Direito Financeiro 104 páginas

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Direito Financeiro Aula 01
O presente material constitui resumo elaborado por equipe de monitores a partir da aula ministrada pelo professor em sala. Recomenda-se a complementação do estudo em livros doutrinários e na jurisprudência dos Tribunais.
Assuntos tratados:2014
1° Horário.
S Bibliografia / Conceito e objeto do Direito Financeiro / A Constituição financeira e suas normas gerais / Receita pública / Introdução / Conceituação e Diferenciação entre Receitas, Entradas e Ingressos / Classificação das Receitas Públicas.
2° Horário.
S Classificação apresentada pela Lei de Responsabilidade fiscal / Estágio da receita pública / Renúncia de receitas / Despesa pública / Conceito / Classificação das Despesas Públicas / Classificação da Lei n° 4.320/64 / Classificação da Lei de Responsabilidade Fiscal /Fases da Despesa Pública /
3° Horário.
S Despesa Pública e a Lei de Responsabilidade Fiscal / Despesa Pública e final de mandato eleitoral / Regime Constitucional dos precatórios
1° horário
Bibliografia
TORRES, Ricardo Lobo, Curso de Direito Financeiro e Tributário, Ed.
Renovar.
ABRAHAM, Marcus, Curso de Direito Financeiro, Ed. Campus.
ARAÚJO, Eugênio Rosa, Direito Econômico e Financeiro, Ed. Impetus.
Conceito e objeto do Direito Financeiro
Para grande parte dos autores, o termo "finanças" vem do latim medieval, do verbo finire, do qual surgiram o verbo finare e o termo finatio, desta palavra, mais tarde, se originou na França o termo Finanças.
Já o termo finanças públicas diz respeito ao dinheiro público e à atividade do Estado de obter, gerir e gastar recursos financeiros (atividade financeira do Estado).
Porém, para executar sua atividade financeira o Estado necessita de respaldo jurídico, cabendo, portanto, ao Direito Financeiro estabelecer as normas que possibilitem ao Estado executar sua atividade financeira, fixando-lhe limites e dando maior garantia aos particulares.
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O presente material constitui resumo elaborado por equipe de monitores a partir da aula ministrada pelo professor em sala. Recomenda-se a complementação do estudo em livros doutrinários e na jurisprudência dos Tribunais.
Em vista do que foi acima dito, Luis Emydio Fraco da Rosa Júnior, conceitua o Direito Financeiro da seguinte forma: "O ramo do Direito Público que estuda o ordenamento jurídico das finanças do Estado e as relações jurídicas decorrentes de sua atividade financeira que se estabelecem entre o Estado e o Particular".
José Souto Maior, de forma mais simples conceitua da seguinte forma: "(...) a parte do Direito Público que tem por objeto a ordenação jurídica das atividades financeiras".
Em vista das conceituações acima realizadas, o objeto do Direito Financeiro decorre da atividade financeira do Estado, sendo, portanto, o orçamento, a receita pública, a despesa pública, a dívida e o crédito públicos.
De forma clara, afirma Eugênio Rosa de Araújo com base em Ricardo Lobo Torres que incumbe ao Direito Financeiro "disciplinar a constituição e a gestão da Fazenda Pública, estabelecendo regras e procedimentos para a obtenção da receita pública e a realização dos gastos necessários à consecução dos objetivos do Estado".
A Constituição financeira e suas normas gerais
A CRFB trata do tema nos art. 163 a 169.
Segundo Ricardo Lobo Torres, a Constituição vigente - CF/88 - possui Constituição Financeira Material e Constituição Financeira Formal.
A Constituição Financeira Formal estaria nos arts. 163 a 169, já a Constituição Financeira Material é toda a constituição tributária abrangendo ainda "o lado da despesa pública, pelo que pertencem materialmente as normas sobre orçamento e sobre estruturação ,da receita e da despesa pública, empréstimos públicos, financiamento dos direitos fundamentais, discriminação de despesas públicas entre as diferentes esferas de governo, princípios constitucionais, como os da legalidade e da responsabilidade pelos gastos públicos e do da equidade no conceder incentivos financeiros. Compõe basicamente a Constituição Financeira material a limitação do poder financeiro do Estado ou, especificamente, a limitação do poder de gastar. A Constituição Financeira, que 'constitui' o Estado Financeiro, abrange, em suma, o Direito das Prestações Financeiras, o sistema de discriminação da despesa pública, o Direito Orçamentário e o Direito Financeiro Federado, todos em harmonia com o Direito Constitucional Tributário".
Acrescente-se a Constituição material as disposições dos arts. 70 a 75 (Fiscalização Contábil Financeira e Orçamentária), art. 100 (Precatórios), além da previsão no art. 24, I e II que define ser competência comum da União, Estados, Distrito Federal e Municípios legislar sobre direito financeiro e orçamentário.
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Antes de adentramos na análise dos artigos constitucionais, é importante frisar que segundo Ricardo Lobo Torres, a Constituição Financeira é uma das subconstituições do Estado Democrático e Social de Direito. Tal afirmação vem do fato de que são as finanças públicas que garantem o respeito e exercício dos direitos fundamentais, mesmo os de cunho liberal (vide obra de Stephen Holmes e Cass R. Sunstein - The Cust of the Rights - Why liberty depends on taxes), a prestação de serviços públicos, o exercício do poder de polícia e a manutenção do regime de concorrência.
Normas gerais sobre finanças públicas.
Nesse momento cabe apenas sobre algumas normas gerais, uma vez que grande parte dos artigos constitucionais da chamada Constituição Financeira Formal serão tratados ao logo das matérias desse curso.
A Constituição prevê no art. 163 que as matérias afetas ao direito financeiro estão sujeitas ao princípio da Reserva Legal, não por outra razão que a Lei de Responsabilidade Fiscal foi editada como Lei Complementar (Lei Complementar n° 101/2000).
Ocorre que há leis que versam sobre direito financeiro, editadas antes da vigência da CF/88 como leis ordinárias e que ainda vigem. Com relação a esses diplomas normativos, o qual, o de maior destaque é a Lei n° 4.320/64, deve-se compreender que essas leis foram recepcionadas pela CF/88 como se Lei Complementar fossem, em fenômeno idêntico ao que ocorre com o CTN, assim, não há que se falar em não recepção dessas leis, mas sim em recepção com o status de Lei Complementar.
Para fins de esclarecimento, são matérias reservadas à Lei Complementar:
Finanças Públicas;
Divida pública externa e interna, incluída a das autarquias e fundações e demais entidades controladas pelo Poder Público;
Concessão de Garantias pelas entidades públicas;
Emissão e resgate de títulos da dívida pública;
Fiscalização financeira da administração pública direta e indireta;
Operações de Câmbio realizadas por órgão da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios;
Compatibilização das funções das instituições Oficiais de Créditos da União, resguardadas as características e condições operacionais plenas das voltadas ao desenvolvimento regional (Lei 4.595/64).
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Além dessas disposições, o art. 165, §9° da CF/88 prevê que Lei complementar deverá dispor sobre o exercício financeiro, prazo e vigência do PPA, LDO e LOA, além de normas de gestão financeira e condições para funcionamentos de fundos.
No que diz respeito às normas constitucionais sobre o orçamento, será tratado em outra oportunidade.
Quanto às funções do Banco Central como emissor de moedas e sua atuação como cedente de empréstimos, trataremos do tema quando versarmos sobre a dívida pública.
Já os limites com gastos de pessoal serão tratados no contexto daDespesa Pública, tendo o foco nas disposições da LRF sobre o tema.
Receita pública
Introdução
A legislação aplicável será art. 163 a 169 da CRF/88 e Lei n° 4.320/64.
A Constituição Federal prevê uma série de compromissos aos entes federativos, o que significa prover a sociedade de uma série de bens e serviços públicos e que acarretam grande ônus financeiro para o Estado.
Para fazer frente às suas obrigações constitucionais o Estado necessita de Recursos, que podem vir essencialmente das seguintes fontes: a) Pilhagem ou extorsão de povos conquistados; b) Escravidão; c) Confiscos; d) exploração econômica direta pelo Estado; e) tributos.
As três primeiras fontes apresentadas são incompatíveis com o Estado de Direito, sendo que as duas seguintes são previstas pela CRFB/88, admitindo-se a exploração econômica direta pelo Estado apenas em caso de imperativo à segurança nacional ou interesse coletivo.
Aliomar Baleeiro ao discorrer sobre a evolução histórica da receita pública apresenta as seguintes fases históricas da receita pública: a) parasitária: nessa fase prevalecia a exploração e a extorsão de bens de povos conquistados: b) dominial: presente na idade média. Nessa fase preponderava a exploração de bens do próprio Estado; c) Regaliana: corresponde à cobrança de direitos reais ou régios ou por concessões de privilégios reconhecidos à nobreza para explorar bens, terras ou serviços, como o direito sobre minas e portos: d) Tributária: conforme se nota, cobrança de tributos, com fins arrecadatórios: e) Social. Nessa fase a arrecadação deixa de ter fins puramente arrecadatórios e passa também a ter fins sociais (função extrafiscal).
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Conceituação e Diferenciação entre Receitas, Entradas e Ingressos.
A doutrina denomina a entrada pública todo tipo de ingresso financeiro nos cofres públicos. A entrada de capital nos cofres estatais é temporária, ou seja, corresponde ao surgimento de um passivo, temos o chamado ingresso público. Já quando a entrada é definitiva temos a chamada Receita Pública.
Assim, o termo Receita Pública é conceituado como todo tipo de ingresso financeiro definitivo que não corresponde a um passivo nas contas públicas, integrando-se definitivamente no patrimônio do Estado.
Já o Ingresso público é a entrada temporária, que corresponde a um passivo e dotado de temporariedade.
Ilustrativamente, as rendas auferidas por um tributo são classificadas como receitas públicas em vista da inexistência de um passivo correspondente e por ingressar definitivamente nas burras estatais, já um empréstimo obtido pelo Estado é classificado meramente como um ingresso público, uma vez que forma um passivo nas contas públicas classificado como dívida pública.
Assim, os elementos diferenciadores relevantes entre receita e ingresso público é a transitoriedade/definitividade no patrimônio estatal.
Classificação das Receitas Públicas
A partir do conceito acima trazido de Receita Pública (tudo que é acrescido de forma definitiva no patrimônio do Estado) podemos trazer classificações de Receitas Públicas sob as seguintes distinções:
Quanto a periodicidade
Quanto a periodicidade as receitas públicas podem ser classificadas como ordinárias ou extraordinárias.
Serão classificadas como ordinárias as receitas obtidas de forma regular e constante, tal como ocorre, por exemplo, com os impostos.
Já as receitas públicas que adentram de forma eventual e circunstancial são classificadas como receitas extraordinárias. Isso ocorre, por exemplo, com doações realizadas ao Estado, de heranças jacentes e impostos extraordinários.
Por serem verbas imprevisíveis e eventuais, as receitas extraordinárias nem sempre são consideradas na previsão orçamentária. Já as receitas ordinárias devem necessariamente estar previstas nos cálculo orçamentário (art. 11 da LRF).
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ART. 11 - CONSTITUEM REQUISITOS ESSENCIAIS DA RESPONSABILIDADE NA GESTÃO FISCAL A INSTITUIÇÃO, PREVISÃO E EFETIVA ARRECADAÇÃO DE TODOS OS TRIBUTOS DA COMPETÊNCIA CONSTITUCIONAL DO ENTE DA FEDERAÇÃO.
Quanto a finalidade dos recursos
Sob o prisma da finalidade as receitas podem ser classificadas em Receitas Públicas Fiscais e Receitas Públicas Extrafiscais.
As Fiscais dizem respeito aos recursos arrecadados com a única finalidade do Estado fazer frente a suas despesas. Já as extrafiscais dizem respeito a receitas que tem como finalidade primária outros fatores como, por exemplo, a regulação de mercado o fomento ou o desestímulo a determinadas condutas da sociedade, a proteção ambiental, a distribuição de riquezas, combate a inflação, etc. (exemplo: Deposito Bancário Compulsório realizado pelas Instituições Financeiras no BACEN).
Por fim, dentro das Receitas Públicas fiscais, também se encontram as receitas para-fiscais, que são arrecadas pelo Estado tem como destino não as burras Estatais, mas o cofre de entidades paralelas ao Estado como, por exemplo, os Órgãos de Classe e as Sociedades Integrantes dos Chamados "Sistema S".
Quanto a forma de percepção do recurso
Quanto a forma de percepção de recursos as receitas podem ser classificadas em originárias ou derivadas.
Serão consideradas originárias as receitas advindas da exploração direta pelo Estado de Bens e serviços, ou seja, de renda auferida pelo Estado como se particular fosse.
Já as receitas derivadas são aquelas oriundas do patrimônio da coletividade, a partir do poder coativo de cobrança que é dotado.
Quanto a alteração do patrimônio líquido
Sob esse prisma, as receitas públicas podem ser classificadas em efetivas e não efetivas.
As receitas públicas efetivas são aquelas em que a entrada de disponibilidade não gera obrigações correspondentes, alterando, portanto, o patrimônio líquido (exemplo, receitas tributárias)
As receitas não efetivas, não alteram o patrimônio líquido do ente público, pois gera a chamada "mutação patrimonial", seja diminuindo o ativo, seja aumentando o
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passivo. (exemplo, alienações de bens, recebimento de crédito já contabilizado - inscrito em DAU).
Classificação apresentada pela Lei n° 4.320/64
A classificação legal das receitas públicas está apresentada pela Lei n° 4.320/64 (art. 9° a 11). Insta frisar que essa classificação é realizada com base em critérios eminentemente econômicos
A mencionada lei divide as receitas em duas categorias: RECEITAS CORRENTES (art. 11, §1°) e RECEITAS de CAPITAL.
Art. 11, [...] § 1° - São Receitas Correntes as receitas tributária, de contribuições, patrimonial, agropecuária, industrial, de serviços e outras e, ainda, as provenientes de recursos financeiros recebidos de outras pessoas de direito público ou privado, quando destinadas a atender despesas classificáveis em Despesas Correntes.
Ao tentar definir o que é a Receita Corrente, Luis Emydio F. Rosa Jr., afirma: "(As Receitas Correntes) consistem em todas as transações que o Governo realiza diretamente ou através de seus órgãos de administração indireta, e cujo esforço não resulta acréscimo no seu patrimônio ou na criação de bens de seu capital, consumindo-se no mercado as dotações para operações correntes ao se converterem em moeda". (Manual de Direito Financeiro e Tributário, 18^ ed., p. 64/65,).
Versando sobre o tema de forma mais simplificada, Silvio Aparecido Crepaldi e Guilherme Simões Crepaldi, afirmam: "(As receitas correntes)são aquelas destinadas a atender ao funcionamento da máquina administrativa do Governo, como pagamento de pessoal, material de consumo, juros da dívida etc.".
Observação: o pagamento dos juros da dívida não gera acréscimo patrimonial, por isso é receita corrente. Já quando amortiza a dívida está diminuindo o débito (gera ganho patrimonial).
O §4° do mesmo artigo ainda subdivida as Receitas Correntes em:
Receitas Tributárias (impostos, taxas, contribuições...);
Receita Patrimonial (Receitas Imobiliárias, Valores Mobiliários e Participações e dividendos);
Receita industrial (receita de serviços industriais outras receitas industriais);
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Transferências Correntes (art. 13 - Subvenções sociais e econômicas, inativos, pensionistas, salário família, juros da dívida pública, contribuições de previdência social);
Receitas Diversas (multas, cobranças da Divida Ativa e outras receitas diversas);
2° horário
Já as RECEITAS de CAPITAL estão definidas no art. 11, §2°:
Art. 11, [...] § 2° - São Receitas de Capital as provenientes da realização de recursos financeiros oriundos de constituição de dívidas; da conversão, em espécie, de bens e direitos; os recursos recebidos de outras pessoas de direito público ou privado, destinados a atender despesas classificáveis em Despesas de Capital e, ainda, o superávit do Orçamento Corrente.
Observação: o orçamento fixa as despesas e estima as receitas. As receitas oscilam de acordo com a atividade econômica. Assim, se a estimativa for inferior a real arrecadação haverá superávit orçamentário. Esse valor será contabilizado como receita de capital.
Afirma Marcus Abraham que enquanto as receitas correntes têm como característica a sua estabilidade como fonte de recursos, ou seja, essas receitas fazem parte da arrecadação estatal de forma ordinária e não eventual, as receitas de capital possuem natureza eventual, pois para existirem dependem de atos específicos e de circunstâncias próprias, como no caso das receitas originárias dos empréstimos na emissão de títulos da dívida pública.
A lei em comento, ainda apresenta as seguintes subdivisões das receitas de
capital:
Operações de Crédito;
Alienação de Bens móveis e Imóveis;
Amortização de Empréstimos Concedidos;
Transferências de Capital (transferência com a finalidade de formar um bem de capital, constituição ou aquisição de insumos);
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Outras Receitas de Capital.
Classificação apresentada pela Lei de Responsabilidade fiscal
A LRF (LC n° 101/2001) adota a ideia de RECEITA CORRENTE LÍQUIDA para fins de determinação de limites de gastos nela previstos (limite com gasto de pessoal, reserva de contingência e limite com serviço de terceiros) sendo, por isso, de grande importância para os candidatos e administradores públicos.
A RECEITA CORRENTE LIQUIDA é tudo aquilo que foi arrecadado pelo ente público, menos:
Contribuição dos servidores para a previdência social;
As receitas da compensação financeira da contagem recíproca do tempo de contribuição para a aposentadoria na administração pública e na atividade privada.
Devem ser consideradas na Receita Corrente Líquida as transferências constitucionais (inclusive da Lei Kandir - LC n° 87 e FUNBEB - art. 60 da ADCT). A chamada Lei Kandir trata de fundo de compensação financiada pela União em favor dos Estados em vista da desoneração de ICMS sobre operações de exportação.
Art. 60. Até o 14° (décimo quarto) ano a partir da promulgação desta Emenda Constitucional, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios destinarão parte dos recursos a que se refere o caput do art. 212 da Constituição Federal à manutenção e desenvolvimento da educação básica e à remuneração condigna dos trabalhadores da educação, respeitadas as seguintes disposições:
6. Estágio da receita pública
O primeiro estágio é o da PREVISÃO, ou seja, o orçamento deve estimar a receita a ser realizada no ano. A existência de previsão é obrigatória e prevista na LRF em seus art. 11 e 12, devendo ser considerada "as normas técnicas e legais, considerando os efeitos das alterações na legislação, da variação dos índices de preços, do crescimento econômico ou de qualquer outro fator relevante e será acompanhada de demonstrativo de sua evolução nos últimos 3 anos, da projeção para os dois anos seguintes àquele a que se referirem, e da metodologia de cálculo e premissas utilizadas".
Após temos a fase do LANÇAMENTO, conforme previsto no art. 53 da Lei 4320/64.
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Art. 53. O lançamento da receita é ato da repartição competente, que verifica a procedência do crédito fiscal e a pessoa que lhe é devedora e inscreve o débito desta.
Em seguida tem-se a ARRECADAÇÃO, que é o recebimento do valor por parte do poder público. É de extrema importância que os candidatos saibam que na contabilidade pública a receita adota o regime de competência, ou seja, a receita pertence ao exercício financeiro em que foi arrecadada. Situação diversa ocorre na contabilidade de particulares, onde se adota o chamado Regime de Caixa (é contabilizado apenas o que efetivamente entrou e saiu do caixa no período).
Por último, tem-se a fase do RECOLHIMENTO, que é simplesmente a transferência da verba para conta do Tesouro.
Renúncia de receitas
A CF/88 em seu artigo 150, §6° traz que qualquer renuncia de receita deve ser prevista por lei exclusiva, tendo a LRF em seu art. 14, §1° dado maior concretude ao dispositivo constitucional.
Art. 150,[...] § 6.° Qualquer subsídio ou isenção, redução de base de cálculo, concessão de crédito presumido, anistia ou remissão, relativos a impostos, taxas ou contribuições, só poderá ser concedido mediante lei específica, federal, estadual ou municipal, que regule exclusivamente as matérias acima enumeradas ou o correspondente tributo ou contribuição, sem prejuízo do disposto no art. 155, § 2.°, XII, g.
Art. 14, [...] § 1o A renúncia compreende anistia, remissão, subsídio, crédito presumido, concessão de isenção em caráter não geral, alteração de alíquota ou modificação de base de cálculo que implique redução discriminada de tributos ou contribuições, e outros benefícios que correspondam a tratamento diferenciado.
A LRF ainda acrescentou que a renúncia de receitas deverá ser acompanhada de estimativa do impacto orçamentário-financeiro no exercício em que deva iniciar a vigência e nos dois seguintes além de obrigatoriamente ou estar demonstrado que a renuncia foi considerada na Lei Orgânica ou estar acompanha de medidas de compensação (corte de despesa ou aumento de receita) no período de sua vigência
Por fim, no caso dos tributos que a CF/88 excepciona o princípio da legalidade - art. 153, §1°, não se aplica as exigências da LRF acima mencionadas.
Art. 153, [...] § 1° - É facultado ao Poder Executivo, atendidas as condições e os limites estabelecidos em lei, alterar as alíquotas dos impostos enumerados nos incisos I, II, IV e V.
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Despesa pública
Conceito
De forma simples, pode-se conceituar a despesa pública como sendo o conjunto de gastos do Estado em sua atividade diária.
Utilizando-se uma conceituação mais técnica,Dejalma Campos conceitua a despesa pública como sendo: "a aplicação de certa importância em dinheiro, por autoridade, de acordo com autorização do Poder Legislativo, para a execução de serviços a cargo do Governo".
O conceito acima traz uma importante característica da despesa pública, desse modo toda despesa pública deve ser antecedida de autorização legal específica. De certa forma, essa assertiva pode ser verificada no conteúdo do art. 167, I e II da CF/88.
Art. 167. São vedados:
- o início de programas ou projetos não incluídos na lei orçamentária anual;
- a realização de despesas ou a assunção de obrigações diretas que excedam os
créditos orçamentários ou adicionais;
Ao discorrer sobre a despesa pública, Marcus Abraham afirma ser ela dotada de características: econômica, política e jurídica. Afirma o mencionado autor: "Pode-se dizer (sobre a despesa pública) que se trata de recursos financeiros estatais (econômica), destinados a satisfazer e atender as necessidades coletivas identificadas pelo respectivo governo (política), cuja aplicação deverá ser devidamente autorizada pela lei orçamentária (jurídica)".
Classificação das Despesas Públicas
Assim como ocorre com as receitas públicas as doutrina traz uma série de classificação das despesas públicas, somando-se a isso a classificação apresentada pela Lei n. 4320/64, alvo de maior destaque.
No que diz respeito à classificação doutrinária, apresentamos as seguintes:
Quanto a previsão orçamentária:
Despesas Orçamentárias: como o próprio nome já diz, são aquelas previstas nas leis orçamentárias.
Despesas extraorçamentárias: são as despesas não previstas no orçamento, abrangendo saídas de numerários como os restos a pagar, resgate de Operação de crédito com antecipação de receita (ARO). Em geral correspondem a gastos transitórios.
Quanto a competência do ente
Aqui, as despesas podem ser classificadas em Federais, Estaduais e Municipais.
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Quanto a natureza
Obrigatórias: são aquelas que o Estado não possui discricionariedade para o seu não pagamento, quando ocorre, por exemplo, com despesas decorrentes de sentenças judiciais, benefícios previdenciários e gastos com pessoal.
Discricionárias: gasto de realizado de acordo com a disponibilidade de recursos e escolha do administrador. Ocorre, por exemplo, na despesa para a construção de um prédio, o na melhoria da rede de computadores de uma repartição pública.
Quanto a regularidade
Ordinárias: são das despesas regulares da administração pública, como o gasto com pessoal e manutenção de estrutura.
Extraordinárias: são as decorrentes de situações excepcionais, com a qual normalmente se depara o ente. (exemplo: Catástrofes naturais e guerras).
1. Classificação da Lei n° 4.320/64
Apesar de todo o esforço doutrinário, a classificação mais importante é aquela apresentada pela legislação, uma vez que é aquela observada pelo administrador público e também é a que deverá ser observada pelos julgadores tanto ao julgarem contas da administração pública (Tribunais de Contas), quanto ações que versem sobre questões de finanças Públicas (Poder Judiciário).
A classificação legal das despesas públicas está presente nos arts. 12 a 21 da lei em comento, sendo mencionados os seguintes tipos de despesas públicas:
DESPESAS CORRENTES
a.1) despesas de custeio;
2) transferências correntes
DESPESAS DE CAPITAL
1) Investimentos;
b.2) Inversões Financeiras;
b.3) Transferências de Capital
a) DESPESAS Correntes: Conforme afirma Marcus Abraham, elas caracterizam por serem contínuas, rotineiras ou periódicas, destinando-se, por exemplo, ao pagamento de funcionários e manutenção do serviço estatal
a.1) DESPESAS de CUSTEIO: São caracterizadas como despesa de custeio os gastos em que há um contra-prestação ao pagamento realizado pelo Estado. O art. 13
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da Lei n. 4320/64 traz as seguintes espécies de despesas de custeio: Pessoal Civil, Pessoal Militar, Material de Consumo, Serviço de terceiros, Encargos Diversos.
2) TRANSFERÊNCIAS CORRENTES: apesar de também se referirem a despesas periódicas, essas são aquele tipo de despesa que não correspondem a uma contra- prestação estatal. O mesmo art. 13 traz os seguintes casos de Transferências Correntes: Subvenções Sociais, Subvenções Econômicas, Inativos, Pensionistas, Salário Família e Abono Familiar, Juros da Dívida Pública, Contribuições da Previdência Social e Diversas Transferências Correntes.
b) DESPESAS DE CAPITAL
Essas despesas caracterizam por serem eventuais, desprovidas de periodicidade, além de apresentarem a realização de uma operação financeira referente à aquisição patrimonial ou redução de dívida pública:
1) INVESTIMENTOS: "caracterizam-se como sendo aquelas dotações para o planejamento e a execução de obras, inclusive as destinadas à aquisição de imóveis considerados necessários à realização destas últimas, bem como para os programas especiais de trabalho, aquisição de instalações, equipamentos e material permanente e constituição ou aumento do capital de empresas que não sejam de caráter comercial ou financeiro". (Curso de Direito Financeiro Brasileiro - Marcus Abraham. 2- Ed.)
b.2) INVERSÕES FINANCEIRAS: O art. 12, §5°, da Lei n° 4.320/64 traz que inversões financeiras são as dotações destinadas: I - aquisição de imóveis, ou de bens de capital já em utilização; II - aquisição de títulos representativos do capital de empresas ou entidades de qualquer espécie, já constituídas, quando a operação não importe em aumento de capital.
b.3) Transferências de capital: art. 12, § 6°: "...são as dotações para investimentos ou inversões financeiras que outras pessoas de direito público ou privado devam realizar, independentemente de contraprestação direta em bens ou serviços, constituindo essas transferências auxílios ou contribuições, segundo derivem diretamente da Lei de Orçamento ou de lei especialmente anterior, bem como as dotações para amortização da dívida pública" (Grifo nosso) O art. 13 traz as seguintes hipóteses de transferências de capital:
Amortização da Dívida Ativa; Auxílios para Obras Públicas, Auxílios para Equipamentos e Instalações, Auxílios para Inversões Financeiras; Outras Contribuições.
Classificação da Lei de Responsabilidade Fiscal
A Lei de Responsabilidade Fiscal inovou a trazer uma conceituação própria de Despesa Pública. Esse dispositivo legal trouxe ao direito pátrio a ideia de Despesa Obrigatória de Caráter Continuado (art. 17).
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Art. 17. Considera-se obrigatória de caráter continuado a despesa corrente derivada de lei, medida provisória ou ato administrativo normativo que fixem para o ente a obrigação legal de sua execução por um período superior a dois exercícios.
Observação: A despesa obrigatória de caráter continuado não se confunde com dívida pública fundada ou receita corrente líquida.
Fases da Despesa Pública
Para se evitar descontrole nos gastos públicos a legislação impõem fases que devem ser obedecidas pelo administrador público para a ocorrência da despesa pública, sendo essas fases as seguintes (art. 58 a 70 da Lei n° 4.320/64), além da prévia fase da licitação:
Empenho -> liquidação -> Ordem de Pagamento -> Pagamento
Além das fases acima mencionadas e presentes na Lei n° 4.320/64, a LRF trouxe mais existências que serão tratadas em tópico a seguir, sendo essasfases anteriores ao empenho (impacto financeiro e declaração do ordenador de despesas).
EMPENHO = Esse ato está conceituado pelo art. 58.
Art. 58. O empenho de despesa é o ato emanado de autoridade competente que cria para o Estado obrigação de pagamento pendente ou não de implemento de condição.
De forma simplificada, o empenho é a ato de reserva orçamentária para o pagamento da despesa realizada. Para cada empenho é gerado o documento chamado nota de empenho, conforme art. 61.
Art. 61. Para cada empenho será extraído um documento denominado "nota de empenho" que indicará o nome do credor, a representação e a importância da despesa bem como a dedução desta do saldo da dotação própria.
Após, tem-se a etapa da LIQUIDAÇÃO, que é a condição prévia para o pagamento. Consiste na verificação do direito adquirido pelo credor tendo por base os títulos e documentos comprobatórios do respectivo crédito, apurando-se a origem e o objeto do que se deve pagar, a importância exata a ser paga, a identificação do credor, tendo por base o contrato ou ajuste respectivo com a administração pública e os comprovantes de entrega de material ou da prestação efetiva do serviço (art. 63).
Art. 63. A liquidação da despesa consiste na verificação do direito adquirido pelo credor tendo por base os títulos e documentos comprobatórios do respectivo crédito.
§ 1° Essa verificação tem por fim apurar:
- a origem e o objeto do que se deve pagar;
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O presente material constitui resumo elaborado por equipe de monitores a partir da aula ministrada pelo professor em sala. Recomenda-se a complementação do estudo em livros doutrinários e na jurisprudência dos Tribunais.
- a importância exata a pagar;
- a quem se deve pagar a importância, para extinguir a obrigação.
§ 2° A liquidação da despesa por fornecimentos feitos ou serviços prestados terá por base:
- o contrato, ajuste ou acôrdo respectivo;
- a nota de empenho;
- os comprovantes da entrega de material ou da prestação efetiva do serviço.
Uma vez regularmente empenhada e liquidada a empresa, tem-se a ORDEM DE PAGAMENTO que é simplesmente o despacho da autoridade ordenadora de despesa determinando que a despesa seja paga (art. 64). Por fim ocorre o efetivo PAGAMENTO, realizado pela tesouraria.
Art. 64. A ordem de pagamento é o despacho exarado por autoridade competente, determinando que a despesa seja paga.
Parágrafo único. A ordem de pagamento só poderá ser exarada em documentos processados pelos serviços de contabilidade
3° horário
Despesa Pública e a Lei de Responsabilidade Fiscal
A LRF trata especificamente da Despesa Pública nos artigos 15 a 29, sendo essa uma das maiores preocupações desta lei uma vez que seu objetivo é justamente garantir a responsabilidade na gestão fiscal e o devido equilíbrio das contas públicas.
Logo de início (art. 15) a LRF afirma que ser considerada como não autorizada, irregulares e lesivas ao patrimônio público o aumento de despesa não acompanhado de estimativa de impacto orçamentário-financeiro no exercício que entrar em vigor e nos dois subsequentes, além do não acompanhamento de declaração do ordenador de despesas de que o aumento tem adequação financeira-orçamentária e está em consonância com o PPA e LDO.
Art. 15. Serão consideradas não autorizadas, irregulares e lesivas ao patrimônio público a geração de despesa ou assunção de obrigação que não atendam o disposto nos arts. 16 e 17.
Nota-se que, no que diz respeito ao impacto orçamentário, há idêntica exigência no que diz respeito à renúncia de receitas, o que deixa explicitada a intenção do legislador de proteger a probidade e a saúde das finanças públicas.
Frise-se ainda que também no caso de despesa obrigatória de caráter continuado, deve anteriormente ser realizada a estimativa do impacto orçamentário, bem como a declaração de que o gasto está em consonância com o PPA e LDO.
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Outro ponto de grande importância na LRF diz respeito aos Limites de Despesa, principalmente com pessoal.
Nesse ponto, afirma a LRF que a despesa de pessoal engloba: "as despesas com ativos, inativos e pensionistas, detentores de cargo públicos, mandados eletivos, funções ou empregos civis, militares e membros de Poder, com quaisquer espécies remuneratórias como vencimentos, vantagens fixas, variáveis, subsídios, proventos de aposentadoria, reformas e pensões, inclusive adicionais, hora-extra e vantagem pessoal de qualquer natureza, bem como os encargos sociais e contribuições recolhidas pelo ente à entidades de previdência".
O que se vê portanto, é que praticamente inexiste exceção, devendo todas as verbas pagas a agentes públicos ativos e inativos, bem como dependentes serem classificadas como despesa de pessoal. A abrangência dada pela Lei é de extrema importância, em vista da necessidade de se evitar manobras contábeis que permitiriam aos Entes Federativos desrespeitar os limites impostos. Basta lembrar que antes da LRF havia Estados da Federais que os gastos apenas com pessoal ultrapassava 80% do orçamento.
Pode-se dizer que uma exceção ao enquadramento do pagamento de pessoal na rubrica despesa de pessoal diz respeito aos terceirizados. Caso esses terceirizados estejam substituindo servidores e empregados públicos, as despesas são classificadas como "outras despesas de pessoal" (art. 18, §1° da LRF).
Art. 18, [...] § 1o Os valores dos contratos de terceirização de mão-de-obra que se referem à substituição de servidores e empregados públicos serão contabilizados como "Outras Despesas de Pessoal".
Quanto aos limites, é importante que o candidato saiba que o limite da União é inferior aos limites impostos aos Estados e Municípios, sendo eles os seguintes:
Limites com gasto com pessoal da RECEITA CORRENTE LÍQUIDA:
União = 50%;
Estados = 60%;
Municípios = 60%.
O limite acima, no caso da União é dividido da seguinte forma entre os Poderes: Executivo: 40,9%, Legislativo= 2,5% (inclui o TCU), Judiciário = 6% e MPU = 0,6%.
Dos 49% do Executivo Federal, 3% deve ser destinado a financiar o Judiciário, MP e Defensoria Pública do Distrito Federal, além dos Policiais militares dos antigos Territórios Federais (cargos em extinção)
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Já para os Estados e Municípios os limites são diferentes, seja pelo fato do limite global ser diferente, seja pela ausência de Poder Judiciário e MP mantidos por verba Municipal:
Estados: 49% Executivo; 3% Legislativo (inclui o TCE), 2% para o MPE e 6% para o Judiciário;
Municípios = 54% Executivo e 6% para o Legislativo.
Insta frisar ainda que a LRF prevê expressamente alguns gastos que, apesar em tese serem gastos com pessoal, não devem ser considerados como tal para fins de observância do limite legal com esse tipo de gasto. Essas exceções podem ser classificadas como:
Gastos decorrentes de demissões (indenização por demissão, adesões a
PDVs);
Gastos devidos a decisões judiciais envolvendo vencimentos de períodos anteriores (exemplo, auxílios moradias retroativos);
Despesas com inativos não oriundos do orçamento público (arrecadação da contribuição dos segurados, compensação financeira, despesas de fundos vinculados).
O LIMITE PRUDÊNCIAL é o fato do gasto com pessoal atingir 95% do limite previsto na lei. Ao se ultrapassar esse percentual o Ente Federativo tem o dever de nos próximos 02 quadrimestres diminuir o gasto com pessoal para patamar inferior ao limite prudencial de 95%.
O simples fato de ultrapassar o limite prudencial já cria restrições ao ente federativo, sendo essas as seguintes:
O Ente fica impedido de conceder aumentos,vantagens e readequação de remunerações;
Fica impedido de criar cargo, emprego e função pública;
Fica impedido de prover cargo público e contratar pessoal a qualquer título, ressalvada a reposição de pessoas das áreas de saúde, segurança e educação em caso de aposentadorias e falecimentos;
Proibido de contratar horas extras (exceto convocação extraordinária do Congresso - art. 57, §6°, II da CRFB).
Art. 57, [...] § 6° A convocação extraordinária do Congresso Nacional far-se-á:
II - pelo Presidente da República, pelos Presidentes da Câmara dos Deputados e do Senado Federal ou a requerimento da maioria dos membros de ambas as Casas, em caso de urgência ou interesse público relevante, em todas as hipóteses deste inciso com a aprovação da maioria absoluta de cada uma das Casas do Congresso Nacional.
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A ultrapassagem do limite com gasto de pessoal pelo art. 23 da LRF prevê que o excedente ao limite deve ser diminuído em, no mínimo 1/3 no primeiro quadrimestre e o restante no posterior, devendo ser adotadas as providências do art. 169, §§ 3° e 4° da CF/88 (redução em 20% das despesas com cargo em comissão, exoneração de servidores não estáveis, redução de servidor estável).
Art. 23. Se a despesa total com pessoal, do Poder ou órgão referido no art. 20, ultrapassar os limites definidos no mesmo artigo, sem prejuízo das medidas previstas no art. 22, o percentual excedente terá de ser eliminado nos dois quadrimestres seguintes, sendo pelo menos um terço no primeiro, adotando-se, entre outras, as providências previstas nos §§ 3° e 4o do art. 169 da Constituição.
§ 1o No caso do inciso I do § 3° do art. 169 da Constituição, o objetivo poderá ser alcançado tanto pela extinção de cargos e funções quanto pela redução dos valores a eles atribuídos. (Vide ADIN 2.238-5)
§ 2o É facultada a redução temporária da jornada de trabalho com adequação dos vencimentos à nova carga horária.(Vide ADIN 2.238-5)
§ 3o Não alcançada a redução no prazo estabelecido, e enquanto perdurar o excesso, o ente não poderá:
- receber transferências voluntárias;
- obter garantia, direta ou indireta, de outro ente;
- contratar operações de crédito, ressalvadas as destinadas ao refinanciamento da dívida mobiliária e as que visem à redução das despesas com pessoal.
§ 4o As restrições do § 3o aplicam-se imediatamente se a despesa total com pessoal exceder o limite no primeiro quadrimestre do último ano do mandato dos titulares de Poder ou órgão referidos no art. 20.
Vale lembrar que o STF, por meio da ADIN n° 2.238-5 suspendeu a eficácia do art. 23, §2° da LRF, previa entre as medidas de redução de custo com pessoal a possibilidade de se reduzir a carga horária de trabalho com a consequente redução de vencimentos. (Isso é possível ocorrer nos EUA - vide recente discussão envolvendo a presidência de Barack Obama e o Congresso sobre o limite dos gastos fiscais daquele país e que resultou na paralisação de parte dos serviços públicos).
ADI 2238-5 / STF
	CONSTITUCIONAL.
	MEDIDA
	CAUTELAR
	EM
	AÇÃO
	DIRETA
	DE
INCONSTITUCIONALIDADE. LEI COMPLEMENTAR N° 101, DE 04 DE MAIO DE 2000 (LEI DE RESPONSABILIDADE FISCAL). MEDIDA PROVISÓRIA N° 1.980-22/2000. Lei Complementar n° 101/2000. Não-conhecimento. [...]
XXV - Art. 23, §§ 1° e 2°: a competência cometida à lei complementar pelo § 3° do art. 169 da Constituição Federal está limitada às providências nele indicadas, o que não foi observado, ocorrendo, inclusive, ofensa ao princípio da irredutibilidade de vencimentos. Medida cautelar deferida para suspender, no § 1° do art. 23, a expressão "quanto pela redução dos valores a eles atribuídos", e, integralmente, a eficácia do § 2° do referido artigo.
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Caso o ente público não consiga reduzir os gastos com pessoal para dentro do limite legal no período de 02 quadrimestres ou se a extrapolação do limite ocorrer no primeiro quadrimestre do último ano do mandato, ele poderá ficar impossibilitado de:
I - Receber transferências voluntárias; II - Obter garantia, direta ou indireta de outro ente; III - Contratar operações de crédito, ressalvadas as destinadas ao refinanciamento da dívida mobiliária e as que visem redução de despesa de pessoal.
Esse mecanismo de penalização é muito criticado pela doutrina e administradores públicos, sobretudo do poder executivo, uma vez ser esse o principal afetado pela extrapolação dos gastos. O que vem se notando na prática é a extrapolação de limites pelos demais poderes constituídos, sendo que as punições recaem, na prática sobre o executivo.
O Limite Alerta é o patamar de 90% do limite de gasto com pessoal. O alcance desse limite o TRIBUNAL DE CONTAS deve lançar um alerta para o Ente Público que atingiu esse patamar.
No que diz respeito à Limitação com Despesas em Geral.
A limitação de Empenho fixa as despesas, mas apenas estima as receitas. Tendo em vista a volatilidade da econômica pode ocorrer que a receita seja inferior à estimada comprometendo a realização de metas de superávit fiscal ou nominal fixadas no anexo da LRF denominado metas fiscais. Desta forma, não resta alternativa aos Governos senão diminuir as despesas, sendo isso chamado pela LRF de Limitação de Empenho, ou seja, passa-se a gastar menos que o previsto.
O cumprimento ou não da estimativa das receitas é verificada bimestralmente e quando não verificado o cumprimento a limitação de empenho ocorrerá nos 30 dias subsequentes, verificado posteriormente que a arrecadação voltou aos patamares previstos, ainda que parcialmente, as dotações que tiveram o empenho limitado, serão recompostas proporcionalmente.
Contudo, a limitação acima não atinge as despesas decorrentes de obrigações constitucionais, tais como os gastos mínimos com educação e saúde e as ressalvas previstas pela LDO (art. 9° da LRF).
Insta frisar que o STF suspendeu a eficácia do art. 9°, §3° da LRF (ADIN n° 2.238-5) que prevê que caso o Legislativo, Judiciário ou MP não façam a limitação de empenho no prazo de 30, o Poder Executivo poderia realizar essa limitação. De qualquer forma, esses poderes estão obrigados a realizar a limitação de empenho, tendo sido vedado apenas a intromissão do Executivo.
Art. 9°, [...] § 3o No caso de os Poderes Legislativo e Judiciário e o Ministério Público não promoverem a limitação no prazo estabelecido no caput, é o Poder
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Executivo autorizado a limitar os valores financeiros segundo os critérios fixados pela lei de diretrizes orçamentárias.
A limitação de empenho também ocorrerá caso o Ente Federativo supere o limite de sua dívida consolidada (art. 31, §1°, II DA LRF).
Art. 31. Se a dívida consolidada de um ente da Federação ultrapassar o respectivo limite ao final de um quadrimestre, deverá ser a ele reconduzida até o término dos três subseqüentes, reduzindo o excedente em pelo menos 25% (vinte e cinco por cento) no primeiro.
§ 1o Enquanto perdurar o excesso, o ente que nele houver incorrido: [...]
II - obterá resultado primário necessário à recondução da dívida ao limite, promovendo, entre outras medidas, limitação de empenho, na forma do art. 9o.
Despesa Pública e final de mandato eleitoral
O tema despesa pública é assaz espinhoso em finais de mandato, isso porque infelizmente e não raro os administrativos públicos detentores de cargo eletivo abandonam (abandonavam) a responsabilidadefiscal e promovem (promoviam) uma quantidade considerável de gastos com vistas a obter reeleição ou eleger pessoa por ele apoiada. Não raro, a conta de tais despesas tinha que se paga pelo governo seguinte, o que muitas vezes o inviabilizava devido a insuficiência de ativos para honrar com todos os compromissos assumidos anteriormente.
Visando proteger a probidade administrativa, a LRF apresentou em seu art. 42, um de seus mandamentos mais importantes, possuindo a seguinte redação:
Art. 42. É vedado ao titular de Poder ou órgão referido no art. 20, nos últimos dois quadrimestres do seu mandato, contrair obrigação de despesa que não possa ser cumprida integralmente dentro dele, ou que tenha parcelas a serem pagas no exercício seguinte sem que haja suficiente disponibilidade de caixa para este efeito.
Parágrafo único. Na determinação da disponibilidade de caixa serão considerados os encargos e despesas compromissadas a pagar até o final do exercício.
Conforme se nota, a vedação aplica-se apenas aos dois últimos quadrimestres e se refere apenas a despesas assumidas que atinjam o governo seguinte e que não possuem a contrapartida nos cofres públicos.
As despesas Constitucionais Obrigatórias obedecem aos seguintes limites: na educação os limites estão previstos no art. 212 da CF/88, sendo para a União 18% e 25% para os Estados e Municípios. Percentuais esses resultantes da arrecadação tributária e com transferências.
Art. 212. A União aplicará, anualmente, nunca menos de dezoito, e os Estados, o Distrito Federal e os Municípios vinte e cinco por cento, no mínimo, da receita
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resultante de impostos, compreendida a proveniente de transferências, na manutenção e desenvolvimento do ensino.
Na área da Saúde as previsões estão nos arts. 198, §§ 2° e 3° da CF/88 e art. 77 da ADCT. A União deve gastar, no mínimo, o valor empenhado em 2004 corrigido pela variação nominal do PIB. Os Estados devem gastar 12% da arrecadação, deduzido os valores transferidos aos Municípios e esses 15% da arrecadação com impostos em transferências. Já o DF deve investir 12% dos impostos arrecadados sob a competência estadual e 15% do arrecadado sob a competência municipal.
5. Regime Constitucional dos Precatórios
O sistema de pagamento das dívidas públicas de origem judicial, chamado de Precatórios foi criado no intuito de dar tratamento equânime entre os credores ao mesmo tempo em que se evita o desequilíbrio orçamentário.
Como bem lembrado por Marcus Abraham (Curso de Direito Financeiro Brasileiro), as dívidas públicas oriundas de decisão judicial não podem ser programadas, por isso não são incluídas em orçamento, da mesma forma, não pode ser classificada como extraordinária, pois apesar de saber que ela ocorrerá anualmente não é possível saber o seu valor exato e quando deverá ser paga, assim, o sistema de precatórios tenta solucionar o problema presente.
Pode-se conceituar o precatório como sendo a requisição formal de pagamento que a Fazenda Pública é obrigada a realizar oriunda de decisão condenatória transitada em julgado.
O Precatório tem base legal no art. 100 da CF/88 (redação dada atualmente pela EC n° 62/2009). O caput do artigo deixa claro que os pagamentos deverão seguir a ordem cronológica e faz menção apenas aos pagamentos realizados pelos Entes Públicos (União, Estados, DF e Municípios) nada falando sobre as autarquias. Apesar disso, não há dúvidas na doutrina e jurisprudência sobre a submissão das autarquias ao regime de pagamentos por precatórios.
Art. 100. Os pagamentos devidos pelas Fazendas Públicas Federal, Estaduais, Distrital e Municipais, em virtude de sentença judiciária, far-se-ão exclusivamente na ordem cronológica de apresentação dos precatórios e à conta dos créditos respectivos, proibida a designação de casos ou de pessoas nas dotações orçamentárias e nos créditos adicionais abertos para este fim.
Situação diversa diz respeito à submissão ou não de empresas públicas e sociedades de economia mista a esse regime.
Após grande celeuma, o STF fixou o entendimento de que as empresas públicas e sociedades de economia mista que prestam serviços públicos estatais e atuantes em
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regime de monopólio e que não realizem distribuição de lucros estão sujeitas ao regime de precatórios, apesar de sua personalidade jurídica.
Segue a seguir julgado ilustrativo sobre o tema:
EMENTA:	AGRAVO REGIMENTAL NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO.
CONSTITUCIONAL. EMPRESA BRASILEIRA DE CORREIOS E TELÉGRAFOS - ECT. IMPENHORABILIDADE DOS BENS. EXECUÇÃO FISCAL. OBSERVÂNCIA DO REGIME DE PRECATÓRIOS. COMPETÊNCIA. PRECEDENTES. AGRAVO REGIMENTAL AO QUAL SE NEGA PROVIMENTO. 1. Os bens, as rendas e os serviços da Empresa Brasileira de Correios e Telégrafos são impenhoráveis, e a execução deve observar o regime de precatórios. 2. Nas comarcas onde não há Vara da Justiça Federal, os Juízes Estaduais são competentes para apreciar a execução fiscal.
(RE 393032 AgR, Relator(a): Min. CÁRMEN LÚCIA, Primeira Turma, julgado em 27/10/2009, DJe-237 DIVULG 17-12-2009 PUBLIC 18-12-2009 EMENT VOL-02387- 07 PP-01119 RT v. 99, n. 893, 2010, p. 167-170 LEXSTF v. 32, n. 373, 2010, p. 180185)
Quanto ao rito de formação e pagamento dos precatórios, uma vez transitada em julgado a ação definido o valor devido pela Fazenda Pública, cabe ao magistrado de primeira instância realizar requisição, por meio do chamado Oficio Requisitório para que esse requisite a verba para o pagamento do credor junto à Fazenda Pública.
Caso a requisição ao Presidente do Tribunal ocorra até 01° de julho, o pagamento é realizado no ano seguinte, caso ocorra após tal data o pagamento ocorre apenas no ano subsequente. Essa ordem de pagamento visa garantir o tratamento isonômico entre credores ao mesmo tempo em que possibilita que o Poder Público faça a devida previsão orçamentária.
Embora a regra seja o pagamento do precatório em parcela única, os artigos 33, 78 e 86 da ADCT previram a possibilidade de parcelamento dos precatórios.
O art. 33 do ADCT previu que os precatórios pendentes de pagamento na data da promulgação da CF/88 poderiam ser parcelados em 8 anos a contar do primeiro dia de 1989. (EC n° 03 de 1993).
Art. 33. Ressalvados os créditos de natureza alimentar, o valor dos precatórios judiciais pendentes de pagamento na data da promulgação da Constituição, incluído o remanescente de juros e correção monetária, poderá ser pago em moeda corrente, com atualização, em prestações anuais, iguais e sucessivas, no prazo máximo de oito anos, a partir de 1° de julho de 1989, por decisão editada pelo Poder Executivo até cento e oitenta dias da promulgação da Constituição. (Vide Emenda Constitucional n° 3, de 1993)
Parágrafo único. Poderão as entidades devedoras, para o cumprimento do disposto neste artigo, emitir, em cada ano, no exato montante do dispêndio,
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títulos de dívida pública não computáveis para efeito do limite global de endividamento.
Já o art. 78 do ADCT previu a possibilidade de parcelamento em 10 anos do pagamento dos precatórios pendentes na data da promulgação da emenda constitucional que previu a norma (EC n° 30 de 13 de setembro de 2000).
Já o art. 86, §2° do ADCT previu o parcelamento de precatório em duas parcelas anuais (EC n° 37 de 2002).
A EC n° 62/2009 inovou de forma substancial no regime de precatórios,criando o chamado regime especial de pagamento de precatórios (art. 100, §15° e art. 97 do ADCT).
Art. 100, [...]§ 15. Sem prejuízo do disposto neste artigo, lei complementar a esta Constituição Federal poderá estabelecer regime especial para pagamento de crédito de precatórios de Estados, Distrito Federal e Municípios, dispondo sobre vinculações à receita corrente líquida e forma e prazo de liquidação. (Incluído pela Emenda Constitucional n° 62, de 2009).
Art. 97. Até que seja editada a lei complementar de que trata o § 15 do art. 100 da Constituição Federal, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios que, na data de publicação desta Emenda Constitucional, estejam em mora na quitação de precatórios vencidos, relativos às suas administrações direta e indireta, inclusive os emitidos durante o período de vigência do regime especial instituído por este artigo, farão esses pagamentos de acordo com as normas a seguir estabelecidas, sendo inaplicável o disposto no art. 100 desta Constituição Federal, exceto em seus §§ 2°, 3°, 9°, 10, 11, 12, 13 e 14, e sem prejuízo dos acordos de juízos conciliatórios já formalizados na data de promulgação desta Emenda Constitucional. (Incluído pela Emenda Constitucional n° 62, de 2009) (Vide Emenda Constitucional n° 62, de 2009)
Esse regime especial seria aplicável ao ente público que estejam em mora no pagamento de precatórios vencidos e se determinada que a Ente Federado aderente depositasse cada mês em conta judicial específica 1/12 do percentual da receita corrente líquida determinada. Previa-se ainda que até metade da verba destinada ao pagamento de precatório sob esse sistema o fosse destinada ao pagamento por meio de leilão (paga-se primeiro que oferece o maior deságio sob o valor do crédito), negociação direta com credores ou, em desrespeito à ordem cronológica, o pagamento em ordem única e crescente de valores.
A previsão constitucional é que esse regime deveria valer enquanto o valor do passivo de precatórios for superior ao de recursos vinculados ou pelo prazo fixo de até 15 anos.
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Em vista da grande polêmica criada com o tal regime especial foram apresentadas ao STF as ADI n° 4.357 e 4.425, alegando-se, dentre outros fundamentos, ofensa à separação de poderes, violação de isonomia entre o Estado e o Particular, violação ao direito de propriedade, violação à efetividade da tutela jurisd icional.
Em 14 de março de 2013 o STF julgou tais ADI, tendo as acolhido em parte e declarado inconstitucional o Regime Especial de Pagamento dos Precatórios, afirmando-se:
O regime "especial" de pagamento de precatórios para Estados e Municípios criado pela EC n° 62/09, ao veicular nova moratória na quitação dos débitos judiciais da Fazenda Pública e ao impor o contingenciamento de recursos para esse fim, viola a cláusula constitucional do Estado de Direito (CF, art. 1°, caput), o princípio da Separação de Poderes (CF, art. 2°), o postulado da isonomia (CF, art. 5°), a garantia do acesso à justiça e a efetividade da tutela jurisdicional (CF, art. 5°, XXXV), o direito adquirido e à coisa julgada (CF, art. 5°, XXXVI). 9. Pedido de declaração de inconstitucionalidade julgado procedente em parte.
Em vista do resultado do julgamento e considerando que vários Estados da Federação já estavam fazendo o planejamento financeiro nos termos da EC n° 62/2009, bem como que no período ocorreram inúmeras compensações de débitos de particulares com precatórios a serem expedidos, foram apresentados requerimentos de modulação dos efeitos da decisão no que diz respeito ao tema em comento.
Em outubro de 2013, o STF iniciou o julgado da modulação de efeitos, tendo o Ministro Luiz Fux (Primeiro a votar a questão), se posicionado no sentido de modular os efeitos da decisão no que diz respeito ao regime especial de pagamentos, passando a decisão a ter efeitos a partir de 05 anos da votação, tendo afirmado o seguinte (INFO 725 do STF):
Defendeu que a presente proposta de modulação manteria, por cinco anos, com base no princípio constitucional da segurança jurídica, todas as demais previsões do regime jurídico especial criado pela EC 62/2009. Acentuou que essa proposta conteria as seguintes regras: a) seriam considerados válidos os pagamentos realizados até o trânsito em julgado das ADI 4425/DF e 4357/DF nas modalidades leilão e quitação por acordo, porque essas formas de pagamento teriam sido declaradas nulas com eficácia ex nunc, certo que não poderiam ser utilizadas doravante; b) seriam mantidos os percentuais mínimos da receita corrente líquida, vinculados ao pagamento do precatório (ADCT, art. 97, §§ 1° e 2°), o que permitiria que Estados, Distrito Federal e Municípios dessem continuidade à quitação de suas dívidas sem prejudicar o atendimento de outras finalidades de interesse público; c) até o final do exercício financeiro de 2018, Estados, Distrito Federal e Municípios devedores que pagassem precatórios pelo regime especial aqui modulado não poderiam ter valores sequestrados, exceto no caso de não liberação tempestiva dos recursos de que tratariam o §§ 1°, II, e 2° do art. 97 do
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ADCT, por força do art. 97, § 13, do ADCT. Esclareceu que, caso não houvesse liberação tempestiva dos recursos vinculados ao pagamento dos precatórios (ADCT, art. 97, § 10): I) havería "... o sequestro da quantia nas contas de Estados, Distrito Federal e Municípios devedores, por ordem do Presidente do Tribunal referido no § 4° do art. 97 do ADCT, até o limite do valor não liberado"; II) constituir-se-ia, "... alternativamente, por ordem do Presidente do Tribunal requerido, em favor dos credores, de precatórios contra Estados, Distrito Federal e Municípios devedores, direito líquido e certo, autoaplicável e independentemente de regulamentação, à compensação automática com débitos líquidos lançados por esta contra aqueles e, havendo saldo em favor do credor, o valor terá automaticamente poder liberatório ao pagamento de tributos de Estados, Distrito Federal e Municípios devedores, até onde se compensarem"; e III) "o chefe do Poder Executivo responderá na forma de legislação de responsabilidade fiscal e de improbidade administrativa" (art. 97, § 10, I, II e III, do ADCT).
Após o voto do Ministro Luiz Fux, foi pedido vista pelo Ministro Barroso. O julgamento do requerimento de modulação dos efeitos deve ocorrer ao longo de 2014.
Nas mesmas ADINs ainda foram declarados inconstitucionais a sistemática de compensação de precatórios com eventuais dívidas do particular com o Estado, assunção das dívidas de precatórios dos Estados, Municípios e DF pela União e a nova sistemática de atualização dos juros dos precatórios (TR) prevista na Lei n° 9.494/97 (inconstitucionalidade por arrastamento).
É importante ressaltar a possibilidade de SEQUESTRO DO VALOR do precatório em caso de não alocação orçamentária ou a preterição da ordem cronológica de valores. Para ocorrer esse sequestro o credor deverá requerer diretamente ao presidente do tribunal o sequestro informando a ocorrência de uma dessas duas situações.
Conforme já afirmado, a compensação de precatórios com dívidas do credor com o Estado foi introduzida pela EC b. 62/2009 e Declarada Inconstitucional pelo STF no julgamento das ADINS 4.357 e 4.425, sob o argumento de que essa compensação unilateral ofenderia a coisa julgada e afetaria o princípio da separação dos poderes. Foi asseverado ainda que a Fazenda Pública disporia de métodos mais eficazes de cobrança.
Em sentido contrário ao entendimento do STF, Marcus Abraham ressalta que o procedimento da compensaçãogarantiria a efetividade e eficiência e simplificação na recuperação do crédito público, sem impor ao Estado a realização de pagamento ao seu próprio credor.
MIGUEL REALE ainda afirma que a compensação exprimiria uma diretriz da eticidade afigurando-se equitativo não obrigar aquele que seja ao mesmo credor e
Direito Financeiro Aula 01
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devedor de uma determinada pessoa a realizar o pagamento, uma vez que poderia ficar sem receber caso houvesse insolvência da contraparte.
Por fim, em relação ao precatório, a EC n. 62 ainda introduziu a possibilidade de o credor, desde que autorizado em lei, utilizar o precatório para a compra de imóveis do ente federativo. (§11)
Foi possibilitado ainda, pelo §13°, a cessão parcial ou total do precatório a terceiros, independentemente da concordância do devedor, não aplicando ao cessionário as regras do RPV e crédito alimentícios. Essa previsão constitucional mostrou-se de grande importância no âmbito estadual em vista da já anterior existência de um mercado informal de precatórios formado, principalmente, com o intuito de se compensar com débitos tributários, situação essa nem sempre aceita pelos Estados.
Ademais, a previsão constitucional abre possibilidade do Sistema Financeiro atuar nesse mercado comprando precatórios com deságio sobre o seu valor de face, transformando-o em verdadeiro título de crédito cambiável.
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Sumário
Regime constitucional dos precatórios (continuação)	1
Os créditos de natureza alimentar e	os RPV's	1
Crédito público	4
Conceito	4
Diferenciação entre Crédito Público e Receita Pública	5
Receita Pública	5
Natureza jurídica	6
Efeitos econômicos	7
Classificação	7
Fases do empréstimo público	11
Condições do empréstimo público	11
Garantidas do empréstimo público	13
Amortização dos empréstimos	13
Conversão do empréstimo	14
Crédito Público na lei de responsabilidade fiscal	14
Dívida pública	19
Conceito	19
Classificação	20
Tratamento constitucional e legal	21
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Regime Constitucional dos Precatórios (continuação)
Os Créditos de Natureza Alimentar e os RPV's
Além do pagamento, por meio dos chamados precatórios comuns, o Estado também realizado pagamentos pelos chamados precatórios de créditos de natureza alimentícia e por RPV's.
Os precatórios de créditos alimentares são pagos antes dos precatórios comuns, enquadram-se como precatórios alimentares o pagamento das verbas mencionadas no art. 100, §1° da CF/88, sendo elas: as decorrentes de salários, vencimentos proventos, pensões e suas complementações, benefícios previdenciários e indenizações por morte ou invalidez, fundadas em responsabilidade civil, em virtude de sentença judicial transitada em julgado.
Art. 100. Os pagamentos devidos pelas Fazendas Públicas Federal, Estaduais, Distrital e Municipais, em virtude de sentença judiciária, far-se-ão exclusivamente na ordem cronológica de apresentação dos precatórios e à conta dos créditos respectivos, proibida a designação de casos jou de pessoas nas dotações orçamentárias e nos créditos adicionais abertos para este fim. (Redação dada pela Emenda Constitucional n° 62, de 2009). (Vide Emenda Constitucional n° 62, de 2009)
§1° - Os débitos de natureza alimentícia compreendem aqueles decorrentes de salários, vencimentos, proventos, pensões e suas complementações, benefícios previdenciários e indenizações por morte ou por invalidez, fundadas em responsabilidade civil, em virtude de sentença judicial transitada em julgado, e serão pagos com preferência sobre todos os demais débitos, exceto sobre aqueles referidos no § 2° deste artigo.(Redação dada pela Emenda Constitucional n° 62, de 2009).
Há discussão acerca dos honorários advocatícios e, nesse sentido, a jurisprudência tem entendido que aqueles se equiparam ao salário, incorporando o precatório alimentar.
Dentre essas verbas, o §2° do mesmo artigo ainda afirma que terão preferência os credores que tenham mais de 60 anos na data da expedição do precatório ou tenham doença grave, limitada essa preferência ao triplo dos valores para expedição de RPV's (total de 180 salários mínimos (SM) para a União; 120 SM para os Estados e; 90 SM para os Municípios).
Em Juizados Especiais Federais, o total é de 60 SM para a União; 40 SM para os Estados e; até 30 SM para os Municípios. Entretanto, esse valor pode ser triplicado para os maiores de 60 anos de idade ou portadores de doença grave.
§2° Os débitos de natureza alimentícia cujos titulares tenham 60 (sessenta) anos de idade ou mais na data de expedição do precatório, ou sejam portadores de
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doença grave, definidos na forma da lei, serão pagos com preferência sobre todos os demais débitos, até o valor equivalente ao triplo do fixado em lei para os fins do disposto no §3° deste artigo, admitido o fracionamento para essa finalidade, sendo que o restante será pago na ordem cronológica de apresentação do precatório. (Redação dada pela Emenda Constitucional n° 62, de 2009).
Assim, na ordem de preferência de pagamento de precatórios temos o que
segue:
Primeiramente os precatórios alimentares de pessoas com mais de 60 anos ou portadoras de doenças graves;
Posteriormente, os demais precatórios alimentares e;
Por fim, os precatórios comuns.
Sobre o que seja doença grave, o CJF editou a Resolução n. 168/2011, onde em seu art. 7° afirma que portadores de doenças graves são aquelas pessoas acometidas das moléstias indicadas no inciso XIV do art. 6° da Lei 7.713/88.
Art. 6° Ficam isentos do imposto de renda os seguinte rendimentos percebidos por pessoas físicas:
XIV - os proventos de aposentadoria ou reforma motivada por acidente em serviço e os percebidos pelos portadores de moléstia profissional, tuberculose ativa, alienação mental, esclerose múltipla, neoplasia maligna, cegueira, hanseníase, paralisia irreversível e incapacitante, cardiopatia grave, doença de Parkinson, espondiloartrose anquilosante, nefropatia grave, hepatopatia grave, estados avançados da doença de Paget (osteíte deformante), contaminação por radiação, síndrome da imunodeficiência adquirida, com base em conclusão da medicina especializada, mesmo que a doença tenha sido contraída depois da aposentadoria ou reforma; (Redação dada pela Lei n° 11.052, de 2004)
Quanto à síndrome da imunodeficiência adquirida (AIDS), a legislação não faz referência acerca da necessidade de apresentação dos sintomas da doença.
Quanto aos RPV's, estes seguem sistemática diferente de pagamento em relação aos precatórios.
Primeiramente deve-se deixar claro que se enquadram como RPV's os créditos de pequeno valor, considerados, como tal, os inferiores a 60 SM, na Esfera Federal; 40 SM, na esfera estadual, e; 30 SM para os Municípios (art. 97 da ADCT com redação dada pela EC 62/2009), oriundos de decisõesjudiciais transitadas em julgado. Ainda há a possibilidade do teto do RPV variar de acordo com as entidades de direito público e sua capacidade de pagamento, sendo o valor mínimo a ser considerado o do teto dos benefícios do RGPS (Art. 100, §4° da CF/88).
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Art. 97 - Até que seja editada a lei complementar de que trata o § 15 do art. 100 da Constituição Federal, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios que, na data de publicação desta Emenda Constitucional, estejam em mora na quitação de precatórios vencidos, relativos às suas administrações direta e indireta, inclusive os emitidos durante o período de vigência do regime especial instituído por este artigo, farão esses pagamentos de acordo com as normas a seguir estabelecidas, sendo inaplicável o disposto no art. 100 desta Constituição Federal, exceto em seus §§ 2°, 3°, 9°, 10, 11, 12, 13 e 14, e sem prejuízo dos acordos de juízos conciliatórios já formalizados na data de promulgação desta Emenda Constitucional.
[...]
Art. 100, §4° - Para os fins do disposto no § 3°, poderão ser fixados, por leis próprias, valores distintos às entidades de direito público, segundo as diferentes capacidades econômicas, sendo o mínimo igual ao valor do maior benefício do regime geral de previdência social. (Redação dada pela Emenda Constitucional n° 62, de 2009).
Observação: Considera-se incorreta a assertiva que afirma que o teto do RGPS é único, fixado no valor de 60 SM, pois há um teto para cada ente federativo.
É preciso frisar ainda que a jurisprudência é tranquila no sentido de ser vedado o fracionamento de precatório para fins de enquadramento dos valores nos limites do RPV.
2. Crédito Público
Deve-se entender o crédito público como sinônimo de empréstimo público.
A palavra crédito vem do latim creditum, que por sua vez, vem do verbo credere, isto é, ter confiança, sendo esse um dos elementos do crédito ao lado do prazo. Sendo assim, crédito = confiança + prazo.
Conceito
A expressão crédito público pode ser compreendida em duas acepções: a primeira para designar a possibilidade de o Estado obter empréstimo junto a pessoas jurídicas ou privadas e a segunda para designar o ente público como o responsável pela concessão do crédito.
Apesar da ambiguidade acima, grande parte dos autores utiliza a expressão em seu sentido mais estrito, ou seja, para designar apenas a obtenção de empréstimos pelo estado. Assim, crédito público é sinônimo do termo empréstimo público.
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Não se pode confundir, porém, o termo "crédito público" com "dívida pública", uma vez que essa designa um conjunto de empréstimos firmados pelo Estado com terceiros, compreendendo, inclusive, juros e demais encargos devidos em razão do contrato.
Dito isso, pode-se conceituar o crédito público da seguinte forma, nos dizeres de Luis Emydio F. Rosa Junior:
"É a faculdade de que tem o Estado de, com base na confiança que inspira e nas vantagens que oferece, obter, mediante empréstimo, recurso de quem deles dispõe, assumindo, em contrapartida, a obrigação de restituí-los no prazo e condições fixados."
Cumpre, ainda, destacar a diferenciação entre crédito público e imposto. Conforme sabido, o imposto decorre da lei e tem como característica a coercibilidade, já o crédito público decorre da vontade das partes (natureza contratual) e é restituível, sendo essas as principais diferenças entre ambos.
Diferenciação entre Crédito Público e Receita Pública
Receita Pública
Conforme se nota no conceito acima, o crédito tem como uma de suas principais características a obrigação de restituição.
Em vista desta característica o crédito público não pode ser classificado como receita pública, sob a ótica doutrinária. Para os autores nacionais, a receita tem como característica o fato de integrar de forma permanente os cofres públicos sem qualquer correspondente no passivo, o que não ocorre com o crédito, que, por isso, seria classificado como mero ingresso ou entrada.
Apesar do posicionamento doutrinário, o que se nota na seara legislativa, Lei n° 4.320/64, é a conceituação de receita pública como toda entrada de recursos nos cofres do Estado, sendo portanto, sob a ótica legal, o crédito público um tipo de receita (art. 11, §4°).
Art. 11, §4° - A classificação da receita obedecerá ao seguinte esquema: (Redação dada pelo Decreto Lei n° 1.939, de 20.5.1982)
RECEITAS CORRENTES Receita Tributária Impostos.
Taxas.
Contribuições de Melhoria.
Receita Patrimonial
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Receitas Imobiliárias.
Receitas de Valores Mobiliários.
Participações e Dividendos.
Outras Receitas Patrimoniais.
Receita Industrial
Receita de Serviços Industriais.
Outras Receitas Industriais.
Transferências Correntes Receitas Diversas
Multas.
Cobrança da Divida Ativa.
Outras Receitas Diversas.
RECEITAS DE CAPITAL
Operações de Crédito.
Alienação de Bens Móveis e Imóveis.
Amortização de Empréstimos Concedidos.
Transferências de Capital.
Outras Receitas de Capital.
Natureza Jurídica
Há quatro correntes quanto à natureza jurídica do crédito público, quais sejam, Natureza contratual; Contrato privado; Ato legislativo e; Ato de soberania.
Para a maioria da doutrina, o crédito público possui natureza contratual, ou seja, pressupõe a manifestação de vontade de outra parte para a disponibilização dos valores ao ente público.
Acrescenta-se ainda que se trata de um contrato de direito público, pois envolve a necessidade de autorização orçamentária, controle pelo Senado Federal e necessidade de prestação de contas. Nesse sentido, afirma, por exemplo, Ricardo Lobo Torres, Luis Emydio F. Rosa Junior e Ana Carolina Squizzato.
Para segunda correte, crédito público seria contrato privado, uma vez que a fiscalização ocorrida não possui o condão de alterar a natureza do contrato realizado.
A terceira corrente sustenta que o crédito público só pode ocorrer por aprovação do legislativo, tendo, portanto, a natureza de ato legislativo.
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A última corrente entende que o Estado possui privilégios no contrato, podendo alterá-lo unilateralmente, e, com base nisso, trata-se o crédito público de ato de soberania do Estado.
O que corresponde à operação de crédito?
A Lei de responsabilidade fiscal (LC 101/2000) é clara ao mencionar, em seu art. 29, III, que tipo de operação se enquadra como operação de crédito. Afirma o dispositivo legal:
Art. 29. Para os efeitos desta Lei Complementar, são adotadas as seguintes definições:
III - operação de crédito: compromisso financeiro assumido em razão de mútuo, abertura de crédito, emissão e aceite de título, aquisição financiada de bens, recebimento antecipado de valores provenientes da venda a termo de bens e serviços, arrendamento mercantil e outras operações assemelhadas, inclusive com o uso de derivativos financeiros;
A expressão "título" não se refere a operações de crédito, mas sim, a títulos públicos (tesouro direto).
Derivativos financeiros são dívidas públicas transformadas em título, para fins de financiamento.
Efeitos Econômicos
A economia influencia na atuação do Estado, de modo que se gerem os seguintes efeitos:
Repartição de ônus entre gerações;
Controle de Inflação;
Liquidez Financeira.
Classificação
O