Política Social e Seguridade completa

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Política Social e 
Seguridade
Alberta Emilia Dolores de Goes
Adaptada/Revisada por Alberta Emilia Dolores de Goes (setembro/2012)
É com satisfação que a Unisa Digital oferece a você, aluno(a), esta apostila de Política Social e Seguridade, 
parte integrante de um conjunto de materiais de pesquisa voltado ao aprendizado dinâmico e autônomo que a 
educação a distância exige. O principal objetivo desta apostila é propiciar aos(às) alunos(as) uma apresentação 
do conteúdo básico da disciplina.
A Unisa Digital oferece outras formas de solidificar seu aprendizado, por meio de recursos multidis-
ciplinares, como chats, fóruns, aulas web, material de apoio e e-mail.
Para enriquecer o seu aprendizado, você ainda pode contar com a Biblioteca Virtual: www.unisa.br, 
a Biblioteca Central da Unisa, juntamente às bibliotecas setoriais, que fornecem acervo digital e impresso, 
bem como acesso a redes de informação e documentação.
Nesse contexto, os recursos disponíveis e necessários para apoiá-lo(a) no seu estudo são o suple-
mento que a Unisa Digital oferece, tornando seu aprendizado eficiente e prazeroso, concorrendo para 
uma formação completa, na qual o conteúdo aprendido influencia sua vida profissional e pessoal.
A Unisa Digital é assim para você: Universidade a qualquer hora e em qualquer lugar!
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APRESENTAÇÃO
SUMÁRIO
INTRODUÇÃO ................................................................................................................................................5
1 A POLÍTICA .................................................................................................................................................7
1.1 Resumo do Capítulo .......................................................................................................................................................8
1.2 Atividades Propostas ......................................................................................................................................................8
2 A POLÍTICA SOCIAL ..............................................................................................................................9
2.1 A Política Social e o Serviço Social ......................................................................................................................... 11
2.2 Resumo do Capítulo .................................................................................................................................................... 12
2.3 Atividades Propostas ................................................................................................................................................... 12
3 A SEGURIDADE SOCIAL .................................................................................................................. 13
3.1 Os Princípios e as Prestações da Seguridade Social ........................................................................................ 15
3.2 Os Conselhos - Gestão Administrativa Descentralizada ................................................................................ 18
3.3 Recapitulando e Contextualizando a Seguridade Social na Atualidade ................................................. 19
3.4 Resumo do Capítulo .................................................................................................................................................... 22
3.5 Atividades Propostas ................................................................................................................................................... 22
4 A SAÚDE ..................................................................................................................................................... 23
4.1 Breve Histórico da Saúde Pública Brasileira........................................................................................................ 23
4.2 O Movimento da Reforma Sanitária ...................................................................................................................... 26
4.3 O SUS - Sistema Único de Saúde ............................................................................................................................ 28
4.4 Os Conselhos e as Conferências de Saúde .......................................................................................................... 32
4.5 Os Pactos da Saúde ...................................................................................................................................................... 32
4.6 Resumo do Capítulo .................................................................................................................................................... 35
4.7 Atividades Propostas ................................................................................................................................................... 35
5 A PREVIDÊNCIA SOCIAL ................................................................................................................. 37
5.1 A Previdência e a Constituição de 1988 ............................................................................................................... 39
5.2 A Organização da Previdência Social .................................................................................................................... 40
5.3 Os Benefícios Previdenciários .................................................................................................................................. 41
5.4 O Serviço Social Previdenciário ............................................................................................................................... 41
5.5 Resumo do Capítulo .................................................................................................................................................... 41
5.6 Atividades Propostas ................................................................................................................................................... 42
6 A ASSISTÊNCIA SOCIAL .................................................................................................................. 43
6.1 O SUAS - Sistema Único de Assistência Social ................................................................................................... 46
6.2 Assistência Social - a Família e o Território como Referências ..................................................................... 47
6.3 A Assistência Social e as suas Formas de Proteção .......................................................................................... 48
6.4 O Financiamento da Assistência Social ................................................................................................................ 50
6.5 O Benefício de Prestação Continuada (BPC) ...................................................................................................... 51
6.6 Programas de Transferência de Renda ................................................................................................................. 51
6.7 A Assistência Social em Perguntas e Respostas ................................................................................................ 51
6.8 Resumo do Capítulo ....................................................................................................................................................57
6.9 Atividades Propostas ...................................................................................................................................................58
RESPOSTAS COMENTADAS DAS ATIVIDADES PROPOSTAS ..................................... 59
REFERÊNCIAS ............................................................................................................................................. 61
ANEXOS ..........................................................................................................................................................63
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INTRODUÇÃO
Caro(a) aluno(a),
A disciplina Política Social e Seguridade Social é de fundamental importância para a formação profis-
sional do Assistente Social, pois se apresenta como uma política central para o “bem-estar dos cidadãos”, 
além de se constituir em objeto de reivindicação dos mais diferentes movimentos sociais e sindicais. 
Debater a política social como política no âmbito da sociedade capitalista é resgatar o seu caráter de 
classe social – ou seja, uma política que responde, principalmente, aos interesses das classes políticas e 
econômicas dominantes. 
No bojo dessa discussão, a disciplina tem como objetivo abordar o tripé da Seguridade Social no 
Brasil, ou seja, a Previdência Social, a Saúde e a Assistência Social, através de uma análise sócio-histórica, 
identificando os principais mecanismos de regulação social pela intervenção do estado, bem como os 
seus significados na atuação do Assistente Social. Tem ainda como objetivo analisar o conceito de Segu-
ridade Social no Estado Capitalista e os modelos de organização, funcionamento e gestão das políticas 
sociais componentes do Sistema de Seguridade Social brasileiro, identificando programas, rede de ser-
viços, formas de controle social, fontes de financiamento, legislação, problemas e alternativas de equa-
cionamento.
Nessa perspectiva, todo o conteúdo está disposto de modo a estimular o debate sobre e com os 
autores, além de apresentar o processo histórico e teórico relacionado às políticas públicas. Dessa forma, 
analisaremos a política social ao longo da história e os seus desdobramentos na previdência, na saúde e 
na assistência social até a contemporaneidade. 
Desejamos que você tenha muito sucesso na aquisição desses conhecimentos! Não deixe de fazer 
as leituras, assim como as recomendações de acesso a sites e filmes relacionados.
Bons estudos!
Profa. Alberta Emilia Dolores de Goes
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A POLÍTICA1 
Caro(a) aluno(a), 
Para iniciarmos a nossa discussão1, precisa-
mos compreender o significado do que vem a ser 
política. Para tanto, apoiamo-nos nos autores Ma-
chado e Kyosen (1998), que denominam a políti-
ca como uma forma de bem governar um povo, 
constituindo-se em Estado. 
Segundo os autores, quando falamos em 
um Estado Democrático, é preciso pensar que 
essa governabilidade é realizada pelo poder pú-
blico, que, a exemplo do caso brasileiro, é efetiva-
do pelos representantes do povo que podem ser 
conduzidos ao poder de modo direto ou indireto. 
Então, qual seria o objetivo da política?
O seu principal objetivo seria a criação de 
princípios indispensáveis à existência de um go-
verno o mais perfeito possível, no desejo de con-
duzir o Estado para o cumprimento de suas fina-
lidades, com vistas ao proveito dos governados. 
E, desse modo, como se processa a política? 
A política é composta por um corpo de 
doutrinas, que são indispensáveis para o bom 
governo de um povo, e são estabelecidas por in-
termédio de normas jurídicas necessárias para o 
funcionamento das instituições administrativas 
do Estado. 
Dessa forma, a política e a política social re-
presentam o poder político com vistas ao bem-
-estar da população. No entanto, esses conceitos 
não podem ser analisados descolados de sua 
historicidade e do seu conteúdo de classe social. 
Precisamos perceber que o que determina as 
doutrinas, as normas jurídicas e o funcionamento 
das instituições administrativas do Estado possui 
uma concepção da relação indivíduo-sociedade 
que está fundamentada em uma perspectiva 
positivista, de uma ordem natural, na qual a exis-
tência das diferenças e das desigualdades sociais 
apresenta-se como fenômeno inerente à nature-
za humana. Daí que teríamos pessoas mais capa-
zes de definir o “bem comum”, e outras que, por 
suas incapacidades naturais, devem se submeter 
ao saber dominante.
Entretanto, o que temos é uma sociedade 
capitalista, que não corresponde a uma ordem 
natural de produção da vida social – já tivemos a 
forma escravista, ou a forma feudal, como temos, 
ainda que seja a causa de profundos debates aca-
dêmicos e políticos, a forma socialista. 
No modo capitalista de produção da vida 
social, a classe capitalista detém os poderes políti-
co e econômico, determinando, assim, toda a vida 
1 O texto deste capítulo foi fundamentado na obra de Machado e Kyosen (2000).
AtençãoAtenção
Quando o Estado desenvolve ações para o aten-
dimento às necessidades sociais básicas da po-
pulação, por intermédio de garantias de assistên-
cia social, saúde, educação, justiça, entre outros, 
podemos perceber a implementação e a efetiva-
ção da política social.
Alberta Emilia Dolores de Goes
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social. Há que se considerar que, numa sociedade 
capitalista democrática, alguns aspectos da vida 
social são decididos coletivamente, fundamental-
mente aquelas decisões que não impliquem em 
mudanças substanciais no modo de produção. 
Um modo de produção que se funda na desigual-
dade e na exploração da força de trabalho. Um 
modo de produção em que a política é a política 
definida pelas classes dominantes e que respon-
de aos interesses desta. A política social não foge 
a esta regra. 
Após essa breve introdução, sobre os aspec-
tos relacionados à política e a política social, abor-
daremos, no próximo capítulo, a política social 
com maior ênfase. 
Assista aos filmes:
Jango. Brasil. 1984. Direção: Silvio Tendler. Du-
ração: 107 min. Documentário sobre a carreira e 
a vida de João Belchior Marques Goulart - João 
Goulart, também conhecido como Jango (1919-
1976), que acompanha a sua história desde a 
sua eleição para deputado estadual, em 1947, 
até seu sepultamento, em 1976. 
Tempos Modernos. Estados Unidos. 1936. Dire-
ção: Charles Chaplin. Duração: 67 min.
Obra-prima do cinema mudo, ambientada du-
rante a Depressão de 1929. Chaplin, através de 
seu personagem Carlitos, procura denunciar o 
caráter desumano do trabalho industrial meca-
nizado, da tecnologia e da marginalização de 
setores da sociedade.
MultimídiaMultimídia
1.1 Resumo do Capítulo
1.2 Atividades Propostas
Neste capítulo, você pôde aprender que a política é a arte de bem governar um povo e tem como 
objetivos a criação de princípios indispensáveis à existência de um governo o mais perfeito possível no 
desejo de conduzir o Estado, para o cumprimento de suas finalidades, com vistas ao proveito dos go-
vernados. Dessa forma, a política é composta por um corpo de doutrinas, que são indispensáveis para 
o bom governo de um povo, e são estabelecidas por intermédio de normas jurídicas necessárias para o 
funcionamento das instituições administrativas do Estado. 
Vamos ver se você aprendeu o que foi trabalhado neste capítulo?
Então, responda às atividades propostas. Se não encontrar dificuldades, certamente compreendeu, 
e, caso encontre alguma, procure reler o texto e conte com o nosso sistema de suporte ao aluno. 
1. Conceitue o que é política.
2. Como é desenvolvida a política em um Estado Democrático?
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A POLÍTICA SOCIAL2 
Caro(a) aluno(a), 
Neste capítulo, discutiremos a política so-
cial embasados na compreensão de que esta se 
refere à política, no entanto possui características 
próprias das formações econômico-sociais capi-
talistas contemporâneas, de ação e controle so-
bre as necessidades básicas das pessoas, que não 
são satisfeitas pelo modo capitalista de produção. 
E o que é a política social?
Segundo os autores Machado e Kyosen 
(2000), a política social é uma política de media-
ção entre as necessidades de valorização e acu-
mulação do capital e as necessidades de manu-
tenção da força de trabalho disponível para o 
mesmo. Nestaperspectiva, a política social é uma 
gestão estatal da força de trabalho e do preço da 
força de trabalho. Ressaltamos que entendemos 
por força de trabalho todos os indivíduos que só 
têm a sua força de trabalho para vender e garantir 
a sua subsistência, independentemente de esta-
rem inseridos no mercado formal de trabalho. 
Como o capital e o trabalho se constituem 
nas duas categorias fundamentais do modo ca-
pitalista de produção, a política social transita 
entre ambos. Ou seja, ainda que, prioritariamen-
te, respondendo às necessidades do capital, esta 
resposta deve produzir algum grau de satisfação 
às necessidades do trabalho. Portanto, há uma 
problematização na política social, dado que ela 
se insere no âmbito da tentativa de buscar certo 
grau de compatibilidade entre o capital e o tra-
balho. 
Inicialmente, os beneficiários diretos da po-
lítica social em prática no Brasil seriam os traba-
lhadores assalariados. Porém, o Estado, ao garan-
tir à camada necessitada alguns direitos sociais 
que ele mesmo impôs (através das normas jurí-
dicas), exige que, para tanto, seja efetuada uma 
contraprestação por parte dos trabalhadores. 
Esclarecendo: a política social, de qualquer for-
ma que seja manifestada, é garantida e efetivada 
apenas com o custeio dos próprios beneficiários, 
ou seja, dos trabalhadores assalariados. Tal cus-
teio é imposto ao trabalhador ante a justificativa 
de ser ele o mantenedor de todo um conjunto de 
“benefícios concedidos” pelo Estado em prol da 
classe trabalhadora. Vislumbramos alguns exem-
plos: ao garantir a previdência (desconto do INSS 
sobre os vencimentos) e o direito a um serviço de 
saúde mais eficiente (quando havia a cobrança da 
CPMF sobre a movimentação bancária). 
No entanto, quando o poder público man-
tém uma política social como a que se encontra 
vigente, contrariamente ao que aparenta, a sua 
intenção não é a de propiciar uma vida digna à 
força de trabalho, mas, na realidade, está o Estado 
incluindo um plus na remuneração do emprega-
do, porém não em espécie. Com isso, observam-
-se ações governamentais que garantem um 
mínimo de subsistência ao empregado, o que, 
consequentemente, reflete no preço da força de 
trabalho que a ele é pago pelo empregador. 
Igualmente, com a política social implanta-
da pelo Estado e garantida ao trabalhador, torna-
-se possível a perpetuação deste último, despen-
dendo-se um mínimo em dinheiro pela classe 
empregadora, possibilitando-se, de efeito, um 
aumento em sua margem de lucro. 
Todo o recurso que é apropriado pelo Es-
tado, quando este visa garantir o bom funciona-
mento da política social, por ser gerenciado pelo 
próprio poder público, não se torna necessária e 
obrigatória a utilização do montante arrecadado 
em sua totalidade, visto que, para dar ensejo às 
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garantias asseguradas ao trabalhador assalariado, 
objetiva-se um serviço, ao menos, satisfatório.
Ocorre que a preocupação primordial do 
Estado (leia-se: os detentores e gerenciadores do 
capital, ora auxiliados pelo Governo) é assegurar 
a perpetuação da força física trabalhadora e, para 
isso, é desnecessário priorizar a destinação dos re-
cursos financeiros arrecadados em benefício dos 
empregados. 
Com tal política (lato sensu) adotada, torna-
-se ideal o investimento do capital recolhido em 
benefício da classe empregadora, perpetuando-
-se, portanto, essa apropriação pecuniária, diga-
-se de passagem, quase que imperceptível aos 
menos instruídos, em que figura como parte pre-
judicada a grande massa de trabalhadores. 
Objetiva, a política social posta (iniciada na 
ditadura militar de 1964), transferir parte do pre-
ço da força de trabalho que é devido ao empre-
gado para outros fins, visando, principalmente, 
ao investimento no capital privado lucrativo. Vide 
exemplos como o rombo de mais de R$ 40 bi-
lhões na previdência social, em que o Estado (em 
especial os governos militares), ao seu bel prazer, 
utilizou-se dos recursos disponíveis desvairada-
mente, tendo como beneficiário prioritário a ini-
ciativa privada, obedecendo, claro, aos interesses 
estatais (que não incluem, necessariamente, os 
interesses sociais dos trabalhadores).
O raciocínio aqui exposto é facilmente com-
provado tomando como exemplos outros casos 
de malversação dos recursos públicos, visando a 
interesses do capital privado (vide o PROER e os 
investimentos para grandes grupos estrangeiros 
efetuados pelo BNDES). 
Isso posto, denota-se uma verdadeira con-
tradição entre os relevantes fins objetivados pela 
real política social, em oposição àqueles alcança-
dos pela vigente política maniqueísta implemen-
tada e, eficazmente, utilizada pelo Estado, ma-
quiada sob o rótulo de “social”.
Não menos vislumbrante é o vergonhoso 
fato, a priori carregado de obviedade (consideran-
do-se as explanações acima), de que o controle le-
gal do preço da força de trabalho e a perpetuação 
da subordinação do trabalhador (ambos os casos 
mantidos pela política social atual) são custeados, 
sob o aspecto econômico, por toda a sociedade, 
sendo tal injusta situação quase que imperceptí-
vel por grande parte da população, incluindo-se 
aí não somente os leigos por má formação nos 
bancos escolares, mas também os ditos críticos e 
formadores de opinião, dantes privilegiados pelo 
grau de instrução de que são detentores, que até 
o presente não despertaram e visualizaram o ob-
jeto do estudo aqui apresentado, visto a notável 
evidência política manipuladora, institucional e 
legalmente imposta por este Estado. 
A política e a política social, portanto, apre-
sentam claro e inequívoco conteúdo de classe 
social e respondem, em última instância, aos in-
teresses das classes dominantes. Isto não signifi-
ca que se deva, neste momento histórico, negar 
uma ou outra – ou ambas. O que é fundamental é 
o fortalecimento daqueles que se encontram fora 
dos processos decisórios que se dão, em última 
instância, no âmbito político. Os espaços políticos 
já existentes – sindicatos, associações, conselhos 
– e a busca incessante de criação de novos espa-
AtençãoAtenção
Não se exige um gerenciamento eficaz dos recur-
sos arrecadados perante a classe de empregados, 
mas sim uma reciprocidade por parte do Estado 
via serviços e garantias (não necessariamente 
exemplares) de cunho social a fim de que esteja 
garantida, como foi dito anteriormente, a manu-
tenção da força física do trabalhador por prazo de 
tempo razoável, em um Estado que satisfaça as 
exigências de um regime de produção capitalis-
ta, ora em uma economia neoliberal.
Saiba maisSaiba mais
BEHRING, E. R.; BOSCHETTI, I. Política social funda-
mentos e história – biblioteca básica serviço social 5. 
ed. São Paulo: Cortez, 2008. 2 v.
Política Social e Seguridade
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ços de participação podem-se constituir em um 
caminho possível de fortalecimento dos indiví-
duos para que se reconheçam sujeitos coletivos e 
imponham mudanças importantes em ambas as 
políticas, mudanças estas que venham a favore-
cer a maioria da população.
2.1 A Política Social e o Serviço Social
A conexão entre Política Social e Serviço 
Social no Brasil surge com o incremento da inter-
venção estatal pela via de processos de moderni-
zação conservadora no Brasil (BEHRING, 1993) a 
partir dos anos 1930. 
Essa expansão do papel do Estado, em 
sintonia com as tendências mundiais 
após a grande crise capitalista de 1929, 
mas mediada pela particularidade his-
tórica brasileira, envolveu também a 
área social e foi acompanhada pela pro-
fissionalização do Serviço Social, como 
especialização do trabalho coletivo. Há, 
portanto, um vínculo estrutural entre a 
constituição das políticas sociais e o sur-
gimento dessa profissãona divisão social 
e técnica do trabalho, como afirmam Ia-
mamoto e Carvalho em seu texto funda-
mental de 1982. (BEHRING; BOSCHETTI, 
2008, p. 13). 
Fonte: bocaderua.com.br
Dessa forma, é de fundamental importância 
o estudo das políticas sociais para a formação do 
profissional do Serviço Social, porém, consideran-
do que você já estudou a contextualização desse 
tema na Disciplina de Política Social, nesta iremos 
fazer uma breve análise dele e passaremos a tra-
balhar na perspectiva pragmática, a partir das le-
gislações vigentes e do tripé da seguridade social.
Assista aos filmes:
O apito da panela de pressão. Brasil. 1981. Di-
reção: Sergio Tufik. Documentário. 
Cidade de Deus. Brasil. 2002. Direção: Fernando 
Meirelles. Duração: 130 min. 
Central do Brasil. Brasil. 1998. Direção: Walter 
Salles. Duração: 112 min.
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Alberta Emilia Dolores de Goes
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2.3 Atividades Propostas
Caro(a) aluno(a),
Neste capítulo, você pôde ver que a política social é uma política de mediação entre as necessida-
des de valorização e acumulação do capital e as necessidades de manutenção da força de trabalho para 
ele disponível mesmo. Nesta perspectiva, a política social é uma gestão estatal da força de trabalho e do 
preço da força de trabalho. Ressaltamos que entendemos por força de trabalho todos os indivíduos que 
só têm a sua força de trabalho para vender e garantir a sua subsistência, independentemente de estarem 
inseridos no mercado formal de trabalho. 
2.2 Resumo do Capítulo
Caro(a) aluno(a),
Este capítulo apresentou a você as principais funções das políticas sociais e a relação destas com o 
Serviço Social. Dessa forma, vamos ver o que você aprendeu? 
Então, procure responder às perguntas: 
1. Quem seria o principal financiador e, ao mesmo tempo, beneficiário das políticas sociais?
2. Quais são as políticas sociais que você conhece? Procure discutir essa questão com os colegas 
e com o tutor. 
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A SEGURIDADE SOCIAL3 
Caro(a) aluno(a), 
Nos capítulos anteriores, discutimos a im-
portância da política e da política social, correla-
cionando-as com a emergência do Serviço Social. 
Neste, trabalharemos o que vem a ser a seguri-
dade social e qual a sua importância no cenário 
nacional. Desse modo, iniciaremos com a concei-
tuação de seguridade social. 
O conceito de seguridade social2 foi insti-
tuído pela Constituição de 1988 em garantia do 
direito à saúde, à previdência e à assistência 
social, sendo considerado fundamental à esta-
bilidade da sociedade democrática. Distingue-se 
do conceito de seguro social, sinônimo de previ-
dência social no Brasil. 
Os deveres do Estado sobre matéria secu-
ritária apareceram pela primeira vez no quadro 
institucional brasileiro no inciso 31 do art. 179 da 
Constituição de 1824, sob o conceito de socorros 
públicos. Institucionalizava o assistencialismo do 
Estado Imperial, então concebido como caridade. 
A Constituição de 1891 manteve-o como insti-
tuição, porém com uma execução deslocada do 
âmbito privado para o da administração pública. 
Com a Constituição de 1934, esse conceito 
adquiriu natureza previdenciária, sob a forma de 
seguro social, no âmbito das políticas trabalhistas 
do getulismo, como direito dos trabalhadores, em 
reciprocidade a uma contribuição mensal destes, 
assim como dos empresários e do próprio Estado. 
Essa forma permaneceu no essencial nas Consti-
tuições seguintes e foi aperfeiçoada pela Consti-
tuição em vigor:
No final dos anos 1970, começo dos 1980, 
a democratização chega com a Anistia, 
com o fim do AI 5 e de outros atos. Mas só 
em 1986 tivemos a convocação de uma 
Assembléia Constituinte. Infelizmente, 
não foi uma Constituinte específica, como 
muitos de nós queríamos. Elegemos um 
Congresso com poderes constituintes. 
Entretanto, o processo que se inaugura 
desde a eleição desses parlamentares, 
em 1986, e que se desenvolve nos traba-
lhos da Constituinte, entre 1987 até 5 de 
outubro de 1988, foi muito importante 
na história política, social e cultural do 
Brasil, com muitas manifestações, partici-
pação da sociedade em todos os níveis, 
empresários, trabalhadores, mulheres, jo-
vens, minorias. 
A Constituição gerada nesse processo 
foi batizada por Ulisses Guimarães de 
‘Constituição Cidadã’, uma Carta que de 
fato expressa conquistas avançadas. Ela 
incorpora uma concepção de um Estado 
que seja a busca de uma síntese superior 
de integração e transcendência entre as 
conquistas do estado liberal, os direitos 
e garantias individuais, a afirmação da 
dignidade da pessoa humana, o compro-
misso com as liberdades públicas, demo-
cráticas. Ao mesmo tempo incorpora as 
grandes conquistas do Estado do bem 
estar, no que se refere aos direitos dos 
trabalhadores, dos pobres, das minorias, 
dos mais fragilizados, apontando tam-
bém para vigorosas políticas de inclusão, 
de justiça social, como nós estamos, hoje, 
implementando no Brasil. Com base na 
Constituição se desdobraram sistemas 
normativos importantes como o SUS, o 
SUAS, o Sisan, o Estatuto da Criança e do 
Adolescente, a Lei Orgânica da Assistên-
2 O texto deste capítulo foi fundamentado, em grande parte, na obra de Simões (2009).
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cia Social, a lei que instituiu o Programa 
Bolsa Família, o Estatuto do Idoso. (ANA-
NIAS, 2008). 
A Constituição de 1988, no título sobre a 
Ordem Social, instituiu o conceito de seguridade 
social por meio de ações de saúde, previdência e 
assistência social, ou seja, o tripé da seguridade 
social. O conceito de seguro social manteve-se 
restrito à previdência social. 
Expressa a relevância que a Constituição 
atribui a estes três direitos sociais em conexão 
com os descritos no art. 6º, sob a determinação 
de sua concepção universal e, por isso, não mais 
reduzido às relações de trabalho em sua forma 
clássica. 
Em primeiro lugar, como resultado da con-
cepção democrática de participação direta dos 
representantes da sociedade civil, no governo ou 
não, então por representação eletiva. Em segun-
do, em decorrência da instituição política da as-
sistência social como dever do Estado e direito do 
cidadão em prol do interesse social, com políticas 
intervencionistas, sob o fundamento que gera 
distorções e exclui amplos setores populacionais, 
sendo relativamente incapaz de integrar todos, 
desde a infância, para lhes garantir oportunida-
des de vida digna. 
A concepção do ideário liberal da represen-
tação dos interesses da sociedade tornou-se inca-
paz de assegurar as demandas sociais de amplas 
camadas da população desorganizada, no âmbito 
da globalização da economia (BELTRAN, 2004). Tal 
população, entretanto, manifesta seu inconfor-
mismo por meio de conflitos sociais crescentes. A 
Constituição de 1988 viabilizou a efetivação das 
políticas públicas que, embora não propiciem, 
de imediato, a extirpação dessas mazelas sociais, 
pode contribuir para a sua redução. O papel do 
Estado torna-se, então, fundamental, confundin-
do-se com o objetivo da vida social, que deve ser 
uma sociedade justa, na qual todos os cidadãos 
possam viver com dignidade, apesar de suas dife-
renças sociais. 
A seguridade social constitui, assim, uma 
instituição político-estatal com a participação das 
entidades da sociedade civil por meio de convê-
nios ou consórcios administrativos com o Poder 
Público, com o objetivo da ação social que, na 
saúde, na previdência e na assistência social, as-
segure à população os denominados mínimos 
sociais. 
A seguridade social é uma obrigação cons-
titucional do Estado brasileiro, o que não significa 
que outros órgãos (filantrópicos ou com finalida-
de de lucro/iniciativa privada) tambémnão pos-
sam atuar nas áreas previdenciárias (previdência 
privada, por exemplo), de saúde pública (planos 
particulares) e assistência social (entidades reli-
giosas e ONGs).
Na saúde, a ação de prevenção, proteção e 
recuperação; na previdência social, a perda ou re-
dução da renda; na assistência social, a seleção, a 
prevenção e a eliminação de riscos e vulnerabili-
dades sociais (CORREIA; BACHA, 1998).
A compreensão da natureza da segurida-
de social e da instituição dos direitos sociais, no 
contexto da Constituição de 1988, assenta, desde 
logo, no princípio fundamental, instituído em seu 
pórtico (inciso III do art. 3º): 
 “Art. 3º. Constituem objetivos fundamen-
tais da República Federativa do Brasil: [...] III – er-
radicar a pobreza e a marginalização e reduzir as 
desigualdades sociais e regionais; [...]”
AtençãoAtenção
Então, qual seria a finalidade da Seguridade 
Social?
A seguridade social tem por finalidade a ga-
rantia de certos patamares mínimos de vida da 
população, em razão das reduções provocadas 
por contingências sociais e econômicas. 
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Neste tópico, abordaremos os princípios da 
seguridade social e discorreremos sobre a oferta 
dos benefícios e serviços prestados. 
Para melhor compreensão, nos apoiamos 
no art. 194 da Constituição Federal de 1988: 
Art. 194. A seguridade social compreende 
um conjunto integrado de ações de ini-
ciativa dos poderes públicos e da socie-
dade, destinadas a assegurar os direitos 
relativos à saúde, à previdência e à assis-
tência social.
Parágrafo único. Compete ao poder pú-
blico, nos termos da lei, organizar a se-
guridade social, com base nos seguintes 
objetivos:
I - universalidade da cobertura e do aten-
dimento;
II - uniformidade e equivalência dos be-
nefícios e serviços às populações urbanas 
e rurais;
III - seletividade e distributividade na 
prestação dos benefícios e serviços;
IV - irredutibilidade do valor dos benefí-
cios;
V - equidade na forma de participação no 
custeio;
VI - diversidade da base de financiamen-
to;
VII - caráter democrático e descentraliza-
do da gestão administrativa, com a parti-
cipação da comunidade, em especial de 
trabalhadores, empresários e aposenta-
dos.
(CF/1988, art. 94, alterado pela Emenda 
Constitucional nº 20 de 1998).
No Brasil colonial e imperial, o trabalho (de 
tripalium, um instrumento de tortura) era um de-
ver apenas das classes subalternas, não das elites. 
Trabalhar era um sacrifício, uma atividade própria 
de servos, escravos, artesãos e trabalhadores li-
vres, mas indigna para um homem de classe. Este 
era o que tinha fazendas ou recebia uma renda ou 
pensão do rei (cortesão), que lhe permitia viver 
sem trabalho. Um homem de elite ou fidalgo era 
o que não precisava trabalhar para sustentar sua 
família e seus agregados. O direito de voto, com a 
Constituição de 1824, estava condicionado a uma 
renda anual líquida de 100 mil Reis (art. 92, inci-
so V). Hoje, o trabalho é a base da ordem social, 
constituindo um valor fundamental não somen-
te como direito, mas, sobretudo, como dever de 
todos por ser o meio legítimo de apropriação da 
riqueza socialmente produzida. Trabalhar é negar 
o ócio (negócio). 
No campo da seguridade, discriminam-se 
as necessidades sociais, que devem ser prioriza-
das na ação do Estado, seja coletivamente, por 
meio de medidas dirigidas à comunidade (pre-
venção sanitária, planos habitacionais, seguro 
AtençãoAtenção
A seguridade como viga mestra da ordem social 
é institucionalizada tendo por base o primado 
do trabalho como direito e dever de todos. Pela 
primeira vez na história constitucional brasileira, 
o trabalho, até então referido apenas como um 
direito em face do capital, foi instituído como um 
valor ético-constitucional, e não somente como 
um direito, mas igualmente como um dever de 
todos os cidadãos, posto que as condições de 
vida decorram sempre da divisão social do tra-
balho e, portanto, da dependência e da recipro-
cidade mútuas na produção dos bens e serviços. 
O primado do trabalho como base da ordem so-
cial significa que, não somente os que dependem 
dele para sobreviver, mas todos os cidadãos têm 
tal obrigação, ricos ou pobres, porque a renda que 
auferem é sempre produto do trabalho social. 
3.1 Os Princípios e as Prestações da Seguridade Social
Alberta Emilia Dolores de Goes
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16
social, educação, comunicação e outras), seja in-
dividualmente, por meio de prestações sociais. A 
seguridade deve promover esses objetivos (BALE-
RA, 1989) por meio de prestações que se subdivi-
dem em benefícios e serviços.
Os serviços são atividades consistentes na 
disponibilidade do uso de equipamentos e de 
recursos humanos, organizados para desenvol-
ver ações específicas a segmentos da população 
(saúde, atendimento a famílias, transporte, edu-
cação, profissionalização e outros), em vista dos 
referidos objetivos. Aqueles que usufruem dos 
serviços são denominados usuários ou utentes. 
Segundo Simões (2009), a natureza pública das 
prestações securitárias, por isso, exclui outras de-
nominações, como clientes, clientela e pacientes, 
atribuídas a seus destinatários.
A saúde se constitui basicamente de servi-
ços; a previdência, de benefícios; e a assistência, 
de ambos.
A saúde se expressa de modo absoluto, por 
se constituir em um direito de toda a população, 
inclusive dos estrangeiros no território nacional, 
sem exigência de contribuição ou outro requisito.
A previdência é relativa, porque, embora 
não seja adstrita aos assalariados, os profissionais 
de determinado ramo econômico, como ocorre 
em alguns países, é contributiva, sendo obriga-
tória para todos os que recebem remuneração a 
qualquer título, como empregados, sócios em-
presariais com pro labore, autônomos, domésti-
cos, servidores públicos; mas abrange, ainda, os 
segurados facultativos, como estudantes, donas 
de casa e contribuintes em dobro. 
A assistência social não é universal, embo-
ra não contributiva, porque restrita à população 
em situação de vulnerabilidade social, carente e/
ou pobre, em certas condições de risco pessoal 
ou social.
“O art. 194 da Constituição traça os princí-
pios institucionais por ela conceituados como 
objetivos da seguridade social, que devem ser 
atingidos por suas ações, condicionados, entre-
tanto, aos requisitos específicos de cada uma das 
três instituições.” (BALERA, 2003, p. 207).
São eles:
ƒƒ Universalidade de Cobertura e Aten-
dimento: a seguridade refere-se ao 
conjunto da sociedade, sem discrimina-
ções de qualquer tipo. A universalidade 
rege hierarquicamente os demais prin-
cípios ao garantir a todas as pessoas, 
em tese, os mínimos sociais, conside-
rada a situação social prevista. Assenta, 
por isso, na consideração dos cidadãos 
do ponto de vista da igualdade formal, 
mas pondera suas diferenças sociais 
por meio do princípio da seletividade;
ƒƒ Uniformidade e Equivalência das 
Prestações: os benefícios e serviços 
devem ser idênticos para toda a popu-
lação, sem distinção entre a urbana ou 
a rural, independentemente de residên-
cia, local de trabalho, profissão ou fun-
ção ou do valor e do tipo de prestação;
ƒƒ Seletividade e Distributividade: o 
princípio da seletividade e da distribu-
tividade é o mais complexo da seguri-
dade, porque contrapõe a ponderação 
das desigualdades reais (equidade) ao 
princípio da igualdade formal (univer-
salidade). É um instrumento essencial 
de redistribuição de renda, com desdo-
bramentos do princípio de equidade, 
segundo o qual os desiguais devem ser 
tratados desigualmente, exigindo da lei 
ordinária a discriminação das situações 
AtençãoAtenção
Então, quais seriam os benefíciosda 
Seguridade Social?
Os benefícios são pagamentos pecuniários de-
correntes de programas, como o BPC, auxílios, 
pensões e aposentadorias, ou em valores in natu-
ra, como cestas básicas e remédios, por exemplo. 
Caracterizam-se, em resumo, por pagamentos de 
valores nessas formas. Aqueles que os recebem 
são, por isso, denominados beneficiários.
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de desigualdade social para a outorga 
de benefícios e serviços, mediante a 
comprovação da necessidade. Implica 
na escolha, pelo legislador, das hipóte-
ses específicas de incidência das polí-
ticas públicas. Por isso, estas, na lógica 
constitucional, tendem a ser seletivas, 
promovendo grupos sociais delimita-
dos por certos requisitos (por exemplo, 
agricultura familiar), muitas vezes des-
prezando outros (por exemplo, mora-
dores em situação de rua).
Segundo Santos (2004, p. 102):
[...] devemos considerar, para apreender 
bem esse princípio, que a proteção da se-
guridade social não é absoluta, em face 
das limitações orçamentárias. Mas, mes-
mo que inexistissem essas limitações, 
outra decorre desse princípio, segundo 
a qual a condição social do beneficiário 
ou usuário deve evidenciar que ele não 
pode assegurar a sua sobrevivência, por 
seu próprio esforço. Decorre daí que a 
proteção social deve ser racionalmente 
selecionada e distribuída. Selecionam-se 
as necessidades a serem satisfeitas, prio-
rizando tais e tais contingências sociais.
A seletividade visa a garantir os míni-
mos sociais prioritários; a distributivi-
dade visa a reduzir as desigualdades 
sociais e regionais.
A seletividade obedece, assim, a três cri-
térios: o da justiça distributiva, visando 
a garanti-la a cada indivíduo segundo 
suas necessidades básicas, escolhendo 
as mais urgentes; o das contingências, 
que geram essas necessidades; e o da 
qualificação dos usuários e beneficiá-
rios, sujeitos dessa distribuição.
A distributividade relaciona-se com a 
equidade do custeio e da solidariedade, 
segundo a qual quem tem menor po-
der aquisitivo contribui menos e aufere 
mais; ou quem é carente nada contri-
bui, mas aufere determinadas presta-
ções, com exclusividade; 
ƒƒ A Irredutibilidade do Valor dos Bene-
fícios: o valor pecuniário dos benefícios 
não pode ser diminuído;
ƒƒ Equidade de Participação no Custeio: 
todos os indivíduos são responsáveis 
pelo custeio da seguridade social, po-
rém de forma proporcional à sua renda. 
O conceito de equidade, como se vê, 
não se confunde com a igualdade for-
mal pela ótica da titularidade dos direi-
tos. Embora todos tenham os mesmos 
direitos, nas mesmas condições, uns 
devem contribuir mais que outros, na 
proporção de suas rendas;
ƒƒ Diversidade da Base de Financia-
mento: o custeio por meio das contri-
buições sociais não se deve assentar 
em um único contribuinte, mas em três 
categorias básicas: de um lado, todos os 
que, sob qualquer regime, recebem re-
muneração por seu trabalho; de outro, 
as empresas ou pessoas físicas, que pa-
gam a referida remuneração; e, no vérti-
ce, a União federal, seguida dos Estados 
e dos Municípios, por meio de dotações 
orçamentárias aos respectivos fundos;
ƒƒ Participação da Comunidade na Ges-
tão Administrativa: finalmente, o ob-
jetivo mais importante, de forte con-
teúdo político, é o instituído no art. 10 
e no inciso VII, parágrafo único do art. 
194 da Constituição Federal, segundo 
o qual é assegurada a participação da 
comunidade em colegiados dos órgãos 
públicos em que seus interesses sejam 
objeto de deliberação. A finalidade é a 
garantia da adequação das opções da 
comunidade à elaboração técnica e sua 
eficácia, assim como o controle e a fisca-
lização orçamentária. A participação da 
comunidade na gestão administrativa 
dá-se por meio dos conselhos, integra-
dos por representantes da comunidade 
e do Poder Público.
A descentralização administrativa pro-
picia a participação direta dos repre-
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sentantes dos setores interessados da 
população, especialmente em nível 
municipal, mais sensível aos problemas 
da comunidade. Nesse ponto, a Consti-
tuição inovou, distribuindo competên-
cias entre a União, os Estados, o Distrito 
AtençãoAtenção
O que vem a ser a participação popular?
A participação popular é o meio de controle so-
cial exercido pela sociedade civil para a garantia 
dos direitos sociais, superando os mecanismos 
tradicionais de controle técnico-burocrático. Os 
espaços democráticos de deliberação e fiscali-
zação da eficácia das políticas públicas, aliados a 
uma representação forte dos interesses gerais da 
sociedade, constituem a lógica e as conferências 
(inciso VII do art. 18 da LOAS), formando, assim, 
fóruns privilegiados em que se efetiva essa par-
ticipação. 
Federal e os Municípios. Propicia mais 
participação da população, aumentan-
do o controle social dos governos como 
meio de assegurar o caráter democrá-
tico das decisões e das políticas sociais 
públicas.
Participação Popular
O art. 194 da Constituição Federal instituiu 
a seguridade social como um conjunto integrado 
de ações de iniciativa estatal e da sociedade civil 
destinadas a assegurar os direitos relativos à saú-
de, à previdência e à assistência social.
A Constituição determina que a assistência 
social deva ser administrada de forma descentra-
lizada, segundo os limites da legislação federal 
(inciso I do art. 204). Mas o conceito de descentra-
lização não consiste na repartição equitativa de 
poderes pela União, por Estados, Distrito Federal 
e Municípios, porque é hierarquizada segundo as 
competências e atribuições privativas dos entes 
federativos. Assim, por exemplo, ao CNAS (Conse-
lho Nacional de Assistência Social) compete a ela-
boração da política nacional de assistência social, 
condição da unidade do sistema. Aos Estados, aos 
Municípios e ao Distrito Federal compete uma re-
lativa autonomia, traçando as respectivas políti-
cas, entretanto subordinadas à normatização fe-
deral. À União compete atribuir verbas regionais, 
o que não significa, entretanto, sua dispersão, se-
gundo interesses locais. 
Daí a importância do controle popular por 
meio dos conselhos, um mecanismo relativamen-
te eficiente de controle das verbas sociais. Insti-
tuído pelo parágrafo 1 do art. 1º da Constituição 
Federal, foi reiterado pelo art. 48 da LRF, que asse-
gurou a transparência da gestão fiscal mediante 
incentivo à participação popular pelos arts. 2º e 
4º do Estatuto das Cidades (LC nº 10257/2001) ao 
instituir a gestão orçamentária participativa. Den-
tre os conselhos, criou-se o Conselho Municipal 
do Orçamento Participativo (COP). 
A participação popular é também uma das 
condições essenciais da descentralização, estan-
do predeterminada pela repartição, instituída 
pela LOAS, das competências federal, estadual e 
municipal.
3.2 Os Conselhos - Gestão Administrativa Descentralizada
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Os Conselhos
Têm como premissas orgânicas: a parida-
de do número de representantes dos usuários, 
prestadores de serviços e profissionais da área, 
em face dos representantes dos segmentos do 
governo; a plena igualdade no exercício dos car-
gos; a inexistência de limites constitucionais ao 
número de conselheiros, apenas condicionados 
aos limites materiais e físicos, a fim de evitar a 
dispersão e a disfuncionalidade operacional. Esse 
limite é o que for determinado pela respectiva lei 
instituidora. 
AtençãoAtenção
Os conselhos são órgãos de deliberação colegia-
da de caráter permanente, de composição paritá-
ria entre governo e sociedade civil, vinculados à 
estrutura dos órgãos das administrações públicas 
municipal, estadualou federal, responsáveis pela 
coordenação da política do respectivo Poder 
Executivo (conselhos federais, estaduais e muni-
cipais) e com funcionamento orgânico regulado 
por regimento interno.
3.3 Recapitulando e Contextualizando a Seguridade Social 
na Atualidade
O Ministério da Previdência e Assistência 
Social foi criado em 1974, incorporando 
a LBA (Legião Brasileira de Assistência), a 
Fundação Nacional para o Bem-Estar do 
Menor (Funabem, criada em 1965) – que 
veio a substituir o antigo SAM, extinto 
em 1964, sem necessariamente alterar 
seu caráter punitivo, mantido no Código 
de Menores de 1979 –, a Central de Medi-
camentos (CEME) e a Empresa de Proces-
samento de Dados da Previdência Social 
(Dataprev). Esse complexo se transfor-
mou com uma ampla reforma administra-
tiva, no Sistema Nacional de Assistência 
e Previdência Social (SINPAS), em 1977, 
que compreendia o INPS, o Instituto Na-
cional de Assistência Médica (Inamps) e 
o Instituto Nacional da Administração da 
Previdência Social (IAPAS), além daquelas 
instituições referidas acima. Nessa asso-
ciação entre previdência e assistência à 
saúde, impôs-se uma forte medicalização 
da saúde, com ênfase no atendimento 
curativo, individual e especializado, em 
detrimento da saúde pública, em estrita 
relação com o incentivo à indústria de 
medicamentos e equipamentos médico-
-hospitalares, orientados pela lucrativida-
de. (BRAVO, 2000, p. 137).
Além dessa intensa institucionalização da 
previdência, da saúde e, em muito menor impor-
tância, da assistência social, que era basicamente 
implementada pela rede conveniada e de servi-
ços prestados pela LBA, a ditadura impulsionou 
uma política nacional de habitação com a criação 
do Banco Nacional de Habitação (BNH). 
Aqui, tratava-se de uma estratégia tipi-
camente keynesiana de impulsionar a 
economia por meio de incremento da 
construção civil na construção de mora-
dias populares. Esse foi um período de 
forte crescimento das empreiteiras, num 
contexto de nenhuma transparência e 
controle dos gastos públicos, dada à opa-
cidade do Estado ditatorial. (CIGNOLLI, 
1985, p. 40).
Combinava-se a essa política a criação de 
fundos de indenização aos trabalhadores que 
constituiriam mecanismos de poupança força-
da para o financiamento da política habitacional 
(FGTS, PIS, Pasep), dentre outras. Contudo, no 
mesmo passo em que se impulsionavam políticas 
públicas mesmo restritas quanto ao acesso, como 
estratégia de busca de legitimidade, a ditadura 
militar abria espaços para a saúde, a previdência 
e a educação privadas, configurando um siste-
ma dual de acesso às políticas sociais: para quem 
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pode e para quem não pode pagar. Essa é uma 
das principais heranças do regime militar para a 
política social e que nos aproxima mais do siste-
ma norte-americano de proteção social que do 
Welfare State europeu. “Outra herança é a de que, 
mesmo com uma ampliação dos acessos públicos 
e privados, milhões de pessoas permaneciam fora 
do complexo assistencial-industrial-tecnocrático-
-militar.” (FALEIROS, 2000, p. 25).
Segundo Tavares e Fiori (1993), as políticas 
de estabilização no Brasil dos anos 1980 – ortodo-
xas ou heterodoxas – tiveram fôlego fraco e, por-
tanto, pouca capacidade de reverter a crise de-
sencadeada no início da década. Ao longo desses 
anos, a média de inflação foi de 200%, acompa-
nhada do agravamento da fragilidade financeira 
do setor público e do comportamento defensivo 
dos agentes privados. É quase ocioso falar nesse 
momento do intenso impacto social da crise, que 
esteve na raiz do movimento político contra a di-
tadura. Assim, a década de 1980 terminou com 
uma situação econômica vizinha à hiperinflação, 
mesmo tendo o país vivido numa espécie de 
ajuste fiscal permanente, “seja pelo lado do gasto 
(1980-84), da receita (1986 e 1990) ou do aumen-
to da dívida interna (1987-89 e novamente 1991-
92).” (TAVARES; FIORI, 1993, p. 98). 
 “Portanto, em síntese, de um ponto de vista 
econômico, tem-se na entrada dos anos 1990, um 
país derruído pela inflação – a ‘dura pedagogia da 
inflação’” a que se refere Oliveira (1998, p. 173) e 
que será o fermento para a possibilidade histórica 
da hegemonia neoliberal –, paralisado pelo baixo 
nível de investimentos privado e público, sem so-
lução consistente para o problema do endivida-
mento e com a questão social gravíssima. Tem-se 
a mistura explosiva que delineia uma situação de 
crise profunda. 
A grande novidade, portanto, era o proces-
so de redemocratização, apesar da crise econômi-
ca, com seu forte conteúdo reformista, no sentido 
de desenhar na Constituição políticas orientadas 
pelos princípios da universalização, da responsa-
bilidade pública e da gestão democrática. Consti-
tuiu-se nesse período uma Articulação Nacional 
de Entidades pela Mobilização Popular na Cons-
tituinte, reunindo movimentos sociais, persona-
lidades e partidos políticos com compromissos 
democráticos que participaram dos grupos de 
trabalho. Daí decorre, por exemplo, a introdução 
do conceito de seguridade social, articulando as 
políticas de previdência, saúde e assistência so-
cial, e dos direitos a ela vinculados, a exemplo da 
ampliação de cobertura previdenciária aos traba-
lhadores rurais, agora no valor de um salário míni-
mo, e do Benefício de Prestação Continuada (BPC) 
para idosos e pessoas com deficiência. Advém 
também desse processo uma série de inovações 
democratizantes, tais como: o novo estatuto dos 
Municípios como entes federativos autônomos, 
os conselhos paritários de políticas e de direitos e 
a instituição de um ciclo orçamentário que passa 
a comportar um orçamento da seguridade social. 
“Alguns trabalhos mostram o processo de luta e a 
participação dos sujeitos políticos, profissionais e 
usuários que foram decisivos para a formatação 
legal dos direitos sociais no Brasil, pela primeira 
vez sob inspiração beveridgiana.” (BEHRING; BOS-
CHETTI, 2008, p. 144).
Boschetti (2006, p. 70) “mostra a difícil ‘tra-
vessia do deserto’ da assistência social para se ele-
var à condição de política pública de seguridade, 
Saiba maisSaiba mais
Segundo Bravo (2000, p. 43), o processo de im-
plantação de uma política de saúde a partir da 
“Constituição sofreu grande influência do movi-
mento de reforma sanitária que já vinha organi-
zando-se desde os fins dos anos 1970, como mo-
vimento social e como luta institucional, o que se 
consolida com a VIII Conferência Nacional de Saú-
de (1996) com sua proposição do Sistema Único 
e Descentralizado de Saúde (SUDS) e do conceito 
de saúde integral, relacionada às condições de 
vida e trabalho da população.” 
Política Social e Seguridade
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21
na perspectiva de superar suas características de 
território do clientelismo, do aleatório e do im-
proviso.”
A luta da saúde foi árdua, deparando-se 
com fortes interesses econômicos do setor priva-
do, a exemplo da Federação Brasileira dos Hospi-
tais e da indústria farmacêutica, que conseguiram 
lamentavelmente assegurar sua participação no 
SUS, com acesso, portanto, aos recursos públicos. 
Na política previdenciária, além de sua isen-
ção numa lógica de seguridade, em especial no 
que se refere ao financiamento, houve ampliação 
de direitos, a exemplo da licença-maternidade de 
120 dias, extensiva às trabalhadoras rurais e em-
pregadas domésticas; do direito de pensão para 
maridos e companheiros; e da redução do limite 
de idade – 60 anos para homens e 55 para mulhe-
res – para o acesso à aposentadoria; da indexação 
dos benefícios previdenciários ao salário mínimo, 
dentre outros (CABRAL, 2000).
Nesse período também teve destaque 
a intervenção dos movimentos sociais 
em defesa dos direitos da criança comoprioridade absoluta e a inimputabilida-
de penal abaixo dos 18 anos, o que se 
desdobrou posteriormente no Estatuto 
da Criança e do Adolescente (1990), que 
implicou um forte reordenamento ins-
titucional voltado para a atenção a esse 
segmento. (BEHRING; BOSCHETTI, 2008, 
p. 145).
Apesar dos avanços, foram também inscri-
tas no texto constitucional, produto de uma cor-
relação de forças desfavoráveis, conforme apon-
tamos acima, orientações que deram sustentação 
ao conservadorismo no campo da política social. 
Exemplo disso é a contraditória convivência en-
tre universalização e seletividade, bem como o 
suporte legal ao setor privado, em que pese a 
caracterização do dever do Estado para algumas 
políticas. Outro exemplo importante foi a derrota 
das emendas sobre a reforma agrária e a vitória 
dos ruralistas, grandes proprietários de terras:
Sabemos, contudo, que as condições po-
líticas e econômicas da década de 1990 
em diante, que implicaram um giro con-
servador para o neoliberalismo (BRAVO, 
2000), dificultaram em muito a imple-
mentação real dos princípios orientado-
res democráticos e dos direitos a eles cor-
respondentes. (BEHRING; BOSCHETTI, 
2008, p. 146).
No início da década de 1990, a conjuntu-
ra econômico-política passou a ser a de 
fragilização do papel do Estado, diminui-
ção do seu papel redistributivo, privatiza-
ção (no caso da saúde, induzida por me-
canismos de subsídios estatais diretos ou 
indiretos às empresas e pela regulação na 
lógica de mercado) e focalização das polí-
ticas para grupos populacionais carentes 
e excluídos, mas frágeis do ponto de vista 
de sua capacidade de organização e pres-
são sobre o próprio Estado. (ALMEIDA; 
CHIORO; ZIONI, 2001, p. 39).
Esse movimento, contudo, esbarra nos li-
mites da democracia formal, na medida em que 
o processo de socialização da esfera da política 
não teve equivalente na esfera da economia, isto 
é, do poder econômico constituído ao longo do 
regime militar. Ora, esse processo, que possui 
apenas duas décadas, passa a ser negado a partir 
de meados dos anos 1990 em favor das prescri-
ções neoliberais e de um conjunto de mudanças 
macroestruturais, momento em que as classes 
dominantes iniciam a sua ofensiva contra a segu-
ridade social universal. Para realizar a sua reforma, 
as classes dominantes precisaram exercitar não 
somente por meio da força e da coerção, mas 
confundindo as bandeiras políticas históricas dos 
trabalhadores brasileiros. 
Já o fizeram com a noção de cidadania, 
instituindo a figura do cidadão-consu-
midor; o mesmo acontece com a bana-
lização da solidariedade ou, ainda, com 
formas mistificadas de transformismo 
nos conteúdos das bandeiras de esquer-
da – de quem tem sido exemplar o atual 
governo – como é o caso da prioridade 
do social, da solidariedade, das práticas 
associativas etc. (MOTA, 2009, p. 37).
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22
Caro(a) aluno(a),
O conceito de seguridade social foi instituído pela Constituição de 1988 em garantia do direito à 
saúde, à previdência e à assistência social, considerado fundamental à estabilidade da sociedade demo-
crática. 
A seguridade social tem por finalidade a garantia de certos patamares mínimos de vida da popu-
lação em face das reduções provocadas por contingências sociais e econômicas e tem como objetivos a 
universalidade de cobertura e atendimento, a uniformidade e a equivalência das prestações, a seletivida-
de e distributividade, a irredutibilidade do valor dos benefícios, a equidade de participação e custeio, a 
diversidade da base de financiamento e a participação da comunidade na gestão administrativa.
3.5 Atividades Propostas
Assista aos filmes:
Assim Caminha a Humanidade. Estados Uni-
dos. 1956. Direção: George Stevens. Duração: 
201 min.
Memórias do Cárcere. Brasil. 1984. Direção: 
Nelson Pereira dos Santos. Duração: 187 min.
Europa. Dinamarca. 1991. Direção: Lars Von 
Trier. Duração: 107 min.
Longe do Paraíso. Estados Unidos. 2003. Dire-
ção: Todd Haynes. Duração: 107 min.
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3.4 Resumo do Capítulo
Caro(a) aluno(a), 
Este capítulo apresentou a você a Seguridade Social, que foi instituída a partir da Constituição Fe-
deral de 1988, e, para percebermos a sua compreensão acerca dos temas abordados, vamos praticar? 
Então, procure resolver as seguintes questões:
1. Qual é o tripé da Seguridade Social?
2. O que são os benefícios e serviços na Seguridade Social?
3. Qual é a finalidade da Seguridade Social?
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A SAÚDE4 
Neste capítulo, trabalharemos uma das po-
líticas que compõem a seguridade social, ou seja, 
a saúde pública. Para tanto, iniciaremos a partir 
de um resgate histórico sobre a sua implantação 
no cenário nacional. 
Até os anos 1930, a atuação do Estado bra-
sileiro, em termos de saúde3, foi voltada princi-
palmente para amparar o modelo de desenvol-
vimento econômico agroexportador. A presença 
do Estado brasileiro não significou, porém, uma 
atuação semelhante ao modelo de Estado Social 
que intervém na economia e administra as rela-
ções capital/trabalho. 
As suas atividades reguladoras ou de inter-
venção pública contemplaram marginalmente a 
questão social, os direitos sociais, centrando suas 
atividades em programas que privilegiaram os se-
tores hegemônicos da economia, ainda que mui-
tas vezes dotadas de racionalidades técnicas.
No início do último século, o Brasil era as-
solado por epidemias causadas por doenças in-
fectocontagiosas, como malária, varíola, febre 
amarela, peste bubônica, cólera, tuberculose, 
hanseníase, parasitoses etc. O que se exigia do sis-
tema de saúde era uma política de saneamento 
dos espaços de circulação das mercadorias e 
a erradicação ou o controle de doenças que po-
deriam prejudicar a exportação, pois o modelo 
agroexportador dominava a economia brasileira 
baseado na exploração da cana e do café.
4.1 Breve Histórico da Saúde Pública Brasileira
Em 1923, as ações de saúde pública foram 
vinculadas ao Ministério da Justiça, em reforma 
promovida por Carlos Chagas, incluindo-se como 
responsabilidade de Estado, além do controle de 
endemias e epidemias, a fiscalização de alimen-
tos, o controle de portos e fronteiras. Em 1930, a 
saúde pública foi anexa ao Ministério da Educa-
ção, através do Departamento Nacional de Saúde 
Pública. Na década de 1930, surgiram inúmeros 
sanatórios para o tratamento de doenças, como 
a tuberculose e a hanseníase, associando-se aos 
manicômios públicos existentes e caracterizan-
do-se a inclusão do modelo hospitalar de assis-
tência médica. Foi nesse período que surgiram 
também os Departamentos Estaduais de Saúde, 
precursores das futuras Secretarias Estaduais de 
Saúde, implantando-se progressivamente uma 
rede de postos e centros de saúde estaduais vol-
tados para o controle das doenças endêmicas e 
epidêmicas. Vale lembrar, porém, que essa expan-
são nunca criou uma situação adequada em ter-
mos quantitativos e qualitativos. 
3 O texto deste capítulo foi fundamentado, em grande parte, na obra de Almeida, Chioro e Zioni (2001).
AtençãoAtenção
Do final do século XIX até metade da década de 
1960, praticou-se, como modelo hegemônico de 
saúde, o sanitarismo campanhista, que visava 
ao combate das doenças por meio de estruturas 
verticalizadas, com a intervenção e a execução de 
suas atividades nas comunidades e nas cidades.
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Um marco nas ações de saúde pública foi a 
criação da Fundação SESP, em 1942, que possibi-
litou importante interiorização das ações para o 
Norte e o Nordeste do país, financiadas com re-
cursos dos EUA, interessados na extração da bor-
racha, num momento crucial (Segunda Guerra 
Mundial) em que a maláriaestava em descontro-
le. Em 1953, finalmente, foi criado o Ministério da 
Saúde, justificado pelo crescimento das ações de 
saúde pública.
O processo de industrialização provocou, 
progressivamente, um esvaziamento das ações 
campanhistas e um importante crescimento da 
atenção médica através da Previdência Social. 
Essa dinâmica contribuiu para a conformação de 
um novo modelo na saúde: o modelo médico-
-assistencial privatista.
Ao longo das primeiras décadas do século 
XX, as pessoas que necessitavam de assistência 
médica eram obrigadas a comprar serviços de 
profissionais liberais. Aos despossuídos restava 
principalmente o auxílio das Santas Casas de Mi-
sericórdia4, destinadas ao tratamento e ao ampa-
ro de indigentes e pobres. 
Como ficou dito, o incentivo à industriali-
zação enfraqueceu o modelo econômico agroex-
portador, levando ao aparecimento da assistência 
médica da Previdência Social, instituição datada 
de 1923, em virtude da aprovação da Lei Elói Cha-
ves. Nessa ocasião, criou-se a primeira Caixa de 
Aposentadoria e Pensões (CAP), que era destina-
da aos ferroviários; a ela seguiram-se outras CAPs 
formadas por categorias urbanas com maior po-
der de mobilização e pressão.5
As CAPs eram organizadas por empresas e 
administradas e financiadas por empresários (1% 
da renda) e trabalhadores (3%). Em 1930, exis-
tiam 47 CAPs, que davam cobertura para somen-
te 142.464 beneficiários. Em 1936, já existiam 183 
CAPs, mas a maioria da população permanecia 
excluída do acesso aos serviços de saúde, restan-
do-lhes a desassistência, a compra de serviços 
privados ou o amparo das instituições de bene-
ficência.
A partir do Estado Novo de Getulio Vargas, 
sob a doutrina do seguro com orientação da eco-
nomia dos gastos, teve início a implantação dos 
Institutos de Aposentadoria e Pensões (IAPs), es-
truturados por categorias profissionais e não mais 
por empresas. O primeiro IAP foi o dos marítimos, 
criado em 1933, seguindo-se o dos comerciários 
e bancários (1934), o dos industriários (1936) e 
o dos servidores do Estado e trabalhadores de 
transportes e cargas (1938).
Além disso, a industrialização acelerada 
vivida pelo país e a migração da popu-
lação do campo para as cidades, prin-
cipalmente a partir da década de 1950, 
fez com que a demanda por assistência 
médica aumentasse drasticamente. Era 
preciso atuar sobre o corpo e garantir a 
capacidade produtiva do trabalhador. Já 
não bastava sanear o espaço de circula-
ção das mercadorias. (ALMEIDA; CHIO-
RO; ZIONI, 2001, p. 23).
O sanitarismo campanhista já não respon-
dia às necessidades de uma econômica industria-
lizada, que foi sendo concebida concomitante-
mente com a mudança da Previdência Social. Em 
1960, foi aprovada a Lei Orgânica da Previdência 
Social, que garantiu a uniformização dos benefí-
cios. Mas as condições concretas para a implanta-
4 A primeira Santa Casa fundada no Brasil foi a de Santos, 1543. Em praticamente todos os povoados foram sendo instaladas 
entidades filantrópicas.
5 Esse período é caracterizado por várias greves e intensa mobilização dos trabalhadores e pelo movimento sindical, sob forte 
influência dos imigrantes europeus e dos movimentos socialistas e anarquistas.
AtençãoAtenção
Durante o segundo governo de Vargas e o de JK, 
os IAPs tiveram considerável ampliação em sua 
estrutura, principalmente a hospitalar. A maioria 
dos hospitais públicos brasileiros foi construída 
nesse período. Concomitantemente, adotava-se 
cada vez mais o modelo de saúde americano, 
incorporando-se indiscriminadamente a tecno-
logia numa visão de saúde hospitalocêntrica 
e, naturalmente, de alto custo, favorecendo o for-
talecimento da indústria de medicamentos e de 
equipamentos hospitalares. 
Política Social e Seguridade
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ção do novo modelo surgiram com a instauração 
da ditadura militar em 1964, quando se passou a 
incrementar o papel regulador do Estado e a ex-
pulsar os trabalhadores do controle da Previdên-
cia Social. 
Os IAPs foram concentrados num único 
órgão, o Instituto Nacional de Previdência Social 
(INPS), em 1967, uniformizando benefícios bas-
tante diferenciados entre as corporações. Essas 
modificações foram possíveis em função do cará-
ter autoritário do regime, assim como em função 
do apoio popular conferido ao regime de exce-
ção, graças ao curto, mas intenso período do “mi-
lagre econômico”. Não se deve esquecer também 
a adesão e o apoio de vários atores (tecnoburo-
cracia, donos de serviços, indústria médica etc.) 
aos militares e ao modelo proposto.
Ao mesmo tempo em que se ampliava a 
cobertura, desnudava-se o caráter discriminató-
rio da política de saúde, pois eram cada vez mais 
nítidas as desigualdades quanto ao acesso, à qua-
lidade e à quantidade de serviços destinados às 
populações urbanas e rurais, entre as diferentes 
clientelas dentro de cada uma delas. Surgiram 
também diferentes formas de contratação do se-
tor privado.
A partir de 1974, terminando o período do 
“milagre econômico”, que garantia base de apoio 
social ao regime, inicia-se lenta e progressiva-
mente a abertura política, questionando-se a po-
lítica social do governo e a repercussão dos efei-
tos do modelo econômico adotado em relação à 
saúde. A partir daquele ano, ocorreu a separação 
da área do trabalho (que, até então, era a respon-
sável pela assistência médica do país) da área da 
previdência, com a criação do Ministério da Previ-
dência e Assistência Social (MPAS). 
A lógica desse sistema que caracterizou a 
década de 1970 era baseada no Estado (como 
grande financiador da saúde, através da Previ-
dência Social6), no setor privado nacional (presta-
dor dos serviços de atenção médica) e no setor 
privado internacional (produtor de equipamen-
tos biomédicos e medicamentos). Mas, nesse pe-
ríodo, esse modelo já começava a apresentar gra-
ves problemas: crise financeira, fraudes, desvio 
de verbas, aumento dos gastos com internações, 
exclusão de parcelas expressivas da população, 
incapacidade para alterar perfis de morbimorta-
lidade, entre outros. 
A tendência à privatização da assistência 
médica previdenciária recrudesceu. Em 1970, o 
INPS contava com apenas 25 hospitais próprios, 
mas mantinha convênios com 2.634 hospitais pri-
vados:
Essa situação resultava da política adota-
da pelo famoso Plano Nacional de Saúde, 
que pretendeu descentralizar a assistên-
cia médica, transferindo-a da previdên-
cia para o Ministério da Saúde. Mas essa 
medida, que em tese era correta e veio 
a ser adotada pela Constituição de 1988 
com o SUS (Sistema Único de Saúde), 
estava subordinada ao princípio da pri-
vatização, apoiada por financiamentos 
públicos e prevendo, inclusive, o paga-
mento dos serviços médicos pelos tra-
balhadores, de acordo com uma escala 
salarial. A privatização, que era apenas 
complementar do sistema, tornou-se re-
gra. (MELLO, 1977, p. 8).
Segundo Bravo (2000, p. 101), “na década 
de 1950 e início da de 1960, com o aumento dos 
gastos com a saúde pública, buscava-se melhorar 
as condições sanitárias da população em geral, 
com ênfase nos quadros de parasitose e diminui-
ção da morbidade e mortalidade infantil.”
Nos anos 1970, a política nacional de saúde 
passou por tensões políticas em face da neces-
sidade de ampliação dos serviços, dos recursos 
financeiros e de sua disponibilização, dos interes-
ses empresariais e da emergência do movimento 
sanitarista. Nessas condições, o Ministério da Saú-
de, ainda que de forma limitada, retornou à im-
plantação de medidas de saúde pública.
6 É preciso lembrar o papel secundário, tanto do ponto de vista político quanto do ponto de vista dos recursos financeiros 
destinados ao Ministério da Saúde nesse período, restrito ao ineficiente trabalho de controle de endemias e às ações tradi-
cionaisde saúde pública.
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Na década de 1980, com a democratiza-
ção e a influência de novos atores sociais, como 
os profissionais de saúde, por suas entidades, 
fortaleceram-se as reivindicações pela melhoria 
da política de saúde e pelo reforço do setor pú-
blico e do movimento sanitarista, destacando-se 
o Centro Brasileiro de Estudos de Saúde (Cebes), 
ampliando os debates acerca dos temas da saúde 
e sua democratização.
AtençãoAtenção
Na década de 1970, portanto, o país apresentava 
um modelo hegemônico médico assistencial-
-privatista. Mas foi também nesse período que 
surgiram os alicerces político-ideológicos para o 
aparecimento do movimento de Reforma Sanitá-
ria. 
Em 1978, surgiu à proposta internacional 
de priorização da atenção dos cuidados primários 
em saúde, acordada na Conferência Mundial de 
Saúde de Alma-Ata, promovida pela Organização 
Mundial de Saúde (OMS). Em nosso país, essa pro-
posta coincidiu com a necessidade de expandir a 
atenção médica, a partir do modelo de baixo cus-
to, para as populações excluídas, especialmente 
as que viviam nas periferias das cidades e nas zo-
nas rurais. Desenvolveu-se, a partir daí, a proposta 
de atenção primária seletiva, com recursos margi-
nais para populações marginais7, com tecnologias 
baratas e simples, pessoal com baixa qualificação 
e desarticulada de um sistema hierarquizado e re-
solutivo.
Já em meados da década de 1970, fora con-
cebido o Programa de Interiorização das Ações de 
Saúde (PIASS), dirigido por técnicos comprome-
tidos com a proposta do “movimento sanitário” 
que começava a surgir. Esses processos contribuí-
ram para uma grande extensão da rede ambula-
torial pública, que teria ocorrido principalmente 
no Nordeste.
Paralelamente, foram surgindo outros fato-
res importantes que permitiram o estabelecimen-
to de um movimento portador de nova proposta. 
Entre esses fatores, destacaram-se:
4.2 O Movimento da Reforma Sanitária
ƒƒ O movimento dos trabalhadores da 
Saúde;
ƒƒ O surgimento e o fortalecimento do Mo-
vimento Popular de Saúde, fortemente 
influenciado pelas Comunidades Ecle-
siais de Base da Igreja Católica e pela 
participação de militantes de esquerda 
da periferia das grandes cidades;
ƒƒ A divulgação dos resultados da reforma 
sanitária realizada em alguns países, 
com forte influência da experiência ita-
liana;
ƒƒ O surgimento de um novo movimento 
sindical, autônomo, entre outros.
Reivindicavam-se a universalização do aces-
so aos serviços públicos de saúde, considerada di-
reito social e dever do Estado, a descentralização 
da política de decisões para a esfera estadual e 
municipal, um sistema unificado de saúde, com a 
finalidade de reordenar o setor e reinterpretar e 
assegurar as demandas de saúde em nível indivi-
dual:
7 Medicina pobre para pobres.
Política Social e Seguridade
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Na VIII Conferência Nacional de Saúde, 
realizada em Brasília, em 1986, foram de-
batidos inúmeros temas inovadores, so-
bretudo sobre a instituição de um siste-
ma único de saúde (inspirado no modelo 
inglês) e a relação entre a saúde pública e 
a sociedade, com a participação de enti-
dades representativas da sociedade civil. 
(ESCODA; LIMA, 1992, p. 25).
A Constituição de 1988 extinguiu a medici-
na previdenciária. 
Na área da saúde, a Constituição de 1988 
representou um avanço considerável, visto que é 
reconhecida internacionalmente como referência 
em termos de política de saúde e base jurídico-
-constitucional:
A Constituição de 1988 declarou o direito 
à saúde como universal, não condiciona-
da à contribuição. É o que diz o art. 196 da 
Constituição e a Lei n. 8080 de 19/9/1990 
(Lei Orgânica da Saúde – LOS, que regula-
mentou os arts. 196 e 200 da Constituição 
Federal, alterada pelas Leis n. 9832/1999, 
10424/2002 e 11.108/2005). A Lei 8142 
de 28/12/1990 regulou a participação da 
comunidade na gestão do SUS (Sistema 
Único de Saúde) e as transferências inter-
governamentais de recursos financeiros 
na área da saúde. Além disso, instituiu 
as Conferências e Conselhos de Saúde, 
sua estrutura e funcionamento. (SIMÕES, 
2009, p. 127).
Fonte: glaucocortez.com
CONSTITUIÇÃO 1988
TÍTULO I
DAS DISPOSIÇÕES GERAIS
 
Art. 2º A saúde é um direito fundamental do ser humano, devendo o Estado prover as condições indispensáveis ao seu 
pleno exercício.
§ 1º O dever do Estado de garantir a saúde consiste na formulação e execução de políticas econômicas e sociais que visem 
à redução de riscos de doenças e de outros agravos e no estabelecimento de condições que assegurem acesso universal 
e igualitário às ações e aos serviços para a sua promoção, proteção e recuperação.
“A saúde tem como fatores determinantes e condicionantes, entre outros, a alimentação, a moradia, o saneamento básico, 
o meio ambiente, o trabalho, a renda, a educação, o transporte, o lazer, o acesso aos bens e serviços essenciais; os níveis de 
saúde da população expressam a organização social e econômica do país.” (Lei Federal nº 8.080, art. 3º).
AtençãoAtenção
“A saúde é um direito de todos e um dever do 
Estado.” (Constituição Federal de 1988, art. 196).
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No período de 1989-1990, foi elaborada a 
Lei nº 8.080, a chamada Lei Orgânica da Saúde, 
que dispõe sobre as condições para a promoção, 
a proteção e a recuperação da saúde, a organi-
zação e o financiamento dos serviços de saúde, 
regulamentando o capítulo da saúde na Consti-
tuição. Além disso, foram criadas as Constituições 
Estaduais e as Leis Orgânicas dos Municípios, 
adaptando-se à legislação em âmbito regional e 
municipal e repetindo-se o processo de envolvi-
mento da sociedade e de pactuação entre as dife-
rentes forças políticas, observado na Assembleia 
Nacional Constituinte. 
CAPÍTULO I
Dos Objetivos e Atribuições
Art. 5º São objetivos do Sistema Único de 
Saúde SUS:
I - a identificação e divulgação dos fato-
res condicionantes e determinantes da 
saúde;
II - a formulação de política de saúde des-
tinada a promover, nos campos econômi-
co e social, a observância do disposto no 
§ 1º do art. 2º desta lei;
III - a assistência às pessoas por intermé-
dio de ações de promoção, proteção e 
recuperação da saúde, com a realização 
integrada das ações assistenciais e das 
atividades preventivas.
Art. 6º Estão incluídas ainda no campo 
de atuação do Sistema Único de Saúde 
(SUS):
I - a execução de ações:
a) de vigilância sanitária;
b) de vigilância epidemiológica;
c) de saúde do trabalhador; e
d) de assistência terapêutica integral, in-
clusive farmacêutica;
[...]
CAPÍTULO II
Dos Princípios e Diretrizes
Art. 7º As ações e serviços públicos de 
saúde e os serviços privados contratados 
ou conveniados que integram o Sistema 
Único de Saúde (SUS), são desenvolvidos 
de acordo com as diretrizes previstas no 
art. 198 da Constituição Federal, obede-
cendo ainda aos seguintes princípios:
I - universalidade de acesso aos serviços 
de saúde em todos os níveis de assistên-
cia;
II - integralidade de assistência, entendi-
da como conjunto articulado e contínuo 
das ações e serviços preventivos e curati-
vos, individuais e coletivos, exigidos para 
cada caso em todos os níveis de comple-
xidade do sistema;
III - preservação da autonomia das pes-
soas na defesa de sua integridade física e 
moral;
IV - igualdade da assistência à saúde, sem 
preconceitos ou privilégios de qualquer 
espécie;
V - direito à informação, às pessoas assis-
tidas, sobre sua saúde;
VI - divulgação de informações quanto ao 
potencial dos serviços de saúde e a sua 
utilização pelo usuário;
VII - utilização da epidemiologia para o 
estabelecimento de prioridades, a aloca-
ção de