Procedimentos e Requisitos para Instauração de uma Comissão Parlamentar de Inquérito - CPI

Prévia do material em texto

11/06/2015 Procedimentos e Requisitos para Instauração de uma Comissão Parlamentar de Inquérito - Constitucional - Âmbito Jurídico
data:text/html;charset=utf-8,%3Ch2%20class%3D%22tit-padrao%22%20title%3D%22Procedimentos%20e%20Requisitos%20para%20Instaura%C3%A7… 1/5
 
Procedimentos e Requisitos para Instauração de uma Comissão
Parlamentar de Inquérito
Edimar Gomes da Silva
 
 
Resumo: O presente artigo analisa os procedimentos e requisitos para instalação de uma CPI.
Sumário: 1. Requisitos Constitucionais. 1.2 do Requerimento. 1.3 Do Fato Determinado. 1.4 Do Prazo Certo. 1.5 Da
Participação do Ministério Público
1. Requisitos Constitucionais
 A própria Constituição da República Federativa do Brasil, impõe limites à atuação das Comissões Parlamentares de
Inquéritos, que podemos dividi-los em limites formais e materiais.  O poder de investigar conferido ao Legislativo
brasileiro é amplo, porém não irrestrito, mas tem eficácia e legitimidade, é necessário a observância de alguns
aspectos procedimentais para a sua realização. Desta forma, a Constituição exige alguns requisitos formais, temporais
e substanciais que tornam essa investigação restrita ao âmbito da produção legislativa e do poder de fiscalização do
Legislativo sobre os demais Poderes integrantes da República.
Para que seja instaurada uma Comissão Parlamentar de Inquérito, na Câmara dos Deputados, no Senado Federal ou no
legislativo estadual,  serão necessários os seguintes requisitos: requerimento de um terço dos membros componentes
da respectiva Casa Legislativa que vai investigar o fato (requisito formal); que haja fato determinado (requisito
substancial); que tenha prazo certo para o seu funcionamento (requisito temporal); e que suas conclusões sejam
encaminhadas ao Ministério Público, se for o caso.
1.2 do Requerimento
O número de assinaturas no requerimento de criação de uma Comissão Parlamentar de Inquérito é fácil de ser
materialmente obtido, para que a minoria tenha possibilidade de fiscalizar e investigar a maioria, sendo aconselhável
que sempre seja ultrapassado esse quorum mínimo para a sua constituição, para o caso de alguns membros da Casa
Legislativa virem a desistir de manter suas assinaturas a comissão deixe de ser criada.
A doutrina diverge quanto a este primeiro requisito para a criação de Comissão Paramentar de inquérito, para Juliano
Luis Cavalcanti, é necessário a apreciação do Plenário para valer-se a vontade da maioria. Vejamos seu
posicionamento:
“O texto constitucional e os Regimentos Internos do Senado e da Câmara dos Deputados não são claros quanto ao
alcance da expressão – requerimento de um terço de seus membros -, uma vez que o requerimento citado deva ser
aprovado pelo Plenário da Casa Legislativa em obediência à vontade da maioria”. (Cavalcanti, Juliano Luis. A Comissão
Parlamentar de Inquérito no âmbito do legislativo municipal. 1ª ed. Leme-SP. 2006).
Alexandre Kimura, faz interessante observação sobre o assunto:
“A Constituição da República exige que o requerimento para a instauração de Comissão Parlamentar de Inquérito seja
assinado com, pelo menos, um terço dos deputados ou senadores ou, ainda, um terço dos parlamentares (deputados
e senadores) que compõem o Congresso nacional, no caso de comissões de inquérito mista. Alguns debates surgem
quando o regimento interno impõe que, ainda que assinado por, pelo menos, um terço dos membros da Câmara
legislativa, o requerimento seja submetido a aprovação plenária para se criar comissão de inquérito. (KIMURA,
Alexandre Issa. CPI: teoria e prática. Editora Juarez de Oliveira, p 24-25).
A doutrina majoritária entende que basta o requerimento ser subscrito por um terço dos membros da casa legislativa
que será criada automaticamente, um dos representantes desta corrente e o conceituado jurista Plínio Salgado;
“A criação das comissões parlamentares de inquérito se dá mediante requerimento subscrito pelo menos por um
11/06/2015 Procedimentos e Requisitos para Instauração de uma Comissão Parlamentar de Inquérito - Constitucional - Âmbito Jurídico
data:text/html;charset=utf-8,%3Ch2%20class%3D%22tit-padrao%22%20title%3D%22Procedimentos%20e%20Requisitos%20para%20Instaura%C3%A7… 2/5
terço dos membros de qualquer das Câmaras do congresso, ou de ambas, em conjunto, como está prescrito no artigo
58, §3º, da Carta Magna em vigor. Basta o cumprimento deste requisito, além é obvio, da indicação de fato
determinado, e a comissão será automaticamente criada, para funcionar por prazo certo. Ao comentar o preceito
similar, da Constituição de 1967, Pontes de Miranda enfatiza com propriedade que ‘há o dever de criar a comissão de
inquérito, porque o art. 37 foi explicito em estatuir que se há de criar (verbo ‘criação’), desde que o requeira um
terço ou mais dos membros da câmara ou das câmaras’.  Na espécie, o direito da minoria parlamentar (um terço), por
este mesmo aspecto, exige norma expressa na Constituição, e daí, o acerto dos Constituintes, ao introduzi-la no
texto maior.” (SALGADO, Plínio. Comissão parlamentar de inquérito. Editora Del Rey, p. 53).
Entendemos que acertado é o entendimento de que o quorum para instauração do instrumento investigatório, deva
ser de um terço, independente de apreciação plenária, ora a Constituição no seu artigo 58, §3º, não fez menção da
possibilidade de deliberação plenária, não podendo o legislador infraconstitucional inovar. A norma estampada na
Carta Política tem o condão de possibilitar a minoria de exercer controle sobre a maioria.
Caso o número mínimo de assinaturas não for alcançado para a constituição da CPI, poderá o autor, se assim
entender, submeter a apreciação do Plenário, que decidirá a respeito da sua aprovação e da constituição ou não da
Comissão.
A instauração de Comissões Parlamentares de Inquérito é realizada pelo presidente da Casa Legislativa que as
houverem constituída, cabendo a esse represente do Poder Legislativo a obrigação de fiscalizar a observância desse
requisito, antes de determinar a lavratura do ato constitutivo da CPI.
Ressalta-se que é uma análise prévia que o Legislativo deve fazer acerca dos seus atos, para que fique preservada a
sua imagem de representante popular e séria fiscalizadora dos interesses públicos. Deve-se observar as formalidades
que o ato administrativo ensejar, tendo em vista o principio da legalidade inserido no art. 37 da Constituição
Republicana, o que todos entes estatais devem obedecer.
Se algum requisito procedimental não atender os parâmetros constitucionais e legais postos como balizamento para a
constituição de Comissão Parlamentar de Inquérito, o presidente do Poder Legislativo em questão, deverá indeferir e
devolver ao primeiro subscritor do requerimento, por ser o possivelmente e principal interessado em apurar o fato
determinado, para que ele observe as exigências constitucionais para a criação da comissão.
Caso o titular do Poder Legislativo, verifique que foram obedecidos os requisitos mínimos necessários para a
constituição de Comissão Parlamentar de Inquérito, o mesmo determinará a publicação do requerimento, que poderá
ser no Diário Oficial ou no Placar da casa legislativa onde costumam fixar os avisos.
Os membros da comissão serão indicados pelos lideres de seus partidos, devendo observar quando possível, a
proporcionalidade das representações de partidos ou de blocos parlamentares. Sendo que os nomes indicados
deverão ser designados pelo Presidente da Casa Legislativa respectiva. Este comando, em nosso direito
constitucional, tem como norma subsidiadora o art. 58, § 1º da CF e o art. 78, do Regimento Interno do Senado
Federal, que serve de parâmetro para as demais normas regimentais das Casas Legislativas do País.
Se o titular da presidência recusar instaurar a comissão que atender os requisitos legais, adotará essas providênciasos vice-presidentes respectivos, na ordem de sucessão, ou os membros da Mesa Diretora que os substituírem, na
forma regimental, à semelhança dos procedimentos a serem tomados na publicação de projetos de leis que vão à
sanção do Chefe do Poder Executivo, por ser um direito assegurado à minoria.
Caso nenhuma dessas autoridades queira providenciar a constituição da Comissão, deverá qualquer um dos
interessados requerer que o Poder Judiciário assegure seu direito liquido é certo, através de Mandado de
Segurança, solicitando a providência jurisdicional necessária ao cumprimento do que estabelece a Constituição e
legislação correlata.  A autoridade deverá responder por crime de responsabilidade, por não ter atendido
determinação constituição, podendo inclusive ser afastada de seu cargo, tendo em vista que não cumpriu seu dever
de bem representar o interesse da sociedade.
1.3 Do Fato Determinado
Fato determinado é requisito para a criação de Comissão Parlamentar de inquérito. O §3º do art. 58, da Constituição
de 1988, impõe que as CPI serão instituídas para apuração de “fato determinado”. A constituição não indica o que
11/06/2015 Procedimentos e Requisitos para Instauração de uma Comissão Parlamentar de Inquérito - Constitucional - Âmbito Jurídico
data:text/html;charset=utf-8,%3Ch2%20class%3D%22tit-padrao%22%20title%3D%22Procedimentos%20e%20Requisitos%20para%20Instaura%C3%A7… 3/5
venha a ser fato determinado, porém, o regimento da Câmara dos Deputados, em seu art. 35, conceitua fato
determinado como sendo:
“Art. 35. Fato determinado é o acontecimento de relevante interesse para a vida pública e a ordem constitucional,
legal, econômica e social do País, que estiver devidamente caracterizado no requerimento de constituição da
Comissão.” (disponível em: www.camara.gov.br, em 06/05/07).
 Algumas vezes, o fato determinado vem expresso objetivamente no requerimento de constituição da CPI; outras
vezes não, ficando indefinido, com amplitude que elide o espírito norteador desse instituto parlamentar.   O fato
determinado tem que ser, desde logo, especificado, delineado no requerimento de sua constituição, com parâmetros
concretos que objetivem a ação investigadora da Comissão, nada obstando que sejam múltiplos os fatos a serem
apurados por uma mesma Comissão, mas que tenham correlação entre si. Se os fatos objetos de inquérito forem
diversos, a CPI dirá, em separado, sobre cada um, podendo fazê-lo antes mesmo de estar concluída a investigação dos
demais.
Com relação a este requisito vejamos a explanação do renomado autor Pinto Ferreira:
“Na constituição vigente (art. 58, §3º), as comissões parlamentares de inquérito são criadas ‘para apuração de fato
determinado’. O fato determinado deve possuir uma característica própria, a fim de não incidir em rota de colisão
com outros dispositivos constitucionais. Tais fatos podem ser especificados como aqueles referente à ordem pública,
política, econômica, social, bem determinados e caracterizados o próprio requerimento de sua constituição deve ser
um fato objetivo, claro, preciso, determinado. (FERREIRA, Pinto. Comentários à constituição brasileira, vol. 3, Saraiva
p. 125.)”
Porém o requisito fato determinado não pode ser encarado como uma restrição ao direito de instauração de
comissão investigativa, neste sentido lecionar Alaor Barbosa:
“A locução ‘fato determinado significa antes de uma necessidade de fundamentação da criação de uma determinada
comissão congressual de inquérito, do que uma restrição da matéria objeto de investigação. (BARBOSA, Alaor. CPI e
Constituição: um caso concreto. Revista de informação legislativa do Senado Federal, nº 100, 1988, p. 94).”
Pode-se concluir, portanto que fato determinado é um caso concreto, relevante para a sociedade, identificável,
objetivo, preciso, não necessariamente antijurídico, que fundamente o requerimento de instauração de uma CPI.
1.4 Do Prazo Certo
Muito embora a incumbência da Comissão Parlamentar de Inquérito termine com a sessão legislativa, no ano em que
tiver sido criada (Lei nº 1.579, de 1952, art. 5º, § 2º), nada impede que, por deliberação da respectiva Casa Legislativa,
este prazo seja prorrogado dentro da mesma legislatura em curso, pelo tempo que for necessário à realização
completa de seus trabalhos.
O professor Alexandre Kimura, disserta a respeito do tema, conceituando prazo certo, da seguinte maneira:
“Prazo certo significa que o funcionamento da Comissão Parlamentar de Inquérito não pode se prolongar
irrestritamente no tempo. Em geral, o regimento interno é o diploma legal que fornece o prazo de funcionamento das
Comissões Parlamentares de Inquérito, bem como a possibilidade de prorrogação”.  (KIMURA, Alexandre Issa. CPI:
teoria e pratica, p. 37-38)
O renomado professor Alexandre de Morais, de forma clara, lecionar que, apesar de a norma constitucional não
estipular prazo certo para o término da CPI, esta deverá encerrar os trabalhos até o final da legislatura, vejamos;
“Ressalte-se que a locução prazo certo, revista no §3º do art. 58 da Constituição, conforme jurisprudência do STF,
não impede prorrogações sucessivas dentro da legislatura, nos termo da Lei n. 1.579/52. Observe-se, porém, que o
termo final de uma CPI sempre será o término da legislatura. (MORAES, Alexandre de. Constituição do Brasil
interpretada, Editora Atlas, p. 1056)”
No mesmo sentido é a lição de Pinto Ferreira:
“As comissões de inquérito são criadas por parlamentares com mandato predeterminado. Extinto o mandato,
11/06/2015 Procedimentos e Requisitos para Instauração de uma Comissão Parlamentar de Inquérito - Constitucional - Âmbito Jurídico
data:text/html;charset=utf-8,%3Ch2%20class%3D%22tit-padrao%22%20title%3D%22Procedimentos%20e%20Requisitos%20para%20Instaura%C3%A7… 4/5
extinguem-se as comissões de inquérito. Esta é a opinião dos tratadistas, inclusive a do Prof. Giese. A lei brasileira de
1952, já cita, foi expressa a respeito da matéria: as atribuições das comissões de inquérito acabam quando se
extingue a sessão legislativa. Contudo, admitiu a ponderação de motivos, impondo a dilatação temporal de suas
atividades, que podem prorrogar-se por toda a legislatura; porém, nesse caso, de acordo com deliberação expressa
da Câmara respectiva.” (FERREIRA, Pinto. Comentários à Constituição Brasileira, p. 94).
Podemos entender sessão legislativa como o período de reuniões da Casa Legislativa durante o ano, que se divide em
dois períodos, intercalados por um recesso parlamentar no mês de julho e outro que começa no mês de dezembro e
se prolonga, normalmente, até o final de janeiro; ao passo que legislatura é os quatro anos de mandato dos membros
eleitos para os Poderes Legislativos, dos entes federados.
A regra pode ser aplicável para a Câmara dos Deputados, cujos membros são todos eleitos para uma única legislatura
de quatro anos; mas não se pode dizer o mesmo com relação ao Senado, por ser um corpo continuando de
legisladores representantes dos Estados-membros e do Distrito Federal, onde os seus membros são eleitos para um
período de oito anos, com representação renovável de quatro em quatro anos, alternadamente, por um e dois
terços, ou seja, dividem-se em duas partes os assentos do Senado, onde um terço só fica desocupado ao término de
cada Legislatura Congressual de quatro anos e dois terços que sempre continuam para a próxima Legislatura
Congressual dos outros quatro anos, salvo as vacâncias que podem acontecer por morte ou renúncia.
O prazo de funcionamento de uma Comissão Parlamentar de Inquérito, normalmente, atinge noventa dias, prorrogável
por, igual período, se forem necessários na realizarem os trabalhos, devendo ser deliberado pelo Plenário do Poder
Legislativo respectivo, podendo funcionar durante o recesso parlamentar, para a conclusão de suas finalidades,
ocasião em que a contagemdesse prazo será corrido; caso contrário, esse prazo interrompe-se durante o recesso
parlamentar.
A finalidade do prazo determinado, é não permitir que a CPI, utilize-se deste expediente, para persegui opositores
pelo tempo que abusivamente quiserem, utilizando-se de poderes próprios das autoridades judiciárias. A dilatação por
mais tempo do acima recomendado, torna intempestiva a finalidade e a própria conclusão da investigação, que requer
medidas e providências imediatas para que não haja demora na sanção a ser imposta aos possíveis culpados, assim
como sua finalidade não se torne vaga, sem finalidade legislativa.
1.5 Da Participação do Ministério Público
As comissões legislativa de inquérito não julgam e não condena, senão estaria tomando a competência do Poder
Judiciário, e é a Constituição da República que estabelece que nossa República é constituída por três poderes:
Legislativo, executivo e judiciário, independente  e harmônico entre si.
Esta separação de poderes foi apresentada por Montesquieu em sua célebre obra O Espírito das Leis, que nos ensina:
“Porém, qualquer que seja esse exame, o corpo legislativo não deve ter o poder de julgar a pessoa e, por
conseguinte, a conduta daquele que executa. Sua pessoa deve ser sagrada, pois, sendo necessário ao Estado que o
corpo legislativo não se torne tirânico, a partir do momento em que for acusado ou julgado já não haverá mais
liberdade.” (MONTESQUIEU. O espírito das leis, tradução de Jean Melville, p. 172.)
A lei 10.001/200, determina os procedimentos que devem ser adotados após o término dos trabalhos das CPI,
instituídas no Congresso Nacional, vejamos:
“Art. 1º o relatório da Comissão Parlamentar de Inquérito respectiva, e a resolução que o aprovar, aos chefes do
Ministério Público da União ou dos Estados, ou ainda às autoridades administrativas ou judiciais com poder de
decisão, conforme o caso, para a prática de atos de sua competência.
Art. 2º A autoridade a quem for encaminhada a resolução informará ao remetente, no prazo de trinta dias, as
providências adotadas ou a justificativa pela omissão.
Parágrafo único. A autoridade que presidir processo ou procedimento, administrativo ou judicial, instaurado em
decorrência de conclusões de Comissão Parlamentar de Inquérito, comunicará, semestralmente, a fase em que se
encontra, até a sua conclusão.
11/06/2015 Procedimentos e Requisitos para Instauração de uma Comissão Parlamentar de Inquérito - Constitucional - Âmbito Jurídico
data:text/html;charset=utf-8,%3Ch2%20class%3D%22tit-padrao%22%20title%3D%22Procedimentos%20e%20Requisitos%20para%20Instaura%C3%A7… 5/5
Art. 3º O processo ou procedimento referido no artigo 2º terá prioridade sobre qualquer outro, exceto sobre aquele
relativo a pedido de habeas corpus, habeas data e mandado de segurança.
Art. 4º O descumprimento das normas desta Lei sujeita a autoridade a sanções administrativas, civis e penais.” (Lei
10.001/2000, disponível em www.planalto.gov.br, em 04/4/2007).
Esta lei é tida como inconstitucional, por desconsiderar a independência funcional do Ministério Público, conferido
pela Constituição Republicana de 1988, além de estabelecer ingerência aos poderes, quando obriga a prestação de
informações sobre andamentos do processo administrativo ou judicial.
Ressalta-se que o ministério público é o grande aliado das Comissões Legislativa de Inquérito, pois, suas conclusões e
relatórios serão encaminhados a este órgão para que promova a ação que entender necessária. Note-se que não é
necessário o término dos trabalhos, podendo as comissões encaminharem documentos durante os trabalhos, para
que o Parquet tome providências de casos urgentes e que possa ser apreciados antes do encerramentos das
comissões.
 
Referências bibliográficas:
BARBOSA, Alaor. CPI e Constituição: um caso concreto. Revista de informação legislativa do Senado Federal, nº 100,
1988, p. 94.
BRASIL. Constituição (1988). Constituição da República Federativa do Brasil. Brasília: Senado Federal – Subsecretaria
de edições técnicas. 2006.
BRASIL. Resolução n. 93, de 27 de novembro de 1970. Regimento interno do Senado Federal. Disponível:
<http.www.senado.gov.br>. Acesso em 04.04.11.
BRASIL. Resolução n. 17, de 21 de setembro de 1989. Regimento interno da Câmara dos Deputados. Disponível:
<http.www.senado.gov.br>. Acesso em 04.04.11
BRASIL. Lei n. 10.001, 04 de setembro de 2000. Dispõe sobre a prioridade nos procedimentos a serem adotados pelo
Ministério Público e por outros órgãos a respeito das conclusões das comissões parlamentares de inquérito. 
Disponível:  <http.www.planaldo.gov.br>. Acesso em 04.04.11.
CAVALCANTI, Juliano Luis. A Comissão Parlamentar de Inquérito no âmbito do Legislativo Municipal. Leme: Mizuno,
2006.
FERREIRA, Pinto. Comentários à Constituição brasileira. São Paulo: Saraiva, 1992, v.3
MONTESQUIEU. O espírito das leis. Tradução de Jean Melville. São Paulo; Martin Claret,
2003.
KIMURA, Alexandre Issa. CPI; teoria e prática. São Paulo: Juarez de Oliveira, 2001.
MORAIS, Alexandre de. Direito Constitucional: 15. e. São Paulo: Atlas, 2004.
SALGADO, Plínio. Comissões parlamentares de inquérito CPI: Doutrina, jurisprudência e legislação. Belo Horizonte: Del
Rey, 2001.