Key Performance Indicators aplicados à construção

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Indicadores-chave de Desempenho (Key Performance 
Indicators) aplicados à construção 
Desempenho e Benchmarking do sector 
 
 
João Pedro Cunha Pinheiro 
 
Dissertação para a obtenção do Grau de Mestre em 
Engenharia Civil 
 
Júri 
Presidente: Prof. Doutor António Heleno Domingues Moret Rodrigues 
Orientador: Prof. Doutor Luís António de Castro Valadares Tavares 
Co-Orientador: Engenheiro António Morais Aguiar da Costa 
Vogal: Prof. Doutor José Álvaro Pereira Antunes Ferreira 
 
Janeiro de 2011 
 
i 
 
Agradecimentos 
 
Esta dissertação não teria sido possível sem a ajuda de todos os que, de uma forma ou de outra, me 
incentivaram, motivaram e acompanharam durante toda a sua elaboração. 
Ao Professor Luís Valadares Tavares, orientador da dissertação, os meus sinceros agradecimentos 
por todo o acompanhamento, pelos conhecimentos e incentivos que me transmitiu ao longo destes 
meses, pela sua permanente disponibilidade e pelo empenho demonstrado nas sugestões que se 
traduziram numa significativa melhoria da qualidade desta dissertação. 
Ao Engenheiro António Costa, co-orientador desta dissertação, pelo importante contributo prestado, 
mostrando-se sempre disponível, dando total apoio à investigação realizada. 
À minha família, pelo apoio e incentivo que me deram durante todo o meu percurso escolar e 
académico, mas também pela sua presença permanente ao longo de toda a minha vida. 
Em especial, à minha irmã, por todo o apoio, ajuda e disponibilidade mostradas. 
 
ii 
 
iii 
 
Resumo 
 
O sector da construção em Portugal encontra-se em descrédito devido aos frequentes e excessivos 
aumentos de custos e de prazos das obras públicas. A recente publicação do Novo Código dos 
Contratos Públicos pretende contrariar estas práticas comuns e contribuir para uma maior 
transparência do sector da construção, bem como para o aumento do seu desempenho. 
O principal objectivo deste trabalho é estabelecer de que modo a medição de desempenho e o 
benchmarking, procedimentos baseados em indicadores-chave de desempenho, podem contribuir 
para a melhoria do sector da construção em Portugal. Assim, propõe-se um conjunto de indicadores 
que devem ser incluídos no contrato a realizar entre os intervenientes, como forma de monitorizar, 
avaliar e comparar os empreendimentos de construção, com o objectivo de contribuir para o aumento 
da eficácia e eficiência do sector. 
Nesta dissertação discute-se ainda as iniciativas internacionais mais relevantes de web 
benchmarking, destinadas à avaliação, comparação e melhoria de desempenho das empresas de 
construção, que são, cada vez mais, uma realidade no sector e têm conseguido uma crescente 
aceitação e utilização, devido ao alcance de resultados extremamente positivos. 
Deste modo, acredita-se que o sector da construção em Portugal pode atingir melhorias significativas 
de desempenho se as empresas começarem a compreender e a implementar os conceitos, práticas e 
metodologias subjacentes à medição de desempenho e ao benchmarking. 
 
 
Palavras-chave: Key Performance Indicators, Benchmarking, Medição de Desempenho, Contrato. 
iv 
 
v 
 
Abstract 
The construction sector in Portugal is in disrepute due to frequent and excessive increases in costs 
and delays of public works. The recent publication of the New Public Contract Code seeks to 
contradict these common practices and contribute to greater transparency in the construction sector, 
as well as for increasing their performance. 
The main objective of this study is to determine how performance measurement and benchmarking, 
procedures based on key performance indicators, can contribute to the improvement of the 
construction sector in Portugal. Thus, we propose a set of indicators that should be included in the 
contract to be held between the parties, as a way of monitor, evaluate and compare the construction 
projects, with the aim of contributing to increasing the sector effectiveness and efficiency. 
This dissertation also discusses the most relevant international initiatives of web benchmarking, for 
evaluating, comparing and improving the performance of construction companies, which are 
increasingly a reality in the sector and have achieved a growing acceptance and use, due to the 
achievement of extremely positive results. 
Thus, it is believed that the construction sector in Portugal can achieve significant performance 
improvements if companies start to understand and implement the concepts, practices and 
methodologies underlying the performance measurement and benchmarking. 
 
 
Key-words: Key Performance Indicators, Benchmarking, Performance Measurement, Contract. 
vi 
 
 
vii 
 
Índice 
Agradecimentos ......................................................................................................................................... i 
Resumo ................................................................................................................................................... iii 
Abstract ..................................................................................................................................................... v 
Índice ...................................................................................................................................................... vii 
Índice de Quadros ................................................................................................................................... xi 
Índice de Figuras ................................................................................................................................... xiii 
Lista de Abreviaturas .............................................................................................................................. xv 
1. Introdução ............................................................................................................................................ 1 
1.1. Âmbito de trabalho ........................................................................................................................ 1 
1.2. Objectivos ..................................................................................................................................... 4 
1.3. Estrutura da Dissertação .............................................................................................................. 5 
1.4. Dificuldades .................................................................................................................................. 6 
2. Quadro Legal da Contratação Pública ................................................................................................ 7 
2.1. Terminologias e Definições .......................................................................................................... 7 
2.2. As Directivas Europeias e o Novo Código dos Contratos Públicos ............................................. 8 
2.3. Contratação Pública ................................................................................................................... 11 
2.3.1. Tipos de procedimentos ....................................................................................................... 11 
2.3.2. Peças do procedimento ....................................................................................................... 12 
2.4. As Empreitadas de Obras Públicas ............................................................................................ 14 
2.4.1. Definição e principais linhas de força .................................................................................. 14 
2.4.2. O caderno de encargos ........................................................................................................15 
2.4.3. Erros e omissões do caderno de encargos ......................................................................... 16 
2.4.4. Modificações objectivas ....................................................................................................... 17 
2.4.4.1. Trabalhos a mais ........................................................................................................... 17 
viii 
 
2.4.4.2. Erros e Omissões .......................................................................................................... 20 
2.4.5. Medição e pagamento .......................................................................................................... 21 
2.5. As Concessões de Obras Públicas ............................................................................................ 22 
2.6. O Observatório das Obras Públicas ........................................................................................... 23 
3. O Desafio do Desempenho ............................................................................................................... 25 
3.1. O Conceito de Desempenho ...................................................................................................... 25 
3.2. O Balanced Scorecard ................................................................................................................ 26 
3.3. Indicadores de Desempenho ...................................................................................................... 28 
3.3.1. O Conceito ........................................................................................................................... 28 
3.3.2. Requisitos para a Selecção de um Indicador ...................................................................... 29 
3.3.3. Tipos de Indicadores ............................................................................................................ 30 
3.4. A Medição de Desempenho ....................................................................................................... 31 
3.4.1. A Descrição e a Medição de Desempenho .......................................................................... 31 
3.4.2. A Evolução da Medição de Desempenho ............................................................................ 34 
3.4.3. A Finalidade da Medição de Desempenho .......................................................................... 36 
3.4.4. As Dificuldades da Medição de Desempenho ..................................................................... 38 
3.4.5. A Necessidade da Medição de Desempenho na IC em Portugal ........................................ 40 
3.5. O Benchmarking ......................................................................................................................... 41 
3.5.1. Definição do Conceito .......................................................................................................... 41 
3.5.2. Tipos de Benchmarking ....................................................................................................... 43 
3.5.3. O Processo de Benchmarking ............................................................................................. 45 
3.5.4. Benefícios do Processo de Benchmarking .......................................................................... 47 
3.5.5. Razões do Insucesso e Dificuldades na Implementação do Processo de Benchmarking .. 48 
3.5.6. O Código de Conduta .......................................................................................................... 50 
3.6. Key Performance Indicators ....................................................................................................... 51 
ix 
 
3.6.1. O que são Key Performance Indicators? ............................................................................. 51 
3.6.2. Os Princípios Fundamentais para a Implementação de KPIs ............................................. 51 
3.6.3. Limitações no Uso de KPIs .................................................................................................. 52 
4. Key Performance Indicators aplicados à construção: Desempenho e Benchmarking do sector ..... 54 
4.1. Especificidades do Sector relativamente à Implementação de Indicadores de Desempenho ... 54 
4.2. Estado da Arte - Pesquisa das Práticas Correntes ao Nível da Análise de Desempenho na 
Construção ......................................................................................................................................... 56 
4.2.1. Enquadramento .................................................................................................................... 56 
4.2.2. Construction Excellence – Key Performance Indicators (KPIs) no Reino Unido ................. 57 
4.2.3. Sistema de Medição de Desempenho para Benchmarking na IC Brasileira (Projecto 
SISIND-NET) .................................................................................................................................. 60 
4.2.4. Centro de Benchmarking do Sector da Construção Dinamarquesa .................................... 62 
4.2.5. O Projecto IDP – icBench – Indicadores de Desempenho e Produtividade para a IC 
Portuguesa ..................................................................................................................................... 63 
4.2.6. Sistema Nacional de Benchmarking para a IC Chilena (NBS - Chile) ................................. 65 
4.2.7. Construction Industry Institute Benchmarking and Metrics para a IC dos Estados Unidos da 
América (CII BM&M) ...................................................................................................................... 68 
4.3. Análise e Sistematização dos KPIs existentes ........................................................................... 69 
4.3.1. Os KPIs Quantitativos .......................................................................................................... 70 
4.3.2. Os KPIs Qualitativos ............................................................................................................ 72 
4.3.3. Os indicadores do KPI (Reino Unido) .................................................................................. 75 
4.3.4. Os indicadores do SISIND-NET (Brasil) .............................................................................. 78 
4.3.5. Os indicadores do BEC (Dinamarca) ................................................................................... 80 
4.3.6. Os indicadores do IDP – icBench (Portugal) ....................................................................... 82 
4.3.7. Os indicadores do NBS (Chile) ............................................................................................ 84 
4.3.8. Os indicadores do CII BM&M (Estados Unidos da América) ............................................... 86 
4.4. Análise Comparativa das Iniciativas de Benchmarking .............................................................. 87 
x 
 
4.5. Teste do Constructing Excellence’s KPIzone – Reino Unido ..................................................... 92 
5. Proposta de Key Performance Indicators a incluir no Contrato ........................................................ 98 
5.1. Os KPIs propostos ...................................................................................................................... 98 
5.1.1. Indicadores-chave de Desempenho relacionados com os Inputs ....................................... 99 
5.1.2. Indicadores-chave de Desempenho relacionados com os Procedimentos/Técnicas 
Construtivas ................................................................................................................................. 101 
5.1.3. Indicadores-chave de Desempenho relacionados com os Outputs ..................................103 
5.1.4. Indicadores-chave de Desempenho relacionados com as Mais-valias para o Cliente ..... 105 
5.1.5. Indicadores-chave de Desempenho relacionados com o Ambiente .................................. 108 
5.2. A aplicabilidade dos KPIs propostos ........................................................................................ 109 
6. Conclusões ...................................................................................................................................... 110 
6.1.Síntese Conclusiva .................................................................................................................... 110 
6.2. Desenvolvimentos futuros ........................................................................................................ 112 
Referências Bibliográficas ................................................................................................................... 113 
 
xi 
 
Índice de Quadros 
 
Quadro 1 – Dificuldades na Medição de Desempenho (Adaptado de Cokins, 2004)........................... 40 
Quadro 2 – O Código de Conduta do Benchmarking (Adaptado de APQC, 2010) .............................. 50 
Quadro 3 – Pontos positivos e negativos do Programa KPIs no Reino Unido (Adaptado de Costa, 
2006) ...................................................................................................................................................... 59 
Quadro 4 – Pontos positivos e negativos do Programa de Benchmarking Chileno (Adaptado de Costa 
et al. 2006) ............................................................................................................................................. 67 
Quadro 5 – KPIs Económicos com aplicação ao nível do Empreendimento – Reino Unido (ONS, 2010; 
KPIzone, 2010) ...................................................................................................................................... 75 
Quadro 6 – KPIs Económicos com aplicação ao nível da Empresa – Reino Unido (ONS, 2010; 
KPIzone, 2010) ...................................................................................................................................... 76 
Quadro 7 – KPIs de Respeito pelas Pessoas – Reino Unido (ONS, 2010; KPIzone, 2010) ................ 76 
Quadro 8 – KPIs Ambientais – Reino Unido (ONS, 2010; KPIzone, 2010) .......................................... 77 
Quadro 9 – Sistema de Indicadores para Benchmarking na IC Brasileira (Adaptado de Costa et al. 
2007; Couto, 2008)) ............................................................................................................................... 78 
Quadro 10 – KPIs do Byggeriets Evaluerings Center - Dinamarca (Adaptado de BEC, 2010) ............ 80 
Quadro 11 – Indicadores de Desempenho e Produtividade do icBench – Portugal (icBench, 2010) .. 82 
Quadro 12 – Indicadores de Desempenho do NBS - Chile (Adaptado de Ramírez et al. 2004) .......... 84 
Quadro 13 – Proposta de novos indicadores de desempenho a incorporar no NBS - Chile (Adaptado 
de Alarcón et al. 2001) .......................................................................................................................... 85 
Quadro 14 – Selecção de KPIs do CII BM&M – Estados Unidos da América (CII, 2010) .................... 86 
Quadro 15 – Os indicadores lagging e leading das iniciativas de benchmarking ................................. 88 
Quadro 16 – Impactos positivos e negativos das iniciativas de benchmarking .................................... 90 
Quadro 17 – A estrutura organizacional dos KPIs do KPIzone – Reino Unido (Adaptado de KPIzone, 
2010) ...................................................................................................................................................... 94 
Quadro 18 – Os KPIs propostos a incluir no contrato ........................................................................... 98 
Quadro 19 – Templo de Ciclo dos Materiais e Equipamentos .............................................................. 99 
xii 
 
Quadro 20 – Satisfação dos Trabalhadores.......................................................................................... 99 
Quadro 21 – Índice de Alterações ao Projecto.................................................................................... 100 
Quadro 22 - Avaliação dos Fornecedores - Serviços, Materiais, Subcontratações e Projectos ........ 100 
Quadro 23 – Percentagem de Tarefas Concluídas ............................................................................. 101 
Quadro 24 – Eficiência do Trabalho Directo ....................................................................................... 101 
Quadro 25 – Produtividade por Serviço .............................................................................................. 101 
Quadro 26 – Crescimento do Custo da Fase Actual do Empreendimento ......................................... 102 
Quadro 27 – Crescimento do Duração da Fase Actual do Empreendimento ..................................... 102 
Quadro 28 – Segurança ...................................................................................................................... 102 
Quadro 29 – Previsibilidade do Custo ................................................................................................. 103 
Quadro 30 – Previsibilidade do Tempo ............................................................................................... 103 
Quadro 31 – Produtividade.................................................................................................................. 103 
Quadro 32 – Rentabilidade.................................................................................................................. 104 
Quadro 33 – Índice de Rework ............................................................................................................ 104 
Quadro 34 – Satisfação do Cliente – Produto ..................................................................................... 105 
Quadro 35 – Satisfação do Cliente – Serviço ..................................................................................... 105 
Quadro 36 – Defeitos ......................................................................................................................... 106 
Quadro 37 – Impacto sobre o Meio Ambiente..................................................................................... 106 
Quadro 38 – Impacto sobre a Biodiversidade ..................................................................................... 107 
Quadro 39 – Consumo de Energia - Produto e Processo de Construção .......................................... 108 
Quadro 40 – Consumo de Água - Produto e Processo de Construção .............................................. 108 
Quadro 41 – Resíduos do Processo de Construção ........................................................................... 108 
xiii 
 
Índice de Figuras 
 
Figura 1 – Tipos de Entidades Adjudicantes ........................................................................................... 7 
Figura 2 – Definição de Contraente Público ............................................................................................ 8 
Figura 3 – Partes do CCP em análise nesta dissertação ..................................................................... 11 
Figura 4 – Procedimentos para a formação de contratos públicos ....................................................... 12 
Figura 5 – Tipos de peças do procedimento ......................................................................................... 12 
Figura 6 – Especificações técnicas ....................................................................................................... 13 
Figura 7 – Elementos da solução deobra ............................................................................................. 15 
Figura 8 – Erros e omissões do caderno de encargos ......................................................................... 16 
Figura 9 – Trabalhos a mais .................................................................................................................. 18 
Figura 10 – Preço e prazo de execução dos trabalhos a mais ............................................................. 19 
Figura 11 – Atribuição de responsabilidades por erros e omissões (EO) ao Empreiteiro (E) ou ao 
Dono de Obra (DO) (Adaptado de Tavares, 2009) ............................................................................... 21 
Figura 12 - Indicadores de acompanhamento e avaliação do desempenho do concessionário .......... 23 
Figura 13 – Observatório das Obras Públicas ...................................................................................... 24 
Figura 14 – As quatro perspectivas do BSC (Adaptado de Kaplan e Norton, 1996) ............................ 27 
Figura 15 – Visão Sistemática da Medição de Desempenho (Neely et al. 1995) ................................. 33 
Figura 16 – Tipos de Benchmarking ..................................................................................................... 44 
Figura 17 – O processo de benchmarking em 10 passos (Adaptado de Camp, 1989) ........................ 46 
Figura 18 – Principais dificuldades do processo de benchmarking (Adaptado de Rogers et al. 1995) 49 
Figura 19 – Metas estabelecidas pelo Centre for Construction Innovation (KPIzone, 2010) ............... 92 
Figura 20 – Key Performance Indicators Groups (KPIzone, 2010) ....................................................... 93 
Figura 21 – Pesquisa dos indicadores por classe, grupo ou nome (KPIzone, 2010) ........................... 94 
Figura 22 – Os dados de benchmark dos três últimos anos (KPIzone, 2010) ...................................... 95 
Figura 23 – O resultado de benchmark do KPI Custo da Construção (KPIzone, 2010) ....................... 96 
xiv 
 
xv 
 
Lista de Abreviaturas 
 
AdI – Agência de Inovação 
AECOPS – Associação de Empresas de Construção, Obras Públicas e Serviços 
AEP – Associação Empresarial de Portugal 
AICCOPN – Associação dos Industriais da Construção Civil e Obras Públicas 
ANEOP – Associação Nacional de Empreiteiros de Obras Públicas 
APQC – American Productivity & Quality Center 
BEC – Byggeriets Evaluerings Center 
BIS – Department for Business, Innovation and Skills 
BPTF – Building Policy Task Force 
BRE – Building Research Establishment 
BSC – Balanced Scorecard 
CBPP – Construction Best Practice Programme 
CCP – Código dos Contratos Públicos 
CDT – Corporación de Desarrollo Tecnológico 
CEO – Chief Executive Officer 
CII BM&M – Construction Industry Institute Benchmarking and Metrics 
CNPq – Conselho Nacional de Desenvolvimento Científico e Tecnológico 
CORFO – Fondo de Desarrollo y Innovación 
DEA – Data Envelopment Analysis 
DO – Dono de Obra 
E – Empreiteiro 
EFQM – European Foundation for Quality Management 
EO – Erros e Omissões 
xvi 
 
EOP – Empreitadas de Obras Públicas 
EUA – Estados Unidos da América 
FEUP – Faculdade de Engenharia da Universidade do Porto 
GEPUC – Pontificia Universidad Católica de Chile 
IAPMEI – Instituto de Apoio às Pequenas e Médias Empresas e à Inovação 
IBC – International Benchmarking Clearinghouse 
IC – Indústria da Construção 
IDP – Indicadores de Desempenho e Produtividade 
IMOPPI – Instituto do Mercado das Obras Públicas e Particulares e do Imobiliário 
ISO – International Organization for Standardization 
KPI – Key Performance Indicator 
M & E – Mecânicos e Eléctricos 
NBS – Sistema Nacional de Benchmarking para a Indústria da Construção Chilena 
NORIE – Núcleo Orientado para a Inovação na Edificação 
OJEC – Official Journal of the European Communities 
OOP – Observatório das Obras Públicas 
R & M & R – Reparação e Manutenção e Renovação 
SINDUSCON/RS – Associação de Empresas de Construção do Estado do Rio Grande do Sul 
SISIND-NET – Sistema de Medição de Desempenho para Benchmarking na Indústria da Construção 
Brasileira 
SMD – Sistema de Medição de Desempenho 
TC – Tribunal de Contas 
TIC – Tecnologias de Informação e Comunicação 
UFRGS – Universidade Federal do Rio Grande do Sul 
 
 
1 
 
1. Introdução 
1.1. Âmbito de trabalho 
Em Portugal, país onde a debilidade da situação económico-financeira se tem traduzido num 
investimento público progressivamente mais reduzido, o crescimento da concorrência entre as 
empresas do sector da construção tem resultado em empreitadas adjudicadas por montantes cada 
vez mais competitivos e com riscos elevados. A área da gestão contratual é, cada vez mais, tida 
como crucial no sucesso, ou ―sobrevivência‖, dessas mesmas empresas. Paralelamente, observou-se 
um crescente aumento das empreitadas com custos finais muito superiores aos contratuais 
expectáveis (Garnel, 2009). 
De acordo com Flor (2007), durante a execução de uma empreitada de construção é comum verificar-
se a existência de erros e omissões no projecto devido a diversos factores, nomeadamente: 
características do terreno diferentes das que haviam sido previstas, trabalhos necessários não 
contabilizados, pormenorização deficiente e alterações previstas pelo Dono de Obra, entre outras. 
Estas situações conjugadas com os diferentes interesses dos vários intervenientes (Dono de Obra, 
Projectista, Empreiteiro, outras entidades) têm como consequência a ocorrência de desvios, por 
vezes significativos, entre os valores do contratado e do realizado, em termos de custo e de prazos. 
Os referidos desvios advém ainda do facto da Indústria da Construção (IC) em Portugal, 
contrariamente ao que acontece nos países em que esta indústria apresenta bons índices de 
produtividade, estar orientada para os recursos (incomes/inputs) em vez de se basear nos resultados 
(outcomes/outputs). Esta orientação, ao contrário do que seria lógico, acaba, na prática, por premiar 
as empresas de construção pela sua ineficácia e ineficiência, tanto no que diz respeito ao processo 
construtivo como ao produto final. 
Segundo Flyvberg et al. (2002), existem quatro explicações possíveis para justificar os desvios 
financeiros, nomeadamente as técnicas, as económicas, as psicológicas e as políticas. 
A explicação técnica para o desvio recorre aos erros de estimativa, envolvendo técnicas imperfeitas, 
elementos de base inadequados, falhas no processo de engenharia, dificuldades de previsão do 
futuro e falta de experiência da parte dos técnicos envolvidos. Assim, no caso de prevalência de 
aspectos técnicos na justificação do desvio ao contrato, pode afirmar-se que o valor inicial estimado 
era incorrecto por defeito para o empreendimento, porque o projecto não possuía nem a qualidade 
nem o rigor necessários para uma estimativa mais adequada. 
Existem duas explicações económicas para os desvios, uma focada no interesse privado de cada 
interveniente, outra centrada no interesse público. Quanto aos interesses privados, a realização de 
um empreendimento gera negócios em vários sectores de actividade, proporcionando a criação de 
riqueza, nomeadamente para os accionistas (stakeholders) das empresas envolvidas. Assim, o 
processo para a realização do empreendimento, nomeadamente o seu valor inicial estimado, pode 
 
2 
 
ser influenciado por terceiros, tendo em vista a obtenção de ganhos futuros. No que respeita ao 
interesse público, é vantajoso reduzir o valor inicial de modo a minimizar os gastos de dinheiro 
público e forçaro sector da construção a optimizar os seus procedimentos. 
A principal explicação psicológica centra-se no optimismo, quer dizer, na expectativa de conseguir 
que o preço final do empreendimento corresponda ao mínimo possível. Neste contexto, a estimativa é 
realizada considerando que o futuro é totalmente conhecido e que não ocorrerá nenhuma mudança 
ao estipulado. 
A explicação política envolve interesses e jogos de poder. O valor da empreitada é intencionalmente 
minimizado para servir o interesse do Dono de Obra, com o objectivo único de incentivar o início dos 
trabalhos. 
Deste modo, a ocorrência de um desvio financeiro significativo em relação ao contrato coloca em 
causa a equidade, a eficácia e a eficiência dos empreendimentos de construção
1
. Em relação às 
obras públicas, a tomada de consciência pela sociedade do elevado custo económico e social de tais 
desvios tem como consequência o descrédito tanto dos Donos de Obra como do sector da 
construção (Flor, 2007). 
Com o principal objectivo de reduzir a possibilidade de ocorrência das chamadas ―derrapagens‖ de 
custos e de prazos foi publicado, em 29 de Janeiro de 2008, o D.L. n.º 18/2008, que aprova o Código 
dos Contratos Públicos (CCP). Este código, bastante pertinente para o desenvolvimento do tema 
desta dissertação, pretende introduzir novos conceitos nos contratos a celebrar no sector da 
construção em Portugal, como os de desempenho e de medição de desempenho, contribuindo assim 
para a sua melhoria em termos de eficácia e eficiência. 
Diversos estudos sobre a gestão da construção civil consideram a precariedade dos procedimentos 
de planeamento e de controlo de custos, de prazos e de qualidade como as principais causas da sua 
baixa eficiência e sugerem que tal deve-se, em grande parte, às falhas na recolha de dados e de 
informações. Estas considerações indicam que a utilização de informações e de indicadores na 
tomada de decisões não tem um papel preponderante nas empresas de construção civil (Melo, 2008). 
As oportunidades e dificuldades associadas à partilha de informações e de conhecimentos dentro e 
entre organizações tem recebido atenção considerável por parte de académicos e empresários. Esse 
facto deve-se ao aumento significativo das mudanças no mercado e nas tecnologias, que tem vindo a 
ocorrer nas últimas décadas no ambiente de negócios dos diversos sectores industriais (Quintas, 
2005). Além disso, a exigência do mercado por ideias inovadoras e pela melhoria contínua de 
 
1
 Um empreendimento de construção pode ser definido como ―um conjunto de actividades que se realizam ao 
longo do tempo de acordo com uma sequência definida por restrições tecnológicas, legais e disponibilidade de 
recursos (humanos, materiais e financeiros), com o objectivo de obter um determinado produto ou serviço, numa 
determinada data, por um custo igual ou inferior a um limite determinado no seu orçamento e com um 
desempenho que vá ao encontro das exigências do cliente‖ (Ribeiro, 2009). 
 
 
3 
 
produtos e serviços também tem contribuído para aumentar a competição, levando as empresas a 
procurar uma vantagem competitiva sustentável para se distinguirem nos seus mercados. 
Estas questões têm exigido às empresas o desenvolvimento de rotinas organizacionais para apoiar a 
capacidade de criar, de absorver e de assimilar novos conhecimentos, bem como de abandonar 
conhecimentos e rotinas obsoletas (Quintas, 2005). De acordo com o mesmo autor, as organizações 
necessitam de construir as suas bases de conhecimento cumulativamente e de aprender através das 
experiências anteriores e das experiências de outras empresas, para que as próprias sejam capazes 
de responder às actuais mudanças. 
Em função disso, as empresas dos mais variados sectores têm implementado e desenvolvido 
procedimentos para agilizarem o seu funcionamento, nomeadamente procurando avaliar as 
condições em que os vários processos estão a decorrer. Esta prática teve um grande sucesso, na 
medida em que se verificou que um sistema de medição ajuda a optimizar um dado processo 
produtivo. (Melo, 2008). 
A medição de desempenho e o benchmarking, em particular, têm assumido um importante papel nas 
diversas empresas, fornecendo informações essenciais para o planeamento e controlo dos processos 
de gestão. Possibilitam ainda a monitorização e o controlo dos objectivos e das metas estratégicas 
(Sink e Tuttle, 1993; Neely et al. 1994) e a comparação do desempenho das empresas em relação 
aos seus concorrentes (Camp, 1989). 
O benchmarking pode ser entendido como um processo contínuo e sistemático de investigação 
relativo ao desempenho de processos ou produtos, comparando-os com as melhores práticas (KPI 
Working Group, 2000). Apesar do processo de benchmarking ser mais conhecido devido à 
possibilidade de comparação do desempenho, também pode auxiliar na implementação dos seus 
indicadores, permitindo a avaliação do desempenho da empresa em relação aos padrões atingidos 
por outras empresas e a definição de novos desafios para a melhoria contínua (Dibella et al. 1996). 
Além disso, o benchmarking pode contribuir para estabelecer objectivos e metas da organização, 
indicando as mudanças necessárias para igualar ou ultrapassar as outras empresas. 
Afigura-se urgente que as empresas de construção comecem a compreender os conceitos 
associados à medição de desempenho e ao benchmarking e a implementá-los no seu dia-a-dia, de 
modo a optimizarem os seus produtos e processos construtivos. A persecução deste objectivo 
permitirá a criação de mais-valias para as próprias empresas e para os seus stakeholders, dado que 
produzir-se-á mais com menos recursos e far-se-á um controlo mais rigoroso da realização dos 
empreendimentos de construção, assim melhorando também os índices e a confiança dos 
consumidores no sector. 
 
4 
 
Daqui se infere que a realização da medição de desempenho e de benchmarking, através dos Key 
Performance Indicators
2
 (KPIs), constitui uma ajuda substancial para os profissionais da Indústria da 
Construção, permitindo, por um lado, que estes sejam capazes de fornecer produtos e serviços com 
as melhores relações qualidade/benefício, que serão reconhecidas pelos seus clientes, e, por outro, 
uma monitorização mais eficiente dos empreendimentos de construção, da gestão dos contratos e da 
avaliação do desempenho das entidades envolvidas. 
 
1.2. Objectivos 
A pertinência da dissertação ―Indicadores-chave de Desempenho (Key Performance Indicators) 
aplicados à Construção: Desempenho e Benchmarking do sector‖ fundamenta-se na necessidade de 
melhorar os baixos índices de desempenho do sector da construção civil (Egan, 1998), em termos de 
eficácia e de eficiência de produtos e processos construtivos, procurando identificar a forma de 
alcançar esse desenvolvimento qualitativo. 
Assim, o primeiro propósito deste trabalho consiste em analisar e identificar os pontos em que o Novo 
Código dos Contratos Públicos permite/obriga a inclusão de indicadores de desempenho no contrato 
a celebrar entre as partes intervenientes como forma de controlar e monitorizar esse contrato. 
O segundo intuito desta tese é realizar o estudo e a análise das principais iniciativas internacionais 
com relevância na matéria, nomeadamente em termos de objectivos, benefícios, dificuldades, modo 
de funcionamento e adesão das empresas do sector. 
O terceiro objectivo da dissertação consiste em propor indicadores-chave de desempenho que 
possam ser incorporados no contrato celebrado entre os intervenientes na realização das 
Empreitadas e Concessões de Obras Públicas, de modo a diminuir o risco de ocorrência de 
conflitualidade entre as partese aumentar os índices de eficácia e de eficiência no sector da 
construção. Através destes indicadores, pretende-se ainda medir de que modo as novas tecnologias 
de informação e comunicação representam um contributo para a modernização e inovação da 
indústria da construção. 
 
 
2
 Indicadores-chave de Desempenho 
 
5 
 
1.3. Estrutura da Dissertação 
A presente dissertação está dividida nos seguintes capítulos: 
 Capítulo 1 – Corresponde à Introdução, na qual se procede a uma breve descrição do tema, 
dos objectivos, da estrutura e das principais dificuldades encontradas no desenvolvimento do 
trabalho. 
 Capítulo 2 – Neste capítulo aborda-se o conteúdo relevante do Novo Código dos Contratos 
Públicos, resultante da transposição das Directivas Europeias, nomeadamente nos pontos 
em que regulamenta, permite e, em alguns casos, obriga à incorporação de indicadores de 
desempenho, de acompanhamento ou de avaliação de desempenho nos contratos a 
celebrar no domínio das obras públicas, nomeadamente nas Empreitadas e Concessões de 
Obras Públicas. Refere-se ainda o organismo criado pelo Estado Português no âmbito do 
novo código, com a designação Observatório das Obras Públicas, que futuramente fará o 
controlo e a monitorização do sector com base nos referidos indicadores. 
 Capítulo 3 – Este capítulo inclui os fundamentos teóricos subjacentes à realização da análise 
de desempenho nas organizações. Procede-se à definição de alguns conceitos importantes, 
como desempenho, indicador e medição de desempenho, e à descrição dos principais 
objectivos e dificuldades do processo em si. Realiza-se ainda a exposição do modelo 
baseado em indicadores de desempenho mais utilizado pelas organizações de todo o 
mundo, o Balanced Scorecard, e a descrição detalhada do processo de Benchmarking 
assente em indicadores-chave de desempenho, que constituem o núcleo desta dissertação. 
 Capítulo 4 – As especificidades do sector da construção relativas à medição de desempenho 
e à implementação de indicadores nas suas empresas são mencionadas neste capítulo. 
Realiza-se uma análise das principais iniciativas de benchmarking e de aplicação de KPIs 
desenvolvidas a nível internacional, especificamente no Reino Unido, no Brasil, na 
Dinamarca, em Portugal no Chile e nos Estados Unidos da América (EUA). Efectua-se ainda 
a análise e sistematização dos indicadores utilizados nestas iniciativas, bem como uma 
proposta de indicadores-chave de desempenho a incluir no contrato com o objectivo de 
melhorar o desempenho da indústria. Finalmente, procede-se ao teste do portal de 
benchmarking do Reino Unido (KPIzone), que tem uma adesão significativa do sector da 
construção e tem sido reconhecido como uma importante ferramenta de monitorização do 
sector. 
 Capítulo 5 – Neste capítulo apresentam-se as conclusões e considerações finais resultantes 
do desenvolvimento desta dissertação, bem como algumas linhas de investigação futuras. 
 
 
6 
 
1.4. Dificuldades 
O desenvolvimento desta dissertação foi um desafio extremamente enriquecedor a nível académico, 
com importantes benefícios em termos profissionais, mas envolveu algumas dificuldades que importa 
referir. 
A primeira grande dificuldade deveu-se à linguagem pouco acessível do Código dos Contratos 
Públicos. Foi uma barreira difícil de quebrar, dado que a sua utilização parece estar destinada aos 
profissionais do Direito. Assim, a sua leitura e compreensão por parte de um Engenheiro Civil ou de 
outro profissional do sector não é imediata. 
Apesar do tema da dissertação constituir um assunto muito desenvolvido em alguns países, como o 
Reino Unido e os EUA, e com resultados muito positivos, constatou-se que a nível nacional quase 
não existe informação disponível sobre esta matéria. Deste modo, foi necessário recorrer a muitos 
elementos da literatura estrangeira para compreender e desenvolver este trabalho. 
O facto de ser um tema com conteúdos totalmente desconhecidos para um finalista do Mestrado em 
Engenharia Civil, nomeadamente no que diz respeito à medição de desempenho ou até ao próprio 
conceito de benchmarking, também constituiu uma dificuldade. Sendo assim, foi essencial adquirir, 
por iniciativa própria, os conhecimentos necessários sobre a matéria em análise, dado que ao longo 
da formação em Engenharia Civil não é disponibilizada qualquer informação sobre o assunto. 
 
7 
 
2. Quadro Legal da Contratação Pública 
2.1. Terminologias e Definições 
Um contrato pode ser entendido como ―um acordo estabelecido livremente entre as partes e capaz 
de criar, regular, modificar ou extinguir relações jurídicas de conteúdo patrimonial‖ (Tavares, 2009). 
Noutra definição, ―Diz-se contrato o acordo vinculativo, assente sobre duas ou mais declarações de 
vontade (oferta ou proposta, de um lado, aceitação do outro) contrapostas, mas perfeitamente 
harmonizáveis entre si, que visam estabelecer uma composição unitária de interesses‖ (Varela, 
2000). 
A Directiva Europeia 2004/18/CE, através do seu artigo 1º, define contratos públicos como 
―contratos a título oneroso, celebrados por escrito entre um ou mais operadores económicos, e uma 
ou mais entidades adjudicantes, que têm por objecto a execução de obras, o fornecimento de 
produtos ou a prestação de serviços na acepção da presente directiva.‖ 
De acordo com Tavares e Dente (2008), são designados por contratos públicos, na acepção do 
novo Código dos Contratos Públicos, aqueles ―cujo objecto abranja prestações que estão, ou sejam 
susceptíveis de estar, submetidas à concorrência do mercado e que sejam celebrados pelos sujeitos 
elencados (entidades adjudicantes) na norma do respectivo artigo 2º‖. 
Segundo o Código dos Contratos Públicos (CCP), são entidades adjudicantes (Figura 1): 
 
Entidade Adjudicante 
Grupo A – Estado, Regiões Autónomas (Açores e Madeira), Autarquias Locais, 
Institutos Públicos, Fundações Públicas, Associações Públicas e Associações de 
que façam parte uma ou várias das pessoas referidas nas alíneas anteriores, desde 
que sejam maioritariamente financiadas por estas, estejam sujeitas ao seu controlo 
de gestão ou tenham um órgão de administração, de direcção ou de fiscalização 
cuja maioria dos titulares seja, directa ou indirectamente designada pelas mesmas 
(n.º 1 do artigo 2º do CCP). 
 
Grupo B – Pessoas Colectivas (públicas ou privadas) criadas para satisfazer 
necessidades de interesse geral e que sejam maioritariamente financiadas pelas 
entidades referidas no Grupo A, estejam sujeitas ao seu controlo de gestão ou 
tenham um órgão de administração, de direcção ou de fiscalização cuja maioria dos 
titulares seja, directa ou indirectamente designada pelas mesmas (n.º 2 do artigo 2º 
do CCP). 
 
Grupo C – Outras entidades criadas especificamente para satisfazer necessidades 
de interesse geral com carácter industrial ou comercial e que sejam pessoas 
colectivas exercendo actividades no sector da água, energia, transportes e serviços 
postais e em relação às quais, entidades incluídas no Grupo A ou B possam exercer, 
directa ou indirectamente, uma influência dominante. 
Figura 1 – Tipos de Entidades Adjudicantes 
 
8 
 
Após a celebração do contrato, a entidade adjudicante passa e designar-se ―Contraente Público‖. O 
CCP estabelece que são contraentes públicos (Figura 2, artigo 3º do CCP): 
 
O ―Adjudicatário‖ (ou Contratado ou ainda Co-contratante) é a entidade escolhida, pelo adjudicante, 
para o segundo outorgante do contrato, que, na fase anterior à sua formação, pode designar-se por 
(Tavares, 2009): 
 Entidade interessada − Se, sob alguma forma, manifestar interesse no processo; 
 Candidato – Se pretenderser qualificado em qualquer processo; 
 Concorrente − Se participa em qualquer procedimento concorrencional; 
 Convidado − Se recebe convite por parte do adjudicante; 
 
 
2.2. As Directivas Europeias e o Novo Código dos Contratos Públicos 
O Decreto-Lei n.º 18/2008, de 29 de Janeiro, aprova o Código dos Contratos Públicos (CCP), 
que estabelece a disciplina aplicável à contratação pública e o regime substantivo dos contratos 
públicos que revistam a natureza de contrato administrativo. 
O referido Decreto-Lei revogou, desta forma, a legislação anteriormente em vigor no que diz respeito 
à contratação pública, mais concretamente os Decretos-lei n.
os
 59/99, de 2 de Março, 197/99, de 8 de 
Junho, e 223/2001, de 9 de Agosto, entre outros. 
O CCP procede à transposição das Directivas Europeias do Parlamento Europeu e do Conselho 
Europeu de 31/3/2004, nomeadamente: 
 Directiva 2004/18/CE, sobre a coordenação dos procedimentos de adjudicação dos contratos 
públicos de obras e de aquisição de bens e serviços; e 
 Directiva 2004/17/CE, sobre a coordenação dos procedimentos de adjudicação dos contratos 
públicos nos sectores da água, da energia, dos transportes e dos serviços postais. 
Contraente Público 
As entidades referidas nos Grupos A e B, sempre que os contratos por si 
celebrados sejam qualificados como contratos administrativos ou submetidos a 
um regime substantivo de direito público, e também quaisquer entidades que 
celebrem contratos no exercício de funções materialmente administrativas. 
Figura 2 – Definição de Contraente Público 
 
9 
 
A transposição destas Directivas representa uma evolução significativa que importa compreender. Os 
seus principais objectivos são a promoção de regras de concorrência mais eficazes, com maior 
transparência e igualdade, a integração e simplificação de vários diplomas e decisões, a aposta na 
promoção do desenvolvimento sustentável, da protecção do ambiente e das políticas de inovação, e 
a potenciação das novas tecnologias na designada Administração Electrónica. 
No que concerne às inovações introduzidas pelas Directivas, é pertinente salientar (Tavares, 2009): 
 ―a) o alargamento do âmbito subjectivo de aplicação (natureza da entidade adjudicante) e o 
objectivo (tipo do objecto do contrato), 
 b) os novos procedimentos para a formação dos contratos: acordos-quadro, negociação, 
diálogo concorrencional, sistemas de aquisição dinâmica, leilões, catálogos electrónicos bem como a 
simplificação de concursos públicos, 
 c) o modo de estabelecer as especificações técnicas, devendo-se definir o desempenho 
pretendido mas não se podendo impor uma marca específica, 
 d) a possível utilização de centrais de compras, 
 e) os sistemas de divulgação e relato e a utilização da Administração Electrónica.‖ 
A adjudicação de contratos celebrados nos Estados-Membros por conta do Estado, das autarquias 
locais e regionais e de outros organismos de direito público deve respeitar os princípios da igualdade, 
transparência, proporcionalidade e reconhecimento mútuo. De acordo com a Agência Nacional das 
Compras Públicas, estes princípios fundamentais contemplam os seguintes aspectos (ANCP, 2009): 
 Princípio da Igualdade – Na formação de contratos públicos, devem proporcionar-se iguais 
condições de acesso e de participação dos interessados, concedendo-lhes as mesmas 
oportunidades e não fazendo quaisquer discriminações entre eles; 
 Princípio da Transparência – O critério de adjudicação e as condições essenciais do 
contrato que se pretende celebrar, devem estar definidos previamente à abertura do 
procedimento de contratação e ser dados a conhecer a todos os interessados a partir da data 
daquela abertura; 
 Princípios da Proporcionalidade – Na escolha do procedimento mais adequado ao 
interesse público, devem ser ponderados os custos e os benefícios decorrentes da sua 
utilização, devendo, ainda, na tramitação procedimental, serem efectuadas asdiligências e 
praticados os actos que se revelem indispensáveis à prossecução dos fins que se visam 
alcançar; 
 Princípio do Reconhecimento Mútuo – Traduz o direito dos operadores económicos de 
transaccionar livremente os seus bens ou serviços no mercado de qualquer outro Estado-
Membro da União Europeia, se aqueles tiverem sido produzidos, comercializados ou 
 
10 
 
fornecidos legalmente no Estado-Membro de origem, o que tem particular relevância no 
domínio das regras e normas técnicas, certificados e diplomas. 
No seguimento da potenciação das novas tecnologias na chamada Administração Electrónica, 
preconizada pelas Directivas Europeias, surge a publicação da Portaria n.º 701-F/2008, que regula a 
constituição, o funcionamento e a gestão do portal único dedicado aos contratos públicos, o Portal 
dos Contratos Públicos, previsto no CCP. 
O Portal dos Contratos Públicos constitui uma peça essencial na estratégia delineada no CCP, no 
sentido de uma transparência num sector onde a mesma constitui um valor da maior importância. A 
iniciativa de criação do portal assenta, pois, na ideia da divulgação alargada de informação relativa à 
contratação pública. 
O papel de divulgação atribuído ao Portal dos Contratos Públicos abarca informação sobre todos os 
contratos públicos sujeitos ao CCP, seja qual for a sua natureza, em área própria. Mas o mesmo 
contém também duas áreas específicas e independentes, uma referente aos contratos relacionados 
com obras públicas e outra relativa aos contratos de locação ou aquisição de bens móveis e de 
aquisição de serviços. 
As duas áreas referidas, acedidas através do Portal, constituem sistemas de informação autónomos 
ou interligados, mas sempre devidamente articulados. Aquele que respeita às obras públicas é criado 
pelo próprio CCP, denominando-se Observatório das Obras Públicas. 
Assim, o Portal dos Contratos Públicos constitui um espaço multifuncional destinado a disponibilizar 
informação sobre a formação e execução dos contratos públicos sujeitos às regras previstas no 
Código dos Contratos Públicos. 
O ponto central do conteúdo desta portaria, para o tema em estudo nesta dissertação, é o facto do 
Portal dos Contratos Públicos disponibilizar, obrigatoriamente, na sua área comum, informações 
sobre as modificações objectivas, entenda-se trabalhos a mais e erros e omissões, de contratos que 
representam um valor acumulado superior a 15% do preço contratual. Deste modo, é possível 
detectar quais os contratos públicos que apresentaram desvios significativos relativamente ao preço 
contratado. 
O CCP encontra-se estruturado em cinco partes, que, respectivamente, estabelecem: 
 Parte I – O âmbito de aplicação do código; 
 Parte II – O regime aplicável à formação dos contratos públicos; 
 Parte III – O regime substantivo dos contratos administrativos; 
 Parte IV – O regime contra-ordenacional; 
 Parte IV – As disposições finais. 
 
11 
 
No âmbito de trabalho desta dissertação dedicar-se-á especial atenção às partes assinaladas na 
Figura 3, explorando o seu conteúdo relevante no sentido de potenciar a inclusão dos indicadores-
chave de desempenho (KPI’s) no contrato a celebrar entre as partes. 
 
 
2.3. Contratação Pública 
2.3.1. Tipos de procedimentos 
O procedimento de formação de qualquer contrato inicia-se com a decisão de contratar, a qual cabe 
ao órgão competente para autorizar a despesa inerente ao contrato a celebrar, podendo essa decisão 
estar implícita nesta última (n.º 1 do artigo 36º do CCP). Esta decisão é tomada na sequência da 
verificação, por parte da entidade adjudicante, da existência de uma necessidade, da sua completa 
caracterização e da identificação do instrumento adequado à sua satisfação, o qual consistirá no 
objecto do contrato a celebrar. 
Em relação aos procedimentos pré-contratuais, o CCP procede à redução do seu número e da sua 
diversidade, uniformizando a nomenclatura e as regras procedimentais aplicáveis (Silva, 2009). De 
acordo com o n.º 1 do artigo 16º do CCP, na formação de contratos cujo objecto abranja prestações 
que estão, ou sejam susceptíveis de estar, submetidas à concorrência do mercado, as entidades 
adjudicantes devem adoptar um dos seguintes procedimentos, apresentados na Figura 4. 
Assim, as entidades adjudicantes podem escolher livremente entre os referidos procedimentos 
sabendo que, à partida, a escolha do tipo de procedimento condiciona o valor do contrato a celebrar 
(artigo 18º do CCP). Para uma melhor compreensão das regras específicas dos diversos tipos de 
CCP 
Parte II - Regime aplicável à formação dos contratos públicos 
Parte III - Regime substantivo dos contratos administrativos 
Parte IV - Disposições finais 
Título II - Fase de formação do contrato 
Título II - Contratos administrativos em especial 
Capítulo III - Peças do Procedimento 
Capítulo I - Empreitadas de Obras Públicas 
Capítulo II - Concessões de Obras Públicas e de Serviços Públicos 
Figura 3 – Partes do CCP em análise nesta dissertação 
 
12 
 
procedimentos, recomenda-se uma análise dos artigos relacionados com esta matéria (artigo 112º a 
218º do CCP). 
 
 
 
2.3.2. Peças do procedimento 
As peças dos procedimentos (Figura 5) a aprovar pelo órgão competente para a decisão de contratar 
variam em função do tipo de procedimento adoptado, sendo que todos os procedimentos, 
excepcionando o ajuste directo, incluem como peças fundamentais o programa de procedimento e o 
caderno de encargos. 
 
Artigo 40º (CCP) 
Tipos de peças 
 
1 – As peças dos procedimentos de formação de contratos são as seguintes: 
a) No ajuste directo, o convite à apresentação das propostas e o caderno de encargos, sem 
prejuízo do disposto no artigo 128º; 
b) No concurso público, o programa de procedimento e o caderno de encargos; 
c) No concurso limitado por prévia qualificação, programa de procedimento, o convite à 
apresentação de propostas e o caderno de encargos; 
d) No procedimento de negociação, o programa do procedimento, o convite à apresentação 
das propostas e o caderno de encargos; 
e) No diálogo concorrencional, programa de procedimento, o convite à apresentação de 
soluções, o convite à apresentação de propostas, a memória descritiva e o caderno de 
encargos. 
 
Figura 5 – Tipos de peças do procedimento 
Artigo 16º (CCP) 
Procedimentos para a formação de contratos 
Ajuste 
Directo 
Concurso 
Público 
Concurso limitado por 
prévia qualificação 
Convite a 1 
interessado 
Convite a vários 
interessados 
Procedimento 
de negociação 
Diálogo 
concorrencional 
Ajuste directo 
simplificado 
Concurso 
público ―normal‖ 
Concurso 
público urgente 
 Figura 4 – Procedimentos para a formação de contratos públicos 
 
13 
 
O programa de procedimento é, segundo o artigo 41º do CCP, ―o regulamento que define os termos a 
que obedece a fase de formação do contrato até à sua celebração‖. Da definição anterior retira-se 
que o programa de procedimento consiste num guia de actuação pré-contratual que contém as 
―regras do jogo‖. 
O artigo 42º do CCP regulamenta que o caderno de encargos é o instrumento no qual a entidade 
adjudicante estabelece os precisos termos, de ordem técnica, económica e jurídica, em que está 
disposto a contratar, traduzindo-se num conjunto de cláusulas articuladas que se impõe a quem se 
proponha celebrar o contrato (adjudicatário). Estas cláusulas podem fixar os atributos sujeitos à 
concorrência, designadamente o preço a pagar ou a receber pela entidade adjudicante, a sua revisão, 
o prazo de execução das prestações objecto do contrato ou as suas características técnicas ou 
funcionais, através da definição de limites mínimos ou máximos. 
O CCPestabelece ainda que as especificações técnicas (n.º 2 do artigo 49º) devem ser fixadas no 
caderno de encargos em termos de desempenho ou exigências funcionais, incluindo práticas e 
critérios ambientais, desde que sejam suficientemente precisas para permitir a apresentação de 
propostas e a adjudicação, possibilitando assim a participação dos concorrentes em condições de 
igualdade e permitindo a concorrência (Figura 6). 
 
A Directiva Europeia 2004/18/CE define especificações técnicas, no caso de empreitada de obras 
públicas, como ―a totalidade das prescrições técnicas constantes, nomeadamente, do caderno de 
encargos, que definem as características exigidas ao material, produto ou fornecimento, que 
permitem caracterizá-los de modo a que correspondam à utilização a que a entidade adjudicante os 
Artigo 49º (CCP) 
Especificações técnicas 
2 – Sem prejuízo das regras técnicas nacionais obrigatórias, desde que sejam 
compatíveis com o direito comunitário, as especificações técnicas devem ser fixadas no 
caderno de encargos: 
a) Por referência, por ordem de referência, a normas nacionais que transponham normas 
europeias, a homologações técnicas europeias, a especificações técnicas comuns, a 
normas internacionais ou a qualquer outro referencial técnico elaborado pelos 
organismos europeus de normalização, acompanhados de menção «ou equivalente»; 
b) Na falta de qualquer dos referenciais técnicos referidos na alínea anterior, por 
referência a normas nacionais, a homologações técnicas nacionais ou especificações 
técnicas nacionais em matéria de concepção, de cálculo e de realização de obras e de 
utilização de materiais, acompanhadas de menção «ou equivalente»; 
c) Em termos de desempenho ou exigências funcionais, incluindo práticas e critérios 
ambientais, desde que sejam suficientemente precisas para permitir a determinação do 
objecto do contrato pelos interessados e a escolha da proposta pela entidade 
adjudicante; 
d) Nos termos referidos na alínea anterior, baseando a presunção de conformidade com 
aquele desempenho ou com aquelas exigências funcionais na remissão para as 
especificações técnicas a que se referem as alíneas a) e b). 
 
Figura 6 – Especificações técnicas 
 
14 
 
destina. Essas características incluem os níveis de desempenho ambiental, a concepção que 
preencha todos os requisitos e a avaliação da conformidade, a adequação de utilização, a segurança 
ou as dimensões, incluindo os procedimentos relativos à garantia de qualidade, a terminologia, os 
símbolos, os ensaios e métodos de ensaio, a embalagem, a marcação e rotulagem, as instruções de 
utilização, bem como os processos e métodos de produção. Incluem igualmente as regras de 
concepção e cálculo das obras, as condições de ensaio, de controlo e de recepção das obras, bem 
como as técnicas e métodos de construção e todas as outras condições de carácter técnico que a 
entidade adjudicante possa exigir, por meio de regulamentação geral ou especial, no que respeita às 
obras acabadas e aos materiais ou elementos integrantes dessas obras.” 
Resulta, pois, deste preceito (n.º 2 do artigo 49 do CCP), que a entidade adjudicante, para especificar 
as características do objecto do contrato a celebrar, pode reportar-se não apenas a normas como 
também a elementos que tenham a ver com resultados ou requisitos de carácter funcional esperados 
com a execução desse contrato, mas sem especificar a via técnica da sua obtenção, o que é deixado 
à concorrência (Silva, 2009). 
 
2.4. As Empreitadas de Obras Públicas 
2.4.1. Definição e principais linhas de força 
O artigo 343º do CCP precisa a noção de empreitada de obra pública como ―o contrato oneroso que 
tenha por objecto quer a execução quer, conjuntamente, a concepção e execução de uma obra 
pública que se enquadre nas subcategorias previstas no regime de ingresso e permanência na 
actividade de construção‖ (Decreto-Lei n.º12/2004, de 9 de Janeiro); e estipula o conceito de obra 
pública como ―o resultado de quaisquer trabalhos de construção, reconstrução, ampliação, alteração 
ou adaptação, conservação, restauro, reparação, reabilitação, beneficiação e demolição de bens 
imóveis executados por conta de um contraente público‖. 
De acordo com Dias (2009), o Dono de Obra é a pessoa, individual ou colectiva, a quem pertençam 
os bens e quem manda executar uma obra, directamente ou por interposta pessoa. 
A Directiva 2004/18/CE define o Empreiteiro como ―qualquer pessoa singular ou colectiva, entidade 
pública ou agrupamento de tais pessoas e/ou organismos que realizem empreitadas e/ou obras‖. 
Segundo a Portaria n.º 701-G/2008, o Projectista é ― a entidade singular ou colectiva que assume a 
responsabilidade pela elaboração do projecto ou programa, no âmbito, ou tendo em vista, a 
realização de um procedimento pré-contratual público‖. 
As principais linhas de força evidenciadas no Capitulo I – Empreitadas de obras públicas (EOP), 
do Título II, da Parte III, do CCP, com especial importância para o tema da dissertação, são as 
seguintes (Silva, 2009): 
 
15 
 
i) Previsão de um observatório das obras públicas, ainda que dependente de lei especial 
que o crie e discipline, através do qual se monitorizarão os aspectos mais relevantes da 
execução dos contratos de EOP; 
ii) Racionalização, por via de limitações acrescidas por comparação com o que resultava do 
Decreto-Lei n.º59/99, de 2 de Março, do regime de trabalhos a mais, que passam a 
depender de pressupostos mais apertados e deixam de incluir os trabalhos necessários 
ao suprimento de erros e omissões; 
iii) Redefinição do regime da responsabilidade por erros e omissões; 
 
2.4.2. O caderno de encargos 
O CCP estabelece que, para além do referido no artigo 42º do CCP, o caderno de encargos para 
EOP deve ainda integrar os documentos que especificam os termos a que deve obedecer a obra a 
executar, designadamente o programa e o projecto de execução que constituem os ―Elementos de 
solução de obra‖ (n.º 1 do artigo 43º do CCP). 
A portaria n.º 701-H/2008, de 29 de Julho, do ministro responsável pela área das obras públicas, 
define e determina o conteúdo obrigatório destes elementos: 
 Programa – É o documento fornecido pelo Dono de Obra ao Projectista para definição dos 
objectivos, características orgânicas e funcionais e condicionamentos financeiros da obra, 
bem como dos respectivos custos e prazos de execução a observar (definido na portaria 
como Programa Preliminar); 
 Projecto de execução – É o documento elaborado pelo Projectista, constituído por um 
conjunto coordenado de informações escritas e desenhadas de fácil e inequívoca 
interpretação por parte das entidades intervenientes na execução da obra, destinado a 
facultar todos os elementos necessários à definição rigorosa dos trabalhos a executar. 
 Figura 7 – Elementos da solução de obra 
Artigo 43º (CCP) 
Elementos da solução de obra 
3 - Em casos excepcionais devidamente fundamentados, nos quais o adjudicatário deva 
assumir, nos termos do caderno de encargos, obrigações de resultado relativas à 
utilização da obra a realizar, ou nos quais a complexidade técnica do processo 
construtivo da obra a realizar o requeira, em razão da tecnicidade própria dos 
concorrentes, a especial ligação destes à concepção daquela, a entidade adjudicante 
pode prever, como aspecto da execução do contrato a celebrar, a elaboração do 
projecto de execução, caso em que o caderno de encargos deve ser integrado apenas 
por um programa. 
 
16 
 
Do artigo transposto (Figura 7) resulta que, em casos excepcionais, na solução habitualmente 
conhecida como concepção-construção, existe a possibilidade de associar o adjudicatário a níveis de 
desempenho globais e finais, através de indicadores-chave de desempenho,por exemplo custo-
eficiência, sustentabilidade energética, equilíbrio ambiental e funcionalidade, entre outros. 
 
2.4.3. Erros e omissões do caderno de encargos 
De acordo com Antunes (2002), para efeitos do regime jurídico de empreitadas de obras públicas, 
―Erro consiste na incorrecta quantificação, no projecto ou no mapa de medições, de um trabalho 
indispensável à execução da empreitada‖, e ―Omissão consiste num trabalho indispensável à 
execução de uma empreitada, mas que não consta do projecto ou não consta para efeitos de 
remuneração do empreiteiro no mapa de medições‖. 
Nas EOP surge um problema muito frequente e que se tem revelado de grande importância. Os 
trabalhos a mais resultantes de erros e omissões (EO) dos elementos incluídos no procedimento e o 
reflexo da sua correcção e suprimento no preço e prazo contratados. 
Deste modo, o CCP introduz um novo procedimento que pretende solucionar esse problema. Com 
efeito, os interessados em concorrer devem não só identificar e comunicar ao órgão competente para 
contratar todos os EO do caderno de encargos, mas também devem indicar, nas suas propostas, a 
forma de proceder à sua correcção e suprimento, e os respectivos montantes a incluir no preço 
proposto (Figura 8). 
 
Assim, os interessados em concorrer a empreitadas de obras públicas têm, até ao termo do quinto 
sexto do prazo fixado para a apresentação de propostas, o dever de apresentar uma lista, ao órgão 
competente para a decisão de contratar, com todos os EO detectados no caderno de encargos. 
Artigo 61º (CCP) 
Erros e omissões do caderno de encargos 
1 – Até ao termo do quinto sexto do prazo fixado para a apresentação das propostas, os 
interessados devem apresentar ao órgão competente para a decisão de contratar uma 
lista na qual identifiquem, expressa e inequivocamente, os erros e omissões do caderno 
de encargos detectados e que digam respeito a: 
a) Aspectos ou dados que se revelem desconformes com a realidade; ou 
b) Espécie ou quantidade de prestações estritamente necessárias à integral execução 
do objecto do contrato a celebrar; ou 
c) Condições técnicas de execução do objecto do contrato a celebrar que o interessado 
não considere exequíveis. 
2 – Exceptuam-se do disposto no número anterior os erros e omissões que os 
interessados, actuando com a diligência objectivamente exigível em face das 
circunstâncias concretas, apenas pudessem detectar na fase de execução do contrato. 
 
Figura 8 – Erros e omissões do caderno de encargos 
 
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São exemplos de erros e omissões que podem constar do caderno de encargos (Antunes, 2009): 
 Declarações incompletas, ambíguas e pouco claras, as frases sem sentido e todas as 
declarações contraditórias ou conflituantes entre si; 
 Nas peças escritas e desenhadas, deve considerar-se como omissão a referência nas 
especificações a desenhos, sem que as especificações estejam também insertas no próprio 
desenho; 
 Igualmente é uma reclamação por omissão o uso de conceitos que não se encontram 
definidos; 
 Documentos e desenhos sem data; ou 
 Inclusão da obrigação de prestações de garantias para actividades ou materiais que 
simplesmente não existem na obra. 
Neste novo regime, é uma questão que, quanto aos EO detectáveis nesta altura do procedimento, 
fica desde já resolvida, portanto antes da celebração do contrato e, assim, sem que afecte o preço 
constante do contrato, exactamente por ser anterior a este (Silva, 2009). 
 
2.4.4. Modificações objectivas 
2.4.4.1. Trabalhos a mais 
A noção de trabalhos a mais e a menos está directamente relacionada com o conteúdo do contrato, 
ou seja, os trabalhos dizem-se a mais ou a menos porque excedem ou são suprimidos relativamente 
àqueles que contratualmente foram fixados como sendo os necessários para realizar a obra objecto 
do contrato (Silva, 2009). 
O CCP define, através do n.º1 do artigo 370º, o conceito de trabalhos a mais (Figura 9). 
O Tribunal de Contas (TC) tem entendido em inúmeros acórdãos que circunstância imprevista é 
aquela circunstância em que ―um decisor normal, colocado na posição de um real decisor, não podia 
nem devia ter previsto‖. Por exemplo são considerados trabalhos a mais, originados por uma 
circunstância imprevista, aqueles que resultam de uma inundação causada pelo rebentamento de 
uma conduta (Tavares, 2009). 
Segundo Silva (2009), os trabalhos a mais podem ser uma consequência de: 
 Modificações qualitativas que cabem no âmbito do projecto, quando as alterações são 
necessárias para a completa e melhor execução da obra, indispensáveis para a execução da 
 
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obra tal como resulta do contrato e do projecto, ou tornadas necessárias por sucessivas 
modificações introduzidas na obra para lhe assegurar a correspondência ou melhor 
correspondência ao seu fim; 
 Trabalhos extracontratuais que, embora tendo uma certa relação ou conexão com a obra, não 
são necessários à sua completa ou melhor execução, nem entram no plano da mesma. 
Para que possa ser ordenada a execução de trabalhos a mais, devem verificar-se cumulativamente 
as condições enunciadas no n.º 2 do artigo 370º (Figura 9). 
 
É fixado um limite máximo de 5% do preço contratual destinado à execução de trabalhos a mais. O 
n.º 3 do mesmo artigo estabelece ainda que este valor pode ser alargado a 25% do valor contratual 
―quando estejam em causa obras cuja execução seja afectada por condicionalismos naturais com 
Artigo 370º (CCP) 
Trabalhos a mais 
1 — São trabalhos a mais aqueles cuja espécie ou quantidade não esteja prevista no 
contrato e que: 
a) Se tenham tornado necessários à execução da mesma obra na sequência de uma 
circunstância imprevista; e 
b) Não possam ser técnica ou economicamente separáveis do objecto do contrato sem 
inconvenientes graves para o dono da obra ou, embora separáveis, sejam estritamente 
necessários à conclusão da obra. 
2 — Só pode ser ordenada a execução de trabalhos a mais quando se verifiquem as 
seguintes condições: 
a) O contrato tenha sido celebrado na sequência de ajuste directo, adoptado ao abrigo do 
disposto no artigo 24º ou no n.º 1 do artigo 25º, de procedimento de negociação, de 
diálogo concorrencial, de concurso público ou de concurso limitado por prévia 
qualificação; 
b) Quando o contrato tenha sido celebrado na sequência de concurso público ou de 
concurso limitado por prévia qualificação e o anúncio do concurso tenha sido publicado no 
Jornal Oficial da União Europeia, no caso de o somatório do preço atribuído aos trabalhos 
a mais com o preço contratual ser igual ou superior ao valor referido na alínea b) do artigo 
19º; 
c) O preço atribuído aos trabalhos a mais, somado ao preço de anteriores trabalhos a 
mais e deduzido ao preço de quaisquer trabalhos a menos, não exceder 5% do preço 
contratual; e 
d) O somatório do preço atribuído aos trabalhos a mais com o preço de anteriores 
trabalhos a mais e de anteriores trabalhos de suprimento de erros e omissões não 
exceder 50% do preço contratual. 
3 — O limite previsto na alínea c) do número anterior é elevado para 25% quando estejam 
em causa obras cuja execução seja afectada por condicionalismos naturais com especiais 
características de imprevisibilidade, nomeadamente as obras marítimas-portuárias e as 
obras complexas do ponto de vista geotécnico, em especial a construção de túneis, bem 
como as obras de reabilitação ou restauro de bens imóveis. 
4 — Não são considerados trabalhos a mais aqueles que sejam necessários ao 
suprimento de erros ou omissões, independentemente da parte responsável pelos 
mesmos. 
Figura 9 – Trabalhos a mais 
 
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especiais características de imprevisibilidade, nomeadamente as obras marítimas-portuárias e as 
obras complexas do ponto de vista geotécnico, em especial a construção