NOTA DE AULA 01

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UNIVERSIDADE FEDERAL DO CEARÁ 
FACULDADE DE DIREITO 
DEPARTAMENTO DE DIREITO PÚBLICO 
DISCIPLINA: DIREITO CONSTITUCIONAL II 
MONITOR: MARWIL PRACIANO 
 
NOTA DE AULA - 01 
 
TEORIA DA FEDERAÇÃO 
 
BREVE HISTÓRICO DA FEDERAÇÃO 
 
 A forma federativa de Estado surgiu nos EUA em 1787, quando da promulgação da 
Constituição daquele País. As antigas 13 colônias inglesas conquistaram sua 
Independência em 1776 (apenas reconhecida pelos ingleses em 1783) e, reunidas na 
cidade de Filadélfia, começaram a articular o que seria, futuramente, a FEDERAÇÃO 
norte-americana. 
 
 Através da Federação, cada Estado cedia parcela de sua soberania para um órgão 
central. Este estaria responsável pela centralização e unificação do País. Surgiam os 
Estados Unidos da América. Cada Estado, no entanto, mantinha sua AUTONOMIA. 
 
 Nos EUA, a origem da Federação se deu de forma centrípeta, ou seja, de fora para 
dentro, de forma que os Estados soberanos cederam parcela dessa soberania, 
“aglutinando-se” em uma Federação. É o modelo chamado Federalismo por agregação. 
 
No Brasil, a adoção da Federação como forma de Estado se deu de forma 
centrífuga, ou seja, o Estado unitário brasileiro, formado anteriormente por províncias, se 
descentralizou em vários Estados-membros. Trata-se do modelo de Federalismo por 
desagregação (ou segregação). O grande reflexo disso está na fragilidade de nossa 
Federação, na qual os Estados, muitas vezes, não são tão autônomos entre si, como ocorre 
nos EUA, por exemplo. 
 
Federação é, portanto, um Estado composto por diversos Estados-membros, todos 
autônomos entre si, que cedem parte de sua soberania em prol desta centralização do 
poder. A Federação goza de soberania (art. 1º, I, CF/1988) e, agindo por meio da União, é 
pessoa jurídica de Direito Público Internacional. 
 
 
 
 
 
 2 
CONFEDERAÇÃO x FEDERAÇÃO 
 
 Salutar perceber a diferença existente entre a Confederação e a Federação. 
Ambas representam Estados Compostos. 
No caso da Confederação, essa junção de Estados Soberanos é geralmente 
firmada por meio de Tratados Internacionais, podendo ou não adotar uma 
Constituição comum. Quase sempre esta união se destina a alcançar determinado fim. 
Quando alcançado, a junção se desfaz. É importante destacar, ainda, que tais Estados 
não perdem sua soberania, tampouco a transferem a um órgão central. 
Já na Federação, que também se trata de junção de Estados, a união destes é 
mais definitiva. Sendo que os Estados-membros não perderão sua autonomia, mas 
transferirão parte de sua soberania a um órgão central, o Estado Federal. 
 
CARACTERÍSTICAS DA FEDERAÇÃO 
 
 Para entendermos melhor a forma de Estado adotada no Brasil, é importante 
destacarmos algumas de suas principais características. Primeiramente, como o próprio texto 
constitucional já nos esclarece, é marca da Federação compreender entes federados 
autônomos, cuja participação é determinante à formação da vontade nacional. Outras 
importantes características são: 
 
 DESCENTRALIZAÇÃO POLÍTICA: o sistema federativo se caracteriza por possuir vários 
núcleos de poder político. É o que garante a autonomia de cada um dos entes 
federados; 
 
 REPARTIÇÃO DE COMPETÊNCIA: também visando garantir a autonomia dos entes, 
surge uma forma de dividir atribuições entre eles, garantindo, ainda, o equilíbrio 
federativo; 
 
 CONSTITUIÇÃO RÍGIDA: é pressuposto à intangibilidade da questão federativa a 
existência de uma Constituição rígida e escrita como a nossa. Assim, o sistema 
federativo foi elevado à condição de cláusula pétrea, nos termos do art. 60, § 4º, I da 
CF/1988. Com isto, a abolição do sistema federativo não poderá ser objeto de proposta 
de Emenda Constitucional. É o que garante certa estabilidade institucional; 
 
 INEXISTÊNCIA DO DIREITO DE SECESSÃO: uma vez criado o pacto federativo, não se 
permite sua dissolução ou direito de separação, de retirada. É o que garante o 
princípio da indissolubilidade do vínculo federativo. A desobediência a esta regra 
poderá ensejar, como ainda veremos, a Intervenção Federal, nos termos do art. 34, I 
da CF/1988; 
 
 SOBERANIA DO ESTADO FEDERAL: o Estado Federal, nos termos do art. 1º, I, haverá de 
ser soberano. É um dos fundamentos da Federação brasileira, inclusive. O que é 
garantido aos entes federativos é a autonomia; 
 
 INTERVENÇÃO: via de regra, a não-intervenção existe para garantir a plena 
autonomia de cada ente federativo. No entanto, como veremos, a CF/1988 indica 
alguns casos excepcionais nos quais, para garantir o equilíbrio federativo e a 
manutenção da Federação, caberá a Intervenção Federal; 
 
 3 
 AUTO-ORGANIZAÇÃO DOS ESTADOS-MEMBROS: uma das justificativas para 
considerar os Estados-membros autônomos é a capacidade de elaborar suas próprias 
constituições estaduais, nos termos do art. 25 da CF/1988; 
 
 ORGÃO REPRESENTATIVO DOS ESTADOS-MEMBROS: no Brasil, o Senado Federal 
representará os Estados-membros (art. 46, CF/1988); 
 
 GUARDIÃO DA CONSTITUIÇÃO: função exercida pelo Supremo Tribunal Federal (STF) 
no Brasil; 
 
 REPARTIÇÃO DE RECEITAS: forma de assegurar o equilíbrio na distribuição de 
receitas tributárias entre os entes federativos (matéria disciplinada nos arts. 157 a 159 
da CF/1988 e assunto que caberá aos estudos da Disciplina “Direito Constitucional 
III”). 
 
DA ORGANIZAÇÃO DO ESTADO 
 
DA ORGANIZAÇÃO POLÍTICO-ADMINISTRATIVA 
 
 O nosso estudo se inicia com a leitura do caput do art. 18 da Constituição Federal 
de 1988. Vejamos tal dispositivo: 
 
 
 
 
 
 
 
 
Entendemos, assim, que o Estado Federal brasileiro tem por componentes 
diferentes entes federados autônomos: a UNIÃO, os ESTADOS, o DISTRITO FEDERAL e os 
MUNICÍPIOS. Eles compõem a estrutura básica de nossa Federação. 
 
 A REPÚBLICA é a FORMA DE GOVERNO adotada pelo País, já a FEDERAÇÃO é a 
FORMA DE ESTADO brasileira. 
 
 Interessante destacar o que José Afonso da Silva, em seu Direito Constitucional 
Positivo, já elucida. Para isto, mostremos também o caput do art. 1º de nossa Carta Magna: 
 
 
 
 
 
 
 
 
Como vemos, o Estado brasileiro se caracteriza por ser um Estado Democrático de 
Direito. E o SISTEMA DE GOVERNO adotado no País é o PRESIDENCIALISMO. Por sinal, 
forma e sistema de governo foram escolhidos pela população através de plebiscito em 
1993. 
Art. 18. A organização político-administrativa da República 
Federativa do Brasil compreende a União, os Estados, o Distrito 
Federal e os Municípios, todos autônomos, nos termos desta 
Constituição. 
Art. 1º. A República Federativa do Brasil, formada pela união 
indissolúvel dos Estados e Municípios e do Distrito Federal, 
constitui-se em Estado Democrático de Direito e tem como 
fundamentos: 
 4 
 
Atendo-se um pouco mais ao referido artigo, José Afonso da Silva afirmou não ser 
diverso dizer que a República Federativa do Brasil é formada pela união indissolúvel de 
Estados, Municípios e Distrito Federal de dizer que a organização político-administrativa 
da República Federativa compreende União, Estados, Distrito Federal e Municípios. 
 
A união (com “u” minúsculo) acaba sendo a mesma União (com “u” maiúsculo). O 
apego do legislador à forma o fez repetir, no artigo 1º, o que já vinha no texto de outras 
constituições: a expressão “união indissolúvel”, mas, essencialmente, fala do ente União, 
pessoa jurídica de Direito Público Interno (ou pessoa jurídica de Direito Constitucional), 
que, como veremos, é o fruto da junção dos Estados-membros entre si, numa aliança 
indissolúvel destes e, embora aja em nome da Federação, com esta a União não se 
confunde. 
 
BRASÍLIA 
 
Vejamoso parágrafo 1º do art. 18 de nossa CF: 
 
 
 
 
 
 Brasília é, certamente, a cidade mais importante da Federação. A um só tempo, 
concentra diversas funções: 
 
 É a CAPITAL FEDERAL (ou seja, da República Federativa do Brasil); 
 
 É a CAPITAL DA UNIÃO; 
 
 É a SEDE DO GOVERNO FEDERAL; 
 
 É a SEDE DO GOVERNO DO DISTRITO FEDERAL. 
 
 Assume, ainda, o papel simbólico de civitas civitatum, “cidade civilizada”, 
importante pólo de onde emanam as decisões mais graves, os fatos mais decisivos e 
determinantes ao destino do País. 
 
 José Afonso da Silva ainda destaca a singularidade de Brasília por se tratar de uma 
cidade peculiar, que não é sede de nenhum Município. E antes que se pergunte a 
diferença entre CIDADE e MUNICÍPIO, seguem conceitos bastante simplificados: 
 
 CIDADE: é toda a área urbanizada e habitada dentro de um Município. O conceito 
de Município é mais amplo que o de cidade. Pode haver mais de uma cidade por 
Município. Nesses casos, o que temos, geralmente, é a cidade maior recebendo o 
mesmo nome do Município e as demais cidades, quando se tratam de subdivisões 
administrativas do Município, sendo chamadas DISTRITOS. Pode haver, no 
entanto, cidade sem Município. É o caso de Brasília. 
 
 MUNICÍPIO: porção territorial que compõe um Estado federativo. Inclui cidade e 
demais áreas desabitadas e não-urbanizadas. 
§ 1º. Brasília é a Capital Federal. 
 5 
E as CIDADES-SATÉLITES? 
 
 As cidades-satélites são centros urbanos que surgiram em torno (“nos subúrbios”) 
de Brasília. Sua origem está associada à construção de Brasília. Elas serviram de abrigo 
aos trabalhadores da construção de nossa Capital Federal, tendo papel relevante ao 
desenvolvimento daquela região. 
 
São divisões administrativas do Distrito Federal. Muito embora a utilização do 
termo “satélite” para designá-las seja vedada pela lei nº 19.040/1998, trata-se de uma 
denominação adequada, tendo em vista que é vedado ao Distrito Federal se dividir em 
Municípios, nos termos do art. 32 de nossa Constituição. Autarquias administrativas são 
as responsáveis pelo funcionamento destas cidades. Hoje, o Distrito Federal conta com 
muitas delas: Ceilândia, Gama, Cruzeiro, Taguatinga, etc. 
 
TERRITÓRIOS FEDERAIS 
 
 Seguindo na leitura da Constituição, temos o parágrafo 2º do art. 18: 
 
 
 
 
 
 
 
Atualmente, a Federação brasileira não possui nenhum Território Federal, mas já 
possuiu e, como vemos pela letra do parágrafo acima, ainda há a possibilidade do 
surgimento de novos Territórios Federais. 
 
 O Território Federal surge enquanto AUTARQUIA INTEGRANTE de nossa 
República Federativa. Não é, portanto, componente da organização político-
administrativa de nosso Estado Federal. Os Territórios são “anexos” de nossa Federação, 
descentralizações administrativo-territoriais da União, que poderão ser criadas, 
transformadas em Estados ou reintegradas ao Estado de origem mediante LEI 
COMPLEMENTAR. 
 
 A organização administrativa e judiciária dos Territórios Federais far-se-á 
mediante LEI ORDINÁRIA. 
 
FORMAÇÃO DOS ESTADOS 
 
 O parágrafo seguinte (3º) dispõe: 
 
 
 
 
 
 
 
 
§ 2º. Os Territórios Federais integram a União, e sua criação, 
transformação em Estado ou reintegração ao Estado de origem serão 
reguladas em lei complementar. 
 
§ 3º. Os Estados podem incorporar-se entre si, subdividir-se ou 
desmembrar-se para se anexarem a outros, ou formarem novos Estados ou 
Territórios Federais, mediante aprovação da população diretamente 
interessada, através de plebiscito, e do Congresso Nacional, por lei 
complementar. 
 
 6 
 O Brasil possui, atualmente, 26 Estados-membros autônomos, em suas cinco 
regiões. Os Estados são as entidades componentes da Federação que dão a estrutura 
conceitual a esta. Afinal, os Estados são essenciais à Federação, tendo em vista ser 
impossível se pensar o Estado Federal sem seus Estados-membros. 
 
 Nos termos de nossa Constituição, há três possibilidades em relação à formação de 
Estados: 
 
 Sua INCORPORAÇÃO ENTRE SI (ou seja, sua FUSÃO); 
 
 Sua SUBDIVISÃO (ou seja, sua CISÃO); 
 
 Seu DESMEMBRAMENTO para se anexarem a outros ou formarem novos Estados 
ou Territórios Federais. 
 
 Nas três possibilidades, exigi-se a feitura de uma CONSULTA PRÉVIA, o 
PLEBISCITO, no qual a POPULAÇÃO DIRETAMENTE INTERESSADA será perguntada se 
aprova ou não a fusão, a subdivisão ou o desmembramento em questão. Após isso, ainda 
se fará necessária a aprovação de LEI COMPLEMENTAR pelo CONGRESSO NACIONAL para 
ocorrer a fusão, a subdivisão ou o desmembramento em questão. 
 
 A FUSÃO se trata da união geográfica entre dois ou mais Estados para formarem 
um novo Estado ou um novo Território Federal, distinto dos Estados anteriores, que 
perdem sua personalidade primitiva. Ou seja, os Estados que se incorporam entre si 
deixam de existir. Segue um exemplo bem simplificado: 
 
 
 
 
 
 
 
Os Estados hipotéticos “A” e “B” se incorporam entre si (se fundem) 
e formam um novo Estado ou Território Federal: “C”. 
 
 Por POPULAÇÃO DIRETAMENTE INTERESSADA no caso da fusão, deve-se 
entender a população de cada um dos Estados que desejam se fundir. 
 
Já a SUBDIVISÃO (ou cisão) ocorre quando um Estado que já existe se divide, 
formando dois ou mais Estados-membros, com personalidades distintas do Estado 
original; ou Territórios Federais, cada um independente dos demais. Veja o exemplo 
simplificado abaixo: 
 
 
 
 
 
 
 
O Estado hipotético “A” se subdivide, originando os Estados-membros (e/ou Territórios Federais) “B” e “C”. 
C 
 
A 
 
C 
 
B 
 
A 
 
B 
 
 7 
 
 A POPULAÇÃO DIRETAMENTE INTERESSADA, neste caso, é a do Estado original 
inteiro, que vai se subdividir. 
 
 Enfim, temos o desmembramento. Na verdade, a Constituição prevê duas formas 
de desmembramento: a primeira é o chamado DESMEMBRAMENTO ANEXAÇÃO e a 
segunda, o DESMEMBRAMENTO FORMAÇÃO. Num ou noutro caso, o Estado original 
cederá parte de seu território geográfico, mas tal Estado original não deixará de existir. 
 
 No desmembramento anexação, a parte desmembrada irá se anexar a um Estado 
(ou Território Federal) que já existe, ampliando seu território geográfico e sua população. 
Não há a criação de novos Estados e tanto o Estado primitivo quanto o Estado que anexou 
a parte desmembrada permanecem. Veja o exemplo: 
 
 
 
 
 
 
 
O Estado hipotético “A” se desmembra. A “região escura” (desmembrada) 
se anexa ao outro Estado (ou Território Federal) “B”. 
 
 A POPULAÇÃO DIRETAMENTE INTERESSADA, no caso, é a da região que quer se 
desmembrar e também a da região que anexará esta região desmembrada. 
 
 Já no desmembramento formação, a parte desmembrada se transformará em um 
novo Estado ou um novo Território Federal, que não existia anteriormente. Veja o 
exemplo: 
 
 
 
 
 
 
 
O Estado hipotético “A” se desmembra. Uma parte dele permanece 
(Estado original “A”) e surge “B”, um novo Estado ou Território Federal. 
 
 Aqui, a POPULAÇÃO DIRETAMENTE INTERESSADA será a do Estado que sofrerá o 
desmembramento. 
 
 Curioso perceber que esta forma de criação de novos Estados já foi bem frequente 
no Brasil. Mato Grosso do Sul se desmembrou de Mato Grosso; Tocantins se desmembrou 
de Goiás e houve, no final do ano passado (2011), um plebiscito sobre a proposta de 
desmembramento do Pará em 3 Estados: Pará, Tapajós e Carajás. No plebiscito, 
aproximadamente ⅔ da população do Pará disseram NÃO a este desmembramento 
formação. 
 
 
A 
 
AA 
 
B 
 
B 
 
A 
 
A 
 
B 
 
 8 
OS MUNICÍPIOS NA FEDERAÇÃO 
 
 Encerrando o estudo do art. 18 de nossa Constituição, temos o seguinte parágrafo: 
 
 
 
 
 
 
 
 
O papel que os Municípios assumem na Federação gera alguma polêmica. 
Algumas doutrinas os entendem sim como entidades de 3º grau, integrantes e 
necessárias ao sistema federativo. Já outras correntes entendem que os Municípios NÃO 
SÃO ESSENCIAIS À FEDERAÇÃO, por não existir, por exemplo, uma FEDERAÇÃO DE 
MUNICÍPIOS. Existe, na verdade, uma Federação de Estados-membros, sendo os 
Municípios as divisões político-administrativas destes (Estados-membros), embora 
estejam compreendidos por aquela (Federação). 
 
 De uma forma ou de outra, o Município é pessoa jurídica de Direito Público 
Interno. Figura de forma autônoma, como acontece com os demais entes federados. E, 
pela leitura do § 4º do art. 18 de nossa Constituição, entendemos que a formação de 
Municípios seguirá o seguinte processo: 
 
 LEI COMPLEMENTAR FEDERAL: haverá de estabelecer um prazo, um período no 
qual se dará a criação, a incorporação, a fusão ou o desmembramento de 
Municípios, determinando, ainda, de que forma se dará (o procedimento); 
 
 ESTUDO DE VIABILIDADE MUNICIPAL: sua apresentação, publicação e divulgação 
seguem forma estabelecida em lei. Como o próprio nome já antecipa, serve para 
demonstrar se é viável a criação, a incorporação, a fusão ou o desmembramento 
de Municípios; 
 
 PLEBISCITO ÀS POPULAÇÕES DOS MUNICÍPIOS ENVOLVIDOS: perceba que há 
uma diferença aqui em relação ao que ocorria na formação de novos Estados. As 
populações dos Municípios envolvidos serão consultadas, ou seja, tanto a 
população do(s) Município(s) original(is) quanto a do(s) novo(s) que poderá(ão) 
dele(s) surgir. Tal plebiscito será convocado pela Assembleia Legislativa, 
conforme lei federal e estadual (art. 5º, da Lei nº 9.709/98); 
 
 LEI ESTADUAL: sendo o estudo de viabilidade municipal e o plebiscito condições 
de procedibilidade para o processo legislativo da lei estadual, esta, dentro do 
período definido em lei complementar federal, determinará, enfim, a criação, a 
incorporação, a fusão ou o desmembramento dos Municípios. E, mesmo satisfeita 
esta etapa, o Governador do Estado ainda poderá vetar tal lei. 
 
O dispositivo deste § 4º é fruto de uma Emenda Constitucional (EC nº 15/96). Com 
ela, lei complementar federal passou a indicar o período para criação, incorporação, fusão 
e desmembramento de Municípios, o que não ocorria anteriormente. A modificação da 
redação original deste dispositivo mostra-se um desafio à sua plena eficácia, o que é 
§ 4º. A criação, a incorporação, a fusão e o desmembramento de 
Municípios, far-se-ão por lei estadual, dentro do período determinado por 
Lei Complementar Federal, e dependerão de consulta prévia, mediante 
plebiscito, às populações dos Municípios envolvidos, após divulgação dos 
Estudos de Viabilidade Municipal, apresentados e publicados na forma da 
lei. 
 
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resultante de um vício formal por violação a pressupostos objetivos do ato, porque as 
criações de Municípios anteriores à EC teriam de ser tidas como nulas por não 
obedecerem à exigência constitucional (da LC federal determinando o período para 
formação de Municípios). Isso gerou alguma discussão no Plenário do STF e tais 
formações foram tidas inconstitucionais. 
 
Buscando regularizar esta situação, na EC nº 57/2008, o Congresso Nacional 
acrescentou o art. 96 ao ADCT (Ato das Disposições Constitucionais Transitórias), com a 
seguinte redação: 
 
 
 
 
 
 
 
 
Não se extinguiu, pois, a necessidade de lei complementar federal. Apenas foram 
validadas as criações (entendidas inconstitucionais pelo STF) dos Municípios 
anteriormente ao estabelecimento da LC federal indicada no novo texto do § 4º, pós - EC 
nº 15/96. 
 
 
> NA PRÓXIMA NOTA DE AULA: VEDAÇÕES, BENS DA UNIÃO, ENTES FEDERADOS E AUTONOMIA. 
 
COMO O ASSUNTO CAIU EM AP’s PASSADAS? 
1) Discorra sobre a forma de Estado adotada no Brasil, apresentando, pelo menos, 
três características essenciais do sistema federativo. 
 
2) Dois sujeitos de forte influência política concluíram que, ao transformar 
determinada regional de um Município já existente em um novo ente municipal e 
autônomo, venceriam as eleições e tomariam posse nessa nova localidade. Ao 
pesquisarem, verificam que, para tal empreitada, seriam apenas necessárias a 
aprovação da população e a elaboração de lei estadual, criando o Município. Como 
consultor jurídico, o que você diria a eles sobre esse projeto? 
 
Obs.: Serão consideradas válidas as respostas fundamentadas na Constituição Federal. 
 Seja sintético, claro, lógico e preciso. Leia com atenção e responda sem pressa. 
_____________________________________________________________________________ 
BIBLIOGRAFIA (BÁSICA E COMPLEMENTAR) 
 
1. AGRA, Walber de Moura. Curso de Direito Constitucional, 5ª ed., Forense, 2009. 
 
2. BARROSO, Luís Roberto. Curso de Direito Constitucional Contemporâneo, Saraiva, 2009. 
 
3. BONAVIDES, Paulo. Curso de Direito Constitucional, 25ª ed., Malheiros, 2010. 
 
4. LENZA, Pedro. Direito Constitucional Esquematizado, 14ª ed., Saraiva, 2010. 
 
5. MACEDO, Dimas. O Discurso Constituinte, 3ª ed., Editora Fórum, 2009. 
 
6. MENDES, Gilmar et alii. Curso de Direito Constitucional, 5ª ed., Saraiva, 2010. 
Art. 96. Ficam convalidados os atos de criação, fusão, 
incorporação e desmembramento de Municípios, cuja lei tenha 
sido publicada até 31 de dezembro de 2006, atendidos os 
requisitos estabelecidos na legislação do respectivo Estado à 
época de sua criação. 
 
 10 
 
7. SILVA, José Afonso. Curso de Direito Constitucional Positivo, 34ª ed., Malheiros, 2011. 
 
8. TAVARES, André Ramos. Curso de Direito Constitucional, 8ª ed., Saraiva, 2010. 
 
9. Constituição da República Federativa do Brasil – atualizada, incluindo as Emendas 
Constitucionais. 
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MAS NÃO SUBSTITUI A LEITURA BIBLIOGRÁFICA (BÁSICA E COMPLEMENTAR) 
DA DISCIPLINA “DIREITO CONSTITUCIONAL II”.