Excepcional interesse social

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21/05/2015 CAPÍTULO II
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2.3 Excepcional interesse social
A expressão excepcional interesse social  inova em  relação à adotada pela Constituição
Portuguesa,  que  prevê  como  um  dos  limites  aos  efeitos  retroativos  da  declaração  de
inconstitucionalidade  o  interesse  público  de  excepcional  relevo.  Certamente,  não  foi  por  um
acaso que o legislador brasileiro preferiu qualificar o interesse (a ser considerado na fixação dos
efeitos)  de  social  ao  invés  de  público.  Este  poderia  dar margem  a  uma  interpretação  que  lhe
atribuísse  o  significado de  interesses  exclusivos  do Estado  enquanto pessoa  jurídica  dotada de
direitos  e  obrigações.  O  interesse  social  vai  além  dos  interesses  estatais  imediatos,
identificando­se  com  “o  interesse  que  consulta  à  maioria  da  sociedade  civil;  o  interesse  que
reflete o que esta sociedade entende por  ‘bem comum’; o anseio de proteção à res  publica;  a
tutela daqueles valores e bens mais elevados”196.
Quis­se, assim, deixar clara a  idéia do  interesse público como “interesse da sociedade
ou  da  coletividade  como  um  todo”197.  Trata­se  de  proteger  o  interesse  público  enquanto
finalidade  da  organização  estatal  e  não  enquanto meio  para  consecução  desse  fim,  pois  nem
sempre os caminhos adotados pela Administração são os mais efetivos para o alcance do bem
comum.  Aliás,  se  se  partisse  da  idéia  de  que  o  Estado  está  sempre  com  a  razão,  por  buscar
realizar a vontade do povo, não seria necessário o controle de constitucionalidade.
O  interesse  social  é  o  interesse  coletivo  primário,  enquanto  o  interesse  da
Administração é um dos interesses secundários dispersos e isolados no seio da sociedade. Nesse
sentido a distinção  feita por Renato Alessi,  ao  considerar a existência de um  interesse público
primário e de um interesse público secundário:
O interesse chamado público não é nada mais do que o interesse coletivo primário
considerado  como  sujeito  de  tutela  direta  para  a  ação  administrativa,  enquanto  que  o
interesse  da  Administração,  enquanto  entidade  organizada,  não  representa  senão  um  dos
interesses secundários que existem no grupo social198.
Rui  Medeiros  entende  que  o  interesse  público  de  excepcional  relevo  tem  um  caráter
residual  em  relação  à  segurança  jurídica  e  à  eqüidade,  abrangendo  todos  os  interesses
constitucionalmente  protegidos  não  subsumíveis  nestas.  Observa  que,  se  o  interesse  público
exclui, em princípio, os  interesses privados, estes não deixam de constituir,  todavia,  interesse
público,  porquanto,  diante  da  ordem  constitucional  portuguesa  –  democrática  e  social  como  a
brasileira  –  “o  próprio  interesse  consistente  na  salvaguarda  dos  direitos  fundamentais  dos
particulares é também um interesse público e não meramente privado”199.
A Constituição Portuguesa prevê que, como justificativa para a restrição dos efeitos da
declaração  de  inconstitucionalidade,  o  interesse  público  de  excepcional  relevo  deverá  ser
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fundamentado.  Esta  foi  a  fórmula  adotada  pelo  constituinte  português  a  fim  de  amenizar  a
generalidade  da  expressão  e  dar  legitimidade  ao  interesse  público  invocado,  pois  que  este,
segundo  Jorge Miranda,  constitui uma  razão não estritamente  jurídica, diferente das  razões de
segurança e  eqüidade,  esta de  incidência mais  subjetiva  e  aquela de  incidência mais  objetiva,
mas ambas estritamente jurídicas200.
Essa  atribuição  ao  interesse  público  de  excepcional  relevo  de  certo  caráter  político  é
criticada por Rui Medeiros, o qual alerta para o fato de que “a responsabilidade última pelo bem
comum não pode ser  transferida para o poder  jurisdicional, pois para  isso estão predestinados
os poderes políticos”. Ou seja, a possibilidade de o Tribunal constitucional decidir com base em
razões  políticas  implicaria  de  fato  “num  poder  totalmente  discricionário  e  absoluto  a  que  a
normatividade apenas daria pretexto”201.
Rui Medeiros defende a  idéia de que o  interesse público de excepcional  relevo deverá
ser  subtraído  daquilo  que  a  própria  Constituição  representa,  dando­se  um  sentido  amplo  ao
princípio da constitucionalidade e preservando­se, assim, a primazia da Constituição através de
uma  ponderação  entre  os  interesses  conflitantes.  Quanto  à  necessidade  de  fundamentação,
acrescenta­se, na realidade, a exigência de que, neste caso, ela seja especial ou reforçada, pois
a  regra é que  todas as decisões  sejam  fundamentadas. Assim, o Tribunal Constitucional  “deve
indicar  claramente o  interesse  constitucional  que  se pretende  salvaguardar  com a  restrição de
efeitos e os motivos concretos que impõem tal medida”202.
A  referência  de  Jorge  Miranda  ao  interesse  público  de  excepcional  relevo  não  está,
todavia,  desvinculada  da  idéia  do  constitucionalismo.  O  fato  de  o  interesse  público  não  ser
considerado uma razão puramente jurídica não significa que será tratado tão­somente no âmbito
da política estatal e de forma arbitrária. Antes disso, vem para dar efetividade à Constituição, na
medida em que permite uma interpretação dos princípios constitucionais com base na realidade
social,  ou  seja,  sem deixar  à margem de qualquer  consideração  os  anseios  da  sociedade. Até
mesmo porque estes se modificam com o passar do tempo.
A  expressão  excepcional  interesse  social,  tentativa  de  aprimoramento  da  expressão
espanhola – interesse público de excepcional relevo, está também impregnada na idéia de que a
realidade social e as conseqüências da decisão declaratória de  inconstitucionalidade devem ser
consideradas  na  fixação  dos  efeitos  desta.  Se  se  quisesse  atribuir  ao  interesse  social  um
significado puramente jurídico­positivo, a expressão não seria  interesse, mas sim direito social
simplesmente.  E, mesmo nesta  hipótese,  numa  interpretação  contemporânea,  com enfoque na
materialidade da  justiça, haveria subsídios para  lhe atribuir aquela abrangência. A decisão que
limita  os  efeitos  da  declaração  de  inconstitucionalidade  com  fundamento  em  excepcional
interesse  social  não  precisa  indicar  necessariamente  um  direito  expresso  na  Constituição,  até
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mesmo  porque,  conforme  dispõe  o  §  2º  do  art.  5º,  não  ficam  excluídos  outros  direitos  e
garantias  “decorrentes  do  regime  e  dos  princípios  por  ela  adotados  ou  dos  tratados
internacionais em que a República do Brasil seja parte”.
O exame da compatibilidade vertical entre um ato normativo e a Constituição pressupõe
que,  antes  disso,  identifique­se  o  parâmetro  de  confronto,  ou  seja,  o  significado  da  norma
constitucional  indicada como paradigma a partir da análise de dois elementos, um conceitual e
outro temporal”203.
O  primeiro,  considerada  a  improficuidade  de  uma  Constituição  puramente  formal,
consiste  na  determinação  do  espírito  da  Lei  Fundamental,  exigindo­se  para  tanto  uma  análise
sistemática das normas explícita ou implicitamente por ela contempladas. Aqui, “o parâmetro de
constitucionalidade  é  mais  vasto  do  que  as  normas  e  princípios  constantes  das  leis
constitucionais  escritas,  devendo  alargar­se,  pelomenos,  aos  princípios  reclamados  pelo
‘espírito’ ou pelos ‘valores’ que informam a ordem constitucional global”204. A noção de bloco de
constitucionalidade  desenvolvida  pelos  tratadistas  constitucionais  prende­se  mais  ao  conteúdo
material  da  Constituição  do  que  ao  seu  aspecto  formal205.  Essa  idéia  resta  clara  no  sistema
constitucional  brasileiro,  quando  o  §  1°  do  art.  102  da  Constituição  prevê  a  competência  do
Supremo Tribunal Federal para apreciar a argüição de descumprimento de preceito fundamental
dela decorrente206. Aliás, a  idéia de uma Constituição material está esculpida também no § 3º
do art. 5º da Constituição (acrescentado pela Emenda Constitucional n. 45/2004), atribuindo­se
hierarquia  constitucional  aos  tratados  e  convenções  internacionais  sobre  direitos  humanos  que
sejam aprovados,  em  cada Casa  do Congresso Nacional,  em dois  turnos,  por  três  quintos  dos
votos dos respectivos membros.
O  segundo  elemento  a  ser  considerado  na  fixação  do  padrão  de  cotejo  entre  o  ato
estatal  e  a  Constituição  diz  respeito  à  contemporaneidade  de  ambos.  Daí  se  conclui,  por
exemplo,  que  o  ato  normativo  ordinário  anterior  contrário  à  nova  ordem  constitucional
considerar­se­á  revogado,  não  se  tratando,  pois,  de  uma  questão  de  constitucionalidade207.  É
com  base,  também,  nesse  elemento  temporal,  que  se  poderá  defender  a  possibilidade  de
declaração de uma lei “ainda constitucional” em face de modificações fáticas ou jurídicas no seio
da sociedade208.
Impossível seria admitir que a Constituição de um Estado social democrático de direito
defendesse  valores  anti­sociais,  tendo  em  vista  que  o  seu  fundamento  está  justamente  na
promoção do bem de todos. Conforme assentado por Bonavides,
o direito ou  liberta ou não é Direito. Não  lhe reconhecemos outra  função, outra  filosofia, outro
escopo, outra validez. Não importa discutir­lhe a origem, mas o fim; o fim na concretude social
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contemporânea, sobretudo quando se atenta que aí já baixam sombras espessas sobre o futuro e
o destino dos povos. Aquele fim é a vocação das Constituições. Não podem elas, em países da
periferia, apartar­se, por conseguinte, do constitucionalismo dirigente, vinculante, programático.
Fazê­lo seria condená­las à ineficácia, à obsolescência, à fatalidade, desatando­as de seus laços
com o Estado social209.
Não  se pode,  pois,  conceber  a Constituição  Jurídica  como  uma mera  folha  de  papel  –
Constituição Jurídica, embora se reconheça, conforme crítica de Lassalle210, que ela deva, sim,
corresponder  aos  fatores  reais  de  poder  –  Constituição  Real211.  Segundo  Hesse,  nem  sempre
estes  se  verificarão  em desfavor  daquela. Há um necessário  condicionamento  recípro.co  entre
ambos. O que não se poderá permitir, todavia, é a modificação da Constituição a cada alteração
provocada  pelas  forças  que  atuam  na  sociedade.  É  possível  preservar­lhe  a  força  normativa,
sem  se  esquecer  da  realidade  fática,  por  meio  da  interpretação  constitucional212.  Assim,  o
mínimo  de  eficácia  que  a  Constituição  possuir  sobre  a  realidade  deverá  ser  convertido  no
máximo possível, com o reconhecimento das  forças sociais politicamente atuantes “capazes de
modificar,  com  rapidez  e  freqüência,  o  sentido  das  normas  constitucio.nais,  maleáveis  e
adaptativas na medida em que possam corresponder,  de maneira  satisfatória,  às prementes e
fundamentais exigências do meio social”213.
O  controle  da  constitucionalidade  das  leis  é  instrumento  que  garante  não  apenas  a
exclusão da norma incompatível diretamente com a Constituição como também daquelas normas
que  impedem  a  efetividade  dos  direitos  nela  enunciados,  porquanto  a  realização  do  programa
constitucional é responsabilidade de todos os Poderes do Estado. A propósito, Canotilho observa
que o princípio da máxima efetividade das normas constitucionais
é um princípio operativo em relação a todas e quaisquer normas constitucionais, e
embora  a  sua  origem  esteja  ligada  à  tese  da  actualidade  das  normas  programáticas
(Thoma),  é  hoje  sobretudo  invocado  no  âmbito  dos  direitos  fundamentais  (no  caso  de
dúvidas  deve  preferir­se  a  interpretação  que  reconheça  maior  eficácia  aos  direitos
fundamentais) 214.
A  ordem  social  democrática  impõe,  assim,  a  atuação  do  Estado  como  garantidor  dos
direitos  fundamentais na medida em que situações e poderes extra­estatais,  “como os  raciais,
eclesiásticos  e,  especialmente,  os  poderes  econômicos”215também  atingem  as  liberdades
individuais. A questão não está, pois, apenas em defender o cidadão em face do Estado, mas em
defendê­lo,  também,  frente  aos  demais  indivíduos.  Nesse  contexto,  surgem  as  normas
programáticas  como marca  das  constituições  contemporâneas,  de  que  é  exemplo  a  brasileira,
comprometidas  “com  as  conquistas  liberais  e  com  um  plano  de  evolução  política  de  conteúdo
social”216.  Embora  os  direitos  individuais  e  sociais  tenham  sido  conquistados  em  momentos
diferentes, não há uma relação de exclusão entre eles; muito antes pelo contrário, o que se vê é
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uma evolução dos  direitos  de  liberdade. Os direitos  sociais  somam­se  aos  direitos  individuais,
que, para serem fruídos dependem de uma iniciativa do indivíduo. Estes exigem uma omissão e
aqueles, uma ação estatal, no sentido de suprir as deficiências da ordem social existente. Nas
palavras  de  Raul  Machado  Horta,  “os  direitos  individuais  foram  instrumentos  contra  o  Poder,
aprofundando o dissídio entre a liberdade e a autoridade do Estado. Os direitos sociais superam
o confronto entre liberdade e o poder. Converteram­se em instrumentos do Poder, para que este
possa realizar direitos coletivos”217.
Vê­se,  pois,  que  a  expressão  excepcional  interesse  socialse  coaduna  com  a  Nova
Hermenêutica  constitucional,  fundada  em  critérios  que  não  aqueles  clássicos  de  Savigny  –
gramatical,  lógico, histórico, sistemático e teleológico. A abertura e a generalidade das normas
constitucionais  e,  especialmente,  dos  direitos  fundamentais,  torna  imperativa  a  utilização  de
métodos distintos daqueles adotados na hermenêutica das leis218.
O  intérprete  constitucional  exerce  um  papel  de  concretização  da  Constituição,  cujo
conteúdo material, para Hesse, será determinado sempre em face de um problema concreto219.
Para as teorias concretizadoras, aquele que interpreta a norma constitucional estabelecerá uma
compreensão prévia desta sem se desvincular do problema cuja solução se busca. Essa análise,
no entanto, peca ao desconsiderar a Constituição como um sistema hierárquico axiológico, tendo
em  vista  o  caráter  empírico  da  metodologia  adotada  e  o  isolamento  da  norma  constitucional
interpretada para o caso220.
A solução de Klaus Stern, para quem os métodos de concretização não devem excluir os
métodos  tradicionais  de  interpretação,  parece  estar  mais  apta  a  dar  efetividade  aos  direitos
fundamentais.  Aqui,  a  unidade  do  sistema  constitucional  funciona  como  excludente  de
contradições, na medida em que as normas isoladamente previstas na Constituição subordinam­
se aos princípios que, como um todo, dela decorrem221.
O  espírito  da  Constituição  concretiza­se  na medida  em  que  as  suas  normaspossuem
legitimidade, representando os interesses da sociedade. Nesse sentir, observa Bonavides que,
assim como há a Vorvertändnis singular,  a  saber,  a  “pré­compreensão”  individual  dos que
aplicam a lei e o direito, da mesma forma há também, concorrendo para a plena eficácia da
Constituição,  umaVorvertändnis  da  Sociedade,  ou  seja,  uma  “pré­compreensão”  social
pertinente à Carta Magna222.
A relevância do interesse social será, portanto, analisada por meio da ponderação entre
o  princípio  constitucional  que  embasa  o  aclame  social  e  outro  também previsto  ou  decorrente
dos  direitos  expressos  na  Constituição,  ambos  em  face  dos  princípios  que  definem  a  ordem
constitucional global.
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Sabe­se  que  a  Constituição  não  se  presta  a  elencar  de  maneira  exaustiva  todos  os
direitos dos cidadãos, mesmo por que,  tal seria  impossível.  Justamente por  isso é que normas
ordinárias  pautadas  em  princípios  constitucionais  exercem  o  papel  de  concretização  da  Lei
Fundamental e, ademais, quando imbuídas na promoção do bem­estar social, adquirem especial
relevância.