Aula 07 (15)

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PACOTE DE TEORIA E EXERCÍCIOS - TJDFT 
ANALISTA JUDICIÁRIO – JUDICIÁRIA 
DIREITO ADMINISTRATIVO 
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Olá, 
Boa tarde. Hoje vamos estudar o seguinte: 
AULA 07: 10 Bens públicos. 10.1 Classificação e
caracteres jurídicos. 10.2 Natureza jurídica do domínio
público 10.3 Utilização dos bens públicos: autorização,
permissão e concessão de uso, ocupação, aforamento,
concessão de domínio pleno. 10.4 Limitações
administrativas. 10.5 Zoneamento. 10.6 Polícia edilícia. 
10.7 Tombamento. 10.8 Servidões administrativas. 
10.9 Requisição da propriedade privada. 10.10
Ocupação temporária. 6 Intervenção no domínio
econômico: desapropriação. 
Então, vamos que vamos. 
BENS PÚBLICOS 
Com efeito, os bens públicos se inserem no âmbito do
que chamamos domínio público. 
Em sentido amplo, domínio público é o poder de
dominação ou de regulamentação que o Estado exerce sobre os bens
do seu patrimônio (domínio patrimonial), ou sobre bens do
patrimônio privado (bens particulares de interesse público) ou sobre
as coisas inapropriáveis individualmente, mas de fruição geral da
coletividade (domínio eminente). 
Dessa forma, podemos conceituar domínio público
como sendo todos os bens pertencentes às pessoas jurídicas de
Direito Público, bem como os que, embora não pertencentes a
estas pessoas, estejam afetados à prestação de serviço
público. 
Todos os outros bens são considerados particulares,
mesmo aqueles pertencentes às entidades administrativas de direito
privado. 
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Destaco, no entanto, que para o Prof. Bandeira de Mello
e o Prof. Diógenes Gasparini somente os bens destinados à prestação
de serviços públicos é que se enquadrariam na classificação de bens
públicos, todos os outros seriam particulares. 
De qualquer sorte, podemos compreender que tais bens
podem ser de qualquer natureza, isto é, podem ser corpóreo,
incorpóreo, móveis, imóveis, semoventes, créditos, direitos e ações. 
Diante disso, é possível classificarmos os bens públicos
sob diversos aspectos, tal como quanto à titularidade, quanto ao
regime jurídico e quanto à destinação, por exemplo. 
Quanto à titularidade, os bens públicos podem ser
classificados em federais, estaduais ou distritais e municipais. 
Os federais compreendem aqueles contidos no art. 20,
da CF/1988, sendo importante atentarmos para o fato de que não se
trata de rol taxativo, ou seja, a lista de bens contidos na
Constituição em favor da União é meramente exemplificativa, pois
logo no inciso I do dispositivo assim está expresso (os que
atualmente lhe pertencem e os que lhe vierem a ser atribuídos). 
Devemos observar, ademais, que a EC 46/05 alterou o
inc. IV do art. 20 da CF/1988 (as ilhas fluviais e lacustres nas zonas
limítrofes com outros países; as praias marítimas; as ilhas oceânicas
e as costeiras, excluídas, destas, as que contenham a sede de
Municípios, exceto aquelas áreas afetadas ao serviço público e a
unidade ambiental federal, e as referidas no art. 26, II), para excluir
do rol dos bens federais as ilhas costeiras que sejam sedes de
Municípios. 
O art. 26 da CF/88, também de forma não exaustiva,
lista alguns bens estaduais e Distritais. 
No tocante aos municipais, é importante observarmos
que a Constituição não estabeleceu quais são os bens pertencentes 
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aos Municípios, de modo que serão todos aqueles bens públicos que
não pertençam à União, Estados e ao DF, assim como suas entidades
administrativas. 
Quanto ao regime jurídico, os bens podem ser de
domínio público do Estado ou de domínio privado do Estado,
ou seja, pertencem ao Estado e se submete a regime jurídico de
direito público, ou pertencem ao Estado, mas se submetem a regime
privado. 
Quanto à destinação, os bens podem ser de uso
comum do povo, de uso especial, dominiais ou dominicais. 
São bens de uso comum do povo todos aqueles que
podem ser usados indistintamente pelo povo, ou seja, todos os
lugares abertos à utilização pública, isto é os bens que podem ser de
uso coletivo - ex.: como as ruas e praças. 
Os bens de uso especial (patrimônio administrativo)
são os que se destinam especialmente à execução dos serviços
públicos e, por isso mesmo são considerados instrumentos desses
serviços - ex.: como os prédios das repartições ou escolas públicas 
MS. ESTACIONAMENTO. ÓRGÃO PÚBLICO. BEM. USO
ESPECIAL. 
Cuida-se de mandado de segurança impetrado pela
Subsecção da OAB-SP em face de ato praticado por juiz
diretor do fórum, consubstanciado na edição da Port. Adm.
n. 001/2004, que restringiu a utilização de vagas da
garagem do fórum às autoridades públicas e aos
serventuários do Judiciário, com exclusão de seu uso pelos
advogados. O Min. Relator entendeu que o espaço
destinado ao estacionamento de veículos em órgão do 
Poder Judiciário é bem de uso especial, podendo ter 
sua utilização restrita a serventuários e autoridades.
O direito ao livre acesso dos advogados aos órgãos públicos
(art. 7º, VI, da Lei n. 8.906/1994) não inclui a faculdade de
irrestrita utilização de vagas privativas em estacionamento, 
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já que a ausência delas não impede o exercício da profissão.
Com esse entendimento, a Turma negou provimento ao
recurso. RMS 20.043-SP, Rel. Min. Teori Albino Zavascki,
julgado em 8/8/2006. 
Os bens dominicais (dominiais - patrimônio disponível),
por outro lado, são os que pertencem ao acervo do poder público,
sem destinação especial, são aqueles que, embora integrando o
domínio público como os demais, deles diferem pela possibilidade
sempre presente de serem utilizados em qualquer fim ou, mesmo,
alienados pela Administração, se assim o desejar. 
Com relação ao regime jurídico dos bens públicos é
preciso salientar que os bens de uso comum e de uso especial são
bens extra commercium, ou seja, estão fora do comércio privado,
por isso, são submetidos integralmente a regime jurídico de direito
público (indisponíveis). 
De outro lado, os bens dominiais são bens em que é
possível a disposição por parte da Administração, de modo que são
submetidos a regime jurídico de direito privado, porém com
derrogações do regime jurídico de direito público (disponíveis). 
Sendo assim, os bens públicos, por regra, tem por
características: Inalienabilidade, impenhorabilidade,
imprescritibilidade e impossibilidade de oneração. 
A inalienabilidade determina que os bens públicos
não são passíveis de negociação. Todavia, tal característica não é
absoluta, de modo que os bens dominiais podem ser negociados, e
mesmo os bens de uso comum ou de uso especial, podem ser
negociados entre os entes públicos. 
De todo modo, a inalienabilidade pode ser retirada,
quer dizer, pode ser alterada a destinação pública do bem
(afetação), de modo a colocá-lo na categoria dos bens disponíveis
(desafetação). 
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Assim, um bem de uso comum e de uso especial
(afetados à destinação pública) pode ter sua destinação alterada para
bem dominial (desafetação), possibilitando, com isso, a disposição
pela Administração. 
É importante destacar, no entanto, que a alienação debem público, depende de prévia avaliação, autorização
legislativa e, como regra, de licitação. 
A impenhorabilidade dá a garantia de que os bens
públicos não podem servir de garantia para eventual pagamento de
dívidas. Devemos lembrar que, como regra, a Administração Pública
paga seus débitos por meio de precatório, salvo dívida considerada
de pequeno valor, não podendo ter seus bens penhorados, conforme
art. 100 da CF/1988. Todavia, é preciso salientar, que poderá haver o
sequestro de bens e rendas caso seja descumprida a ordem de
pagamento de precatórios. 
Impossibilidade de oneração sendo entendida no
sentido de que os bens públicos não são passíveis de constrição, ou
seja, não podem suportar ônus de direitos reais de garantia (penhor,
hipoteca e anticrese), conforme prescreve o art. 756, CC/02. 
Por fim, a imprescritibilidade não permite que o Estado
perca seu bem pelo não uso, ou seja, como os bens públicos são
inalienáveis, não são objetos de apropriação particular, não incide,
portanto, o instituto da usucapião, nos termos do art. 182, §3º; 191,
parágrafo único e art. 102, CC/02. 
No tocante ao uso de bem público, podem ser de uso
comum ou de uso privativo. De uso normal ou anormal. É
normal quando o bem está sendo utilizado para sua destinação
específica. É anormal quando utilizado de forma lícita para
destinações acessórias. 
O uso comum é quando se destina ao uso de todos
indistintamente. O uso privativo é quando se estabelece o uso por
uma ou algumas pessoas, excluindo-se os demais. 
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O uso privativo tem por características: a exclusividade,
ocorre por título jurídico e é precário. Os títulos jurídicos podem ser
público (autorização, permissão e concessão de uso), ou privado
(locação, arrendamento, comodato, enfiteuse, concessão de direito
real de uso). 
Autorização de uso é ato unilateral, discricionário, de
título precário, podendo ser revogado a qualquer tempo, no qual se
faculta a alguém o uso privativo de bem público, visando atender a
seu interesse. Pode ser em caráter gratuito ou oneroso. Serve para
auxiliar interesses particulares em eventos ocasionais ou temporários. 
Parte da doutrina tem denominado autorização de
uso qualificada ou condicionada àquela em que se estabelece
prazo para utilização, fato que ensejaria a perda da qualidade de
precariedade e por consequência a possibilidade de indenizar pela
retomada antes do prazo. 
Permissão de uso também é um ato administrativo,
precário, e, por isso mesmo, sem prazo certo. Destina-se a permitir o
uso de bem público de forma privativa por particular, contudo é dada
no interesse público, tem grau menor de precariedade, depende, em
regra, de licitação. 
Assim como na autorização, parte da doutrina tem
denominado permissão qualificada ou condicionada àquela em
que se estabelece prazo para utilização, fato que ensejaria a perda da
qualidade de precariedade, e por consequência a possibilidade de
indenizar pela retomada antes do prazo. Neste caso exigiria licitação. 
ADMINISTRATIVO - RECURSO ORDINÁRIO EM MANDADO DE
SEGURANÇA - ATO ADMINISTRATIVO - AUTORIZAÇÃO DE USO 
- BEM PÚBLICO - REVOGAÇÃO DO ATO - POSSIBILIDADE -
NATUREZA PRECÁRIA - AUSÊNCIA DE DIREITO ADQUIRIDO -
LIMITES DO PODER REVOGADOR - COMPETÊNCIA - CERTEZA E
LIQUIDEZ DO DIREITO NÃO COMPROVADA. 
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1. Hipótese em que Prefeito do Município do Rio de Janeiro
revogou autorização de uso de bem público onde a pessoa
jurídica desenvolve comércio para a realização de obra de
interesse comum, qual seja, o alargamento da Avenida das
Américas. 
2. Descabida a alegação de que o Prefeito do Município do Rio
de Janeiro era autoridade ilegítima para a realização do ato;
pois, nos termos da Lei Orgânica dos Municípios (art. 107, XXI),
é justamente ele quem tem esta competência. Se a lei permite
à autoridade revogar o ato, age ela nos estritos limites do seu
poder revogador. 
3. Reconhecido na jurisprudência e doutrina que a autorização
para o funcionamento, instrumentalizada pelo alvará, não gera
ao particular, direito adquirido ao uso do bem, nem direitos
relativos à posse, que, a bem da verdade, traduz-se em mera
detenção. Se não gera direito adquirido, existindo ainda mera
detenção, pode a Administração perfeitamente revogar, a bem
do interesse público, o ato antes realizado. Descabe ao Poder
Judiciário impor à autoridade seja concedida à recorrente a
permissão de uso, muito menos a concessão. 
4. Ainda que se possa alegar, trata-se não de autorização, mas
de permissão, pois nenhum direito líquido e certo vindicado
neste mandamus socorreria ao recorrente, uma vez que
doutrina e jurisprudência vai ao encontro da pretensão recursal
da recorrente. 
Senão vejamos: Permissão - é ato unilateral pelo qual a
administração faculta precariamente a alguém a 
prestação de um serviço público ou defere a utilização 
especial de um bem público.
No primeiro caso serve de exemplo a permissão para
desempenho do serviço de transporte coletivo, facultada
precariamente por esta via, ao invés de outorgada pelo ato
convencional denominado concessão. Exemplo da segunda
hipótese tem-se no ato de facultar a instalação de banca 
de jornais em logradouro público, ou de quiosque para 
venda de produtos de tabacaria etc.' (Celso Antonio
Bandeira de Mello; Curso de Direito Constitucional...; 21ª ed.;
p. 417); 
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Jurisprudência do STJ: '...2. A permissão de uso é instituto
de caráter precário que pode ser revogado a qualquer 
tempo pela Administração Pública, desde que não mais se 
demonstre conveniente e oportuna. Aplicação da Súmula
473 do STF...' (RMS 17.644/DF, Rel. 
Min. Teori Albino Zavascki, DJ 12.4.2007). No mesmo sentido:
RMS 16280/RJ, Rel. Min. José Delgado, DJ 19.4.2004. 
Recurso ordinário improvido. 
(RMS 18.349/RJ, Rel. Ministro HUMBERTO MARTINS, SEGUNDA
TURMA, julgado em 14.08.2007, DJ 23.08.2007 p. 240) 
Concessão de uso é contrato administrativo pelo qual
o Poder público confere a pessoa determinada o uso privativo de bem
público, independentemente do maior ou menor interesse público da
pessoa concedente, sempre precedida de licitação, com prazo certo. 
A discricionariedade é marca das concessões de uso,
identificando-se nesse particular com autorizações e permissões. 
Elementos diferenciais da concessão: O primeiro deles
é a forma jurídica: a concessão de uso é formalizada por contrato
administrativo, ao passo que a autorização e a permissão se
formalizam por atos administrativos. 
Segundo Di Pietro, a concessão é mais apropriada a
atividades de maior vulto, em relação às quais o concessionário
“assume obrigações perante terceiros e encargos financeiros
elevados, que somente se justificam se ele for beneficiado com a
fixação de prazos mais prolongados, que assegurem um mínimo de
estabilidade no exercício de suas atividades”. 
Admitem-se duas espécies de concessão de uso: a
concessão remunerada de uso de bem público e a concessão
gratuita de uso de bem público. 
Concessão de direito real de uso é instituto que se
assemelha, em certos pontos, à concessão de uso. Mas há dois
pontos diferenciais básicos. De um lado, a concessão de uso instaura 
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relação jurídica de caráter pessoal, enquanto que no presente tipo
de concessão de uso é outorgado ao concessionário direito real
(relação imobiliária). 
De outro, os fins da concessão de direito real de uso
são previamente fixados na lei reguladora. Destina-se o uso à
urbanização, à edificação, à industrialização, ao cultivo ou a qualquer
outro que traduza interesse social. Na concessão comum de uso nem
sempre estarão presentes esses fins. 
O direito real oriundo da concessão é transmissível por
ato inter vivos ou causa mortis, mas inafastável será a observância
dos fins da concessão. O instrumento de formalização pode ser
escritura pública ou termo administrativo, devendo o direito real ser
inscrito no competente Registro de Imóveis. Para a celebração desse
ajuste, são necessárias lei autorizadora e licitação prévia, salvo se a
hipótese estiver dentro das de dispensa de licitação. 
Concessão de uso especial para fins de moradia: 
Como os imóveis públicos não são suscetíveis de ser adquiridos por
usucapião, conforme averba o art. 183, § 3º, da CF, sentiu-se a
necessidade de adotar para eles outro instrumento que guardasse
similitude com o usucapião especial de imóvel urbano, tendo em mira
atender às necessidades reclamadas pela política urbana. 
Foi então instituída a concessão de uso especial
para fins de moradia, disciplinada pela MP nº 2.220/01. Os
pressupostos são semelhantes aos da usucapião especial urbano. 
A distinção entre a concessão de uso especial pra fins
de moradia e o usucapião especial urbano, quanto aos pressupostos,
reside em dois pontos: 
1º) No usucapião o objeto é imóvel privado, ao passo
que na concessão é imóvel público; 
2º) na concessão só se conferiu o direito ao possuidor
se os pressupostos foram atendidos até 30 de junho de 2001, ao 
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passo que no usucapião não foi previsto termo final para a aquisição
do direito. 
Conquanto se tenha omitido o legislador, a concessão
de uso especial para fins de moradia tem a natureza de direito real,
à semelhança do que ocorre com o direito real de uso, sendo
transferível por ato inter vivos ou causa mortis. Além disso, o
título da concessão, seja ele formalizado por termo administrativo,
seja por sentença judicial, reclama registro no Cartório do registro de
imóveis. 
Essa concessão, porém, distingue-se da concessão de
direito real de uso prevista no Dec. Lei nº 271/67 pela circunstância
de que é ela conferida para a finalidade exclusiva de moradia, o
que não ocorre nesta última, em que há outras finalidades do uso. 
Cessão de uso é aquela em que o Poder Público
consente o uso gratuito de bem público por órgãos da mesma pessoa
ou de pessoa diversa, incumbida de desenvolver atividade que, de
algum modo, traduza interesse para a coletividade. 
A grande diferença entre a cessão de uso e as formas
até agora vistas consiste em que o consentimento para a utilização
do bem se fundamenta no benefício coletivo decorrente da atividade
desempenhada pelo cessionário. 
A formalização da cessão de uso se efetiva por
instrumento firmado entre os representantes das pessoas cedente e
cessionária, normalmente denominado de “termo de cessão” ou
“termo de cessão de uso”. O prazo pode ser determinado ou
indeterminado, e o cedente pode a qualquer momento reaver a posse
do bem cedido. 
Há outras formas de uso de bens públicos, mas
sob título jurídico privado, se aplicando apenas aos bens
dominiais, tal como: 
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Enfiteuse: é o instituto pelo qual o Estado permite ao
particular o uso privativo de bem público a título de domínio útil,
mediante a obrigação de pagar ao proprietário uma pensão ou foro
anual, certo e invariável. (Consoante jurisprudência do STJ e do STF
é possível a correção do foro. RE 185.578/RJ). 
O novo Código Civil não mais incluiu a enfiteuse no
elenco dos direitos reais, mas garantiu a eficácia das enfiteuses
instituídas anteriormente. 
Diversos bens públicos imóveis podem ser utilizados
sob o título da enfiteuse, como é o caso dos terrenos de marinha,
conforme art. 49, § 3º, do ADCT. A enfiteuse de terrenos de marinha,
aliás, foi à única forma ressalvada pelo CC/02. 
ADMINISTRATIVO. CONTRATO DE ENFITEUSE ENVOLVENDO BENS
DA UNIÃO. ATUALIZAÇÃO DO FORO. POSSIBILIDADE. DECRETO-
LEI N. 9.760/46 E LEI N. 7.450/85. 
OS CONTRATOS DE ENFITEUSE CELEBRADOS COM PARTICULARES
E ENVOLVENDO IMOVEIS DA UNIÃO SE REGEM POR NORMAS DE
DIREITO PUBLICO (DECRETO-LEI N. 9.760/46), INAPLICAVEL O
PRECEITO DO CODIGO CIVIL (ART. 678) NO PERTINENTE A
ATUALIZAÇÃO DO FORO, PREVALECENDO, NESTA PARTE, A LEI
ESPECIAL. 
A ENFITEUSE DOS TERRENOS DE MARINHA TEM SUA 
DISCIPLINA EM LEI ESPECIAL (POR SER CONTRATO DE 
DIREITO ADMINISTRATIVO), APLICANDO-SE-LHE AS 
NORMAS DO DIREITO COMUM NOS ASPECTOS JURIDICOS EM 
QUE O LEGISLADOR NÃO INSTITUIU PROVISÕES ATINENTES 
AO AFORAMENTO DE BENS PUBLICOS.
A RETRIBUIÇÃO DA ENFITEUSE (FORO), UMA VEZ QUE 
ATRELADA AO VALOR DO DOMINIO PLENO DO IMOVEL, 
ESTEVE SEMPRE SUJEITA A VARIAÇÃO, QUER EM 
DECORRENCIA DO PROCESSO INFLACIONARIO, QUER POR 
FATORES OUTROS QUE ALTERAM O VALOR PATRIMONIAL 
(DO IMOVEL), ESTANDO A UNIÃO AUTORIZADA, 
INDEPENDENTEMENTE DA PROMULGAÇÃO DA LEI N. 
7.450/85, A ALTERAR A PERCENTUALIZAÇÃO DO FORO 
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SEMPRE QUE MODIFICADO O VALOR DO DOMINIO PLENO DO 
TERRENO EMPRAZADO.
PRECEDENTES. 
RECURSO IMPROVIDO. DECISÃO UNANIME. 
(REsp 68.342/RJ, Rel. Ministro DEMÓCRITO REINALDO, PRIMEIRA
TURMA, julgado em 10.06.1996, DJ 01.07.1996 p. 23992) 
Direito de Superfície é instituto pelo qual o
proprietário concede a outrem o direito de utilizar, no mínimo, a
superfície de seu imóvel na forma pactuada no respectivo contrato.
Embora seja contrato de direito privado, nada impede que ente
público, desde que haja lei autorizadora, conceda ao administrado o
direito de utilizar a superfície do imóvel público. 
O direito de superfície é instituto similar à enfiteuse,
sobretudo porque, tanto quanto esta, comporta o desmembramento
da propriedade, figurando como dominus da nua-propriedade o
proprietário (que pode ser a pessoa estatal) e como titular do
direito de uso o superficiário. 
Difere da enfiteuse, contudo, porque o superficiário, em
princípio, pode alienar seu direito sem anuência do proprietário, o
que não ocorria com aquela. Ademais, na enfiteuse o foro é da
essência do instituto, ao passo que o valor ajustado no direito de
superfície (solarium) não o é. Por último, o inadimplemento do foro
na enfiteuse provoca a extinção desta, ao passo que na superfície a
extinção nessa hipótese é eventual. 
Locação é o contrato de direito privado pelo qual o
proprietário-locador transfere a posse do bem ao locatário, que tem a
obrigação de pagar certa importância – o aluguel – por período
determinado de uso do bem. 
O uso privativo nessa hipótese ocorre quando o bem
pertence ao Estado. Se este celebra, como locador, contrato de
locação com um particular, assumindo este a condição de locatário,
deve o ajuste ser regulado normalmente pelo Código Civil,
demonstrando o caráter privado da contratação. 
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Têm surgido algumas controvérsias a respeito dessa
forma de uso dos bens de entidades administrativas. Há estudiosos
que não aceitam o regime de locação do direito civil para bens
públicos. 
Nesse sentido é o entendimento do STJ.
Ilustrativamente: 
ADMINISTRATIVO - USO DE BEM DE EMPRESA PÚBLICA:
REGIME JURÍDICO. 
1. Os bens de empresa pública afetados à sua finalidade não
podem ser utilizados senão dentro das regras de Direito
Público. 
2. Bens da INFRAERO na área das atividades aeroportuárias
não seguem as regras de locação (precedentes desta Corte). 
3. Recurso improvido. 
(REsp 41549/ES, Rel. Ministra ELIANA CALMON, SEGUNDA
TURMA, julgado em 22.02.2000, DJ 17.04.2000 p. 52) 
Comodato “é o empréstimo gratuito de coisas não 
fungíveis” (art. 579, CC). Pelo comodato, o proprietário transfere ao
comodatário o uso gratuito do bem por prazo determinado ou
indeterminado. 
A Administração também pode conceder o uso privativo
de bem público por comodato, embora deva priorizar a concessão
gratuita de uso de bem público, por ser instituto próprio de direito
público. 
Há muita divergência quanto à aplicação ou não de
regras de direito privado para estes institutos. 
Enfim, o Arrendamento que é uma hipótese de
locação em que se objetiva a exploração de frutos ou a prestação de
serviços, sendo pelo prazo máximo de 20 anos, salvo casos especiais
previstos em lei, nesse sentido, vale citar: 
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ADMINISTRATIVO. BEM PÚBLICO DA UNIÃO.
ARRENDAMENTO. PRAZO DE DOIS ANOS. BENFEITORIAS.
PREVISÃO CONTRATUAL DE INCORPORAÇÃO SEM DIREITO A
INDENIZAÇÃO. REINTEGRAÇÃO DE POSSE. 
1. Lê-se na 9ª cláusula do contrato de arrendamento que
teria "vigência por 02 (dois) anos contados a partir da
assinatura de seu termo" e poderia "ser prorrogado por
período igual se manifesto interesse do ARRENDATÁRIO e
aceitação do ARRENDANTE". Em seu término, cessariam
"todos os seus efeitos, independente (sic) de notificação
judicial ou extrajudicial". Assim, há base para interpretação
no sentido de que os dois anos contar-se-iam a partir da
publicação do extrato contratual no Diário Oficial da União.
Uma coisa é o prazo contratual, de dois anos, que se conta a
partir da assinatura, e outra é o início da vigência do
contrato, a data da publicação de seu extrato no D.O.U., com
efeito retroativo à data da assinatura. Mas ainda que assim
não fosse, não teria mais sentido discutir a questão tendo em
vista a quantidade de anos que a esta altura já se passaram
sem que tenha havido renovação formal do contrato e sem
que a apelante tenha desocupado o imóvel. O formalismo
não pode se sobrepor à indisponibilidade do interesse
público, própria do regime jurídico dos bens públicos. 
2. Na 13ª cláusula está dito que o arrendatário deveria
"obter a aprovação do ARRENDANTE para construção ou
reforma de qualquer benfeitoria" e que as benfeitorias
erigidas pelo ARRENDATÁRIO incorporar-se-iam, "sem
quaisquer indenizações, ao patrimônio da União Federal,
findo o prazo contratual originário ou rescindido o contrato
por justa causa". Ora, se o arrendatário deveria obter a
aprovação do arrendante para construção ou reforma de
qualquer benfeitoria, com muito mais razão deveria haver
aprovação para edificar acessão, mesmo porque qualquer
obra que devesse ser paga pela Administração dependia de
disponibilidade orçamentária e processo licitatório. A única
interpretação possível, no caso, é a de que foi empregado o
termo benfeitoria em sentido comum, abrangendo acessão. 
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3. Já era regra do antigo Código, repetida no Código Civil de
2002, art. 112, que "nas declarações de vontade se atenderá
mais à intenção nelas consubstanciadas do que ao sentido
literal da linguagem". 
4. Confirmação da sentença, em que foi julgado procedente o
pedido para reintegrar a União na posse do imóvel objeto de
arrendamento. 
5. Apelação a que se nega provimento. 
(AC 1999.41.00.002448-1/RO, Rel. Desembargador Federal
João Batista Moreira, Quinta Turma, DJ de 04/05/2006, p.16) 
Intervenção do Estado na Propriedade 
Observa-se que o Estado exerce diversas atividades,
dentre elas temos a prestação de serviços públicos, o exercício do
poder de polícia e o fomento. Ademais, há ainda, outra atividade de
considerável importância, que é a intervenção estatal no domínio
privado. 
Trata-se de atividade destinada a resguardar o
interesse público e a promoção do bem estar social. 
Como bem salienta Carvalho Filho, o Estado “saindo
daquela posição de indiferente distância,.. foi assumindo a tarefa de
assegurar a prestação de serviços fundamentais e ampliando seu
espectro social, procurando a proteção da sociedade vista como um
todo, e não mais como um somatório de individualidades. Para tanto,
precisou imiscuir-se nas relações privadas”. 
Tais atividades nos interesse pelo fato de que o Estado
estará atuando no âmbito da liberdade individual, sobretudo no que
diz respeito ao direito de propriedade. 
Direito de propriedade 
Assim, antes de adentrar ao estudo da intervenção do
Estado necessário rememorar alguns aspectos atinentes ao direito de
propriedade. 
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Com efeito, a Constituição Federal, em seu artigo 5º,
inciso XXII, assegura o direito à propriedade, correspondendo ao
direito de usar, gozar, usufruir, dispor a coisa, bem como de
reavê-la do poder de quem quer que a injustamente a possua
ou a detenha, conforme art. 1.228, CC/02. 
No entanto, como sabido os direitos individuais não são
absolutos, de modo que, com relação ao direito à propriedade, não
poderia ser diferente. Assim, a própria Constituição estabelece que a
propriedade tenha certas limitações ante a necessidade de cumprir
sua função social, a exemplo do que dispõe o art. 5º, inc. XXIII,
CF/88. 
Fundamento 
A intervenção do Estado na propriedade está alicerçada
sob dois fundamentos, sendo: a) supremacia do interesse
público sobre o interesse particular; b) função social da
propriedade. 
Competência 
Acerca da intervenção na propriedade é preciso
distinguir em competência legislativa e administrativa. A competência
legislativa é atribuída à União, conforme previsto no art. 22, incisos
I, II e III, ao dispor da competência privativa da União para legislar
sobre direito civil, desapropriação e requisições. 
Todavia, para legislar sobre condicionamentos e
restrições ao uso da propriedade a competência divide-se entre
União, Estados, Distrito Federal e Municípios. Cite-se, por exemplo, o
caso de restrição imposta ao uso da propriedade para a proteção do
meio ambiente e a defesa do solo, que pode advir de lei emanada de
qualquer das esferas (art. 24, VI, e art. 30, I e II, da CR/88). 
Por outro lado, a competência administrativa, ou
seja, para executar os atos inerentes à intervenção na propriedade 
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particular é distribuído a todos os entes políticos, tal como a União,
Estados-membros, DF e Municípios. 
5. Modalidades 
A intervenção pode ser de duas espécies, conforme
lição de Carvalho Filho, sendo a hipótesede intervenção restritiva
quando há limitação, diminuição ou a imposição de ônus à
propriedade particular. 
É hipótese de intervenção supressiva quando há
perda do domínio em favor do Estado. Nesta o Estado, valendo-se do
princípio da supremacia do interesse público sobre o privado, despoja
o titular de sua propriedade, transferindo-a coercitivamente para si. 
Com efeito, a intervenção supressiva ocorre nos
casos de desapropriação. Por outro lado, as modalidades de
intervenção restritiva são: servidão administrativa, requisição,
ocupação temporária, tombamento, limitação administrativa,
edificação e utilização compulsória, e parcelamento. 
5.1 Limitação Administrativa 
É modalidade de intervenção na propriedade que impõe
obrigação de caráter geral a proprietários indeterminados no
momento da edição do ato, mas determináveis no momento da
concretização, em benefício do interesse geral abstratamente
considerado, afetando o caráter absoluto do direito de propriedade. 
As “limitações administrativas são determinações 
de caráter geral, através das quais o Poder Público impõe a
proprietários indeterminados obrigações positivas, negativas
ou permissivas, para o fim de condicionar as propriedades ao
atendimento da função social”. 
Ilustrativamente, pode-se citar a obrigação de não
construir além de determinado número de pavimentos, conhecida
como gabarito (obrigação negativa). 
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O proprietário pode ser obrigado, ainda, a tolerar a
ação administrativa, como nos casos de fiscalização de elevadores em
edifícios (obrigação permissiva). Por fim, podem ser impostas
obrigações positivas ao dominus, como na hipótese de parcelamento
ou edificação compulsórios (art. 182, § 4°, I, CF/88). 
Vale destacar que elas não trazem uma restrição a um
direito preexistente. Na verdade, elas delimitam o próprio conteúdo
do direito de propriedade. Não existe um direito incondicionado de
propriedade que, posteriormente, tem seu alcance reduzido pelas
referidas medidas. 
Como são imposições de caráter geral, as medidas ora
analisadas não dão direito à indenização pelos proprietários atingidos.
Entretanto, a doutrina entende que se as limitações administrativas
importarem em redução da propriedade privada, surgirá o dever
indenizatório do Estado. 
Tem as seguintes características: 
a) são atos legislativos ou administrativos de
caráter geral (por se tratar de restrição de caráter geral deve em
regra ser estabelecida por lei ou por ato administrativo de conteúdo
geral); 
b) têm caráter de definitividade (as limitações
administrativas são impostas para perdurar, não tendo caráter
provisório); 
c) o motivo das limitações administrativas é
constituído pelos interesses públicos abstratos; 
d) Não são indenizáveis (não há o direito subjetivo à
indenização, na medida em que não há um ônus a ser suportado por
um em detrimento da coletividade, trata-se de imposição que todos
devem suportar). 
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A limitação administrativa é corolário do Poder de
Polícia ao estabelecer limitações ao direito de propriedade, tal como
restrição ao direito de construir até certa altura, em certos locais etc
Ilustrativamente: 
PROCESSUAL CIVIL. ADMINISTRATIVO. RECURSO
ESPECIAL. DECRETO 750/93. PROIBIÇÃO DO CORTE,
DA EXPLORAÇÃO E DA SUPRESSÃO DE VEGETAÇÃO
PRIMÁRIA OU NOS ESTÁGIOS AVANÇADO E MÉDIO DE
REGENERAÇÃO DA MATA ATLÂNTICA. SIMPLES
LIMITAÇÃO ADMINISTRATIVA. AÇÃO DE NATUREZA
PESSOAL. PRESCRIÇÃO QUINQUENAL. DECRETO 
20.910/32. RECURSO PROVIDO. 
1. Para que fique caracterizada a desapropriação
indireta, exige-se que o Estado assuma a posse efetiva
de determinando bem, destinando-o à utilização
pública, o que não ocorreu na hipótese dos autos, visto
que a posse dos autores permaneceu íntegra, mesmo
após a edição do Decreto 750/93, que apenas proibiu o
corte, a exploração e a supressão de vegetação
primária ou nos estágios avançado e médio de
regeneração da Mata Atlântica. 
2. Trata-se, como se vê, de simples limitação 
administrativa, que, segundo a definição de Hely 
Lopes Meirelles, "é toda imposição geral, gratuita, 
unilateral e de ordem pública condicionadora do 
exercício de direitos ou de atividades particulares 
às exigências do bem-estar social" ("Direito 
Administrativo Brasileiro", 32ª edição, atualizada 
por Eurico de Andrade Azevedo, Délcio Balestero 
Aleixo e José Emmanuel Burle Filho – São Paulo: 
Malheiros, 2006, pág. 630).
3. É possível, contudo, que o tombamento de
determinados bens, ou mesmo a imposição de
limitações administrativas, traga prejuízos aos seus
proprietários, gerando, a partir de então, a obrigação
de indenizar. 
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4. Não se tratando, todavia, de ação real, incide, na
hipótese, a norma contida no art. 1º do Decreto 
20.910/32, o qual dispõe que "todo e qualquer direito
ou ação contra a Fazenda Federal, Estadual ou
Municipal, seja qual for a sua natureza, prescreve em
cinco anos contados da data do ato ou fato do qual se
originarem". 
5. Assim, publicado o Decreto 750/93 no DOU de 11 de
fevereiro de 1993, não resta dúvida de que a presente
ação, ajuizada somente em 10 de fevereiro de 2003, ou
seja, decorridos quase dez anos do ato do qual se
originou, foi irremediavelmente atingida pela
prescrição, impondo-se, desse modo, a extinção do
processo, com resolução de mérito, fundamentada no
art. 269, IV, do Código de Processo Civil. 
6. Recurso especial provido. 
(REsp 901.319/SC, Rel. Ministra DENISE ARRUDA,
PRIMEIRA TURMA, julgado em 17.05.2007, DJ 
11.06.2007 p. 292) 
5.2 Servidão Administrativa 
Trata-se de direito real (ônus real) atribuído ao Poder
Público no sentido de usar especificamente uma propriedade definida,
para prestação de serviço público ou utilidade pública, mediante
indenização dos prejuízos efetivos. Ex.: passagem de cabos de alta
tensão sobre a propriedade, dutos de petróleo etc. 
A servidão administrativa pode ocorrer por acordo
administrativo, através de escritura pública ou por força de sentença
judicial, por ação movida pelo Poder Público, de modo que não se
reveste de auto-executoriedade. 
Ademais, conforme grande parte da doutrina, a
servidão ainda pode ocorrer por determinação legal. 
O dispositivo legal relacionado às servidões
administrativas é o art. 40 do Decreto-Lei nº n° 3.365/41, que 
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regulamenta as desapropriações por necessidade e utilidade pública.
O citado dispositivo dispõe que “o expropriante poderá constituir 
servidões, mediante indenização na forma desta lei”. 
A servidão deverá ser inscrita no Registro de Imóveis,
para que produza efeitos erga omnes. Porém, ainda que o Poder
Público não tome a referida precaução, a servidão será considerada
aparente, conferindo direito à proteção possessória1. 
Dessa forma, a servidão terá as seguintes
características: 
a) a natureza jurídica é de direito real; 
b) incide sobre bem imóvel; 
c) tem caráter de definitividade; 
d) indenização prévia e condicionada (neste caso só se
houver prejuízo) Os juros compensatórios também são
devidos, quando o uso efetivo do bem pelo PoderPúblico antecede o pagamento da indenização2. 
5.3 Requisição 
A requisição consiste na faculdade conferida ao poder
público de usar de propriedade particular, no caso de iminente perigo
público, mediante indenização posterior, se houver dano (art. 5º, XXV
e art. 22, III, da CF). A requisição pode ser para fins civis ou
militares. 
Em regra, não há indenização pelo uso, no entanto, se
houver demonstrado dano, poderá haver indenização ulterior. 
Então, a requisição terá as seguintes características: 
a) natureza: direto pessoal da Administração 
b) pressuposto: é o perigo público iminente 
1
Súmula n° 415, do STF: “Servidão de trânsito não titulada, mas tornada permanente, sobretudo pela 
natureza das obras realizadas, considera-se aparente, conferindo o direito à proteção possessória”. 
2
Súmula n° 56, STJ: “Na desapropriação para instituir servidão administrativa são devidos os juros
compensatórios pela limitação do uso da propriedade”. 
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c) objeto: bens imóveis, móveis e serviços 
d) caráter: transitoriedade 
e) indenização: em regra não há, porém a indenização,
se houver, é ulterior. 
5.4 Ocupação temporária 
A ocupação temporária é forma de intervenção pela
qual o Poder Público usa transitoriamente imóveis privados, como
meio de apoio à execução de obras e serviços públicos. 
Consoante lição de Carvalho Filho, a “ocupação 
temporária é a forma de intervenção pela qual o Poder Público
usa transitoriamente imóveis privados, como meio de apoio à
execução de obras e serviços públicos”. 
Exemplo muito citado pela doutrina de aplicação desse
tipo de intervenção é a utilização temporária de terrenos particulares
contíguos a estradas (em reforma ou construção), para a colocação
do maquinário usado na obra. 
O Prof. Carvalho Filho menciona ainda como exemplo
de ocupação temporária o uso de imóveis privados para instalação de
mesas receptoras, por ocasião das eleições. Entretanto, Celso Antônio
Bandeira de Mello defende que o uso de bens privados para eleições é
hipótese de servidão. 
O fundamento legal da referida modalidade de
intervenção estatal é o art. 36 do Decreto-Lei nº 3.365/41, que
estatui o seguinte: “é permitida a ocupação temporária, que será
indenizada, afinal, por ação própria, de terrenos não-edificados,
vizinhos às obras e necessários à sua realização”. 
Nesse sentido, o Prof. Carvalho Filho distingue dois
tipos de ocupação temporária: i) uma para obras públicas
vinculadas ao processo de desapropriação (art. 36 Decreto-Lei
nº 3.365/41); e, ii) outra relacionada às demais obras e
serviços públicos em geral. 
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Nestes temos, podemos citar as seguintes
características: 
a) natureza: direito de caráter não-real (pessoal do
poder público); 
b) objeto: só incide sobre a propriedade imóvel; 
c) caráter: transitoriedade; 
d) pressuposto: necessidade de realização de
obras e serviços públicos normais; 
e) indenização: cumpre esclarecer que a ocupação
temporária pode ocorrer não só para fins de
execução de obras ou serviços. Eventualmente,
pode ocorrer quando for necessária à
desapropriação, entendida, neste caso, com sendo
modalidade de ocupação vinculada à
desapropriação, quando incidirá o dever
indenizatório. Outrossim, quando não estiver
vinculada à desapropriação inexistirá em regra
esse dever, a menos que haja prejuízos para o
proprietário; 
5.5 Tombamento 
É modalidade de intervenção que tem por objetivo a
proteção do patrimônio histórico e artístico nacional, impondo a sua
preservação, de acordo com regras adequadas a cada caso (art. 216,
§ 1º, da CF e Decreto-Lei nº 25/37). Exemplo: proteção aos
quilombolas. 
Embora a maior parte dos publicistas considere o
tombamento uma modalidade autônoma de intervenção estatal na
propriedade, o Prof. Bandeira de Mello entende que ele é, na
verdade, um tipo de servidão. 
A palavra tombamento provém do verbo tombar, que
no Direito português significa inventariar, registrar ou inscrever bens.
O inventário dos bens do Estado português era feito no Livro do 
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Tombo, o qual era assim denominado porque guardado na Torre do
Tombo. 
O tombamento é uma forma de intervenção na
propriedade através da qual o Poder Público busca proteger o
patrimônio histórico, artístico, paisagístico, arqueológico ou turístico.
Contudo, não é a única forma de proteção do patrimônio cultural
brasileiro, conforme se depreende da leitura do art. 216, § 1°, da
Carta Republicana, in verbis: 
Art. 216 
§ 1° O Poder Público, com a colaboração da
comunidade, promoverá e protegerá o patrimônio
cultural brasileiro, por meio de inventários, registros,
vigilância, tombamento e desapropriação, e de outras
formas de acautelamento e preservação. 
O diploma legislativo regulador do tombamento é o
Decreto-Lei nº 25/373, segundo o qual o instituto pode incidir sobre
bens móveis e imóveis. 
Relevante questão diz respeito à possibilidade do
tombamento de florestas ou reservas naturais. Segundo Hely Lopes e
Carvalho Filho, tais bens são suscetíveis de proteção pelo Estado,
mas o instrumento adequado não é o tombamento. 
Para Carvalho Filho, o tombamento é um ato
administrativo4 precedido de um procedimento5. Este ato deve ser
analisado sob dupla perspectiva. No que concerne ao motivo do ato
(defesa do patrimônio cultural brasileiro) é vinculado. 
De outra parte, quanto à qualificação do bem como de
natureza histórica, artística, etc., para fins de proteção, o ato é
discricionário. 
3
Qualquer dos entes (União, Estados, Distrito Federal e Municípios) pode proceder ao tombamento. 
4
A Constituição determinou o tombamento de todos os documentos e sítios detentores de
reminiscências históricas dos antigos quilombos (art. 216, § 5°), independente de ato administrativo. 
5
Para DI PIETRO, o tombamento é um procedimento. 
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O tombamento pode ser classificado quanto aos
seguintes critérios: 
a) Quanto à vontade 
 Voluntário – quando o proprietário consente no
tombamento, seja anuindo à notificação realizada
pelo Poder Público, formulando a este pedido nesse
sentido (art. 7° do Decreto-Lei nº n° 25/37); 
 Compulsório – quando o proprietário resiste à
inscrição do bem (art. 8° do Decreto-Lei nº n°
25/37). 
b) Quanto à eficácia 
 Provisório – enquanto estiver em curso o
procedimento administrativo instaurado pela
notificação (art. 10 do Decreto-Lei nº n° 25/37); 
 Definitivo – após a conclusão do processo de
inscrição do bem (art. 10 do Decreto-Lei nº n°
25/37). 
c) Quanto aos destinatários6
 Individual – quando atinge bem determinado; 
 Geral – quando alcança todos os bens situados num
bairro ou cidade. 
Para a Profa. Di Pietro há o tombamento de ofício
que incide sobre bens públicos, processando-se mediante simples 
6
CARVALHO FILHO discorda dessa classificação, pois entende que o tombamento tem sempre caráter
individual. Quando várias edificações forem atingidas pelo ato, isso decorre do fato de que cada uma 
delas foi considerada de per si. 
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notificação à entidade a quem pertencer, ou sob cuja guarda estiver a
coisa tombada (art. 5° do Decreto-Lei nº n° 25/37). 
A respeito disso, o Prof. Carvalho Filho entende que
vigora o princípio da hierarquia federativa – tal qual na servidão, o
que obstaria, por exemplo, o tombamento de um bem federal por um
Estado. No entanto, o STJ já decidiu que é possível o
tombamento de bem estadual por Município, contrariando o
citado princípio (Informativo n° 244/2005). 
Registre-se, ainda, a possibilidade de cancelamento do
tombamento, por ato do Presidente da República, por motivos de
interesse público, de ofício ou em grau de recurso, interposto por
qualquer legítimo interessado (Decreto-Lei nº 3.866/41). 
Destaque-se, também, que alguns publicistas referem-
se à possibilidade de desaparecer o fundamento que deu suporte ao
ato de tombamento. Isso conduziria ao cancelamento do ato de
inscrição (destombamento). 
Em relação à indenização, assevere-se que, em regra, o
tombamento não gera direito à reparação, salvo se for comprovado
prejuízo. 
Quanto aos efeitos do referido ato administrativo,
podemos sistematizá-los da seguinte forma: 
a) Obrigações positivas – o proprietário deve fazer
as obras de conservação necessárias à preservação do bem ou, se
não tiver meios, comunicar sua necessidade ao órgão competente,
sob pena de incorrer em multa correspondente ao dobro da
importância em que foi avaliado o dano sofrido pela coisa (art. 19,
Decreto-Lei nº 25/37). 
Em caso de alienação onerosa do bem tombado de
propriedade particular, deverá ser assegurado o direito de preferência
da União, Estados e Municípios, nessa ordem, sob pena de nulidade 
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do ato, sequestro do bem e multa de 20% de seu valor imposta ao
adquirente e ao alienante (art. 22, Decreto-Lei nº 25/37); 
b) Obrigações negativas – o proprietário não pode
destruir, demolir ou mutilar o bem tombado nem, sem prévia
autorização do órgão competente, repará-lo, pintá-lo ou restaurá-lo,
sob pena de multa de 50% do dano causado (art. 17, Decreto-Lei nº
25/37); em se tratando de bem móvel, o proprietário não pode
retirá-lo do país, a menos que seja por curto prazo, para fim de
intercâmbio cultural (art. 14, Decreto-Lei nº 25/37); 
c) Obrigação de suportar – o proprietário do bem
tombado fica obrigado a suportar a fiscalização do órgão competente,
não podendo opor obstáculos, sob pena de multa (art. 20, Decreto-
Lei nº 25/37). 
Importa ressaltar que os proprietários de imóveis
vizinhos ao bem tombado também sofrem consequências, como se
nota da leitura do art. 18 do Decreto-Lei nº 25/37, in verbis: 
Art. 18. Sem prévia autorização do Serviço do
Patrimônio Histórico e Artístico Nacional, não se poderá,
na vizinhança da coisa tombada, fazer construção que
lhe impeça ou reduza a visibilidade, nem nela colocar
anúncios ou cartazes, sob pena de ser mandada
destruir a obra ou retirar o objeto, impondo-se neste
caso a multa de cinquenta por cento do valor do
mesmo objeto. 
Por fim, o tombamento (definitivo) de bens imóveis
será transcrito no registro competente, porém essa medida não é
indispensável para a produção de seus efeitos em relação ao
proprietário, mas tão-somente para assegurar o direito de
preferência. 
Características: 
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a) é sempre uma restrição parcial, não impedindo ao
particular o exercício dos direitos inerentes ao domínio; A coisa
tombada continua pertencendo ao proprietário, passando, porém, a
sofrer uma série de restrições. 
Não pode, por exemplo, o proprietário danificar a coisa
tombada, nem reparar, pintar ou restaurar a mesma sem autorização
especial. O Código Penal pune com detenção de seis meses a dois
anos quem destruir, inutilizar ou deteriorar coisa tombada pela
autoridade em virtude de valor artístico, arqueológico ou histórico
(art. 165 do CP). 
b) em regra, não dá direito à indenização, essa
somente ocorrera na hipótese de demonstração de prejuízo em
decorrência do tombamento; Se o tombamento impedir
completamente o uso da propriedade, caberá indenização, por ser o
fato equivalente a uma desapropriação indireta. 
c) pode atingir bens de qualquer natureza: móveis ou
imóveis, materiais ou imateriais, públicos ou privados; 
d) tem procedimento próprio iniciado com a notificação
do proprietário para impugnação em 15 dias. Para Maria Sylvia
Zanella Di Pietro trata-se de um procedimento administrativo, porque
não se realiza em um único ato, mas numa sucessão de atos
preparatórios, essências à validade do ato final, que é a inscrição no
Livro do Tombo. Há divergência doutrinária quanto a sua natureza
jurídica. 
e) No caso de venda do bem (mesmo judicial), deve ser
oferecida preferência para a União, os Estados e os Municípios, nesta
ordem (art. 22). 
f) A coisa tombada não pode sair do País, senão por
curto prazo (art. 14), para exposições ou demonstrações. De igual
forma, não é possível tombar bens culturais que estejam expostos
em museus. 
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O tombamento poderá ser voluntário, quando o
proprietário encaminha a proposta ao Poder Público que a aceita.
Pode ser, como de regra é, de ofício ou compulsório, isto é,
determinada pelo Poder Público. 
Poderá ser provisória quando ainda não houve o ato
final decretando o tombamento, momento em que será considerado
definitivo. 
5.6 Desapropriação 
É limitação imposta ao direito fundamental à
propriedade, prevista no art. 5º, XXIV, CF/88, ao dispor que a lei
estabelecerá o procedimento para desapropriação por necessidade ou
utilidade pública, ou por interesse social, mediante justa e prévia
indenização em dinheiro, ressalvados os casos previstos nesta
Constituição.. 
Para Celso Bandeira desapropriação é procedimento
através do qual o Poder Público, fundado em necessidade pública,
utilidade pública ou interesse social, compulsoriamente despoja
alguém de um bem certo, normalmente adquirido-o para si, em
caráter originário, mediante indenização prévia, justa e pagável em
dinheiro, salvo de certos imóveis urbanos e rurais, em que, por
estarem em desacordo com a função social legalmente caracterizada
para eles, a indenização far-se-á em títulos da dívida pública,
resgatáveis em parcelas anuais e sucessivas, preservado o seu valor
real. 
Hely Lopes conceitua desapropriação como
transferência compulsória da propriedade particular (ou pública de
entidade de grau inferior para a superior) para o Poder Público ou
seus delegados, por utilidade ou necessidade pública ou, ainda, por
interesse social, mediante prévia e justa indenização em dinheiro (CF,
art. 5º, XXIV), salvo as exceções constitucionais de pagamento em
títulos da dívida pública de emissão previamente aprovada pelo
Senado Federal, no caso de área urbana não edificada, subtilizada ou
não utilizada (CF, art. 812, §4º, III), e de pagamento em títulos da 
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30 
dívida agrária, no caso de Reforma Agrária, por interesse social (CF,
art. 184). 
Odete Medauar destaca que a desapropriação é a figura
jurídica pela qual o poder público,necessitando de um bem para fins
de interesse público, retira-o do patrimônio do proprietário, mediante
prévia e justa indenização. 
Vê-se, portanto, que a desapropriação é instituto de
direito administrativo, por meio do qual o Poder Público
intervém na propriedade particular retirando-a,
compulsoriamente, do domínio de outrem e transferindo-a
para si ou para terceiro, mediante indenização. 
No tocante ao tratamento legal, devemos observar que
a disposição Constituição acerca da desapropriação é extensa, de
modo que é possível elencar os seguintes dispositivos: 
 Art. 5º, incs. XXIV e XXII; 
 Art. 22, inc. II (competência da União para legislar); 
 Art. 182, §3º (desapropriação urbana); 
 Art. 182, §4º, inc. III (desapropriação-sanção urbanística); 
 Art. 184, caput (desapropriação para fins de reforma agrária)
 Art. 243, caput (desapropriação-confisco) 
De igual forma, a regulamentação infraconstitucional é
bem abrangente, englobando: 
 Dec. Lei nº 3.365/41 (Lei Geral da Desapropriação); 
 Lei nº 4.132/62 (desapropriação por interesse social); 
 Dec. Lei nº 4.593/64 (desapropriação para combate à 
seca do Nordeste); 
 Dec. Lei nº 1.075/70 (imissão provisória na posse); 
 Lei nº 8.257/91 (expropriação de glebas utilizadas para 
fins de produção, cultivo de psicotrópicos);
 Lei nº 8.629/93 (reforma agrária); 
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 LC nº 76/93 (alterada pela LC 88/96) – estabelece o 
procedimento contraditório especial de rito sumário 
(desapropriação rural para fins de reforma agrária); 
 Lei nº 10.257/01 – estatuto das cidades 
(desapropriação-sanção urbanística). 
A desapropriação tem por fundamentos constitucionais
a: Utilidade pública, Necessidade pública e o Interesse social. 
A diferença entre utilidade, necessidade pública e
interesse social foi estabelecida por Seabra Fagundes, que bem
percebeu as nuances de cada fundamento. 
A necessidade pública ocorre quando há uma
situação inadiável, irremediável, cuja solução é indispensável à
coletiva. São situações urgentes, prementes. 
A utilidade pública ocorre quando se trata de uma
conveniência do poder público. Exemplo: segurança nacional, Defesa
do Estado, socorro público em caso de calamidade, salubridade
pública, nos termos do art. 5º, Dec.Lei nº 3.365/41. 
Interesse social é fundamento lastreado na solução
de problemas de cunho social. Conforme a Lei nº 4.132/62, art. 2º,
tem-se como exemplo a construção de casas populares, preservação
de cursos e mananciais de água e de reservas florestais. 
Modalidades: 
A desapropriação poderá ser: 
 Desapropriação para fins de necessidade, utilidade
pública ou interesse social, com justa e prévia indenização
em dinheiro; 
o Justa e prévia indenização: justa é a indenização
quanto ao valor do bem, ou seja, é justa quando
preservar o valor real do bem, acrescido dos prejuízos 
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experimentados (honorários advocatícios, perícias, juros
compensatórios, juros de mora, correção monetária e
benfeitorias). Prévia diz respeito ao pagamento antes da
perda do domínio. 
Informativo 425 (RE-348769) 
Título: Justa Indenização e Fator de Redução 
Artigo 
A Turma negou provimento a recurso extraordinário em
que o INCRA pleiteava a incidência de fator de redução
sobre o valor, fixado por laudo pericial, de imóvel
objeto de desapropriação, ao argumento de inexistência
de posse direta, uma vez que, atualmente, o referido
imóvel encontra-se ocupado por posseiros. A autarquia
sustentava violação ao art. 161, da CF/69 e aos artigos
5º, XXIV, e 184, da CF/88. Ressaltando que o STF
firmara precedente no sentido de que a falta de posse
direta do imóvel pode resultar na redução do valor da
indenização do imóvel objeto de desapropriação,
entendeu-se, não obstante, que a pretendida
diminuição, sem a necessária demonstração de efetiva
depreciação do imóvel em virtude da presença de
posseiros no local, ofenderia o princípio da justa
indenização. Precedente citado: RE 93643/SP (DJU de 
27.4.2001). RE 348769/PR, rel. Min. Sepúlveda
Pertence, 2.5.2006. (RE-348769) 
 Desapropriação-sanção 
o Para fins de reforma agrária, com indenização por
meio de títulos da dívida agrária, com prazo de resgate
de até 20 anos, a partir do 2º ano 
o Urbanística, com indenização através de títulos da
dívida pública, com emissão autorizada pelo Senado
Federal, com prazo de resgate em até 10 anos, em
parcelas anuais, iguais e sucessivas. 
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 Desapropriação-confisco (expropriação), não havendo
indenização, tendo em vista que o Estado desapropriação em
razão de a propriedade está sendo usado para pratica de
atividade ilícita, nos termos do art. 243, CF. Importante
destacar que, neste caso, do caput do art. 243 a propriedade
imóvel que esteja sendo utilizada para o plantio ou cultivo. No
entanto, ainda haverá o confisco de qualquer bem que esteja
sendo utilizado para a prática de tal ilícito, nos termos do
parágrafo único do art. 243, CF/88. 
ADMINISTRATIVO. PROCESSO CIVIL. AÇÃO DE
DESAPROPRIAÇÃO POR INTERESSE SOCIAL. PLANTIO
DE ENTORPECENTES. ART. 243, DA CONSTITUIÇÃO
FEDERAL. LEI Nº 8.257/91. DECRETO Nº 577/92. 
1. Não se deve conhecer do agravo retido, se o
agravante não requerer, expressamente, em suas
razões, sua apreciação pelo Tribunal. Aplicação do art.
523, § 1º, do Código de Processo Civil. 
2. O destinatário da intimação para a prática de atos
processuais é o advogado, regularmente constituído e
detentor do jus postulandi, e não a parte, cabendo ao
primeiro informar ao seu patrocinado a necessidade
e/ou conveniência de comparecer à Audiência de
Instrução e Julgamento. Inexistência de cerceamento à
defesa. Nulidade não observada. Precedentes do
Superior Tribunal de Justiça. Preliminar rejeitada. 
3. A expropriação devido ao cultivo ilegal de
psicotrópicos, além do elemento objetivo (cultivo da
terra), necessita da comprovação de que o proprietário
participou conscientemente dessa conduta. 
4. O sistema penal brasileiro assenta-se no princípio da
responsabilidade subjetiva, devendo consignar
expressamente quando incidir a responsabilidade
objetiva, exceção à regra geral. 
5. Inexistência de indício de que o proprietário do
imóvel rural em que foi encontrada a cultura ilegal de
planta psicotrópica, tinha ciência da prática ilícita.
Precedentes desta 4ª Turma. 
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6. Agravo Retido não conhecido. 
7. Apelação do expropriado provida. 
8. Apelação da União e remessa oficial improvidas. 
(AC 2000.01.00.064904-7/BA, Rel. Juiz Federal Marcus
Vinicius Bastos (conv), Quarta Turma, DJ de
14/04/2005, p.21) 
É importante destacar que compete à União legislar
sobre desapropriação, nos termos do art. 22, inc. II, CF/88. 
No entanto, competente para praticar os atos materiais
da desapropriação são as mesmas pessoas que podem declarar ou
qualquer pessoa jurídica de direito privado que esteja prestando
serviço público, desde que haja autorização no contrato ou na lei,
conforme art. 3º, DL 3.365/41. 
Assim, o sujeito ativo da desapropriação é o ente ou
entidade, inclusive o concessionário,a quem foi dado o poder de
realizar os atos materiais da desapropriação. 
Cumpre salientar que a União poderá desapropriar bens
dos Estados, DF e dos Municípios, os Estados poderão desapropriar
bens dos Municípios, conforme jurisprudência firme nesse sentido: 
PROCESSUAL. ADMINISTRATIVO. CONCESSIONÁRIA
DE SERVIÇO PÚBLICO FEDERAL. IMÓVEL. MUNICÍPIO.
AUTORIZAÇÃO LEGISLATIVA. AUSÊNCIA.
DESAPROPRIAÇÃO. INTERESSE PÚBLICO. 
1. O recurso de agravo de instrumento não deve ser
convertido em agravo retido, quando se tratar, como
no caso, de decisão suscetível de causar à parte lesão
grave ou de difícil reparação. 
2. A desapropriação de bens públicos, além de sujeitar-
se à gradação do § 2º, artigo 2º, Decreto-Lei nº n.
3365/41, não pode prescindir da autorização
legislativa, com o que se afastará eventual arbítrio da
Chefia do Executivo viciando o ato declaratório de
interesse público (KIYOSHI HARADA). 
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3. A União pode desapropriar bens dos Estados, 
do Distrito Federal, dos Municípios e dos 
territórios e os Estados, dos Municípios, sempre 
com autorização legislativa especifica (STF, RE 
172.816).
(AG 2005.01.00.055370-0/TO, Rel. Desembargador
Federal Mário César Ribeiro, Quarta Turma, DJ de
02/03/2007, p.48) 
Vale destacar que qualquer bem de valor econômico,
seja imóvel, móvel, ações ou direitos, inclusive a posse, poderá ser
objeto de desapropriação. 
Em relação ao procedimento para desapropriação,
temos duas fases, uma denominada declaratória e a outra executória. 
A fase declaratória tem início com a declaração do
fundamento da desapropriação, ou seja, inicia-se com declaração de
utilidade ou interesse social, bem como com caracterização do
bem, indicando-o e dando a especificação de sua destinação, tendo
por instrumento o decreto expropriatório, ou lei de efeito
concreto. 
O decreto deverá conter o fundamento legal,
identificação do bem, destinação, sujeito passivo e recursos
orçamentários. 
De acordo com o art. 26, § 1º, DL 3.365/41 após esta
fase só se indenizam as benfeitorias necessárias, ou as úteis quando
autorizadas pelo expropriante. 
É bom observar que há prazo de caducidade para a
desapropriação, ou seja, a declaração expropriatória caduca em 5
anos se for por motivo de utilidade ou necessidade pública e em 2
anos se por interesse social (Lei 4.132/62). 
A fase executória é a fase expropriatória
propriamente dita, quando se definirá o valor a ser indenizado, 
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levando-se em consideração o valor do bem, lucros cessantes,
danos emergentes, juros moratórios e juros compensatórios,
correção monetária, honorários advocatícios e despesas
judiciais, se houver. 
Pode ocorrer de forma administrativa (amigável),
quando o expropriando concorda com o preço fixado, ou
judicialmente, quando cabe ao poder público propor ação de
desapropriação. 
5.6.1 Ação de desapropriação 
 Rito: Especial previsto nos arts. 11 a 30 do DL nº 3.365/41; 
 Petição inicial: requisitos do CPC e oferta do preço, com a
demonstração de publicação do decreto expropriatório, além da
planta e descrição do bem; 
 Imissão provisória na posse
o Requisitos: 
 Alegação de urgência: A declaração de urgência
deve vir no ato expropriatório ou em ato
superveniente, requerendo a imissão que deverá
ocorrer no prazo de 120 dias (no caso de reforma
não é necessário, pois o procedimento já prevê a
imissão); 
 Depósito da quantia (arbitrada pelo Juiz mediante
perícia). O depósito poderá ser levantado até o
valor de 80%; 
 Citação (segue o rito ordinário) 
 Defesa 
o Não se manifesta (revelia) ou aceita o preço – juiz 
homologa por sentença; 
o Contestação 
 Vício do processo judicial 
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 Impugnação do preço 
 Requerer extensão (Direito de Extensão que 
traduz o direito do expropriando de ser
desapropriado, de forma abrangente,
incluindo área que não mais terá utilidade). 
 Outras questões: somente por ação direta (ação
direta poderá discutir quaisquer aspectos); 
 Nomeação de perito no recebimento da inicial; 
 O Judiciário não apreciará o mérito do ato. Assim, não é dado 
ao magistrado perquirir acerca da conveniência ou da
oportunidade do ato (mérito da desapropriação), mas poderá
verificar o valor e aspectos formais da questão (a legalidade do
procedimento). 
Efeitos da declaração da desapropriação: 
 Fixa o estado do bem: verifica as condições do bem, suas
especificidades. Não são consideradas as alterações que
ocorrerem supervenientemente. Serão indenizadas as
benfeitorias necessárias e as úteis somente quando autorizadas
pelo Estado. 
 Obs: A declaração de desapropriação não permite ao Poder 
Público a negar licença para construir – a mera licença de
construção, que é ato administrativo vinculado e faz parte do
direito de propriedade, não se confunde com a autorização
necessária para a construção de benfeitorias; 
 Direito de penetração: Autoriza ao Poder Público a adentrar
no imóvel para realizar as vistorias e inspeções necessárias.
Não se deve confundir com imissão provisória na posse (a
imissão provisória faz parte da fase executória e nele a
Administração toma posse do bem, nele se fixando); 
 Início do prazo decadencial, que é de 5 anos: o prazo não
é para efetivar a desapropriação, mas sim para fazer o acordo
ou se intentar a ação de desapropriação. Findo os 5 anos, um 
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novo ato desapropriatório só poderá ser feito após decorrido
um ano. 
5.6.2 Desapropriação indireta 
Em algumas situações poderá o poder pública esbulhar
propriedade alheia, subtraindo o domínio privado sem que ocorra o
processo expropriatório. Trata-se, pois de um apossamento
administrativo. 
O proprietário que sofre tal esbulho pode ingressar com
a ação adequada (interdito proibitório, por exemplo), desde que o
bem ainda não esteja afetado. 
Como bem destaca Romeu Bacellar Filho “existem
situações determinadas pela urgência e premência de atendimento à
finalidade pública, nas quais o Poder Público invade a propriedade
particular, esbulhando-a, sem tomar as cautelas previstas em lei, de
modo a fazer exsurgir a desapropriação da propriedade privada”. 
ADMINISTRATIVO. DESAPROPRIAÇÃO INDIRETA.
JUROS COMPENSATÓRIOS. TERMO INICIAL. SÚMULA
69/STJ. JUROS MORATÓRIOS. TERMO INICIAL. ÔNUS
SUCUMBENCIAIS. COMPENSAÇÃO. SÚMULA 7/STJ. 
1. É cediço que, para o conhecimento do recurso
especial pela alínea "a" do permissivo constitucional, se
faz necessário que a norma infraconstitucional tida
como contrariada tenha sido objeto de análise pela
instância de origem, sob pena de não ser conhecido por
ausência de prequestionamento. Incidência da Súmula
282/STF. 
2. Em caso de ocorrência de omissão, obscuridade,
contradição ou erro material, cabe à parte
inconformada opor embargos de declaração, suscitando
o debate da matéria, e, caso rejeitados, apontar
violação do artigo 535 do Código de Processo Civil
quando da interposição da via especial, de modo a
permitir a análise. 
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3. Tratando-se de desapropriação indireta, os juros
compensatórios são devidos a partir da efetiva
ocupação do imóvel, no caso, a partir do
desapossamento, que ocorreu em julho de 1984. 
4. É inequívoca a posse do DAER sobre a área. A 
limitação administrativa, seja destinada à 
construção de rodovia, seja à criação de parque, 
que impede o uso e gozo da propriedade, 
configura desapropriação indireta, devendo por 
isso, gerar indenização. 
5. A Medida Provisória nº 1.901-30, de 24 de setembro
de 1999, uma das reedições da Medida Provisória nº 
1.577, de 11 de junho de 1997, introduziu o art. 15-B
no Decreto-Lei nº 3.365/41, o qual passou a dispor que
os juros moratórios serão devidos "a partir de 1º de
janeiro do exercício seguinte àquele em que o
pagamento deveria ser feito, nos termos do art. 100 da
Constituição". 
6. Em obediência ao princípio tempus regit actum, a
modificação legislativa tem o condão de afastar a
incidência da Súmula 70/STJ, uma vez que a ação de
desapropriação indireta foi proposta em 2001, após a
edição daquela Medida Provisória que, a partir de 24 de
setembro de 1999, alterou o termo a quo dos juros
moratórios. 
7. Não deve ser aplicada a Medida Provisória nº 
1.577/97 (com suas ulteriores reedições até a Medida
Provisória nº 2.183-56 de 27.08.01) às imissões de
posse ocorridas antes de sua publicação, em 11.06.97,
ou após a publicação do acórdão do STF, que
suspendeu com efeitos ex nunc a eficácia da expressão
"até seis por cento ao ano", na ADIn 2.332-DF, em 
13.09.2001. Precedentes. 
8. Falta de interesse de agir do recorrente que pretende
a fixação dos juros moratórios nos mesmos termos em
que foi fixado no acórdão recorrido, conforme a regra
contida no artigo 15-B do Decreto-Lei nº 3.365/41. 
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9. Há sucumbência recíproca, sendo devida a
compensação da verba honorária, quando o autor decai
de parcela significativa de seu pedido. 
10. Recurso especial de Dulci Fries Biensfeld e outros
conhecido em parte e provido. Recurso especial do
DAER conhecido em parte e provido em parte. 
(REsp 902.533/RS, Rel. Ministro CASTRO MEIRA,
SEGUNDA TURMA, julgado em 26.06.2007, DJ 
08.08.2007 p. 368) 
5.6.3 Tredestinação 
Ocorre quando um bem é desapropriado e não alcança
a finalidade pública. Ex.: um município desapropria um terreno para
construir uma creche, resolvendo, posteriormente, construir um
hospital (nesse caso não há tredestinação, porque o bem construído
tem uma finalidade pública). 
A jurisprudência tem entendimento de que a
tredestinação, ou seja, a mudança de destinação pode ser lícita,
quando visa a atender a outro interesse público, ou ilícita, quando
não é destinada a atender ao interesse público. Ilustrativamente: 
ADMINISTRATIVO. RETROCESSÃO. DESTINAÇÃO DE
PARTE DO IMÓVEL DESAPROPRIADO À CONSTRUÇÃO
DA SEDE DA ASSOCIAÇÃO DOS SERVIDORES DO ENTE
EXPROPRIANTE. TREDESTINAÇÃO ILÍCITA. AUSÊNCIA
DE UTILIDADE PÚBLICA. INDENIZAÇÃO POR PERDAS E
DANOS. 
1. A utilização de parte do imóvel desapropriado 
como sede da associação dos servidores do ente 
expropriante, reservada à recreação e lazer de 
seus associados, constitui tredestinação ilícita 
que torna cabível a retrocessão diante da 
ausência de utilidade pública da desapropriação.
2. Conquanto seja a retrocessão um direito real,
havendo pedido alternativo de restituição do imóvel ou
de indenização por perdas e danos, esta é a melhor 
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solução nesta fase recursal, em que é inviável o
conhecimento da atual situação do bem. Precedente. 
3. Recurso especial provido. 
(REsp 647.340/SC, Rel. Ministro JOÃO OTÁVIO DE
NORONHA, SEGUNDA TURMA, julgado 06.04.2006, DJ 
29.05.2006 p. 208) 
5.6.4 Retrocessão 
É o direito que o expropriado tem de reivindicar o bem
expropriado que não atingiu a finalidade pública (o bem expropriado
que foi tredestinado). 
É importante salientar que o art. 35, Decreto-Lei nº 
3.365/41 estabelece que o bem expropriado, uma vez incorporado à
Fazenda Pública, não pode ser objeto de reivindicação (o bem
incorporado estará afetado ao serviço público – tornar-se-á bem
público), ainda que a incorporação tenha se dado por sentença nula. 
O STF admite a retrocessão, mas entende que, no
Brasil, se resolve por perdas e danos. O Código Civil/02, no artigo
519, previu o direito de preferência do ex-proprietário de imóvel
desapropriado, admitindo-se, portanto, a retrocessão. 
Com efeito, a retrocessão não será possível no caso de
desvio de finalidade específico, ou seja, quando há a substituição de
uma finalidade pública por outra. Todavia, a retrocessão somente
será possível quando houver desvio de finalidade geral, ou seja, não
foi o bem destinado a qualquer finalidade pública. Ilustrativamente: 
PROCESSUAL CIVIL. ADMINISTRATIVO.
DESAPROPRIAÇÃO POR UTILIDADE PÚBLICA. AÇÃO DE
RETROCESSÃO. DESTINAÇÃO DIVERSA DO IMÓVEL.
PRESERVAÇÃO DA FINALIDADE PÚBLICA.
TREDESTINAÇÃO LÍCITA. 
1. Não há falar em retrocessão se ao bem 
expropriado for dada destinação que atende ao 
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interesse público, ainda que diversa da 
inicialmente prevista no decreto expropriatório.
2. A Primeira Turma desta Corte, no julgamento do
REsp 710.065/SP (Rel. Min. José Delgado, DJ de 
6.6.2005), firmou a orientação de que a afetação da
área poligonal da extinta "Vila Parisi" e áreas contíguas
(localizadas no Município de Cubatão/SP) — cuja
destinação inicial era a implantação de um parque
ecológico —, para a instalação de um pólo industrial
metal-mecânico, um terminal intermodal de cargas
rodoviário, um centro de pesquisas ambientais, um
posto de abastecimento de combustíveis, um centro
comercial com 32 módulos de 32 metros cada, um
estacionamento, e um restaurante/lanchonete, atingiu,
de qualquer modo, a finalidade pública inerente às
desapropriações. 
3. Recurso especial desprovido. 
(REsp 847.092/SP, Rel. Ministra DENISE ARRUDA,
PRIMEIRA TURMA, julgado em 17.08.2006, DJ 
18.09.2006 p. 291) 
5.6.5 Desapropriação por Zona 
É desapropriação que visa a abranger área contígua
necessária ao desenvolvimento da obra ou em virtude de valorização
extraordinária de imóvel em razão da realização de serviços. 
PROCESSUAL CIVIL E ADMINISTRATIVO.
DESAPROPRIAÇÃO INDIRETA. CONSTRUÇÃO DE
RODOVIA. VALORIZAÇÃO DA ÁREA REMANESCENTE.
ABATIMENTO. ART. 27 DO DECRETO-LEI Nº 3.365/41.
INTERPRETAÇÃO. 
1. Não é o recurso especial meio adequado para se
examinar alegada contrariedade a dispositivo da
Constituição, sob pena de ser usurpada competência
reservada à Suprema Corte, nos termos do art. 102,
III, da CF/88. 
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2. Não se conhece do apelo quando não prequestionado
na origem o dispositivo de lei indicado como malferido.
Incidência da Súmula 211/STJ. 
3. Na desapropriação, direta ou indireta, quando há
valorização da área remanescente não desapropriada
em decorrência de obra ou serviço público, dispõe o
Estado de três instrumentos legais para evitar que a
mais valia, decorrente da iniciativa estatal, locuplete
sem justa causa