JUDICIAL. DECISÃO DO PRESIDENTE. SEQUESTRO DE VERBA 
PÚBLICA. ATO ADMINISTRATIVO. ENUNCIADOS N. 311 E 733 DAS SÚMULAS DESTA CORTE E 
DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL, RESPECTIVAMENTE. 
(...) 
– Cuidando-se de ato de natureza administrativa, a decisão de presidente de tribunal que, nos autos de 
precatório judicial, determina o sequestro de verba pública não se sujeita a recurso especial ou extraordinário 
e, por consequência, também não pode ser objeto de suspensão de liminar, de sentença ou de segurança.” 
correção de prova de concurso público que, por não envolver questões de legalidade, não 
pode ser modificada pelo Judiciário 30, exceto se for demonstrada a ofensa a princípios da 
Administração.31 
 
Conceitos jurídicos indeterminados são expressões de significado vago, que devem ser 
definidas de acordo com critérios de oportunidade e conveniência administrativa. Ex.: 
“insubordinação grave” e “manter conduta compatível com a moralidade pública”. Nesses 
casos, a discricionariedade reside na interpretação da lei. 
 
A denominada “discricionariedade técnica” não é, na verdade, discricionariedade. 
Trata-se de simples vinculação da Administração Pública à melhor solução para 
determinado problema, manifestada por meio de um parecer (laudo) de um 
especialista. Ex.: um geólogo verifica que determinado morro, habitado por diversas 
pessoas, pode desabar a qualquer momento. Nesse caso, a Administração não tem opção: 
deve, simplesmente, determinar a evacuação imediata do local. 
 
O controle exercido pelo Judiciário sobre esses atos é bastante restrito, somente sendo 
possível anulá-los se o laudo técnico, que constituiu seu motivo, for derrubado por outro 
laudo ainda mais consistente. Somente nesse ponto é que reside a analogia com o ato 
verdadeiramente discricionário: em ambos os casos, existe um espaço vedado à 
interferência judicial – o mérito administrativo e o parecer técnico. 
 
Vinculação Relação obrigatória entre um dado motivo e 
 
(STJ, AgRg na SLS 1102 / RJ) 
30 “Os critérios de correção de provas, atribuição de notas e avaliação de títulos adotados pela Comissão de 
Concursos, em regra, não podem ser revistos pelo Judiciário, cuja competência se restringe ao exame da 
legalidade, ou seja, à observância dos elementos objetivos contemplados no edital e na lei que regem o 
certame. A justiça ou injustiça da decisão da Comissão Permanente de Concursos é matéria de mérito do ato 
administrativo, sujeita à discricionariedade técnica da autoridade administrativa.” 
(STJ, RMS 23878 / RS) 
31 “ADMINISTRATIVO. CONCURSO PÚBLICO. JUIZ SUBSTITUTO DA MAGISTRATURA DO 
ESTADO DO CEARÁ. CONTROLE JUDICIAL DO ATO ADMINISTRATIVO. LIMITAÇÃO. 
OPORTUNIDADE E CONVENIÊNCIA. EXIGÊNCIA DO ENUNCIADO DA QUESTÃO NÃO 
VALORADA NO ESPELHO DE CORREÇÃO DA PROVA DE SENTENÇA PENAL. AUSÊNCIA DE 
RAZOABILIDADE. OFENSA AOS PRINCÍPIOS DA CONFIANÇA E DA MORALIDADE. INCLUSÃO 
DE NOVO ITEM NO ESPELHO DE CORREÇÃO. REDISTRIBUIÇÃO DOS PONTOS. 
1. É cediço que o controle judicial do ato administrativo deve se limitar ao exame de sua compatibilidade com 
as disposições legais e constitucionais que lhe são aplicáveis, sob pena de restar configurada invasão indevida 
do Poder Judiciário na Administração Pública, em flagrante ofensa ao princípio da separação dos Poderes. 
2. Desborda do juízo de oportunidade e conveniência do ato administrativo, exercido privativamente 
pelo administrador público; a fixação de critérios de correção de prova de concurso público que se 
mostrem desarrazoados e desproporcionais, o que permite ao Poder Judiciário realizar o controle do 
ato, para adequá-lo aos princípios que norteiam a atividade administrativa, previstos no art. 37 da 
Carta Constitucional. 
3. Mostra-se desarrazoado e abusivo a Administração exigir do candidato, em prova de concurso público, a 
apreciação de determinado tema para, posteriormente, sequer levá-lo em consideração para a atribuição da 
nota no momento da correção da prova. Tal proceder inquina o ato administrativo de irregularidade, pois 
atenta contra a confiança do candidato na administração, atuando sobre as expectativas legítimas das partes e 
a boa-fé objetiva, em flagrante ofensa ao princípio constitucional da moralidade administrativa.” (grifou-se) 
 (STJ, RMS 27566 / CE) 
o conteúdo de um ato. 
Discricionariedade Liberdade administrativa para definir o 
conteúdo do ato em razão de um 
determinado motivo. 
Controle judicial Possível tanto em atos vinculados quanto 
em discricionários. 
Elementos do ato administrativo Sujeito (competência), finalidade e forma – 
elementos vinculados; motivo e conteúdo 
(objeto) – elementos discricionários. 
Mérito Espaço de liberdade decisória plena do 
administrador público – limitado pelas 
normas administrativas, leis, Constituição e 
princípios. 
Conceitos jurídicos indeterminados Expressões que comportam vários sentidos 
– presença da discricionariedade na 
interpretação. 
“Discricionariedade” técnica Vinculação administrativa a um parecer 
técnico. 
 
 
7. Classificação dos atos administrativos 
 
7.1 Quanto ao alcance 
 
Internos: seus efeitos atingem apenas os agentes que pertencem à entidade que editou 
o ato. Ex: portaria que regulamenta o processo administrativo no âmbito do Banco Central. 
Geralmente, os atos praticados por entidades da Administração Indireta têm efeitos apenas 
internos. 
 
Externos: seus efeitos jurídicos afetam pessoas de fora da entidade que o produziu. 
Ex.: multa aplicada pelo INSS a empresa que deixou de repassar as contribuições 
previdenciárias. Uma das características das autarquias de regime especial, como as 
agências reguladoras, é o poder de editar normas técnicas, que têm efeitos externos. 
 
7.2 Quanto aos destinatários 
 
Gerais, abstratos, impróprios ou normativos: servem para regular determina situação, 
por isso têm destinatários indeterminados. Exemplo: decreto que regulamenta o imposto de 
renda. São chamados de impróprios porque, materialmente, são considerados como leis e 
não como atos administrativos. 
 
Individuais, concretos ou próprios: regulam situações concretas e destinam-se a pessoas 
específicas. Exemplo: portaria de nomeação para cargo em comissão. Em uma concepção 
estrita, somente esses atos são administrativos. Da mesma forma, se uma lei atingir pessoas 
determinadas, será considerada como tal apenas formalmente, sendo, materialmente, ato 
administrativo 32, não sendo passível de ação declaratória de inconstitucionalidade.33 
 
Os atos gerais também são distintos dos atos individuais nas seguintes situações: 
a) anulação: é necessário o contraditório e ampla defesa apenas no caso de anulação 
de ato individual; 
b) revogação: o ato individual que dê origem a direitos adquiridos torna-se 
irrevogável, o que não acontece com o ato geral. 
 
7.3 Quanto à intervenção da vontade administrativa 
 
Simples: tem apenas uma manifestação de vontade, mesmo que seja emitida por um 
órgão coletivo. Ex.: regimento interno de um tribunal, que é aprovado pela maioria 
absoluta dosdesembargadores. A decisão é coletiva, mas expressa uma vontade única. 
 
Complexos: são formados por duas ou mais manifestações de vontade, provenientes 
de órgãos diversos. Exemplo: investidura em cargo público, que depende da nomeação 
realizada pelo Chefe do Poder Executivo e da posse, feita pelo chefe da repartição. 
 
Os atos complexos não se confundem com os processos administrativos. Apesar de 
ambos serem um conjunto de atos realizados com o objetivo de praticar um ato final, os 
atos complexos são praticados por diferentes órgãos, enquanto que os processos 
administrativos são praticados, geralmente, no interior do mesmo órgão. 
 
Compostos: são os que resultam da “vontade de um órgão, mas depende da 
verificação por parte de outro, para se tornar exeqüível. Exemplo: uma autorização que 
dependa do visto de uma autoridade superior. Em tal caso a autorização é o ato principal e o 
visto é complementar que lhe dá exeqüibilidade. O ato composto distingue-se do complexo 
porque este só se forma com a conjugação de vontades de órgãos diversos, ao passo que 
aquele é formado pela manifestação de vontade de um único órgão, sendo apenas ratificado 
por outra autoridade” (Meirelles, 2007, p. 173). O segundo ato pode ser aprovação, 
autorização, ratificação, visto ou homologação. Ex.: os Ministros do STF são indicados 
pelo Presidente da República e aprovados pelo Senado para que possam ser finalmente 
nomeados pelo Presidente. 
 
O ato complexo é apenas um ato administrativo, formado por duas mais ou mais vontades 
independentes entre si. Ele somente existe depois da manifestação dessas vontades. O ato 
composto, ao contrário, é único, pois passa a existir com a realização do ato principal, mas 
 
32 “Possuindo a Lei n.º 8.186/91 objeto determinado e destinatário certo – complementação da aposentadoria 
a ferroviários admitidos até 31 de outubro de 1969 na Rede Ferroviária Federal S.A – sem generalidade 
abstrata e impessoalidade, configura-se a natureza de ato administrativo em sentido material, consistente na 
concessão de aumento dos benefícios previdenciários para um grupo especifico.” 
(STJ, AgRg no REsp 1120225) 
33 “O Ministério Público Estadual, por seu turno, não pleiteou a declaração de inconstitucionalidade, senão 
formulou pedidos de efeitos concretos calcados na premissa de que a lei local era materialmente ato 
administrativo de eficácia prática.” 
(AgRg na MC 15988 / SP) 
somente adquire exequibilidade com a realização do ato acessório, cujo conteúdo é somente 
a aprovação do primeiro ato. 
 
No caso do ato complexo, o prazo decadencial previsto no art. 54 da Lei 9.784/99 – limite 
de cinco anos para a anulação de ato administrativo – somente é contado a partir da última 
manifestação de vontade, pois, somente assim o ato estará completo. Por isso, as 
jurisprudências do STF34 e do STJ35 têm considerado que, sendo complexos os atos de 
concessão de aposentadoria, reforma ou pensão, a contagem desse prazo decadencial 
somente se inicia com o registro junto ao Tribunal de Contas. 
 
Outra consequência do caráter complexo desse ato é que os direitos ao contraditório e à 
ampla defesa não podem ser exercidos na concessão inicial da aposentadoria, reforma ou 
pensão, mas apenas depois que do pronunciamento do Tribunal de Contas. Assim o STF 
dispôs na Súmula Vinculante nº 3: 
 
“Nos processos perante o Tribunal de Contas da União asseguram-
se o contraditório e a ampla defesa quando da decisão puder resultar 
anulação ou revogação de ato administrativo que beneficie o 
interessado, excetuada a apreciação da legalidade do ato de 
concessão inicial de aposentadoria, reforma e pensão.” 
 
7.4 Quanto ao conteúdo 
 
Atos constitutivos: criam uma situação jurídica, ou seja, passa a existir um direito ou uma 
obrigação para os administrados ou para a própria Administração Pública. Ex.: posse, pela 
qual passa a existir para o beneficiário a situação jurídica de servidor. 
 
Atos desconstitutivos ou extintivos: extinguem determinada situação jurídica. Ex.: 
revogação, que faz desaparecer um ato administrativo lícito e eficaz. 
 
Atos declaratórios: reconhecem uma situação jurídica anterior, possibilitando que ela 
tenha efeitos. Assim, o próprio ato declaratório tem eficácia retroativa (ex tunc).36 Ex.: 
 
34
 “ADMINISTRATIVO. APOSENTADORIA DE SERVIDORA PÚBLICA. INCORPORAÇÃO DE 
VANTAGEM REVOGADA: RECUSA DE REGISTRO DE APOSENTADORIA PELO TRIBUNAL DE 
CONTAS DA UNIÃO. INAPLICABILIDADE DO ART. 54 DA LEI 9.784/1999: ATO COMPLEXO. 
PRECEDENTES. EM 19.1.1995 A SERVIDORA NÃO CUMPRIA OS REQUISITOS EXIGIDOS PELO 
REVOGADO ART. 193 DA LEI N. 8.112/1990. SEGURANÇA DENEGADA.” 
(STF, MS 25697 / DF) 
35 “ADMINISTRATIVO. APOSENTADORIA. ATO COMPLEXO. CONFIRMAÇÃO PELO TRIBUNAL 
DE CONTAS DA UNIÃO. DECADÊNCIA ADMINISTRATIVA QUE SE CONTA A PARTIR DESSE 
ÚLTIMO ATO. NÃO-CONFIGURAÇÃO. 
1. Nos temos da jurisprudência deste Superior Tribunal de Justiça e da Suprema Corte, o ato de aposentadoria 
constitui-se ato administrativo complexo, que se aperfeiçoa somente com o registro perante o Tribunal de 
Contas, razão pela qual o marco inicial do prazo decadencial para Administração rever os atos de aposentação 
se opera com a manifestação final da Corte de Contas.” 
 (STJ, RMS 19240 / RJ) 
36 “1. A concessão de isenção tributária apenas proclama situação preexistente capaz de conceder ao 
contribuinte o benefício fiscal. 
anulação de um ato administrativo, que reconhece sua nulidade, ou seja, sua 
incompatibilidade com a lei; declaração de prescrição de uma ação ou de decadência de um 
direito. 
 
Atos alienativos: transferem bens ou direitos de um titular a outro. Em determinados casos, 
requer autorização legislativa, como na alienação de bens imóveis da Administração Direta 
e das autarquias e fundações, por meio de concorrência (Lei 8.666/93, art. 17, I). 
 
Atos modificativos: alteram situações pré-existentes, sem extinguir direitos nem 
obrigações. Ex.: mudança do horário de uma reunião. 
 
Atos abdicativos: aqueles em que o titular abre mão de um direito. São incondicionais, 
irretratáveis, imodificáveis e irreversíveis. Formalizam-se normalmente por meio de 
renúncia. De acordo com Meirelles (2007, p. 174), a Administração Pública somente pode 
renunciar a direito se houver autorização legislativa. Essa restrição é decorrente do 
princípio da indisponibilidade do interesse público pela Administração. 
 
7.5 Quanto às prerrogativas da Administração Pública 
 
Atos de império: são aqueles em que a Administração Pública tem supremacia sobre o 
particular, sendo disciplinados pelo Direito Público. São unilaterais, pois a vontade do 
particular é irrelevante. Ex.: desapropriação. 
 
Atos de gestão: são aqueles em que a Administração atua em situação de igualdade com o 
particular. São regidos pelo Direito Privado. São atos bilaterais, pois seus efeitos dependem 
da concordância do particular. Na verdade, não configuram atos administrativos, mas 
apenas atos da Administração. Ex.: locação de um imóvel. 
 
Atos de expediente: são simples atos de tramitação interna de papéis, não tendo efeitos 
diretos sobre os administrados. Ex.: protocolo de documentos recebidos na repartição. 
 
Classificação dos atos administrativos 
Quanto ao alcance Internos e externos. 
Quanto aos destinatários Gerais e individuais. 
Quanto à intervenção da vontade 
administrativa 
Simples, compostos e complexos. 
Quanto ao conteúdo Constitutivos, desconstitutivos (extintivos), 
declaratórios, alienativos, modificativos e 
abdicativos. 
Quanto às prerrogativas da Administração 
Pública 
Atos de império, de gestão e de expediente.2. “O ato declaratório da concessão de isenção tem efeito retroativo à data em que a pessoa reunia os 
pressupostos legais para o reconhecimento dessa qualidade.” 
(STJ, AgRg no REsp 1170008 / SP) 
8. Espécies de atos administrativos37 
 
8.1 Atos normativos 
 
Atos normativos são gerais e abstratos, aplicáveis a todas as pessoas que estiverem em 
determinada situação. Seu caráter normativo torna-os leis em sentido material e, por isso, 
são considerados atos administrativos impróprios. Os principais atos normativos são: 
a) decretos: atos administrativos de competência do chefe do Poder Executivo. Sua 
função principal é regulamentar a lei, detalhando os seus dispositivos (decreto 
regulamentar ou de execução). Excepcionalmente, não está subordinado a 
nenhuma lei (decreto autônomo ou independente). Em alguns casos, o decreto é 
ato administrativo próprio, com destinatários específicos. Ex.: decretos de demissão 
e de desapropriação; 
b) instruções normativas: atos administrativos de competência dos Ministros de 
Estado para a execução de leis e de decretos; 
c) regimentos (regulamentos internos): atos administrativos que se destinam a reger 
o funcionamento de órgãos colegiados. Ao contrário das espécies anteriores, não 
decorre do Poder Regulamentar, mas, do Poder Hierárquico; 
d) resoluções: atos administrativos expedidos pelas altas autoridades do Poder 
Executivo (exceto pelo chefe, que somente expede decretos), por presidentes de 
tribunais, de órgãos legislativos ou de colegiados administrativos. Ex.: resoluções 
do Conselho Monetário Nacional e do Conselho Nacional de Justiça. 
 
8.2 Atos ordinatórios 
 
Atos administrativos ordinatórios são aqueles que disciplinam o funcionamento 
interno da administração. São decorrentes do Poder Hierárquico e podem ser emitidos 
por qualquer chefe a seus subordinados. Não obrigam particulares nem agentes 
subordinados a outras chefias. Os principais atos ordinatórios são: 
a) instruções: “são ordens escritas e gerais a respeito do modo e forma de execução de 
determinado serviço público, expedidas pelo superior hierárquico com o escopo de 
orientar os subalternos no desempenho das atribuições que lhes são afetas e 
assegurar a unidade de ação no organismo administrativo”; 
b) circulares: tal como as instruções, são ordens escritas que determinam o modo de 
execução de determinado serviço público. Porém, seu alcance é mais restrito. 
Excepcionalmente, as circulares têm caráter normativo. Ex.: circulares do Banco 
Central do Brasil; 
c) avisos: atos destinados a dar notícia de assuntos afetos à atividade administrativa. 
Ex.: publicação, no Diário Oficial e em jornal de grande circulação, de aviso 
contendo um resumo do edital da licitação. Também podem ser chamados de 
comunicados; 
d) portarias: podem conter ordens emitidas pela chefia aos subordinados, dar início à 
sindicância, ao processo administrativo disciplinar e também nomear servidores 
para funções de confiança e para cargos em comissão. 
 
 
37
 Item baseado em MEIRELLES, 2007, P. 179-199. 
8.3 Atos negociais 
 
Atos administrativos negociais são aqueles em que a vontade da Administração 
Pública coincide com o interesse do administrado, sendo-lhe atribuídos direitos e 
vantagens. São formalizados em alvarás, termos ou, mesmo, simples despachos. Podem ser 
discricionários ou vinculados, definitivos ou precários. Os principais atos negociais são: 
a) licença: ato administrativo vinculado e definitivo, cuja função é conferir direitos ao 
particular que preencheu todos os requisitos legais. Trata-se de um direito subjetivo; 
portanto, não pode ser negado pela administração. Ex.: licença para construir; 
b) autorização: ato administrativo discricionário e precário pelo qual a administração 
pública possibilita ao particular o exercício de determinada atividade, de serviço ou 
a utilização de bens. Ex.: autorização para o porte de armas; 
c) permissão: tem dupla natureza. Caso se refira ao uso de bens públicos, é ato 
administrativo discricionário. Caso se refira à execução de serviços públicos, a 
permissão é um contrato de adesão, precedido de licitação. Em ambos os casos, a 
permissão é precária, ou seja, revogável a qualquer tempo; 
d) admissão: ato administrativo vinculado, em que a Administração Pública, 
verificando o cumprimento dos requisitos pelo particular, defere-lhe situação 
jurídica de seu exclusivo ou predominante interesse. Ex.: admissão, em 
universidade pública, de candidato aprovado no vestibular. 
 
8.4 Atos enunciativos 
 
“Atos administrativos enunciativos são todos aqueles em que a Administração se 
limita a certificar ou a atestar um fato, ou emitir opinião sobre determinado assunto, 
sem se vincular ao seu enunciado”. Tecnicamente, não podem ser considerados atos 
administrativos, uma vez que não produzem efeitos jurídicos, não havendo manifestação da 
vontade da administração. Os principais atos enunciativos são: 
a) certidões: cópias fiéis e autenticadas de documentos existentes nas repartições 
públicas. A Constituição Federal garante o direito ao fornecimento de certidões para 
o esclarecimento de “situações de interesse pessoal”. As certidões devem ser 
expedidas no prazo de 15 dias (Lei 9.051/95). Ex.: certidão negativa de débitos de 
tributos e contribuições federais, emitida pela Receita Federal; 
b) atestados: também comprovam a existência de fatos e de situações, mas, ao 
contrário das certidões, tais informações não estão em documentos encontrados na 
repartição. Ex.: atestado médico; 
c) pareceres: manifestações de órgãos técnicos a respeito de determinado assunto. 
Podem ser obrigatórios ou facultativos. Parecer normativo é aquele aprovado por 
ato de autoridade superior, tornando-se norma de procedimento interno; 
d) apostilas: atos que reconhecem uma situação anterior. Trata-se de simples 
averbação, comumente utilizada em caso de modificações em contratos 
administrativos e em aposentadorias. 
 
8.5 Atos punitivos 
 
Atos administrativos punitivos são aqueles que contêm uma sanção aos que descumprirem 
normas legais ou administrativas. Esses atos somente são lícitos se forem precedidos de 
processo administrativo. Conforme seus destinatários, podem ser de atuação interna e de 
atuação interna. Os últimos estão previstos em cada um dos estatutos dos servidores 
públicos (ex.: demissão e suspensão). 
 
Os principais atos punitivos de atuação externa são: 
a) multas: sanção pecuniária aplicada ao administrado que descumpriu determinada 
norma. É dispensável que sua conduta tenha dado origem a um prejuízo. Ao 
contrário da multa penal, não é preciso a comprovação do dolo ou da culpa; 
b) interdição de atividades: vedação da prática de determinado ato sujeito à 
fiscalização da administração pública; 
c) destruição de coisas: inutilização de bens nocivos ao consumo ou proibidos por lei. 
Em situações emergenciais, é dispensado o procedimento prévio. 
 
Espécies de atos administrativos 
Atos normativos Decretos, instruções normativas, regimentos 
e resoluções. 
Atos ordinatórios Instruções, circulares, avisos e portarias. 
Atos negociais Licença, autorização, permissão e admissão. 
Atos enunciativos Certidões, atestados, pareceres e apostilas. 
Atos punitivos De atuação interna (advertência, suspensão, 
demissão, cassação e destituição); e de 
atuação externa (multa, interdição e 
destruição). 
 
 
9. Extinção dos atos administrativos 
 
Os atos administrativos existem a partir do momento em que contêm todos os seus 
elementos constituintes, ou seja, são perfeitos. São exequíveis com o início da produção de 
seus efeitos típicos e extinguem-se ao final da produção desses efeitos. Com a extinção, o 
ato administrativo deixa de existir juridicamente, mas ainda é possível a permanência