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Seguridade Social?
Os benefícios são pagamentos pecuniários de-
correntes de programas, como o BPC, auxílios, 
pensões e aposentadorias, ou em valores in natu-
ra, como cestas básicas e remédios, por exemplo. 
Caracterizam-se, em resumo, por pagamentos de 
valores nessas formas. Aqueles que os recebem 
são, por isso, denominados beneficiários.
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de desigualdade social para a outorga 
de benefícios e serviços, mediante a 
comprovação da necessidade. Implica 
na escolha, pelo legislador, das hipóte-
ses específicas de incidência das polí-
ticas públicas. Por isso, estas, na lógica 
constitucional, tendem a ser seletivas, 
promovendo grupos sociais delimita-
dos por certos requisitos (por exemplo, 
agricultura familiar), muitas vezes des-
prezando outros (por exemplo, mora-
dores em situação de rua).
Segundo Santos (2004, p. 102):
[...] devemos considerar, para apreender 
bem esse princípio, que a proteção da se-
guridade social não é absoluta, em face 
das limitações orçamentárias. Mas, mes-
mo que inexistissem essas limitações, 
outra decorre desse princípio, segundo 
a qual a condição social do beneficiário 
ou usuário deve evidenciar que ele não 
pode assegurar a sua sobrevivência, por 
seu próprio esforço. Decorre daí que a 
proteção social deve ser racionalmente 
selecionada e distribuída. Selecionam-se 
as necessidades a serem satisfeitas, prio-
rizando tais e tais contingências sociais.
A seletividade visa a garantir os míni-
mos sociais prioritários; a distributivi-
dade visa a reduzir as desigualdades 
sociais e regionais.
A seletividade obedece, assim, a três cri-
térios: o da justiça distributiva, visando 
a garanti-la a cada indivíduo segundo 
suas necessidades básicas, escolhendo 
as mais urgentes; o das contingências, 
que geram essas necessidades; e o da 
qualificação dos usuários e beneficiá-
rios, sujeitos dessa distribuição.
A distributividade relaciona-se com a 
equidade do custeio e da solidariedade, 
segundo a qual quem tem menor po-
der aquisitivo contribui menos e aufere 
mais; ou quem é carente nada contri-
bui, mas aufere determinadas presta-
ções, com exclusividade; 
ƒƒ A Irredutibilidade do Valor dos Bene-
fícios: o valor pecuniário dos benefícios 
não pode ser diminuído;
ƒƒ Equidade de Participação no Custeio: 
todos os indivíduos são responsáveis 
pelo custeio da seguridade social, po-
rém de forma proporcional à sua renda. 
O conceito de equidade, como se vê, 
não se confunde com a igualdade for-
mal pela ótica da titularidade dos direi-
tos. Embora todos tenham os mesmos 
direitos, nas mesmas condições, uns 
devem contribuir mais que outros, na 
proporção de suas rendas;
ƒƒ Diversidade da Base de Financia-
mento: o custeio por meio das contri-
buições sociais não se deve assentar 
em um único contribuinte, mas em três 
categorias básicas: de um lado, todos os 
que, sob qualquer regime, recebem re-
muneração por seu trabalho; de outro, 
as empresas ou pessoas físicas, que pa-
gam a referida remuneração; e, no vérti-
ce, a União federal, seguida dos Estados 
e dos Municípios, por meio de dotações 
orçamentárias aos respectivos fundos;
ƒƒ Participação da Comunidade na Ges-
tão Administrativa: finalmente, o ob-
jetivo mais importante, de forte con-
teúdo político, é o instituído no art. 10 
e no inciso VII, parágrafo único do art. 
194 da Constituição Federal, segundo 
o qual é assegurada a participação da 
comunidade em colegiados dos órgãos 
públicos em que seus interesses sejam 
objeto de deliberação. A finalidade é a 
garantia da adequação das opções da 
comunidade à elaboração técnica e sua 
eficácia, assim como o controle e a fisca-
lização orçamentária. A participação da 
comunidade na gestão administrativa 
dá-se por meio dos conselhos, integra-
dos por representantes da comunidade 
e do Poder Público.
A descentralização administrativa pro-
picia a participação direta dos repre-
Alberta Emilia Dolores de Goes
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sentantes dos setores interessados da 
população, especialmente em nível 
municipal, mais sensível aos problemas 
da comunidade. Nesse ponto, a Consti-
tuição inovou, distribuindo competên-
cias entre a União, os Estados, o Distrito 
AtençãoAtenção
O que vem a ser a participação popular?
A participação popular é o meio de controle so-
cial exercido pela sociedade civil para a garantia 
dos direitos sociais, superando os mecanismos 
tradicionais de controle técnico-burocrático. Os 
espaços democráticos de deliberação e fiscali-
zação da eficácia das políticas públicas, aliados a 
uma representação forte dos interesses gerais da 
sociedade, constituem a lógica e as conferências 
(inciso VII do art. 18 da LOAS), formando, assim, 
fóruns privilegiados em que se efetiva essa par-
ticipação. 
Federal e os Municípios. Propicia mais 
participação da população, aumentan-
do o controle social dos governos como 
meio de assegurar o caráter democrá-
tico das decisões e das políticas sociais 
públicas.
Participação Popular
O art. 194 da Constituição Federal instituiu 
a seguridade social como um conjunto integrado 
de ações de iniciativa estatal e da sociedade civil 
destinadas a assegurar os direitos relativos à saú-
de, à previdência e à assistência social.
A Constituição determina que a assistência 
social deva ser administrada de forma descentra-
lizada, segundo os limites da legislação federal 
(inciso I do art. 204). Mas o conceito de descentra-
lização não consiste na repartição equitativa de 
poderes pela União, por Estados, Distrito Federal 
e Municípios, porque é hierarquizada segundo as 
competências e atribuições privativas dos entes 
federativos. Assim, por exemplo, ao CNAS (Conse-
lho Nacional de Assistência Social) compete a ela-
boração da política nacional de assistência social, 
condição da unidade do sistema. Aos Estados, aos 
Municípios e ao Distrito Federal compete uma re-
lativa autonomia, traçando as respectivas políti-
cas, entretanto subordinadas à normatização fe-
deral. À União compete atribuir verbas regionais, 
o que não significa, entretanto, sua dispersão, se-
gundo interesses locais. 
Daí a importância do controle popular por 
meio dos conselhos, um mecanismo relativamen-
te eficiente de controle das verbas sociais. Insti-
tuído pelo parágrafo 1 do art. 1º da Constituição 
Federal, foi reiterado pelo art. 48 da LRF, que asse-
gurou a transparência da gestão fiscal mediante 
incentivo à participação popular pelos arts. 2º e 
4º do Estatuto das Cidades (LC nº 10257/2001) ao 
instituir a gestão orçamentária participativa. Den-
tre os conselhos, criou-se o Conselho Municipal 
do Orçamento Participativo (COP). 
A participação popular é também uma das 
condições essenciais da descentralização, estan-
do predeterminada pela repartição, instituída 
pela LOAS, das competências federal, estadual e 
municipal.
3.2 Os Conselhos - Gestão Administrativa Descentralizada
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Os Conselhos
Têm como premissas orgânicas: a parida-
de do número de representantes dos usuários, 
prestadores de serviços e profissionais da área, 
em face dos representantes dos segmentos do 
governo; a plena igualdade no exercício dos car-
gos; a inexistência de limites constitucionais ao 
número de conselheiros, apenas condicionados 
aos limites materiais e físicos, a fim de evitar a 
dispersão e a disfuncionalidade operacional. Esse 
limite é o que for determinado pela respectiva lei 
instituidora. 
AtençãoAtenção
Os conselhos são órgãos de deliberação colegia-
da de caráter permanente, de composição paritá-
ria entre governo e sociedade civil, vinculados à 
estrutura dos órgãos das administrações públicas 
municipal, estadual