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Estrutura Formal Do Parecer.

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47
Estrutura formal do parEcEr
Capítulo III
Estrutura formal do parECEr
Sumário • 3.1. Breve introdução sobre a modelagem formal – 3.2. Preâmbulo – 3.3. 
Ementa – 3.4. Relatório – 3.5. Fundamentação – 3.6. Dispositivo.
3.1. BREVE INTRODUÇÃO SOBRE A MODELAGEM FOR-
MAL
A elaboração de um parecer jurídico exige de seu autor competên-
cia no assunto, assim como habilidade na redação, devendo considerar 
os princípios técnicos da linguagem escrita (conhecimento do vernácu-
lo) e os princípios éticos e técnicos inerentes à matéria em análise. Em 
outras palavras, o parecerista deve saber escrever corretamente (orto-
grafia e gramática), aliando seus conhecimentos jurídicos para resolu-
ção da questão à ética que deve pautar sua decisão. 
O texto deve expressar opinião fundamentada, com argumentos 
sustentados em princípios doutrinários e científicos, com citação das 
fontes. Para tanto, o subscritor deve fazer análise do problema apresen-
tado, destacando os aspectos relevantes para, ao final, opinar conclu-
sivamente, considerando os quesitos apontados e com fundamento em 
referencial teórico-científico. 
Impende anotar que o parecer remonta a um caso qualquer sub-
metido ao crivo do órgão jurídico. Tem ele, portanto, interessados ou 
partes do processo, que são as pessoas físicas ou jurídicas que figuram 
na relação com a Administração. Pode também inexistir pessoas físicas 
ou jurídicas, tratando o procedimento de questão interna afeta à entida-
de administrativa, quando então ela própria será a interessada. 
Alguns autores questionam a possibilidade de chamar os interes-
sados de partes. José María Villar y Romero1 entende ainda que a pa-
1. VILLAR Y ROMERO, José María. Derecho Político. Madrid: Instituto Editora Reus, 1944, 
p. 55-56. 
48
rEné da fonsEca E silva nEto E diEgo fErnandEs guimarãEs
lavra interessado equivaleria, no direito processual administrativo, ao 
conceito de parte – que se opõe à contraparte – , algo existente apenas 
no processo judicial, propondo, assim, o uso da denominação de con-
corrente.
Todavia, não vislumbramos óbice algum na manutenção dos ter-
mos consagrados pelos processualistas. O termo parte é aquele que 
“faz parte” da demanda, “faz parte” do procedimento. Doutra via, in-
teressado é aquele que “possui interesse” na causa. Pode, inclusive, 
ser chamado de requerente ou suplicante, para as hipóteses em que se 
almeja uma providência da Administração (p. ex., uma reclassificação 
funcional). Por conseguinte, tudo vai depender da questão sub examine, 
não devendo tal discussão se tornar uma preocupação do parecerista.
Assim, feito este breve intróito, passemos a examinar, retidamen-
te, a estrutura formal do parecer jurídico, assim dividida: preâmbulo, 
ementa, relatório, fundamentação e conclusão (que inclui o fecho). Per-
ceba que a multicitada peça lembra sobremaneira uma sentença, pos-
suindo, no entanto, efeitos não cogentes.
3.2. PREÂMBULO
O preâmbulo, ou cabeçalho, consiste na indicação do número da 
peça e de seu respectivo ano, do número do processo e do interes-
sado. Há quem ainda explicite o assunto, de maneira breve, e o órgão 
originário. 
Insta asseverar que o preâmbulo é um requisito bastante impor-
tante, pois, a partir dele, visualiza-se, rapidamente, os elementos iden-
tificadores da peça, permitindo ao leitor saber se está a tratar de um 
parecer, nota ou cota, por exemplo. Não bastasse isso, a indicação de 
ano e número permite um maior controle pela Administração de sua 
localização, assim como individualiza a peça em relação às demais.
3.3. EMENTA
A ementa constitui-se numa breve apresentação do problema/dú-
vida apresentado pelo gestor e na solução encontrada pelo parecerista. 
Trata-se, em outras palavras, de uma descrição discursiva do assun-
49
Estrutura formal do parEcEr
to através de apertada síntese, conferindo ao leitor o conhecimento 
imediato da questão com base nos fatos e no direito. Ao antecipar a tese 
para quem a lê, a ementa facilita o próprio entendimento, possibilitando 
um manuseio das informações de forma mais eficiente.
Há quem entenda que a ementa é uma figura facultativa do pare-
cer2. Na prática profissional, muitas vezes é substituída pela descrição 
do assunto no preâmbulo da peça. Sem adentrar no seio dessa discus-
são, assevera-se que um parecer completo, que tem por escopo evi-
denciar uma tese e facilitar sua leitura, deve ser constituído por uma 
ementa. Em concursos públicos, a elaboração de ementa pelo candida-
to é imprescindível.
No âmbito do Poder Judiciário, as ementas são utilizadas para di-
vulgação jurisprudencial, criando, assim, um banco de dados informa-
tizado. Por esse motivo as regras de elaboração são bastante rígidas.
Ainda que se refiram a ementas no âmbito judicial, valiosas as 
definições abaixo colacionadas:
“ (...) é o resumo, a síntese do conteúdo do pronunciamento judicial, 
no alto do mesmo.”3
“(...) resumo do que foi decidido no acórdão.”4 
“(...) sumário ou de uma sentença ou de um acórdão, no qual são 
focalizados seus pontos fundamentais.”5 
Em todas as definições acima, percebe-se a ideia de síntese. Para 
isso, a elaboração de uma ementa exige clareza e concisão. Geralmen-
te, ela fica localizada à direita do texto (alinhamento à direita) e, às 
vezes, em tamanho de letra menor.
Em termos gerais, a redação constitui-se na apresentação da maté-
ria de forma resumida. É importante apenas que haja a reunião, de ma-
neira lógica e concisa, das principais palavras-chave que foram utiliza-
das na construção da peça opinativa. Nesse sentido, é a última coisa a 
ser feita. Para o concursando, deve-se deixar um espaço em branco 
a fim de elaborá-la ao final.
2. DURÃO, Pedro. Técnica de Parecer: como fazer um dictamen jurídico. 1ª ed. 2ª reimpr. 
Curitiba: Editora Juruá, 2009, p. 35. 
3. ATIENZA, C.A. Técnicas de indexação de pronunciamentos judiciais. São Paulo: [s.n.], 
1981, (Mimeogr.), p. 31.
4. SOILBELMAN, L. Dicionário geral de direito. São Paulo: Bushatsky, 1974, p. 234.
5. FRANÇA, R.L., Ementa. In: Enciclopédia Saraiva do Direito. São Paulo: Saraiva, 1977. v. 
31, p.129.
50
rEné da fonsEca E silva nEto E diEgo fErnandEs guimarãEs
A ementa é composta por dois componentes: verbetação e dispo-
sitivo. O primeiro, também chamado de cabeçalho6, consiste na parte 
superior e introdutória, sendo formado por um conjunto de palavras-
-chave que indicam as questões analisadas e ponderadas no parecer. 
Em suma, representam a temática geral do opinativo, sendo escritos 
sem a utilização de verbos (frases nominais), utilizando-se ponto após 
cada verbete. Em sua elaboração, deve-se ter em mente: controle de 
vocabulário, ordem de citação dos descritores7 e especificidade quanto 
à representação dos institutos jurídicos8.
Por sua vez, o dispositivo é a conclusão estabelecida pelo pare-
cerista. É fisicamente apresentado logo após a verbetação. Nele se en-
contra, de forma sintética, lógica e clara, a tese jurídica que respalda o 
entendimento manifestado no parecer. Impende anotar que o fato em si 
não interessa ao leitor, mas sim suas características, o instituto jurídico 
discutido e o entendimento firmado. Para maior aclaramento, tome-se 
o exemplo dado por GUIMARÃES9:
Veja-se ainda outro exemplo também já apresentado:
Os odontólogos da FNS, conquanto exerçam atividades ligadas à 
área da saúde pública, não podem ser equiparados aos médicos da 
saúde pública, para efeito de aplicação do § 3º da Lei n. 8.216/91, 
em razão da disparidade de atribuições entre tais categorias. 
No caso tem-se:
• Fato: odontólogos na FNS no exercício de atividades da área de 
saúde pública;
• Entendimento: não podem ser equiparados;
6. GUIMARÃES, José Augusto Chaves. Elaboração de ementas jurisprudenciais: elemen-
tos teórico-metodológicos. Série Monografias do Conselho da JustiçaFederal, v. IX. Brasí-
lia: Centro de Estudos Judiciários, 2004, p. 67.
7. Por ordem de citação entende-se uma sequência preordenada dos elementos que compõem 
a representação de um determinado assunto, ou seja, deve o parecerista atentar para a ordem 
de disposição das palavras de forma a construir, correta e sequencialmente, o pensamento da 
tese pelo leitor.
8. Não se deve construir cabeçalhos com estrutura tipo gênero/espécie (p. ex., Direito Adminis-
trativo. Licitação), para evitar a redundância e a imprecisão.
9. GUIMARÃES, José Augusto Chaves. Elaboração de ementas jurisprudenciais: elemen-
tos teórico-metodológicos. Série Monografias do Conselho da Justiça Federal, v. IX. Brasí-
lia: Centro de Estudos Judiciários, 2004, p. 74.
51
Estrutura formal do parEcEr
• Instituto jurídico: médicos da saúde pública, para efeito de aplica-
ção do § 3º da Lei n. 8.216/91, em razão da disparidade de atribui-
ções entre tais categorias;
• Argumento: disparidade de atribuições entre tais categorias.
Perceba que o dispositivo da ementa deve ser uma proposição in-
teligível por si só, sem necessidade de leitura do acórdão na íntegra ou 
mesmo do cabeçalho.
Por derradeiro, registre-se que, nos concursos públicos, não 
deve o concursando perder muito tempo na elaboração da ementa. 
Ao avaliador, muito mais importante o conteúdo da peça; uma ementa 
suficientemente razoável merece existir para constituir a forma do pa-
recer.
3.4. RELATÓRIO
O relatório se destina à transcrição do objeto da consulta, com 
seus quesitos, e ainda a apresentação das dúvidas levantadas pelo so-
licitante. Deve albergar o nome do interessado, a sinopse do pedido e 
suas fundamentações, além das principais ocorrências do processo. 
A partir disso, pode-se extrair um resumo dos autos, estabe-
lecendo-se os pontos controvertidos e as questões que deverão ser 
resolvidas. Em suma, ao delimitar o campo de análise, permite-se um 
entendimento da questão de modo mais célere. Na hipótese de existi-
rem perguntas formuladas pela autoridade consulente, torna-se possí-
vel listá-las nessa parte. Diferentemente da nota, o relatório é impres-
cindível ao parecer.
De mais a mais, atenta-se ao caro leitor: a concisão é pressuposto 
inafastável do relatório, devendo-se evitar aspectos irrelevantes ao es-
tudo da demanda. Somente o indispensável merece ser registrado, sob 
pena de comprometer a objetividade ínsita ao breviário fático. Referida 
concisão está justamente na delimitação da consulta e de seus elemen-
tos, permitindo ao leitor a dedução do objeto do pedido, o fundamento 
fático e jurídico e a conseqüente viabilidade ou não do pleito.
Destaque-se que o relatório não possui apenas a função de expor 
o resumo da consulta. Mesmo o histórico dos autos sendo insuficiente 
52
rEné da fonsEca E silva nEto E diEgo fErnandEs guimarãEs
ou falho, muitas vezes uma simples remissão às peças mais relevantes 
do caderno processual é suficiente para fundamentar uma negativa 
de assessoramento pelo parecerista. Ademais, evita-se, inclusive, a 
inserção posterior indevida de documentos por servidores de caráter 
duvidoso. 
3.5. FUNDAMENTAÇÃO 
Na fundamentação, o parecerista elabora as premissas que 
sustentarão a sua conclusão final. Aqui, enfrentam-se as dúvidas 
levantadas pelos interessados, apresentando-se as teses a fim de es-
pancá-las. É nessa parte que o procedimento administrativo é exa-
minado, trazendo o advogado a legislação pertinente, as remissões 
doutrinárias e o entendimento jurisprudencial aplicado ao caso e que 
dão supedâneo à sua intelecção. A partir dos fundamentos, procura-se 
obter uma resposta precisa, torna-se possível o pleno convencimento 
daquele que lê.
Normalmente parte-se das alegações gerais para as específicas, 
mas essa regra não é cogente. A depender do tamanho dos fundamentos 
e de sua quantidade, é preferível que o parecerista divida-os em tópicos 
apartados, tornando o texto claro, o que facilita sua compreensão.
Interessante anotar que, como órgão consultivo, à Procuradoria 
cabe analisar a legalidade do procedimento adotado pela Administra-
ção, não implicando, à obviedade, a deliberação, a qual compete ao 
gestor. Nesse sentido, por ser o parecer uma manifestação opinativa, é 
dever do parecerista registrar as posições divergentes ao seu enten-
dimento. Vejamos o que prescreve a BPC nº 1910, in verbis:
O Órgão de Consultivo, sempre que possível, deve alertar o Órgão 
assessorado a respeito do eventual entendimento jurídico divergente 
e da respectiva fundamentação, em relação à tese que adota em sua 
manifestação.
10. Brasil. Advocacia-Geral da União. Consultoria-Geral da União. Manual de Boas Práticas 
Consultivas. Brasília: CGU/AGU, 2011, p. 37.
53
Estrutura formal do parEcEr
Atuando dessa maneira, abre-se uma gama de opções ao adminis-
trador, possibilitando-o motivar uma posição contrária ao parecer, con-
tribuindo “para demonstrar que a Administração estava diante de duas 
ou mais opções juridicamente sustentáveis, afastando, assim, eventual 
responsabilização pessoal do Gestor pela decisão adotada, além de 
possibilitar uma defesa mais eficiente do ato praticado”11.
3.6. DISPOSITIVO
O dispositivo, ou conclusão, é a parte final do parecer, sendo de-
corrente do raciocínio esposado na fundamentação. Assim é que o dis-
positivo corresponde a uma síntese de todas as conclusões que foram 
tiradas na parte da fundamentação. A partir desta, evidencia-se naquele, 
p. ex., o acolhimento ou rejeição de um pedido formulado por determi-
nado interessado ou a possibilidade de assinatura ou não de certo ajuste 
a ser encetado pela Administração. 
A redação do dispositivo não demanda maiores trabalhos, uma vez 
que ele é consequência direta da fundamentação, parte mais dificultosa 
em um parecer. Caso o solicitante tenha formulado perguntas em 
tópicos, é de boa valia respondê-las uma a uma, providência a ser 
tomada apenas no âmbito profissional, posto que não haverá espaços 
para sua redação (nem tempo) em provas de concurso. 
Em diversos momentos, a conclusão segue uma linha de orienta-
ção ao administrador, com providências a serem tomadas. Concernente 
a essa hipótese, o Manual de Boas Práticas Consultivas12 traz, mais 
uma vez, formidável advertência:
Ao elaborar suas manifestações jurídicas, o Advogado Público deve 
redigir a conclusão de forma clara, apartada da fundamentação, com 
exposição especificada das orientações e recomendações, se possí-
vel, com a utilização de tópico para cada encaminhamento proposto, 
a fim de permitir à autoridade pública consulente fácil compreensão 
e atendimento da orientação do Órgão Consultivo.
11. Idem.
12. Brasil. Advocacia-Geral da União. Consultoria-Geral da União. Manual de Boas Práticas 
Consultivas. Brasília: CGU/AGU, 2011, p. 07.
54
rEné da fonsEca E silva nEto E diEgo fErnandEs guimarãEs
A supracitada nota ganha ênfase para os casos de aprovação con-
dicionada, já analisada acima. Por conseguinte, é de todo recomendável 
evitar expressões como “diante do exposto, opina-se pelo prossegui-
mento do certame licitatório desde que atendidas as recomendações 
acima” ou “por tudo dito, conclui-se possível a assinatura do contrato 
somente se restarem atendidas as orientações expostas ao longo do 
opinativo”.
Isso porque, para o gestor que lê a peça e que não tem formação 
jurídica, fica muito difícil apreender exatamente a recomendação exa-
rada pelo procurador. Nessa linha, os encaminhamentos devem ser 
redigidos de forma simples, clara, objetiva e inteligível ao Consu-
lente, sendo uma boa forma a consignação em itens numerados.
O Tribunal de Contas da União possui advertência semelhante13:
 “7. Assim, persiste ainda a responsabilidade pelo conteúdo do pare-
cer ou pela maior ou menor eficácia do parecerista em informar cor-
retamente o administradoracerca da decisão a ser tomada. Ao não 
alertar o gestor para as manifestas ilegalidades implícitas na con-
tratação pretendida, o parecer deixa de cumprir a função precípua 
que lhe reserva a lei, atraindo inevitavelmente a responsabilidade 
dos seus autores, salvo o erro de avaliação ou a omissão escusáveis, 
excludentes que reputei inexistentes no caso.“
Em remate, tem-se a falar ainda do fecho. Em que pese ser a 
expressão que encerra a peça, entendemos que ela faz parte do disposi-
tivo, constituindo-se apenas na sua parte final e que foi nominada. 
Regra geral, o fecho submete a manifestação ao crivo da homolo-
gação da autoridade superior, que pode aprová-la total ou parcialmente 
ou mesmo desaprová-la, sendo tal regra excepcionada quando a pró-
pria autoridade superior elabora o opinativo. As expressões a seguir são 
exemplos utilizados para o fecho. Vejamos:
1. É o parecer.
2. É o que me parece, s.m.j.14;
13. Acórdão TCU nº 2739/2010, Plenário, tendo como Min. Relator Augusto Nardes, julgado 
em 13/10/2010.
14. A expressão “s.m.j.” indica “salvo melhor juízo”.
55
Estrutura formal do parEcEr
3. É o opinativo, sub censura;
4. É o parecer. Submeto à douta consideração superior;
5. Para ulterior deliberação;
6. Assim penso. À consideração do ilustre Procurador-Chefe;
7. É o opinativo. À deliberação final da chefia imediata;
8. Submetem-se as considerações esposadas à apreciação da Chefia 
desta Procuradoria.
As expressões acima podem ser mescladas umas com as outras. 
Constituem apenas um rol exemplificativo a ser utilizado por diferentes 
estilos redacionais.
Para condensação dos ensinamentos dispostos acima, propõe-se, 
logo abaixo, um modelo de parecer com a respectiva indicação de suas 
partes. Os setores jurídicos mais organizados estabelecem uma forma-
tação da página visando à uniformidade das peças. A fim de possibilitar 
a remissão dos parágrafos do parecer pela autoridade superior, ou mes-
mo a citação posterior em outras partes do processo, recomenda-se a 
numeração dos parágrafos. Vejamos:
Preâmbulo Parecer nº xxxx/2011
Processo nº xxxx
Interessado: Autarquia Federal.
Origem: Diretoria de Planejamento
Espaço livre Uma ou duas linhas
Ementa: em geral, 
fica do lado direito 
(alinhamento à di-
reita).
LICITAÇÃO. CONTRATO DE PRESTAÇÃO DE SER-
VIÇOS. MINUTA DO 1º TERMO ADITIVO. PRORRO-
GAÇÃO DO PRAZO DE VIGÊNCIA. POSSIBILIDADE 
CONDICIONADA. 1. Uma vez constada a vantajosidade da 
prorrogação de contrato de prestação de serviços, aliada ao 
desejo motivado da Administração em vê-lo prorrogado, não 
se verificam óbices à assinatura do termo aditivo. 2. Necessá-
ria, contudo, correção do termo ad quem inicial do contrato, 
uma vez que os prazos em meses se contam de data a data, de 
acordo com o art. 1º da Lei nº 810, de 6/12/49. 
Espaço livre Uma ou duas linhas
56
rEné da fonsEca E silva nEto E diEgo fErnandEs guimarãEs
Relatório RELATÓRIO
1. Trata-se de análise da minuta do 1º termo aditivo ao con-
trato de prestação de serviços de vigilância armada cele-
brado entre a Autarquia Federal e a Empresa xxxx LTDA.
2. O aditivo em comento almeja a prorrogar a vigência do 
contrato por mais 12 (doze) meses. 
3. À fl.__, autorização da autoridade competente para reno-
vação.
4. A motivação administrativa, junto com o relatório de exe-
cução e pesquisa de preços, encontra-se no despacho de 
fl. 996.
5. Foi juntado, ainda, declaração de existência de recursos 
orçamentários para cobertura das despesas do contrato 
por mais 12 (doze) meses (fl.__).
6. Certidão do SICAF à fl.__.
7. É o necessário a relatar. Em seguida, exara-se o opinati-
vo.
Espaço livre Uma ou duas linhas
Fundamentação
ANÁLISE JURÍDICA
8. O exame desta PFE se dá nos termos do art. 10, §1º, da 
Lei nº 10.480/2002, de 10 de fevereiro de 1993, subtrain-
do-se análises que importem considerações de ordem 
técnica, financeira ou orçamentária, considerando a deli-
mitação legal de competência institucional deste Órgão. 
9. Sublinhe-se que a presente apreciação restringe-se à mi-
nuta em comento, não importando em análise das fases já 
superadas do processo, por terem sido à época objeto de 
apreciação da respectiva Procuradoria Federal Especiali-
zada – PFE. Vejamo-la.
10. Sendo certo que há previsão legal para prorrogação do 
contrato, consoante dispõe a Cláusula Sétima do Contra-
to nº xxxx, importa trazer à baila dispositivo da Lei nº 
8.666/93:
Art. 57. A duração dos contratos regidos por esta 
Lei ficará adstrita à vigência dos respectivos cré-
ditos orçamentários, exceto quanto aos relativos: 
(...)
II – à prestação de serviços a serem executados 
de forma contínua, que poderão ter a sua duraçã
57
Estrutura formal do parEcEr
Fundamentação
prorrogada por iguais e sucessivos períodos com 
vistas à obtenção de preços e condições mais 
vantajosas para a administração, limitada a ses-
senta meses;
§ 2º Toda prorrogação de prazo deverá ser justi-
ficada por escrito e previamente autorizada pela 
autoridade competente para celebrar o contrato.
11. Por conseguinte, uma vez que se trata de prestação de 
serviços, aliado ao desejo motivado da Administração em 
vê-lo continuado, não se vislumbram óbices jurídicos à 
prorrogação.
12. Com relação à minuta do termo aditivo, procedemos à 
sua análise, em atendimento ao disposto no parágrafo 
único do art. 38 da Lei nº 8.666/93, verificando a impe-
riosa mudança da cláusula de vigência. Explica-se.
13. É cediço que os prazos de prorrogação de doze meses 
contam-se de data a data, nos termos da Lei nº 810, de 
6/12/49 que define o ano civil, in verbis: 
Art. 1º Considera-se ano o período de doze me-
ses contado do dia do início ao dia e mês corres-
pondentes do ano seguinte. 
14. Sendo assim, o prazo final de vigência com a nova 
prorrogação deve se dar em 17 de fevereiro de 2011. 
Ademais, é imprescindível que haja publicação de 
uma errata no Diário Oficial da União – DOU a fim 
de corrigir o erro quando da publicação do Contrato 
nº xxxx, onde se colocou como o termo ad quem o dia 
16 de fevereiro de 2010, quando o correto seria 17 de 
fevereiro de 2010.
Espaço livre Uma ou duas linhas
Dispositivo CONCLUSÃO
15. Diante do exposto, entendo possível a assinatura do ter-
mo aditivo em tela, desde que seja procedida a alteração 
explicitada no item 13 deste opinativo, qual seja, publi-
cação de errata para correção do termo ad quem quando 
da assinatura do contrato.
16. Por fim, sugere-se o envio dos autos à Diretoria de Pla-
nejamento para providências afetas.
58
rEné da fonsEca E silva nEto E diEgo fErnandEs guimarãEs
Fecho 17. É o parecer, ora submetido à douta apreciação superior.
Parte autenticada: 
serve para conferir 
autoria e legitimi-
dade ao parecer.
Local, data
Assinatura
Cargo ocupado
O exemplo acima parte de um caso concreto, com citação doutri-
nária e conhecimento jurisprudencial. Nele, são alocadas todas as par-
tes do parecer: preâmbulo, ementa, fundamentação e dispositivo (com 
o fecho). Registre-se que, nos concursos públicos, a colocação do 
nome ou assinatura do candidato é causa de nulidade da prova. As 
seguintes expressões podem ser escritas, de maneira seqüencial: “local, 
data” e “assinatura”15. A função pretendida pode ser colocada. O que 
não pode, sob hipótese alguma, é identificar a prova, seja com sinal ou 
marca qualquer.
15. Perceba, prezado leitor: a palavra “assinatura” pode ser escrita; nunca a própria assinatura do 
candidato.
83
parEcErEs rEsolvidos dE concursos públicos
Capítulo VI
parECErEs rEsolVIdos 
dE ConCursos públICos
Sumário • 6.1. Procurador Federal de 2ª Categoria (CESPE, 2010) – 6.2. Procurador 
do Tribunal de Contas do Município do Rio De Janeiro (FGV, 2008) – 6.3. Procurador 
do Estado da Paraíba (CESPE, 2008) – 6.4. Procurador do Estadode Mato Grosso 
(2003) – 6.5. Procurador do Estado do Ceará (CESPE, 2008) – 6.6. Procurador do Esta-
do de Goiás (2001, CEJUR) – 6.7. Procurador Federal de 2ª Categoria (2007, CESPE).
À semelhança do que foi exposto no capítulo anterior, a resolução 
das questões adiante não trará colação de jurisprudência e doutrina, 
mas apenas remissão à elas (o que demonstra conhecimento por parte 
do candidato), uma vez que as bancas examinadoras raramente permi-
tem consulta pelo candidato.
Recomenda-se, assim, que antes de ler os pareceres resolvidos, 
o candidato teste seus conhecimentos e a sua aptidão em resolver as 
questões-problemas no tempo concedido pela banca examinadora (nor-
malmente entre quatro e cinco horas) para, só então, proceder à sua 
leitura.
6.1. PROCURADOR FEDERAL DE 2ª CATEGORIA (CESPE, 
2010)
No dia 24/12/2009, a administração da FUNASA, em Brasí-
lia, encaminhou um processo administrativo à Procuradoria Fede-
ral para análise da minuta do quarto termo aditivo ao contrato de 
prestação de serviço de fornecimento de energia elétrica de baixa 
tensão à unidade consumidora do prédio da autarquia denominado 
Anexo II. A previsão de consumo para o período de doze meses é 
de R$ 5.000,00 e a empresa contratada é a concessionária de ser-
viço público que detém o monopólio desse serviço no Distrito Fe-
deral, a CEB.
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No processo, consta que o contrato foi celebrado, mediante 
dispensa de licitação, em 1º/01/2005. O primeiro aditivo foi cele-
brado em 31/12/2006; o segundo em 31/12/2007; e o terceiro, em 
31/12/2008.
Tanto o edital como o contrato consignaram que o prazo de vi-
gência seria de doze meses e que poderia haver prorrogações por 
iguais e sucessivos períodos até o limite legal.
O processo encontra-se instruído com os seguintes documentos:
• Manifestação da empresa contratada afirmando o interesse na 
prorrogação contratual;
• Minuta do quarto termo aditivo;
• Justificativa da administração acerca da necessidade de se pror-
rogar o contrato e declaração de que os serviços vêm sendo 
prestados a contento;
• Declaração de que a CEB se encontra em débito com o INSS e 
o FGTS.
Com base na situação hipotética acima apresentada e consi-
derando que o processo administrativo lhe tenha sido distribuído, 
elabore, na qualidade de procurador federal, o respectivo parecer, 
analisando a legalidade da prorrogação contratual. Ao elaborar o 
seu texto, aborde, necessariamente, os seguintes pontos:
 ► Fundamento da dispensa de licitação do contrato originário;
 ► Definição de serviço contínuo e enquadramento ou não do for-
necimento de energia elétrica nesse conceito, segundo o enten-
dimento do TCU;
 ► Requisitos (legais e consagrados pelo TCU) para a prorrogação 
dos contratos de prestação de serviços contínuos;
 ► Atendimento ao requisito temporal no caso em exame;
 ► Vigência do contrato de serviço contínuo e limitação ao exercí-
cio financeiro;
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parEcErEs rEsolvidos dE concursos públicos 
 ► Possibilidade de prorrogação do contrato no caso de débito da 
contratada com o INSS e o FGTS, considerando-se ser dese-
jável que o contratado mantenha, na hipótese de prorrogação, 
os requisitos de habilitação exigidos quando da assinatura do 
contrato originário.
RESPOSTA
Parecer nº xxxx/2009
Processo nº xxxx
Interessado: FUNASA
CONTRATO. Prestação de serviços continuados. Forneci-
mento de energia elétrica de baixa tensão. Concessionária de 
serviço público. Prorrogação de vigência. Art. 57, II da Lei nº 
8666/93. Incidência das limitações do art. 62, §3º, II da Lei nº 
8666/93. Presença dos requisitos legais. Aprovação.
1. Cuida-se de solicitação de análise jurídica relativa à legalidade do 
quarto termo aditivo ao Contrato X, que tem como objeto prestação de 
serviço de fornecimento de energia elétrica de baixa tensão à unidade 
consumidora do prédio da autarquia denominado Anexo II, firmado en-
tre a FUNASA, em Brasília, e a CEB, concessionária de serviço públi-
co que detém o monopólio deste serviço no Distrito Federal.
2. Consta dos autos, o Contrato, celebrado mediante dispensa de li-
citação em 1º/01/2005, bem como o primeiro aditivo, celebrado em 
31/12/2006, e o terceiro termo aditivo, celebrado, a seu turno, em 
31/12/2008. Presente, ainda, a manifestação da empresa contratada 
afirmando o interesse na prorrogação contratual, a minuta do quarto 
termo aditivo, a justificativa da administração acerca da necessidade 
de se prorrogar o contrato e declaração de que os serviços vêm sendo 
prestados a contento e, por fim, a declaração de que a CEB se encontra 
em débito com o INSS e o FGTS.
3. É o que basta relatar.
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4. Em primeiro lugar, embora a CEB detenha o monopólio do serviço 
de fornecimento de energia elétrica de baixa tensão no âmbito do Dis-
trito Federal, caracterizando inviabilidade de competição na hipótese, o 
que poderia conduzir a uma inexigibilidade de licitação (art. 25, Lei nº 
8666/93), tem-se que a contratação destes serviços foi autorizada pelo 
legislador na forma de dispensa de licitação, não havendo outra alter-
nativa legal, conforme art. 24, XXII, in verbis: “Art. 24. É dispensável 
a licitação: (...) XXII – na contratação de fornecimento ou suprimento 
de energia elétrica e de gás natural com concessionário, permissionário 
ou autorizado, segundo normas da legislação específica”.
5. Aliás, o próprio Tribunal de Contas da União já determinou que os 
casos como estes tenham seus empenhos registrados como dispensa de 
licitação, diante da previsão legal específica1. 
6. Por outro lado, não há dúvidas de que os serviços ora contrata-
dos se enquadram no conceito de continuados, na medida em que são 
destinados a atender necessidades públicas permanentes e cuja parali-
sação acarretaria prejuízos ao andamento das atividades do órgão2 ou 
entidade, a exemplo dos serviços de limpeza e conservação, vigilância, 
manutenção de elevadores, etc.
7. Postas estas duas primeiras questões, passo a analisar a presença, 
no caso, dos requisitos legitimadores do aditamento contratual preten-
dido.
8. Os autos estão instruídos de forma seqüencial, com todos os instru-
mentos contratuais, incluindo o edital licitatório, na forma da Orienta-
ção Normativa AGU nº 02/2008, podendo concluir-se que não houve 
solução de continuidade ou extrapolação de prazo contratual, estando 
ora vigente por força do terceiro termo aditivo, apto, então, a ser adita-
do na forma legal3.
1. Acórdão nº 263/2006 – 2ª Câmara.
2. De natureza continuada são os serviços que não podem ser interrompidos, por imprescindí-
veis ao funcionamento da entidade pública que deles se vale. Enquadram-se nessa categoria 
os serviços de limpeza e de vigilância, o fornecimento de água e de energia elétrica, a manu-
tenção de elevadores. (TCU. Decisão 1098/2001 – Plenário. Dou 24/01/2002)
3. Orientação Normativa/AGU nº 2, de 01.04.2009 (DOU de 07.04.2009, S. 1, p. 13) – “Os 
instrumentos dos contratos, convênios e demais ajustes, bem como os respectivos aditivos, 
devem integrar um único processo administrativo, devidamente autuado em seqüência cro-
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9. Dos termos do art. 41, da Lei n 8666/93 extrai-se que é necessária 
a previsão e a autorização contratual para fins de aditamento, o que se 
faz presente tanto no edital quanto no contrato anexado aos autos.
10. Em seguida, deve-se ter em conta que a prorrogação contratual 
não é um direito subjetivo da contratada, dado que a decisão sobre a 
prorrogação do ajuste se inscreve no âmbito da discricionariedade da 
Administração Pública. Uma vez admitida a prorrogação pelo Poder 
Público e havendo concomitância de interesses com a parte contratada, 
é possível a contratação.
11. Nesteponto, tem-se que há manifestação expressa da contratada 
nos autos afirmando o interesse na prorrogação contratual.
12. Em se tratando de contrato de prestação de serviços continuados, 
a sua duração não fica adstrita à vigência dos respectivos créditos or-
çamentários, por se aplicar a exceção prevista no art. 57, II da Lei nº 
8666/93, autorizando-se a prorrogação da vigência por iguais e suces-
sivos períodos com vistas à obtenção de preços e condições mais van-
tajosas para a administração, limitada a sessenta meses.
13. Na espécie, considerando que o contrato foi firmado em 1º/01/2005, 
o prazo de vigência a ser prorrogado com o quarto aditivo obedece aos 
ditames legais.
14. Outrossim, o art. 55, XIII da Lei n 8666/93 acaba por exigir que o 
contratado deva manter as condições iniciais de habilitação, de modo 
que a regularidade fisco-previdenciária deveria estar devidamente ates-
tada nos autos.
15. Ocorre que, acerca deste ponto, mister se faz uma ressalva. É que, 
de um lado, trata-se de hipótese em que a administração pública se 
situa na qualidade de usuária ou consumidora de serviço público, em 
condição de igualdade como qualquer outro usuário, vinculada através 
de contrato de adesão e de consumo, em que as regras são predomi-
nantemente privadas, o que permite afastar algumas regras do regime 
jurídico administrativo, na forma do art. 62, §3º, II da própria Lei nº 
nológica, numerado, rubricado, contendo cada volume os respectivos termos de abertura e 
encerramento”.
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8666/93. De outro lado, a FUNASA não pode prescindir do serviço de 
fornecimento de energia elétrica, em razão de sua própria essencialida-
de para a consecução das atividades de interesse público desenvolvido 
pela Fundação.
16. Por estas razões é que não se deve condicionar a prorrogação con-
tratual ao suprimento das pendências fisco-previdenciárias, da CEB.
17. Igualmente, a demonstração da vantajosidade da contratação, nor-
malmente suprida através de pesquisa junto ao mercado, prevista no 
art. 57, II, in fine, da Lei nº 8666/93 não se aplica ao caso, por se tratar 
de contrato de adesão, na forma acima exposta.
18. Por fim, havendo disponibilidade orçamentária para fazer frente à 
nova despesa (art. 7º, §2º, III, Lei 8666/93), fixada em R$ 5000,00 
(cinco mil reais) e presente a justificativa e motivação por escrito (art. 
57, §2, da mesma lei) firmada pela autoridade competente, perfazem-se 
todos os requisitos autorizadores da prorrogação contratual em análise.
19. Desta forma, APROVO a prorrogação contratual pretendida, para 
que surtam seus legais efeitos.
20. É o parecer, salvo melhor juízo.
Local, data
Assinatura
Procurador Federal
6.2. PROCURADOR DO TRIBUNAL DE CONTAS DO MUNI-
CÍPIO DO RIO DE JANEIRO (FGV, 2008)
A Assembléia Legislativa de determinado Estado da Federação 
relata a existência de um convênio com a Associação dos Servi-
dores dessa mesma Assembléia, para a gestão administrativa do 
prédio-sede do Parlamento.
Para cumprir o convênio, tal Associação subcontratou diversas 
outras empresas, que prestavam serviços de manutenção predial, 
conservação, limpeza, jardinagem, copeiro, garçom, de remoção, 
entre outros.

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