O Legislativo e a Separação de Poderes

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O Legislativo e a Separação de Poderes
 Prof. Dimas Macedo
1. A Separação de Poderes
 Este capítulo, num primeiro momento, compreende um estudo acerca da Separação dos Poderes, considerados autônomos, independentes e harmônicos entre si. Fundamenta-se no princípio constitucional previsto no art. 2º da Constituição, que é consagrado, entre nós, como uma de suas cláusulas pétreas (art. 60, § 4º, III). 
 Já a segunda parte da pesquisa, apresenta uma radiografia do Poder Legislativo, aí compreendidas a sua organização, as suas competências, a sua dimensão jurisdicional e o seu poder investigatório, o estatuto dos parlamentares e a atividade fiscalizatória e de controle externo desse mesmo Poder.
 O primeiro tratamento dado à Separação de Poderes aparece no livro – A Política, de Aristóteles, no qual se esboçam as noções das chamadas funções estatais. A matéria aí é abordada a partir da assimilação das diferentes funções do poder soberano, que seriam: a) editar normas de observância geral; b) aplicar tais normas ao caso concreto; c) julgar, dirimindo conflitos oriundos da aplicação das leis aos casos concretos. 
 A rigor, na Grécia já estava clara a existência das seguintes ordens: a assembleia do povo, formada pelos cidadãos em geral, como corpo deliberante e verdadeiramente soberano do Estado (poder deliberativo); um corpo de magistrados com poderes pertinentes à constituição das rendas e defesa do Estado (poder constituído); e uma terceira esfera de governo, integrada por juízes, encarregados do julgamento e da aplicação da justiça (poder de jurisdição). 
 Mas é em meados do século dezoito que a teoria da separação dos poderes encontra o seu melhor aperfeiçoamento. Nas páginas essenciais do seu livro – O Espírito das Leis, publicado em 1748, Montesquieu elabora a sua sistematização. Com ela, além de conceituar as diferentes funções estatais, identificou cada um dos órgãos competentes para exercer tais atividades. 
 Cada órgão seria distinto, autônomo e independente dos demais, com cada função correspondendo a um órgão. A concentração dos poderes do Estado nas mãos de um único soberano passou a ser uma realidade combatida, encontrando essa tese grande aceitação nas revoluções americana e francesa, bem como na Declaração dos Direitos do Homem e do Cidadão.
 As concepções de Montesquieu fundamentam-se na Teoria dos Freios e Contrapeso (Checks and Balances), pela qual somente o poder pode frear o poder. Assim, temos que os poderes limitam-se e fiscalizam-se entre si, daí nascendo a necessidade de que cada poder seja autônomo e constituído por agentes políticos diferentes. 
 A expressão Poderes do Estado, utilizada, inclusive, pela nossa Constituição, adquire o sentido de Funções do Estado, a partir dessa concepção. Cada função, portanto, correspondendo à uma forma específica de manifestação do Estado (seja na elaboração de leis, seja administrando os serviços públicos essenciais, seja aplicando as leis aos casos concretos).
 No caso específico do Brasil, a Constituição estabelece, no seu art. 2º, que são Poderes da União, independentes e harmônicos entre si, o Legislativo, o Executivo e o Judiciário, estruturados em face da doutrina da Separação de Poderes. 
 São interdependentes porque cada função é exercida a partir de competências delimitadas constitucionalmente, sendo que há uma dependência mútua, gerando uma realidade de complementaridade. Apesar da sua independência, os Poderes devem atuar de forma harmônica, o que significa dizer que eles devem coexistir como se fossem partes de um mesmo organismo em processo de permanente integração. 
 No nosso sistema constitucional, a Separação de Poderes foi alçada à condição de cláusula pétrea, por força do art. 60, § 4º, inciso III. Assim, esse mecanismo de segurança máxima do exercício das funções estatais, não pode ser modificado por emendas constitucionais. Com isso, visa-se a assegurar que o Poder seja exercido de forma não concentrada, mas em conexão um com os outros Podres, valendo, neste ponto, uma remissão ao livro – Separação de Poderes e Medidas Provisórias (Rio: Editora Saraiva, 2012) –, de Pedro Abramovay.
 Certo é, também, que os Poderes do Estado exercem funções típicas (próprias de sua natureza) e funções atípicas (que lhe são conferidas pela Constituição, ainda que típicas de outros Poderes Estatais). 
 Ao Legislativo, compete legislar e fazer a fiscalização financeira, orçamentária e patrimonial dos demais poderes (funções típicas); mas lhe compete, por igual, a função de natureza executiva de dispor sobre sua organização, provimento dos seus cargos, concessão de férias e licenças a seus servidores; e bem assim a função de natureza jurisdicional de processar e julgar o Presidente da República nos Crimes de Responsabilidade (art. 52, I). 
 Ao Executivo, são reservadas as funções típicas do exercício e da representação da Chefia de Estado, chefia de governo e atos de administração; as funções atípicas de natureza legislativa (sanção ou vetos a projetos de lei, edição de medida provisória); e assim também as funções atípicas de natureza jurisdicional (realização do processo administrativo disciplinar e dos processos tributário e previdenciário) e de aplicação de sanções decorrentes da sua atividade sindicante ou investigatória 
 Ao Judiciário, compete a função jurisdicional de aplicação da lei aos casos concretos (função típica); mas lhe é reconhecida também a função de elaborar o Regimento Interno de seus tribunais (art. 96, I, “a”); e a função de natureza executiva de administrar o seu orçamento e conceder férias e licenças a seus servidores e aos magistrados (art. 96, I, “f”). 
 A regra, contudo, pertinente à organização dos Poderes, é a da não delegação das atribuições típicas ou atípicas de cada órgão, sendo o exercício das funções atípicas uma exceção constitucionalmente autorizada. Pelo princípio da indelegabilidade de funções, ficam os poderes do Estado proibidos de exercer competências ou serviços que não lhes tenham sidos reconhecidos pelo Poder Constituinte. 
2. O Poder Legislativo
 O Poder Legislativo, no âmbito federal, adota, na sua estrutura orgânica, um sistema bicameral, o qual ganhou esse nome por ser composto por duas Casas: a Câmara dos Deputados e o Senado Federal. A Câmara dos Deputados é composta por representantes do povo (por isso o regime adotado é democracia indireta); já o Senado Federal é integrado por representantes das pessoas jurídicas dos Estados-membros e do Distrito Federal. 
 O Poder Legislativo estadual caracteriza-se por ser Unicameral (art. 27), expressando-se através da Assembleia Legislativa, onde atuam os Deputados Estaduais, que representam a população de seus respectivos Estados, segundo a regra do art. 27 da Constituição, que está assim redigido: 
 “O número de Deputados à Assembleia Legislativa corresponderá ao triplo da representação do Estado na Câmara dos Deputados e, atingido o número de trinta e seis, será acrescido de tantos quantos forem os Deputados Federais acima de doze”. 
 Ou seja, em Estados com até doze Deputados Federais, teremos uma correspondência com a “regra do triplo” de Deputados Estaduais (trinta e seis). Daí por diante, o número de Deputados Estaduais irá aumentando até setenta (número máximo permitido de Deputados Federais). Isto nos garante que teremos um máximo de noventa Deputados Estaduais, isto num Estado-Membro extremamente populoso. 
 A definição dessa proporcionalidade é feita por ajustes necessários, no ano anterior ao da eleição, cabendo à Justiça Eleitoral o estabelecimento dessa proporção.
 Aplicam-se as características dos Estados-membros, com as suas possíveis adaptações à Câmara Legislativa do Distrito Federal, conforme regra do art. 32, § 3º, daConstituição, que nos remete ao art. 27, que trata do Poder Legislativo Estadual.
 Quanto ao Poder Legislativo municipal, o é mesmo exercido pela Câmara dos Vereadores, composta por representantes da população do Município (art. 29 da CF/88), eleitos para mandato de quatro anos. 
 Embora a federação brasileira não conte, atualmente, com Territórios Federais, há a previsão, na forma do art. 33, § 3º, de que: “Nos Territórios Federais com mais de cem mil habitantes, além do Governador nomeado na forma desta Constituição, haverá órgãos judiciários de primeira e segunda instância, membros do Ministério Público e defensores públicos federais”; e também de que a lei disporá sobre as eleições para a Câmara Territorial e sua competência deliberativa.
 O Congresso Nacional possui suas atribuições disciplinadas ao longo do art. 48 da Constituição, cabendo-lhe, com a sanção do Presidente da República – não exigida esta para o especificado nos artigos 49, 51 e 52 –, dispor sobre todas as matérias de competência da União, especialmente sobre aquelas matérias disciplinadas aos logo dos incisos do art. 48. 
 A Constituição exige a sanção presidencial para que o Congresso Nacional possa dispor sobre todas as matérias de competência da União. A Emenda Constitucional nº 32, de 2001, modificou e acrescentou alguns incisos a esse último dispositivo, e também ao disposto no art. 84, VI, “a”, da Constituição, entendendo como privativa do presidente a competência de dispor, por meio de decreto, sobre a organização e o funcionamento da administração pública federal, quando a medida não implicar no aumento de despesa nem na criação ou extinção de órgãos do Estado. 
 O artigo 49 da Constituição elenca as matérias de competência exclusiva do Congresso Nacional, dispensando-se a manifestação do Presidente da República sobre elas (seja para sancionar ou para vetar), porque, no caso, a competência é exclusiva e pertence à questão interna corporis do Poder. Essas atribuições se concretizam através de Resoluções e Decretos Legislativos. 
 Tanto a Câmara dos Deputados, quanto Senado Federal têm competências privativas inerentes às suas atribuições (art.51), assim como o Congresso Nacional tem competências exclusivas próprias do Poder Legislativo. Uma coisa, portanto, são as competências privativas da Câmara dos Deputados e do Senado Federal; outra, bastante diversa, são as competências exclusivas do Poder Legislativo, representado pelo Congresso Nacional. 
 Segundo o art. 45, caput, da Constituição, e § 1º do mesmo dispositivo, a Câmara dos Deputados é composta de representantes do povo, eleitos pelo sistema proporcional, em cada Estado, Território e Distrito Federal.
 A Constituição estabelece, igualmente, que cada legislatura terá a duração de quatro anos (art. 44, § único), período que coincide com o mandato de Deputado Federal e que equivale à metade da duração do mandato de Senador da República, que é de oito anos. 
 São requisitos para candidatura a Deputado Federal: a) ser brasileiro nato ou naturalizado; b) ser maior de 21; c) estar no gozo dos direitos políticos; d) ter alistamento eleitoral; e) ter domicílio eleitoral; f) ter filiação partidária. 
 O critério utilizado para a composição do Senado Federal baseia-se no princípio majoritário, segundo o qual são considerados eleitos o candidato ou os candidatos mais votados. Diferencia-se, pois, essa forma de sufrágio, do princípio proporcional aplicado à Câmara dos Deputados. Cada unidade regional federada será representada por três Senadores, eleitos, cada um, com dois suplentes. 
 O Senado Federal tem competências privativas previstas no art. 51 da Constituição, sendo requisitos para candidatura ao cargo de Senador: a) ser brasileiro nato ou naturalizado; b) ser maior de 35 anos; c) estar em pleno exercício dos direitos políticos; d) ser alistamento eleitoralmente; e) ter domicílio eleitoral na circunscrição; e f) ter filiação partidária.
 Coloca-se o Senado Federal, perante a Constituição, como ponto de equilíbrio da Federação, participando, em grau de paridade com a Câmara, do processo de elaboração das leis. Mas trata-se, também, de instituição a quem a Constituição confia a prerrogativa de legislar, isoladamente, sobre determinadas questões especificadas no seu texto. 
3. Estatuto dos Parlamentares
 A atividade parlamentar é exercida em função das prerrogativas e dos limites impostos pela Constituição e pelos regimentos internos do Congresso Nacional e das Casas em que se divide o Poder Legislativo, no caso, a Câmara dos Deputados e o Senado Federal. O comparecimento às reuniões, a conduta política, a responsabilidade, o direito de voz e de voto, as incompatibilidades e as transgressões dos parlamentares estão delimitadas pelas normas constitucionais regimentais aplicáveis à espécie.
 No plano da atuação parlamentar, os Deputados e Senadores não podem exercer certas atividades, nem se comportar de determinada forma desde a expedição do diploma, e também após a sua posse no Congresso Nacional (art.54, I e II, da Constituição). Existem, dessa forma, incompatibilidades e impedimentos previstos na Constituição.
 O art. 55 estabelece que o parlamentar (Deputado Federal ou Senador) que transgredir determinadas normas estipuladas na Constituição perderá o seu mandato.
 Também perderá o mandato o parlamentar que tiver decretada a perda dos seus direitos políticos, por força de decisão do Supremo Tribunal Federal, a quem a Constituição entrega a competência de processar os Deputados Federais e dos Senadores nos crimes por eles cometidos.
 A perda de mandato por falta de decoro parlamentar (inciso II do art. 55) configura uma das hipóteses na qual se aplicará a regra do § 2º do artigo 55, referido. O escrutínio será feito através de voto secreto e o quórum será o da maioria absoluta.
 No texto da Constituição e também nos Regimentos Internos das duas Casas do Congresso, existem previsões para duas modalidades de escrutínio: o voto aberto e o voto secreto, ambas a depender da natureza política da decisão a ser tomada, mas a tendência para que a votação aberta se torne a única modalidade de deliberação, no contexto do Legislativo, tem assumido de último o centro dos debates.
 Para que a atividade parlamentar seja exercida com plena liberdade, existem certas prerrogativas que garantem o exercício do mandato parlamentar. São as imunidades parlamentares. Trata-se de garantia constitucional da instituição parlamentar, que tem o fito de proteger a ação parlamentar e o direito das minorias.
	Sem tais prerrogativas, o bom funcionamento da instituição encontraria diversos empecilhos, o que pode ser visto de forma negativa. Um desempenho livre do Poder Legislativo lhe garante maior independência. Com isso, também se reforça a democracia, com a livre expressão de opiniões, palavras e votos, e se impedem prisões arbitrárias e até rivalidades políticas.
	 As imunidades parlamentares são subdividas em dois grandes grupos: a) as imunidades materiais, reais ou substantivas (inviolabilidades) – art. 53, caput, da Constituição; e b) as imunidades processuais, formais ou adjetivas – art. 53, §§ 2º a 5º, da CF/88, em relação à prisão e aos processos criminais.
 Assim, são invioláveis, nas esferas civil e penal, os parlamentares de ambas as Casas, por suas opiniões, palavras e votos, desde que proferidos em razão das funções parlamentares, no exercício do mandato, não se restringindo ao âmbito do Congresso Nacional. Essa forma de imunidade é muito apropriadamente chamada de Imunidade Material. Constitui uma garantia fundamental considerada indispensável para o exercício da atuação parlamentar.
 Na forma do art. 53, §§ 2º a 5º da CF, os Parlamentares gozarão de imunidade formal ou processual para a prisão (essa é a regra). A exceção serão oscasos de flagrante crime inafiançável, remetendo-se os autos para a respectiva Casa para que a maioria de seus membros resolva sobre a prisão.
	 Mesmo antes de tomarem posse, os parlamentares diplomados pela Justiça Eleitoral já possuem essa imunidade formal. Tal imunidade engloba a prisão criminal (prisão temporária, em flagrante delito de crime afiançável, por pronúncia, preventiva) e a prisão civil (prevista no art. 5º, inciso LXVII, da Constituição). 
	 O Supremo Tribunal Federal tem proferido decisões no sentido de admitir a prisão de parlamentares em decorrência de acórdão com trânsito em julgado, mesmo que a Casa Legislativa respectiva não tenha determinado a perda do mandato. Tais decisões, no entanto, apesar de ainda gerarem controvérsias, decorrem da competência que tem o STF de processar e julgar os parlamentares federais nas ações de natureza civil ou criminal.
	 Quanto à imunidade formal dos parlamentares, registre-se que ela sofreu profundas alterações após a Emenda Constitucional nº 35/2001. Tem-se, pois, pela nova regra, que, oferecida a denúncia, o STF poderá recebê-la sem a prévia autorização da Casa parlamentar respectiva. E assim como ocorria na fase anterior, poderão ser instaurados inquéritos policiais ou processos de natureza civil, disciplinar ou administrativa, além do oferecimento da denúncia criminal. 
 As Imunidades Formais constituem uma Prerrogativa de Foro, que não se confunde com o chamado Foro Privilegiado, que é proibido pela Constituição Federal. Trata-se não de privilégio, mas de prerrogativas concedidas a certas autoridades, que são julgadas por um Tribunal Superior (no caso dos parlamentares federais, o julgamento será feito pelo STF). 
 Tal circunstância encontra respaldo no art. 53, § 1º, da Constituição. Os parlamentares, desde a expedição do diploma, estão submetidos à jurisdição do Supremo Tribunal Federal. Serão julgados perante aquela Corte pela prática de qualquer tipo de crime, seja de natureza penal comum, sejam crimes contra a vida, sendo também aplicável à espécie o art. 102, I, “b”, da Constituição. 
	 Após recebimento de denúncia contra Senador ou Deputado Federal, por crime ocorrido após a diplomação, o STF dará ciência à Casa respectiva, a qual, por iniciativa de partido político nela representado, e por voto da maioria absoluta de seus membros, poderá, até a decisão final, sustar (suspender) o andamento da ação. É o que nos garante o art. 53, § 3º, da Constituição.
	 Quanto ao pedido de sustação, este deverá ser apreciado pela respectiva Casa no prazo improrrogável de quarenta e cinco dias do seu recebimento pela Mesa Diretora, sendo que a sustação do processo suspende a prescrição enquanto durar o mandato (art. 53, §§ 4º e 5º, da Constituição).
	 Assim, a Casa respectiva tem até o final da ação penal para decidir, pelo quórum de maioria absoluta de seus membros, se suspende ou não a aludida ação penal. O pedido de sustação, pelo partido político, com representação na respectiva Casa Legislativa, poderá concretizar-se após a ciência dada pelo STF, ou em período posterior, não havendo prazo certo, já que a Casa terá, até o trânsito em julgado do acordão, a faculdade para concretizar a sustação. 
 Mas apesar de não haver prazo determinado para tanto, o período no qual a ação tramita – até seu trânsito em julgado – deverá ser respeitado. O único prazo fixado é mesmo o de quarenta e cinco dias, que se impõe à Mesa Diretora, para aprovar pedido de sustação feito pelo partido político, prazo esse que, como já destacado, é improrrogável. 
4. O Processo Legislativo
 O Processo Legislativo, como mostra José Afonso do Silva, no seu livro – O Processo Constitucional de Formação das Leis (São Paulo: Editora Malheiros, 2012) –, compreende a sequência de atos, regras e procedimentos previstos na Constituição e atinentes à feitura das leis. Seria o “conjunto de atos preordenados visando à criação de normas de direito”. Esses atos são: a) iniciativa legislativa; b) emendas; c) votação; d) sanção ou veto; e) promulgação e publicação. 
 O momento inaugural do Processo Legislativo é chamado de Fase de Iniciativa. Ela é que deflagra, inicia ou mesmo instaura o procedimento que deverá culminar na criação de lei complementar ou ordinária. Existem alguns tipos de iniciativa. Aqui destacaremos a geral, a concorrente e a privativa. Pela regra, a iniciativa é de competência dos órgãos ou pessoas contidas no art. 61, caput, da Constituição. 
 A iniciativa geral é universal e pode ser deflagrada por qualquer parlamentar. A iniciativa concorrente ocorre quando mais de uma pessoa ou órgão pode deflagrar o processo legislativo. A iniciativa privativa (reservada ou exclusiva) é aquela na qual o processo legislativo é deflagrado por determinadas pessoas, sob pena de se incorrer em vício formal de iniciativa, o que implicará na inconstitucionalidade do ato normativo em questão. Há também uma iniciativa reservada ao Presidente da República, nos casos estabelecidos no art. 61, § 1º, da Constituição.
 Instituto que excele, no Brasil, a partir da Constituição de 1988, é a figura da Iniciativa Popular Legislativa, prevista no art. 14, inciso III, e cujo desdobramento tem seu processo previsto no art. 61, parágrafo 2º, da Constituição. Trata-se de instrumento da Cidadania e da Democracia que atenta para a ideia de Constituição Aberta. 
 Tendo sido iniciado o processo legislativo, o projeto de lei passa a ser apreciado pelas Comissões. Deverá, em primeiro lugar, ser apreciado por uma Comissão Temática, que analisa o mérito, o conteúdo e a matéria da proposição. Em seguida, o projeto passa pela Comissão de Constituição e Justiça, que analisará, dentre outros aspectos, a constitucionalidade da proposta de lei.
	 Dependendo da natureza das Comissões, além de apreciarem matéria e constitucionalidade das proposições, poderão discutir e emitir pareceres sobre o projeto de lei e aprová-los, desde que, na forma do Regimento Interno da respectiva Casa, haja a dispensa de competência do Plenário e inexista também interposição de recurso de 1/10 dos membros da Casa, hipótese em que será inviável a votação de projeto de lei por Comissão Temática. 
 Após a Fase de Iniciativa, nasce a Fase Constitutiva. É fase na qual se dá a conjugação de vontades do Legislativo (deliberação legislativa, através de discussão e votação) com do Executivo (deliberação executiva, através de sanção ou veto).
	 Na deliberação parlamentar (legislativa), no caso brasileiro, a apreciação caberá às duas Casas do Congresso, sendo uma delas a Casa Iniciadora e a outra a Casa Revisora. Portanto, para que o projeto de lei seja apreciado pelo Poder Executivo, é necessário que tenha sido apreciado e aprovado pelas duas Casas: a Câmara dos Deputados e o Senado Federal, uma assumindo a função de Casa Iniciadora e a outra de Casa Revisora.
 A discussão e a votação dos projetos de lei de iniciativa do Presidente da República, do STF e dos Tribunais Superiores terão início na Câmara dos Deputados. Além destes casos, existem os projetos de iniciativa concorrente dos Deputados ou de Comissões da Câmara, os de iniciativa da Procuradoria Geral da República e, ainda, os de iniciativa popular. Em todos estes casos, o Senado Federal será, portanto, a Casa Revisora.
 Terminada a fase de discussão do projeto de lei, o mesmo será submetido à votação pelo Plenário da Casa Legislativa respectiva. A votação será ostensiva ou secreta. A votação ostensiva poderá ocorrer de forma simbólica ou nominal; se secreta, por meio de sistema eletrônico ou de cédulas de votação. Se o projeto for rejeitado na Casa Iniciadora, ele será arquivado.
 A votação de leis ordinárias e complementares pela Casa Revisora deverá se dar em um só turno de discussão e votação. Após essa fase, o projeto seguirá para apreciação pelo Presidente de República, que o sancionará ou se oporá ao projeto mediante veto (recusa ao projetode lei). 
 O Veto Presidencial poderá ser apreciado e rejeitado pela maioria absoluta. Se, ao contrário, o projeto de lei for rejeitado, ele será arquivado, só podendo ser reapresentado na mesma sessão legislativa mediante proposta da maioria absoluta dos membros de qualquer das Casas (art. 67, da CF/88), ou na sessão legislativa seguinte.
 Concordando com o projeto, o Presidente da República o sancionará, anuindo, assim, ou aquiescendo com a procedência da proposição. Não se exige que a sanção ocorra de forma expressa; há, portanto, a possibilidade de esta se dar de forma tácita. Na sanção expressa, de forma clara e inequívoca, o chefe do Executivo manifesta a sua concordância com o projeto; já na sanção tácita, se não houver a manifestação do Executivo, em até quinze dias, entender-se-á que o projeto de lei está sancionado. 
 Caso o Presidente da República discorde do projeto de lei, vetá-lo-á, total ou parcialmente, observando algumas regras dispostas ao longo dos §§ 1º e 2º e 4º a 6º do art. 66 da Constituição. Diferentemente da sanção, que admite a modalidade tácita, o veto haverá de ser sempre expresso, devendo ser motivado e escrito. 
 A promulgação atesta a existência válida da lei e a possibilidade dessa mesma lei vir a ser concretizada, após a sua publicação. A lei ainda não adquiriu eficácia (dimensão fática de ser observada e aplicada), mas já se identifica aí o seu nascimento. Na promulgação, já não se fala mais em projeto de lei, mas em lei, isto é, aí se está diante de uma espécie normativa que almeja ao seu lugar no ordenamento jurídico.
 Após a promulgação, segue a lei para a publicação, ato que torna a lei exigível e aplicável. A nova lei deve estabelecer o momento a partir do qual entrará em vigor, registrando-se aqui que Lei Complementar recente passou a exigir que as novas leis estabeleçam o período a partir do qual passam a ter vigência. A regra geral, contudo, é aquela que se encontra no art. 1º da Lei de Introdução ao Código Civil.
 A manifestação do processo legislativo, contudo, não se encerra por aí. A Constituição prevê outras formações legislativas da maior expressão, tais aquelas atinentes à elaboração do Decreto Legislativo e da Resolução, as que servem de parâmetro para a elaboração da Medida Provisória; ou ainda as normas de natureza material, processual e procedimental que servem de baliza ao Processo Constitucional Orçamentário, merecendo aqui uma referencia elogiosa ao livro – Processo Legislativo e Orçamento Público (São Paulo: Editora Saraiva, 2012) –, de Luís Gustavo Bambini Assis.
5. Função Fiscalizara do Legislativo
 Diz o art. 70 da Constituição que “A fiscalização contábil, financeira, orçamentária, operacional e patrimonial da União e das entidades da administração direta e indireta, quanto à legalidade, legitimidade, economicidade, aplicação das subvenções e renúncia de receitas, será exercida pelo Congresso Nacional, mediante controle externo, e pelo sistema de controle interno de cada Poder”.
 O Parágrafo único do mesmo dispositivo, por sua vez, preceitua que: “Prestará contas qualquer pessoa física ou jurídica, pública ou privada, que utilize, arrecade, guarde, gerencie ou administre dinheiros, bens e valores públicos ou pelos quais a União responda, ou que, em nome desta, assuma obrigações de natureza pecuniária”. 
 Esse é o chamado Controle Externo, exercido pelo Poder Legislativo, por meio do Tribunal de Conta da União, mas existe também um sistema de controle instituído por cada Poder, pertinente a essa mesma matéria, o qual é chamado de Controle Interno.
 No art. 71 da Constituição, temos que o controle externo, a cargo do Congresso Nacional, será exercido com o auxílio do Tribunal de Contas da União, ao qual compete:
I - apreciar as contas prestadas anualmente pelo Presidente da República, mediante parecer prévio que deverá ser elaborado em sessenta dias a contar de seu recebimento;
II - julgar as contas dos administradores e demais responsáveis por dinheiros, bens e valores da administração direta e indireta, incluídas as fundações e sociedades instituídas e mantidas pelo Poder Público federal, e as contas daqueles que derem causa a perda, extravio ou outra irregularidade de que resulte prejuízo ao erário público;
III - apreciar, para fins de registro, a legalidade dos atos de admissão de pessoal, a qualquer título, na administração direta e indireta, incluídas as fundações instituídas e mantidas pelo Poder Público, excetuadas as nomeações para cargo de provimento em comissão, bem como a das concessões de aposentadorias, reformas e pensões, ressalvadas as melhorias posteriores que não alterem o fundamento legal do ato concessório;
IV - realizar, por iniciativa própria, da Câmara dos Deputados, do Senado Federal, de Comissão técnica ou de inquérito, inspeções e auditorias de natureza contábil, financeira, orçamentária, operacional e patrimonial, nas unidades administrativas dos Poderes Legislativo, Executivo e Judiciário, e demais entidades referidas no inciso II;
V - fiscalizar as contas nacionais das empresas supranacionais de cujo capital social a União participe, de forma direta ou indireta, nos termos do tratado constitutivo;
VI - fiscalizar a aplicação de quaisquer recursos repassados pela União mediante convênio, acordo, ajuste ou outros instrumentos congêneres, a Estado, ao Distrito Federal ou a Município;
VII - prestar as informações solicitadas pelo Congresso Nacional, por qualquer de suas Casas, ou por qualquer das respectivas Comissões, sobre a fiscalização contábil, financeira, orçamentária, operacional e patrimonial e sobre resultados de auditorias e inspeções realizadas;
VIII - aplicar aos responsáveis, em caso de ilegalidade de despesa ou irregularidade de contas, as sanções previstas em lei, que estabelecerá, entre outras cominações, multa proporcional ao dano causado ao erário;
IX - assinar prazo para que o órgão ou entidade adote as providências necessárias ao exato cumprimento da lei, se verificada ilegalidade;
X - sustar, se não atendido, a execução do ato impugnado, comunicando a decisão à Câmara dos Deputados e ao Senado Federal.
 Registre-se que as decisões dos Tribunais de Conta são chamadas de Resoluções, e que, na forma do § 3º, do art. 71, “As decisões do Tribunal de que resulte imputação de débito ou multa terão eficácia de título executivo”. No mais, além do Tribunal de Contas da União, existem, em cada Estado federado, um Tribunal de Contas do Estado e um Tribunal de Contas dos Municípios.
 A Corte de Contas não dispõe de competência para julgar as contas do Presidente da República, cabendo-lhe, neste caso, apenas apreciá-las, mediante a elaboração de parecer prévio, no prazo de sessenta dias (inciso I), sendo o Congresso Nacional quem dispõe de competência para julgar as contas do Presidente da República (CF, art. 49, IX).
 A competência para o julgamento das contas do chefe do Executivo, nas esferas federal, estadual, distrital e municipal, é sempre exclusiva do respectivo Poder Legislativo (Congresso Nacional, Assembleia Legislativa, Câmara Legislativa e Câmara Municipal). Nessa hipótese, caberá às cortes de contas competentes a elaboração de um parecer prévio, de caráter opinativo, como forma de auxílio à tarefa da casa legislativa.
 Outro aspecto a ser destacado diz respeito à competência dos Tribunais de Contas para a sustação de atos e contratos administrativos. Se for verificada irregularidade nessa área, o Tribunal deve fixar um prazo para que o órgão que o praticou o ato ilegal adote as providências cabíveis. Se essa determinação do órgão de contas não for atendida, o ato ou contrato pode ser sustado, comunicando o Tribunal a sua decisão ao Poder Legislativo (CF, art. 71, X).
 Vale registrar ainda que os tribunais de contas podem realizar o controle de constitucionalidade das leis, isto é, num processo submetido à sua apreciação,podem afastar a aplicação de uma lei ou ato normativo por entendê-lo inconstitucional (controle incidental). Essa declaração de inconstitucionalidade deverá ser proferida por maioria absoluta de seus membros, por força do art. 97 da Constituição.
6. Referências
 ABRAMOVAY, Pedro. Separação de Poderes e Medidas Provisórias. São Paulo: Editora Saraiva, 2012.
ARISTÓTELES. A Política. São Paulo: Editora Martins Fontes, 2004.
ASSIS, Luís Gustavo Bambini. Poder Legislativo e Orçamento Público. São Paulo: Saraiva, 2012.
MONTESQUIEU. O Espírito das Leis, 9ª ed. São Paulo: Editora Saraiva, 2008.
SILVA, José Afonso. Processo Constitucional de Formação das Leis, 2ª ed. São Paulo: Editora Malheiros, 2012.