CELSO RIBEIRO BASTOS - CURSO DE DIREITO CONSTITUCIONAL
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CELSO RIBEIRO BASTOS - CURSO DE DIREITO CONSTITUCIONAL


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não se exorta, não se alvitra. 
A feição específica da
prescrição jurídica é a imposição, a exigência. Mesmo quando a norma faculta uma 
conduta, isto é,
permite - ao invés de exigi-la - há, subjacente a esta permissão, um comando 
obrigatório e coerciti-
vamente assegurável: o obrigatório impedimento a terceiras de obstarem o 
comportamento facultado a
outrem e a sujeição ao poder que lhes haja sido deferido, na medida e condições 
do deferimento feito.
 Uma vez que a nota típica do Direito é a imposição de condutas, 
compreende-se que o
regramento constitucional é, acima de tudo, um conjunto de dispositivos que 
estabelecem compor-
tamentos obrigatórios para o Estado e para os indivíduos. Assim, quando dispõe 
sobre a realização
da Justiça Social - mesmo nas regras chamadas programáticas - está, na verdade, 
imperativa-
mente, constituindo o Estado brasileiro no indeclinável dever jurídico de 
realizá-la.
 Além disto a Constituição não é um mero feixe de leis, igual a qualquer 
outro corpo de nor-
mas. A Constituição, sabidamente, é um corpo de normas qualificado pela posição 
altaneira, supre-
ma, que ocupa no conjunto normativo. É a Lei das Leis. É a Lei Máxima, à qual 
todas as demais se
subordinam e na qual todas se fundam. É a lei de mais alta hierarquia. É a lei 
fundante. É a fonte de
todo o Direito. É a matriz última da validade de qualquer ato jurídico".
 Nota-se nas Constituições que algumas normas distribuem competênci-
as, quer a favor do Estado, quer a favor do indivíduo. Estas comportam-se da
mesma forma que as leis comuns, constituindo direitos subjetivos em benefí-
cio de seus destinatários. Ao criar, por exemplo, um órgão e atribuir-lhe compe-
tências, a Constituição está a investir nestes a capacidade plena para fazer
valer suas competências. Estas, por sua vez, produzem seus efeitos imediatamente
e são estáticas, no sentido de que sua aplicação no tempo remanesce a mesma.
Qualquer alteração que se quiser produzir na quantidade de poderes outorgados
há de ser feita por via de uma emenda à Constituição, mas, a norma constituci-
onal, ela mesma, não tem nenhuma virtualidade expansiva. Acontece, entretan-
to, que as Constituições não se contentam com essa tarefa de retratar o estado
atual das coisas, mas pretendem também ter uma força diretiva do futuro.
 Aqui entra o aspecto prospectivo das Constituições que procuram impri-
mir um rumo ou direção à evolução do Estado e da sociedade.
 Que fim deve perseguir o Estado? Em que direção deve ele concentrar
os seus esforços? Quais os valores fundamentais que devem ser perseguidos?
Quais as transformações fundamentais a serem impressas à realidade social?
 A estas perguntas as Constituições não podem responder simplesmente
pelo recurso à definição de competências. Em outras palavras, é necessário,
sim, que se defina algum órgão como competente para implementar estes fins.
Ocorre, entretanto, que elas fazem surgir um mero dever do órgão em atuar,
se é que assim se possa dizer, sem que correspondam a este dever correlatos
direitos de outrem. Vê-se, destarte, que elas deixam de gerar direitos subjeti-
vos, mas fazem pesar normalmente sobre o Legislativo, que é o órgão mais
freqüentemente encarregado de cumprir tal dever, o pesado ônus de implementar
essa normatividade diretiva ou dirigente.
 Surge aqui uma vinculação diferente entre a Constituição e o legislador.
Nas normas outorgadoras de competência há o que se poderia chamar uma
mera execução da Constituição toda vez que o órgão legiferante faz uso de
suas finalidades. Nas normas diretivas, há mais que uma mera execução. O
que há é uma atividade simultaneamente jurídica e política que confere maior
aplicabilidade ao Texto Constitucional, que o implementa, pois, no sentido de
que vem preencher uma vontade deixada em aberto pelo Constituinte. Em
síntese, a norma diretiva vincula o legislador.
1.1. A Crise das Normas ProgramáticaS
 Mesmo o avanço havido na doutrina consistente em afirmar a juridicida-
de das normas programáticas não foi de molde a subtraí-las da crise em que
se encontravam. É que muitas vezes elas restam ainda inaplicadas e não há
como superar o confronto que surge entre o disposto na Constituição e a re-
lutância do Legislativo em cumprir o preceituado.
 O órgão das Leis continua, ainda, no Estado Moderno a gozar da condição
de representativo por excelência. É sobre ele que recaem as decisões políticas
mais importantes. Desta sorte, se afigura, sempre, como uma heresia jurídica o
aceitar-se que exista um outro órgão em condições de ordenar ao Legislativo
que exerça a sua atividade de legiferação. Na medida em que tal órgão existisse
poderia ocorrer a própria deslocação do centro gravitacional da decisão políti-
ca, que passaria do órgão Legislativo para aquele que tivesse tal mister. 
Parece,
assim, que o dilema é inescapável: ou a norma é programática e, em assim
sendo, ela comporta uma grande dose de discrição do Legislativo quanto à opor-
tunidade de integrá-la, ou ela já oferece os pressupostos para sua aplicação, o
que a privaria da condição de programática. A esta deficiência técnica cumpre
agregar o uso político de que delas é feito. Constata-se que muitas vezes as
normas programáticas surgem na Constituição como uma solução de compro-
misso. De um lado há aqueles que propugnam pela concessão integral e plena
de um dado direito. De outro, há os que terminantemente o repelem. Em ter-
ceiro lugar, surge a solução compromissória: confere-se o direito com caráter
programático e ambos os lados se sentem parcialmente vitoriosos.
 Não há dúvida que vista por este ângulo a norma programática torna-se
um engodo. Iludem-se reciprocamente os que a aprovarem, assim como, em
conjunto, iludem a nação. É óbvio que a fixação de um direito, cuja imple-
mentação fica inteiramente ao sabor das condições políticas prevalecentes no
órgão Legislativo, não é em nada diferente de um direito pura e simplesmente
não contemplado pela Constituição. É curial, também, que se as condições
políticas forem favoráveis na Casa das Leis, o direito pode ser instituído 
indepen-
dentemente da sua previsão constitucional, o que significa dizer que ela não
serviu para nada. Ou, na melhor das hipóteses, foi útil tão-somente para dei-
xar certo que a Constituição não proíbe tal sorte de medida.
 Parece aceitável, também, que a fixação desses objetivos na Constitui-
ção não facilita a sua concretização. Tudo se passa como que se se verificasse
exatamente o contrário: por já estarem normativizados, dispensariam qual-
quer mobilização ou esforço prático para sua realização. Daí procederem as
judiciosas observações de Eros Grau ao falar no caráter reacionário dessa
normatividade programática.
 4. Eras Grau, A Constituição brasileira e as normas 
programáticas, Revista de Direito Consti-
tucional e Ciência Política, cit., 4:42: "Assim, penso possamos afirmar que a 
construção que nos
conduz à visualização das normas como tais - programáticas - no texto 
constitucional tem cará-
ter reacionário. Nelas se erige não apenas um obstáculo à funcionalidade do 
Direito, mas, sobretu-
do, ao poder de reivindicação das forças sociais. O que teria a sociedade civil 
a reivindicar já está
contemplado na Constituição. Não se dando conta, no entanto, da inocuidade da 
contemplação
desses "direitos sem garantias", a sociedade civil acomoda-se, alentada e 
entorpecida pela perspec-
tiva de que esses mesmos direitos "um dia venham a ser realizados"".
 Dentro desta ótica a única forma de se conferir alguma valia às "nor-
mas-fins" seria prever um quorum especial, mais reduzido do que o previsto
para a aprovação das leis comuns, destinado à votação da legislação integradora.
Tal sorte de proceder encontra plena justificativa lógico-jurídica. Se se trata
da implementação de fins já queridos e desejados