Aula III - Bens Públicos

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Direito Administrativo II
Bens Públicos
Definição legal (artigo 98 do CC): são bens públicos os bens do domínio nacional pertencentes às pessoas jurídicas de direito público interno; todos os outros são particulares, seja qual for a pessoa a quem pertençam.;
Divergências doutrinárias;
Para Hely Lopes: são bens públicos todas as coisas, corpóreas ou incorpóreas, imóveis, móveis e semoventes, créditos, direitos e ações que pertençam, a qualquer título às entidades estatais, autárquicas, fundacionais e empresas governamentais;
Para Celso Bandeira de Mello: além dos bens pertencentes às pessoas jurídicas de direito público, somam-se aqueles que, embora não pertençam a tais pessoas, estão afetos à prestação de serviços públicos;
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Bens Públicos
Para Diógenes Gasparini, bens públicos são todas as coisas materiais ou imateriais pertencentes às pessoas jurídicas de Direito Público e as pertencentes a terceiros quando vinculadas à prestação de serviços públicos; 
Para Marcelo Alexandrino, acrescenta-se a definição legal de bens públicos, em razão do princípio da continuidade dos serviços públicos, os bens das empresas públicas e sociedades de economia mista prestadoras de serviços públicos que estiverem sendo diretamente utilizados na prestação do serviço;
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Bens Públicos
Classificação dos bens públicos
Diógenes Gasparini/Marcelo Alexandrino, 
Quanto à natureza:
Bens móveis (bancos de jardim, automóveis, computadores) e Bens imóveis (edifícios, praias, praças;
Quanto à titularidade:
Observando-se a pessoa jurídica titular do bem, os bens públicos podem ser federais, estaduais, distritais ou municipais;
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Bens Públicos
Quanto à destinação (artigo 99, CC):
Art. 99. São bens públicos:
I - os de uso comum do povo, tais como rios, mares, estradas, ruas e praças;
II - os de uso especial, tais como edifícios ou terrenos destinados a serviço ou estabelecimento da administração federal, estadual, territorial ou municipal, inclusive os de suas autarquias;
III - os dominicais, que constituem o patrimônio das pessoas jurídicas de direito público, como objeto de direito pessoal, ou real, de cada uma dessas entidades.
Parágrafo único. Não dispondo a lei em contrário, consideram-se dominicais os bens pertencentes às pessoas jurídicas de direito público a que se tenha dado estrutura de direito privado.
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Bens Públicos
Bens de uso comum do povo
São aqueles destinados a utilização geral dos indivíduos, que podem utilizá-los em igualdade de condições, independentemente de autorização individualizada do Poder Público. São utilizáveis sem quaisquer formalidades, nada se exige em termos de autorização ou permissão. Via de regra, o acesso a tais bens não é cobrado, embora seja facultada, nos termos do artigo 103 do CC a cobrança pela utilização;
Exemplos: estacionamentos rotativos em logradouros, cobrados pelos municípios; pedágios em estradas de rodagem;
Apesar do caráter genérico amplo e irrestrito de utilização, esse patrimônio está sujeito à incidência do Poder de Polícia da Administração, materializado na regulamentação, fiscalização e aplicação de medidas coercitivas, visando à conservação da coisa pública e a preservação do usuário;
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Bens Públicos
Bens de uso especial
São todos aqueles que visam à execução dos serviços administrativos e dos serviços públicos em geral. Correspondem às coisas móveis e imóveis destinadas a realização das ações do Estado para o público;
Exemplos: edificações onde estão instaladas escolas, hospitais, creches, cemitérios, etc.
Bens dominicais
São aqueles destituídos de qualquer destinação, prontos para ser utilizados ou alienados, ou ainda, ter seu uso repassados a quem por eles se interesse; constituem o patrimônio das pessoas jurídicas de direito público, como objeto de direito pessoal ou real de cada uma dessas entidades. 
Podem ser utilizados pelo Estado para fazer renda. Não se enquadram nas categorias de uso comum do povo ou de uso especial;
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Bens Públicos
Exemplos: as terras devolutas, os terrenos de marinha, os prédios públicos desativados, a dívida ativa, etc.
Outros dispositivos do Código Civil que disciplinam os bens públicos:
Art. 100. Os bens públicos de uso comum do povo e os de uso especial são inalienáveis, enquanto conservarem a sua qualificação, na forma que a lei determinar.
Art. 101. Os bens públicos dominicais podem ser alienados, observadas as exigências da lei.
Art. 102. Os bens públicos não estão sujeitos a usucapião.
Art. 103. O uso comum dos bens públicos pode ser gratuito ou retribuído, conforme for estabelecido legalmente pela entidade a cuja administração pertencerem.
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Classificação dos bens públicos (continuação)
Quanto à disponibilidade
Bens indisponíveis por natureza;
São aqueles que dada a sua natureza não-patrimonial, não podem ser alienados ou onerados pelas entidades a que pertencem. São insuscetíveis de alienação, até mesmo pela inviabilidade de aferição de seu valor, a exemplos dos mares, rios, estradas, etc.
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Bens patrimoniais indisponíveis;
São aqueles de que o poder público não pode dispor, embora tenham natureza patrimonial, uma vez que estão afetados a uma destinação pública específica. Possuem valor patrimonial e este é de fácil visualização, mas não podem ser alienados porque são utilizados pelo Estado para uma finalidade;
Exemplo: bens de uso especial;
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Bens patrimoniais disponíveis;
São todos aqueles que possuem natureza patrimonial e, por não estarem afetados a certa finalidade pública, podem ser alienados, na forma e nas condições que a lei estabelecer;
Correspondem aos bens dominicais em geral: não se destinam a o público em geral, nem são utilizados para a prestação de serviços públicos;
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Bens Públicos
Características dos bens públicos:
Inalienabilidade;
Impenhorabilidade;
Imprescritibilidade;
Não-onerabilidade;
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Inalienabilidade;
Artigo 100, CC;
A inalienabilidade impede a transferência do bem a terceiros, seja por doação, venda ou permuta;
Pode excluir a inalienabilidade um dispositivo de lei, um fato ou um ato administrativo;
Os bens públicos dominicais ou disponíveis, podem ser objeto de alienação, obedecidos os requisitos legais, constantes da Lei nº 8.666/1993, que exige demonstração de interesse público, prévia avaliação, licitação e, caso se trate de bem imóvel, autorização legislativa;
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Impenhorabilidade;
Natureza jurídica da penhora;
Diferenciação do processo de execução para as pessoas jurídicas de direito público interno;
Código de Processo Civil, artigo 649, I;
Regramento do artigo 100 da CF;
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Imprescritibilidade;
Os bens públicos, seja qual for a sua natureza, são imprescritíveis;
Visa proteger a propriedade dos bens públicos frente a aquisição por terceiros através de usucapião;
Vedação disposta nos artigos 183, par. 3º e 191, par. Único da CF/88; Súmula 340, STF: os bens dominicais, como os demais bens públicos não estão sujeitos a usucapião;
Embora os dispositivos legislativos refiram-se a impossibilidade de usucapião de bens imóveis, é entendimento pacífico que a regra também se aplica aos bens móveis;
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Não-onerabilidade;
O administrador público não pode onerar os bens que estão sob sua guarda, conservação e aprimoramento, ou seja, os bens públicos não podem ser gravados, inscritos, como garantia em favor de terceiros;
Não sendo o gestor da Administração proprietário do patrimônio desta, não pode dar
os bens públicos na condição de garantia, seja no penhor, na hipoteca ou na anticrese;
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Bens Públicos
Afetação e desafetação;
Afetação: atribuição, destinação, consagração dos bens a uma determinada finalidade;
Desafetação: retirada do bem da destinação que fora atribuída por ato administrativo ou Lei;
As iniciativas de afetação ou desafetação são de competência única e exclusiva de cada um dos Entes de direito público interno;
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Bens públicos em espécie;
Terras devolutas;
São todas aquelas pertencentes ao domínio público que não estão sendo utilizadas pelo Poder Público, nem destinadas a fins administrativos específicos, ou seja, compõem o acervo patrimonial do Estado, mas não tem funcionalidade apreciável de imediato;
 Aquelas tidas como indispensáveis a defesa das fronteiras, fortificações e construções militares, bem como das vias federais de comunicação e à preservação ambiental pertencem à União (CF, art. 20, II). As demais pertencem aos Estados Federados (artigo 26, IV);
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Bens Públicos
Terrenos de Marinha;
São as áreas banhadas pelas águas marítimas ou dos rios navegáveis, em sua foz. Estendem-se à distância de 33 metros para a área terrestre, contados da linha do preamar médio de 1831; incluem-se também as terras banhadas por rios e lagos que sofram a influência das marés, ou seja, águas que oscilam seu nível periodicamente;
Pertencem à União, por imperativo de defesa e segurança nacional (CF, artigo 20, VII);
Preamar de 1831: linha da maré alta média registrada nesse ano;
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Decreto-lei nº 9.760/1946;
Art. 2º São terrenos de marinha, em uma profundidade de 33 (trinta e três) metros, medidos horizontalmente, para a parte da terra, da posição da linha do preamar-médio de 1831: 
        a) os situados no continente, na costa marítima e nas margens dos rios e lagoas, até onde se faça sentir a influência das marés; 
        b) os que contornam as ilhas situadas em zona onde se faça sentir a influência das marés. 
Parágrafo único. Para os efeitos dêste artigo a influência das marés é caracterizada pela oscilação periódica de 5 (cinco) centímetros pelo menos, do nível das águas, que ocorra em qualquer época do ano. 
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Terrenos acrescidos de marinha;
São aqueles formados a partir do transporte de sedimentos pelas águas marítimas ou fluviais;
Definição legal (art. 3º, Decreto-lei nº 9.760/46): são os que se tiverem formado, natural ou artificialmente, para o lado do mar ou dos rios e lagoas, em seguimento aos terrenos de marinha;
Pertencem à União; 
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Terrenos reservados ou marginais;
São aqueles que, banhados pelas correntes navegáveis, fora do alcance das marés, se estendem até a distância de 15 metros para a parte da terra, contados desde a linha média das enchentes ordinárias; (Artigo 4º, Decreto-lei nº 9.760/1946)
 Súmula 479, STF: as margens dos rios navegáveis são de domínio público, insuscetíveis de expropriação e, por isso mesmo, excluídas de indenização;
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Bens Públicos
Terras ocupadas pelos Índios;
Bens pertencentes à União (artigo 20, XI);
Definição do art. 231, par. 1º: são terras tradicionalmente ocupadas pelos índios as por eles habitadas em caráter permanente, as utilizadas para suas atividades produtivas, as imprescindíveis à preservação dos recursos ambientais necessários a seu bem-estar e as necessárias a sua reprodução física e cultural, segundo seus usos, costumes e tradições;
Proteção aos indígenas, materializada na posse permanente das áreas, no usufruto exclusivo das riquezas do solo, dos rios e dos lagos nelas situados, na inalienaibilidade, imprescritibilidade e indisponibilidade das terras, na nulidade dos efeitos jurídicos dos atos que visem à ocupação, o domínio e a posse das terras e na participação dos índios nos resultados de lavra de riquezas minerais;
Ver também: artigo 49, XVI, CF/88;
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Bens Públicos
Plataforma Continental;
Corresponde à extensão das áreas continentais sob o mar até a profundidade de cerca de duzentos metros;
Necessidade de proteção dos recursos minerais e animais existentes;
Não elencada taxativamente entre os bens públicos brasileiros;
Lei nº 8.617/1993;
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Ilhas;
Porção de terra que se eleva acima das águas mais altas, cercada por estas em toda a sua periferia;
As ilhas marítimas costeiras pertencem, em regra, à União, facultado aos estados e municípios domínio sobre elas (CF, art. 20, IV c/c art. 26, II); 
Nas ilhas costeiras, pertence ao Município a área em que estiver localizada a sua sede, excluindo-se do domínio municipal áreas afetadas ao serviço público ou a qualquer unidade ambiental federal;
As ilhas fluviais e lacustres pertencem aos estados federados, exceto se pertencerem à União (zonas limítrofes com outros países/se estiverem em águas do domínio da União); (CF, art. 26, III c/c art. 20, IV );
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Faixa de fronteiras;
Área de até 150 km de largura, que corre paralelamente à linha terrestre demarcatória da divisa entre o território nacional e países estrangeiros, fundamental para a segurança nacional (CF, artigo 20, par. 2º);
Contempla terras públicas e particulares;
As alienações e construções estão submetidas a certas limitações, impostas por regulamentos militares e outras leis de defesa do Estado;
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Águas públicas;
São aquelas de que se compõem os mares, os rios e os lagos de domínio público;
Podem ser enquadradas como bens de uso comum e dominicais;
Uso comum: os mares territoriais, as correntes, canais e lagos navegáveis ou flutuáveis; as correntes de que se façam essas águas; as fontes e reservatórios públicos; as nascentes, os braços das correntes públicas quando influam na navegabilidade ou flutuabilidade;
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Bens Públicos
São do domínio da União, as águas que:
Estejam em terrenos de seu domínio;
Banhem mais de um Estado;
Façam limites com outros países;
Estendam-se a território estrangeiro ou dele provenham;
Aos Estados pertence o domínio das demais águas públicas (águas superficiais ou subterrâneas, fluentes, emergentes e em depósito, ressalvadas, na forma da lei, as decorrentes de obras da União;
Competência privativa da União para legislar sobre a matéria (CF, art. 22, IV – Lei nº 9.433/1997)
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Alienação de bens públicos;
Embora o Poder Público deva responder, administrar e gerir os bens que compõem seu acervo patrimonial, em determinadas circunstâncias é adequado e conveniente que a Administração deles se desfaça;
Carvalho Filho: é a transferência de bens públicos a terceiros, quando há interesse público e desde que observadas as normas legais pertinentes;
Os bens públicos podem ser alienados por instrumentos comuns, aplicáveis a particulares ou específicos, quando atinentes ao direito público;
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Lei nº 8.666/1993;
Alienação de bens imóveis (artigo 17, I);
Requisitos: autorização legislativa; interesse público devidamente justificado; avaliação prévia e licitação
Alienação de bens móveis (artigo 17, II);
Requisitos: interesse público devidamente justificado, avaliação prévia e licitação
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Bens Públicos
Art. 17.  A alienação de bens da Administração Pública, subordinada à existência de interesse público devidamente justificado, será precedida de avaliação e obedecerá às seguintes normas:
I - quando imóveis, dependerá de autorização legislativa para órgãos da administração direta e entidades autárquicas e fundacionais, e, para
todos, inclusive as entidades paraestatais, dependerá de avaliação prévia e de licitação na modalidade concorrência;
II - quando móveis, dependerá de avaliação prévia e de licitação;
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Alienação: modalidades de licitação
Para bens imóveis:
Concorrência, (art. 17, I); 
Concorrência ou Leilão (art. 19, III);
Para bens móveis:
Leilão (artigo 22, par. 5º);
Hipóteses de dispensa de licitação;
Bens imóveis: dação em pagamento, doação ou venda a outro ente público, permuta, imóveis empregados em programas habitacionais, investidura, retrocessão, legitimação de posse;
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Bens móveis: doação para fins de uso e interesse social, vendas de títulos ou ações, permuta com outra entidade estatal, venda de bens produzidos ou comercializados por entes públicos, venda de materiais e equipamentos para outros órgãos ou entidades da Administração Pública;
Hipótese de alienação, mediante procedimento licitatório:
Venda: ajuste pelo qual alguém transfere sua propriedade a outrem, mediante o pagamento de determinado preço;
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Hipóteses de Dispensa;
Doação;
É o ajuste em que o proprietário transfere a outrem bem de seu patrimônio, a título de mera liberalidade;
Nos termos do artigo 17, I, b da Lei nº 8.666/1993 permitida exclusivamente para outro órgão ou entidade da administração pública, de qualquer esfera de governo, com exceção das disposições das alíneas f, h e i
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Permuta;
Ocorre quando um dos contratantes transfere a outrem bem de seu patrimônio e deste recebe outro bem equivalente (artigo 17, I, c);
A Administração pode em determinadas situações permutar seus bens, que deixarão de ser públicos e se tornarão privados ou farão o caminho inverso;
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Dação em pagamento;
Nos moldes do Direito Civil, a Administração poderá liquidar dívida com pagamento em prestação diversa daquela prevista anteriormente; 
Carvalho Filho: Pela particularidade do ajuste e tendo em vista a determinação prévia do credor, é inexigível a licitação, já que inviável o regime de competição;
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Instrumentos Específicos;
Investidura;
É a alienação aos proprietários de imóveis lindeiros de área remanescente ou resultante de obra pública, quando esta se tornar inaproveitável isoladamente, por preço nunca inferior ao da avaliação, e desde que o preço não ultrapasse a determinado valor;
Ocorrerá ainda na alienação aos legítimos possuidores ou aos entes estatais, de imóveis para fins residenciais construídos em núcleos urbanos anexos a usinas hidrelétricas, considerados dispensáveis à operacionalidade dessas unidades e que não sejam tidos como bens reversíveis (retornam ao patrimônio publico com o fim do contrato de concessão);
Destina-se a dar utilidade a áreas de terras tornadas inaproveitáveis por força de realização de obras públicas;
Exige avaliação prévia e preço não superior ao que a lei estabelece;
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Incorporação;
Ocorre quando a Administração participa do patrimônio de uma empresa governamental, com a aplicação de bens públicos na formação do capital ou aumentos patrimoniais subsequentes;
Se os bens forem imóveis, deve regularizar-se a transmissão da propriedade, com o registro imobiliário do documento formal em que se consumou;
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Retrocessão;
Quando o Poder Público realiza desapropriação de imóvel e deixa de ter interesse no bem expropriado deve, por força do artigo 519 do Código Civil, oferecê-lo ao ex-proprietário, pagando o preço atual;
Consenso doutrinário: não é necessária autorização legislativa, pois o procedimento já está contemplado na legislação civil;
Impossível a realização de concorrência, por destinar-se a sujeito certo e determinado;
Diógenes Gasparini: é essencial a demonstração do interesse público na não utilização do bem para os fins que motivaram a expropriação ou em outra finalidade de interesse público, sob pena de desvio de finalidade;
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Legitimação de posse;
Lei nº 6.383/1976;
O Poder Público, reconhecendo a posse legítima do interessado e a observância dos requisitos fixados em lei, transfere a propriedade de área integrante do patrimônio público;
Licença de ocupação pelo prazo de 4 (quatro) anos, com admissão de transferência desde que a extensão máxima da área seja de 100 hectares, nela o posseiro tenha morada permanente, explore diretamente o cultivo da área e não seja proprietário rural;
Tem caráter eminentemente social e visa atender pessoas que exerçam atividade agrícola em terras públicas, a título de moradia e de trabalho;