Sundfeld (Direito Administrativo para céticos)
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Sundfeld (Direito Administrativo para céticos)


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os regulamentos admi-
nistrativos para simples desdobramento analítico dos conteúdos le-
gais -, ele não nega, claro, que a Administração esteja vinculada à lei,
tampouco que existam espaços reservados a ela. Logo, ~ preciso dis-
cutir como se dá essa vinculação.
A primazia da lei permite ao Parlamento impor, segundo seu
critério, deveres e limitações à ação administrativa. Como o adminis-
trador deve sempre respeitar a lei, se o legisl~dor quiser dirigir inten-
samente a ação administrativa, bastará acrescentar na lei novos deve-
DIREITO ADMINISTRATIVO PARA CÉTICOS254
27. Por vezes se reconhece poder ao Executivo para editar atos com base direta
na Constituição, mas não se trata propriamente de exceção à genérica dependência de
lei para a Administração. São casos em que a Constituição tomou a si a tarefa, que
normalmente fica para o legislador, de definir e regular competências e atos (exemplo:
para o Presidente decretar a inteIVenção federal, o estado de defesa e de sítio - art. 84,
IX e X). Nessas situações a norma constitucional cumpre diretamente a função da lei.
28. No vocabulário internacional do direito administrativo usa-se a expressão
"regulamento autônomo" para designar textos normativos editados pela Administra-
15. Genérica dependência de lei para a Administração
Para agir, O administrador deve contar com algum tipo de outorga
de competência feita por lei, ainda que de modo relativamente amplo
e aberto. Em princípio, a Administração não é autônoma, não pode
agir sem base em lei alguma, não pode editar atos27 e normas" total-
mente autônomos.
res e limitações; se, ao contrário, preferir dar espaço a certa liberdade
administrativa, poderá impor condi"ionamentos menores às compe-
tências que atribuir.
A primazia da lei é a responsável, portanto, pela capacidade que
tem o legislador de, segundo sua política, defInir a dimensão do espa-
ço de ação administrativa.
Não há divergência quanto ao reconhecimento de que a Adminis-
tração tem de respeitar a primazia da lei, que os publicistas brasileiros
convencionalmente fundamentam no art. 37, caput, da CF de 1988 ("a
Administração ( ...) obedecerá aos princípios de legalidade, (...)").
Assim, por exemplo, como a lei exige que os atos administrativos
sejam acompanhados de exposição formal de seus motivos (Lei fede-
ral 9.784/1999, art. 50), o administrador não pode ignorar essa exi-
gência; em o fazendo seu ato será inválido.
Se o modelo constitucional se limitasse a isso, a existência da
vinculação seria um problema exclusivamente de opção legislativa,
pois bastaria que o legislador fIcasse inerte para a Administração não
ter condicionamentos à sua atuação. Mas o fato - importante para
defInir a legalidade administrativa na atualidade - é que as Constitui-
ções não se contentam com a primazia da lei; vão além, sujeitando a
Administração a uma genérica dependência de lei (pode-se dizer: a uma
reserva geral de lei).
257ADMINISTRAR É CRIAR?
Há pouca divergência quanto à existência para aAdministração, no
regime constitucional brasileiro, dessa genérica dependência de lei.
Na Constituição ela tem três tipos de fundamento.
ção sem base em lei, por força de previsão constitucional. A França é caso marcante
de País em que se pretendeu adotar uma linha divisória nítida entre o espaço da lei e
o do regulamento, justamente para pennitir que este tratasse autonomamente das
matérias a el~ reservadas. Mas ~sso não levou à revolução que muitos publicistas es-
peravam,_pOIsem te~os .p~átIcosa r~lação entre lei e regulamento naquele País
acabou nao sendo muito dlstmta da eXIstente no modelo tradicional como demons-
trou Louis Favoreu, em seu célebre artigo "Les reglements auton~mes n'existent
pas", Revue Française de Drait Administratij 3(6)1871884, Paris, Sirey. 1987 (no-
vembro-dezembro). Um balanço sobre o assunto envolvendo outros analistas está em
Louis Favoreu (dir.), Le Domaine de la Loi et du Reglement .\u20222a00., Paris, Economica,
1981. Hoje em dia há certo consenso na França de que os regulamentos autônomos
são "independentes, mas sempre subordinados à lei" (Jacqueline Morand.Deviller
Cours de D,:oit Administratij, lIa ed., Paris, Montchrestien, 2009, p. 385). '
. Tem ~ldo. uma constante o debate entre publicistas brasileiros sobre se há pre-
ceIto constItucIOnal dando poder à Administração para editar regulamentos autôno-
mos em alguma matéria. Exemplos de posições contrastantes à época da Constituição
de 1969 estão em Diógenes Gasparini, Poder Regulamentar, 2a ed., São Paulo, Ed.
R:!" 1982 (a favor) e Luciano Ferreira Leite, O Regulamento no Direito Brasileiro,
Sao Paulo, Ed. RT, 1986 (contra)-. Editada a Constituição de 1988, houve um relativo
consenso quanto à negativa, com uma exceção em favor do Ministério da Fazenda
que o STF identificou com base no art. 237 da CF (RE 208.755-6,j. 18.3.1997). '
Mas a mudança do texto do art. 84 pela Emenda Constitucional32/2001 reabriu
a di~cussão. O inciso YI, "a", passou a admitir que o Chefe do Executivo disponha,
mediante _de~ret~, sobre "organização e funcionamento da Administração Federal,
qu~do nao lITIphc~ a~mento de despesa nem criação ou extinção de órgãos públi-
cos . Há quem veja aI espaço para regulamentos autônomos, mas essa conclusão
pa,:ece exa?erada: se a definição da estrutura básica da Administração continua nas
maos da leI (art. 37, XIX e XX, e art. 48) e os regulamentos de organização e funcio-
namento devem se conformar a essa estrutura, eles certamente não dispõem de modo
autônomo sobre o assunto. Continua válida, a meu ver, a análise que fiz sobre a lista
de medidas viáveis para a lei e para o decreto nos itens 10 e ss. do artigo "Criação,
est~turação e extinçã~ de órgãos públicos - Limites da lei e do decreto regulamen.
tar , RDP 97/43-52, Sao Paulo, Ed. RT. 1991 (o restante do artigo está superado).
Talvez uma nova norma constitucional venha, sim, servindo para a edição de
regulamentos autônomos. Trata-se do art. 103-B, oriundo da Emenda Constitucional
61/2009, que c~ou ~ Conselho Nacional de Justiça e lhe permitiu "expedir atos regu-
lamentares, no amblto de sua competência" (2 4Q, I) - o que inclui, entre outros, "o
controle da atuação administrativa e financeira". Há bastante polêmica sobre os con-
dicionamentos desse poder regulamentar, mas ele vem sendo usado com certa largue-
za ~elo Cons~lho, com relativa aceitação do STF, como mostra André Janjácomo
~osIlho n~ a:tlgO "O poder nonnativo do CNJ e o sistema de justiça brasileiro", Re-
vls~a~rastlelra de Estudos Constitucionais 14/37-83, Ano 4, Belo Horizonte, Fórum,
abnl-Junho/20 10.
DIREITO AD:M1NlSlRATIVO PARA CÉTICOS256
29. Pela abrangência e importância econômica da ação punitiva da Administra-
ção na atualidade, a existência, ou não, de reserva de lei em matéria de infrações e
sanções administrativas é possivelmente a maior das discussões sobre regulamentos
entre publicistas em geral. O tema ocupa os administrativistas. (por exemplo, Alejan-
dro Nieto, Derecho Administrativo Sancionador, 2a ed., Madri, Tecnos, 1994) e vem
sendo objeto da jurisdição constitucional em diversos Países (v. Franc~k Modeme,
San/iolls Administratives et Justice Constitutionnelle - Contribution à l'Etueje du Jus
Puniendi de l'État dans les Démocraties Contemporaines, Paris, Economica, 1993).
o primeiro está no art. 48, caput, que autoriza o Legislativo a
"dispor sobre todas as matérias de competência" do ente da Federação
li que se vincula. Cóm isso, "em princípio não bá âmbito material ex-
cluído do poder da lei; ela pode tratar de qualquer matéria.
O segundo fundamento é o art. 5", rI: "ninguém será obrigado a
fazer ou deixar de fazer alguma coisa senão em virtude de lei". Deve
sempre haver alguma lei dando base para a ação administrativa que
gere deveres negativos ou positivos aos particulares.
O terceiro fundamento está disperso nos vários preceitos consti-
tucionais que exigem lei para
Andrea
Andrea fez um comentário
Muito obrigada, Lucas! Apesar de estarem faltando algumas partes, o artigo foi de grande ajuda!
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Dominique
Dominique fez um comentário
vc tem o material completo?
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Marcus Vinicius
Marcus Vinicius fez um comentário
Faltam alguns capitulos. Precisava do Cap 8
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